Entscheiddatum: 13.03.2018Publikationsdatum: 26.03.2018
Bundesverwaltungsgericht Tribunal administratif fédéral Tribunale amministrativo federale Tribunal administrativ federal Abteilung II B-2633/2017
Urteil vom 13. März 2018 Besetzung Richter David Aschmann (Vorsitz), Richter Jean-Luc Baechler, Richterin Eva Schneeberger, Gerichtsschreiber Matthias Amann. Parteien Brunner Medien AG, Beschwerdeführerin, gegen Bundesamt für Kultur BAK, Vorinstanz. Gegenstand Verlagsförderung; Verfügung vom 31. März 2017.
A. Am 31. März 2016 wurde auf der Förderplattform des Bundesamts für Kultur (Vorinstanz) ein Gesuch um Gewährung eines Strukturbeitrags aus dem Kredit zur Verlagsförderung 2016 - 2020 eingereicht, lautend auf: "rex verlag luzern, Brunner AG Druck und Medien". Mit Schreiben vom 26. September 2016 an den "rex verlag" teilte die Vorinstanz die Abweisung des Gesuchs mit.
Am 24. Oktober 2016 verlangte der "rex verlag luzern" eine beschwerdefähige Verfügung. In der Folge wies die Vorinstanz mit Verfügung vom 31. März 2017 das Gesuch um Gewährung eines Strukturbeitrags aus dem Kredit zur Verlagsförderung vom 31. März 2016 kostenfällig ab. Zur Begründung wurde im Wesentlichen geltend gemacht, bei der Gesuchstellerin handle es sich um einen nicht förderbaren Fachverlag.
B.
B.a Gegen diese Verfügung der Vorinstanz hat die Brunner Medien AG am 5. Mai 2017 Beschwerde eingereicht, mit den folgenden Anträgen:
"1.Die Verfügung des Bundesamtes für Kultur (BAK) vom 31.03.2017 sei aufzuheben.
2.Das Gesuch der Brunner Medien AG (rex verlag luzern/Brunner Verlag Kriens) vom 31.03.2016 sei zur Neubeurteilung an das BAK zurückzuweisen.
3.Unter Kostenfolge zu Lasten des BAK."
In prozessualer Hinsicht macht die Beschwerdeführerin geltend, Gesuchstellerin sei die Brunner Medien AG im Namen der von ihr geführten Buchverlage rex verlag luzern und Brunner Verlag Kriens; den beiden Verlagen komme keine eigene Rechtspersönlichkeit zu (Beschwerde, lit. B). In der Sache sei die Vorinstanz zu Unrecht von einem nicht förderbaren Fachverlag ausgegangen (Beschwerde, lit. C).
B.b Mit Vernehmlassung vom 13. September 2017 beantragt die Vorinstanz die Abweisung der Beschwerde, eventualiter deren Rückweisung zur Neubeurteilung. Sie verweist in prozessualer Hinsicht auf die Angaben im Gesuchformular, worin die Gesuchstellerin sich als "rex verlag luzern" bezeichne. In der Sache hält die Vorinstanz an der Beurteilung in der angefochtenen Verfügung fest, wonach der Publikationskatalog der Gesuchstellerin sich auf Fachbücher beschränke, weshalb die Fördervoraussetzungen nicht erfüllt seien.
Auf weitere Vorbringen der Parteien wird im Rahmen nachstehender Erwägungen eingegangen.
1.1 Die vorliegende Beschwerde richtet sich gegen die Verfügung des Bundesamts für Kultur vom 31. März 2017. Ein Beschwerdeobjekt im Sinne von Art. 31 VGG in Verbindung mit Art. 33 Bst. d VGG ist damit gegeben; eine Ausnahme nach Art. 32 VGG liegt nicht vor. Eingabefrist und -form sind gewahrt (Art. 50 Abs. 1 und 52 Abs. 1 VwVG), der Kostenvorschuss wurde fristgerecht bezahlt (Art. 63 Abs. 4 VwVG).
1.2 Zur Beschwerde legitimiert ist nach Art. 48 Abs. 1 VwVG, wer vor der Vorinstanz am Verfahren teilgenommen hat oder keine Möglichkeit zur Teilnahme erhalten hat (Bst. a), durch die angefochtene Verfügung besonders berührt ist (Bst. b) und ein schutzwürdiges Interesse an deren Aufhebung hat (Bst. c).
Als Adressatin ist in der angefochtenen Verfügung der "rex verlag luzern" genannt (Dispositivziffer 1). Mit Schreiben vom 24. Oktober 2016 hatte der Verlagsleiter, K._______, im Namen des rex verlag luzern den Erlass einer entsprechenden Verfügung verlangt (Vorakten, act. 3). Im Gesuchformular vom 31. März 2016 (Vorakten, act. 1) sind in der Rubrik "Name" folgende Angaben zur Gesuchstellerin enthalten: "rex verlag luzern, Brunner AG Druck und Medien". Die Rechtsform ist mit "AG" angegeben. Unter "Hauptverlagsname" eingetragen ist der rex verlag luzern, unter "weitere Verlagsname[n]": Brunner Verlag Kriens. Ferner ist als Kontaktperson genannt: K._______, als Firmenadresse: Arsenalstrasse, Kriens. Als Unternehmensidentifikationsnummer ist angegeben: CHE-101.568.143. Im Gesuch wird zudem auf den Handelsregisterauszug der Brunner AG Druck und Medien (heute: Brunner Medien AG) verwiesen.
Im Handelsregister ist unter der Firmennummer CHE-103.929.631 die Rex Verlag AG eingetragen, ferner unter der Firmennummer CHE-101.568.143 die Brunner Medien AG (vormals: Brunner AG Druck und Medien); beide Unternehmen haben ihre Domiziladresse an der Arsenalstrasse in Kriens. K._______ ist Kollektivzeichnungsberechtigter der Rex Verlag AG. Nach Angaben der Beschwerdeführerin leitet die Brunner Medien AG den rex verlag luzern sowie den Brunner Verlag Kriens; sie gibt weiter an, die beiden Verlage verfügten nicht über eigene Rechtspersönlichkeit (Beschwerde, lit. A). Dies trifft jedoch nicht zu auf die Rex Verlag AG. Es stellt sich daher die Frage, ob als Adressat der angefochtenen Verfügung die Rex Verlag AG anzusehen ist (Dispositivziffer 1: "rex verlag luzern"). Dafür spricht deren unmittelbare Betroffenheit sowie der Umstand, dass es der rex verlag luzern war, der vorinstanzlich mit Schreiben vom 24. Oktober 2016 den Erlass einer beschwerdefähigen Verfügung verlangt hat; zudem ist K._______, der im Gesuch vom 31. März 2016 als Kontaktperson genannt wird und der das Schreiben vom 24. Oktober 2016 unterzeichnete, Kollektivzeichnungsberechtigter der Verlagsgesellschaft. Dagegen lässt sich anführen, dass die im Gesuch vom 31. März 2016 genannte Firmennummer zur Brunner Medien AG gehört und als weiterer Verlag im Gesuch der Brunner Verlag Kriens genannt wird. Zu beachten ist indes, dass die Beschwerdeführerin durch die angefochtene Verfügung besonders berührt ist und ein schutzwürdiges Interesse an deren Aufhebung geltend machen kann; nach Art. 48 VwVG ist sie damit auch zur Beschwerde legitimiert, soweit sie vorinstanzlich keine Gelegenheit zur Teilnahme am Verfahren erhalten hat. Dies ist vorliegend insofern zu bejahen, als sich die Mitteilung der Gesuchabweisung an den rex verlag luzern gerichtet hat (Vorakten, act. 2). Die formelle Beschwer ist damit im einen wie im anderen Fall zu bejahen, zudem ist die Beschwerdeführerin aufgrund der konzernmässigen Verbundenheit durch die angefochtene Verfügung auch besonders berührt.
Die Beschwerdeführerin kann sich überdies auf ein schutzwürdiges Interesse an einer korrekten Beurteilung ihres Gesuchs berufen. Insofern diese Beurteilung einen Einfluss haben kann auf allfällige künftige Fördergesuche der Beschwerdeführerin (vgl. Beschwerde, lit. A, Ziff. 3), ist die Aktualität dieses Interesses ohne weiteres zu bejahen, unbesehen der Frage, wie im Falle einer Gutheissung des Gesuchs die Finanzierung zu erfolgen hätte. Auf die Beschwerde ist einzutreten.
Mit der Beschwerde an das Bundesverwaltungsgericht kann gemäss Art. 49 VwVG grundsätzlich gerügt werden, die angefochtene Verfügung verletze Bundesrecht (Bst. a), beruhe auf einer unrichtigen oder unvollständigen Feststellung des rechtserheblichen Sachverhalts (Bst. b) oder sei unangemessen (Bst. c). Nach Art. 26 Abs. 2 des Kulturförderungsgesetzes vom 11. Dezember 2009 (SR 442.1) ist die Rüge der Unangemessenheit in einem gestützt darauf erhobenen Beschwerdeverfahren allerdings unzulässig; das Bundesverwaltungsgericht urteilt daher vorliegend nicht mit voller Kognition.
Bundesrecht ist im Sinne von Art. 49 Bst. a VwVG verletzt bei Anwendung ungültigen oder falschen Rechts sowie bei unrichtiger Rechtsanwendung, wozu Auslegungs- und Subsumtionsfehler zählen sowie qualifizierte Ermessensfehler (statt vieler: Zibung/Hofstetter, in: Waldmann/Weissenberger [Hrsg.], Praxiskommentar Verwaltungsverfahrensgesetz, 3. Aufl. 2016, Art. 49 VwVG N 7 ff., 24 ff., m.w.H.). Die unrichtige oder unvollständige Ermittlung des Sachverhalts im Sinne von Art. 49 Bst. b VwVG umfasst sowohl den Ermittlungsvorgang als auch das Beweisergebnis (Zibung/Hofstetter, a.a.O., Art. 49 VwVG N 36 ff., m.w.H.). Unangemessenheit im Sinne von Art. 49 Bst. c VwVG liegt vor, wenn die Behörde von dem ihr zustehenden Ermessen unsachgemäss Gebrauch macht, ohne dass ein qualifizierter Ermessensfehler vorliegt (Zibung/Hofstetter, a.a.O., Art. 49 VwVG N 24 ff., m.w.H.). Im Übrigen gesteht die Rechtsmittelbehörde bei der Anwendung unbestimmter Rechtsbegriffe sowie in Bezug auf technische Fragen der Vorinstanz praxisgemäss einen gewissen Beurteilungsspielraum zu (BGE 121 II 384; BVGer, B-517/2008, 30. Juni 2009, E. 5.2; kritisch: Zibung/Hofstetter, a.a.O., Art. 49 VwVG N 21 ff.).
3.1 Nach Art. 15 des Kulturförderungsgesetzes kann der Bund Massnahmen treffen, die der Förderung des Lesens und der Literatur dienen. Gestützt auf Art. 28 Abs. 1 Kulturförderungsgesetz hat das Eidgenössische Departement des Innern (EDI) am 25. November 2015 eine Verordnung über das Förderungskonzept 2016 - 2020 zur Verlagsförderung erlassen (Förderungsverordnung, SR 442.129). Die Ausrichtung von Strukturbeiträgen oder Förderprämien sind an verschiedene positive und negative Voraussetzungen geknüpft (Art. 3 Förderungsverordnung). Sind die Fördervoraussetzungen erfüllt, wird die Finanzhilfe nach sprachregional gewichteten Förderkriterien bemessen, gestützt auf den Umsatz und die Reputation des förderbaren Verlags, wobei nur Publikationen berücksichtigt werden, welche eine kulturelle Orientierung aufweisen (Art. 4 Abs. 1 und Art. 7 Abs. 1 Förderungsverordnung). Hierzu sind insbesondere Belletristik (Prosa, Lyrik, Drama), Sachbücher, Comics, Kinder- und Jugendbücher sowie Kunstbücher zu zählen; massgebend sind der Publikationskatalog (unabhängig vom Publikationsmedium) sowie die übrigen Verlagsaktivitäten (Art. 4 Abs. 1 Bst. b Förderungsverordnung). Mangels kultureller Orientierung keine Berücksichtigung finden Schulbücher, Fachbücher, Notenbücher, Kartenwerke, Periodika sowie Lexika und andere Bücher, die nur Zusammenstellungen von Informationen enthalten (Art. 4 Abs. 2 Förderungsverordnung). Es wird denjenigen Gesuchen der Vorrang eingeräumt, welche die Förderungskriterien in einer Gesamtbetrachtung am besten erfüllen (Art. 7 Abs. 2 Förderungsverordnung). Im Übrigen besteht kein Anspruch auf Unterstützung (Art. 2 Abs. 2 Förderungsverordnung).
3.2 Zu unterscheiden ist nach dem Gesagten zwischen Fördervoraussetzungen im Sinne von Art. 3 Förderungsverordnung einerseits sowie Förderkriterien im Sinne von Art. 4 Förderungsverordnung andererseits. Ein Verlag, der die Fördervoraussetzungen erfüllt, dessen Publikationskatalog jedoch nur zu einem geringen Teil eine kulturelle Orientierung aufweist, ist grundsätzlich - wenn auch ohne Rechtsanspruch - proportional zu seinem Umsatz aus dem kulturell orientierten Verlagsprogramm förderbar. Allerdings hat ein solcher Verlag unter Umständen aufgrund des Vorrangprinzips nach Art. 7 Abs. 2 Förderungsverordnung im Rahmen einer Gesamtbetrachtung nach Art. 4 Förderungsverordnung gegenüber anderen Verlagen das Nachsehen.
3.3 Zur Bestimmung der kulturellen Orientierung eines Verlagsprogramms im Rahmen der Förderkriterien bedeutsam ist die Unterscheidung zwischen dem Begriff des förderbaren Sachbuchs im Sinne von Art. 4 Abs. 1 Bst. b Förderungsverordnung und dem Begriff des nicht förderbaren Fachbuchs im Sinne von Art. 4 Abs. 2 Förderungsverordnung. Unter einem Sachbuch wird im Allgemeinen ein Buch über ein bestimmtes Sachgebiet verstanden. Aus der Auflistung in Art. 4 Abs. 1 Bst. b Förderungsverordnung erhellt, dass der Begriff insbesondere in Abgrenzung zur belletristischen Literatur verwendet wird. In diesem Sinne handelt es sich zwar auch beim Fachbuch um Sachliteratur; das Fachbuch richtet sich jedoch primär an ein fachkundiges Publikum. In der Regel wird das Fachbuch (französisch: "livres techniques"; italienisch: "libri tecnici e specialistici") dabei inhaltlich eine eher begrenzte Thematik in eher technischer Weise - aus theoretischer oder praktischer Warte - behandeln; die Übergänge vom gebildeten zum fachkundigen Publikum wie auch von der bloss systematischen zur wissenschaftlichen Darstellung sind fliessend (wie an den divergierenden Umschreibungen verschiedener von der Vorinstanz zitierter Nachschlagewerke zu den beiden Begriffen deutlich wird: vgl. Vernehmlassung, Ziff. III.B.4 ff.).
3.4 Nach Art. 12 VwVG stellt die Behörde den Sachverhalt grundsätzlich von Amtes wegen fest. Die Parteien sind jedoch verpflichtet, in einem Verfahren, das sie durch ihr Begehren eingeleitet haben, an der Feststellung des Sachverhalts mitzuwirken (Art. 13 Abs. 1 Bst. a VwVG). Nach Art. 5 Abs. 3 Förderungsverordnung müssen die Gesuchsteller alle notwendigen Angaben in Bezug auf die Förderkriterien machen und belegen, dass die Fördervoraussetzungen erfüllt sind.
4.1 Die Vorinstanz hat die Abweisung des Gesuchs in der angefochtenen Verfügung mit dem Umstand begründet, dass sich der rex verlag luzern und der Brunner Verlag Kriens auf ihrer gemeinsamen Internetseite als "Fachverlag" bezeichnen (angefochtene Verfügung, Rz 4). Die Beschwerdeführerin rügt, massgebend sei nicht ein aus dem Kontext gerissenes Zitat aus der Website der beiden Verlage, sondern die inhaltliche Ausrichtung des Verlagsprogramms (Beschwerde, lit. C Ziff. 2 f.). Die Verlage der Beschwerdeführerin würden derzeit keine Fachbücher herausgeben, vielmehr umfasse deren Verlagsprogramm Sachbücher, Kinder- und Jugendbücher sowie bebilderte Liederbücher (Beschwerde, lit. C Ziff. 5 ff.). Dagegen wendet die Vorinstanz im Beschwerdeverfahren ein, die Publikationen der Beschwerdeführerin würden sich in erster Linie an pädagogische Fachleute wenden; es handle sich daher bei den Verlagen der Gesuchstellerin um Fachverlage (Vernehmlassung, Ziff. III.B.6).
4.2 Gemäss Angaben im Gesuch vom 31. März 2016 umfasst das Verlagsprogramm der Gesuchstellerin 346 lieferbare Titel, wobei im Gesuch offen gelassen wird, ob sich diese Zahl auf den rex verlag luzern oder auch auf den Brunner Verlag Kriens bezieht und ob nur für ersteren um Finanzhilfe ersucht wird oder für beide Verlage (vgl. Vorakten, act. 1). In der Beilage zum Gesuch wird die Zahl der lieferbaren Titel für 2015 mit 312 angegeben (vgl. Excel-Tabelle auf separatem Datenträger). Davon ordnet die Gesuchstellerin dem förderbaren Bereich im Sinne von Art. 4 Abs. 1 Bst. b Förderungsverordnung insgesamt 295 Titel zu (4 Belletristikwerke, 247 Sachbücher, 35 Jugend-/Kinderbücher, 9 Kunstbücher) mit rund 30'750 verkauften Exemplaren; dem nicht förderbaren Bereich im Sinne von Art. 4 Abs. 2 Förderungsverordnung weist sie insgesamt 17 Titel zu (8 Schulbücher, 3 Fachbücher, 5 Musikalienwerke, 1 Lexikon) mit rund 1'250 verkauften Exemplaren. Der Referenzerlös (durchschnittlicher Umsatz der letzten vier Jahre in den förderbaren Bereichen) wird mit Fr. 352'278.75 beziffert.
Die Beschwerdeführerin hat zudem die Programmvorschauen der letzten vier Jahre (Printkataloge Herbst 2012 bis Frühling 2016) eingereicht, in welchen jeweils rund ein bis zwei Dutzend Titel präsentiert werden. Daraus ist ersichtlich, dass das Programm der Beschwerdeführerin zwar deutlich mehr als die deklarierten nicht förderbaren Titel umfasst (insbesondere zahlreiche pädagogische Fachbücher), dass aber andererseits der Publikationskatalog offensichtlich auch diverse Sachbücher (z.B. Maurer, Kraft der Hoffnung; Eigenmann, Von der Christenheit zum Reich Gottes; Luginbühl, Jagen am Pilatus; Imfeld, Volksbräuche und Volkskultur in Obwalden; Metzger-Breitenfelder/Kipfer, Srebrenica), Kinder- und Jugendbücher (z.B. Bächtold/ Keller, Fette Schnecke Lili; Treina, Jo und der Kampf um die Zauberflasche), Kunstbücher (z.B. Bolliger [Hrsg.], swiss photo award) sowie belletristische Werke (z.B. Koch-Anderhalden, Die schwarze Schwester) enthält. Gesamthaft weist das Verlagsprogramm der Gesuchstellerin einen Schwerpunkt einerseits im Bereich der Unterrichts- und pädagogischen Fachliteratur, andererseits im Bereich der christlich-spirituellen Sach- und Ratgeberliteratur sowie des lokalen Brauchtums auf.
4.3 Die vorinstanzliche Feststellung, wonach sich der Publikationskatalog der Beschwerdeführerin auf Fachbücher beschränke (Vernehmlassung, Ziff. III.B.7; angefochtene Verfügung Rz. 5), erweist sich damit als offensichtlich unzutreffend. Die Vorinstanz stützt sich dabei ausschliesslich auf den Umstand, dass sich die Beschwerdeführerin auf ihrer Webseite selbst als "Fachverlag" bezeichne sowie auf das angeblich beschränkte Zielpublikum, ohne sich mit dem Verlagsprogramm oder den übrigen von der Beschwerdeführerin eingereichten Belegen auseinanderzusetzen. Soweit sich ergibt, dass die Verlage der Beschwerdeführerin die Fördervoraussetzungen von Art. 3 Förderungsverordnung erfüllen, sind die von ihnen herausgegebenen Publikationen im Sinne von Art. 4 Abs. 1 Bst. b Förderungsverordnung beim Entscheid über die Finanzhilfe zu berücksichtigen, zumal über die "kulturelle Orientierung" des Verlags hinaus in der Verordnung keine inhaltlichen Vorgaben bezüglich der Programmausrichtung gemacht werden; ob allenfalls im Rahmen des Vorrangprinzips nach Art. 7 Abs. 2 Förderungsverordnung andere als die in Art. 4 Förderungsverordnung genannten Kriterien Berücksichtigung finden können, mag an dieser Stelle offen bleiben. Es wäre daher Sache der Vorinstanz gewesen, den förderbaren Programmanteil der Gesuchstellerin auszuscheiden und zu gewichten sowie in der Folge nach dem Vorrangprinzip zu entscheiden, ob der Gesuchstellerin allenfalls eine beschränkte Finanzhilfe zuzusprechen ist (s.o., E. 3.2). Indem die Vorinstanz die Beschwerdeführerin in willkürlicher Beweiswürdigung als "Fachverlag" qualifizierte und in der Folge von der Finanzhilfe gänzlich ausschloss, hat sie den Sachverhalt unvollständig im Sinne von Art. 49 Bst. b VwVG erhoben sowie das Recht im Sinne von Art. 49 Bst. a VwVG unrichtig angewendet; beides ist im vorliegenden Verfahren einer Überprüfung zugänglich (s.o., E. 2).
Eine Quantifizierung der relevanten Titel und Umsätze ist aufgrund der vorliegenden Akten nicht möglich. Zwar ist die Gesuchstellerin grundsätzlich gehalten, alle notwendigen Angaben in Bezug auf die Förderkriterien zu machen (s.o., E. 3.4); insofern das Gesuchformular jedoch keine entsprechenden Auskünfte verlangt, hätte die Vorinstanz zusätzliche Informationen anfordern oder zumindest eine differenzierte Ermessenseinschätzung vornehmen müssen. Da im Übrigen ein Vergleich mit konkurrierenden Gesuchen im vorliegenden Beschwerdeverfahren nicht möglich ist, ist die Sache gestützt auf Art. 61 VwVG (vgl. Weissenberger/Hirzel, in: Waldmann/Weissenberger [Hrsg.], Praxiskommentar Verwaltungsverfahrensgesetz, 3. Aufl. 2016, Art. 61 VwVG N 16 f.) in Gutheissung der Beschwerde (sowie des entsprechenden vorinstanzlichen Eventualantrags) an die Vorinstanz zur neuen Beurteilung zurückzuweisen.
Angesichts dieses Verfahrensausgangs gilt die Beschwerdeführerin als obsiegend (BGE 132 V 215, 235 E. 6.2). Auf Kostenauflage ist zu verzichten (Art. 63 VwVG). Die Beschwerdeführerin hat grundsätzlich Anspruch auf Parteientschädigung, unbesehen des Umstands, dass sie keinen entsprechenden Antrag gestellt hat (vgl. Art. 7 Abs. 1 Reglement über der Kosten und Entschädigungen vor dem Bundesverwaltungsgericht [VGKE, SR 173. 320.2]). Die Parteientschädigung umfasst die Kosten der Vertretung sowie allfällige weitere notwendige Auslagen der Partei (Art. 8 VGKE). Die Beschwerdeführerin, die sich vor Bundesverwaltungsgericht nicht anwaltschaftlich hat vertreten lassen, hat keine entsprechenden Aufwendungen geltend gemacht; auf Zusprechung einer Entschädigung ist zu verzichten.
Die Beschwerde wird gutgeheissen und die Sache zur neuen Beurteilung an die Vorinstanz zurückgewiesen.
Es werden keine Verfahrenskosten erhoben.
Der von der Beschwerdeführerin geleistete Kostenvorschuss im Betrag von Fr. 3'500.- wird ihr zurückerstattet.
Es wird keine Parteientschädigung zugesprochen.
Dieses Urteil geht an:
die Beschwerdeführerin (Einschreiben; Beilagen: Rückerstattungsformular, Beschwerdebeilagen zurück)
die Vorinstanz (Einschreiben; Beilagen: Vorakten zurück)
Der vorsitzende Richter: Der Gerichtsschreiber: David Aschmann Matthias Amann
Versand: 19. März 2018