Entscheiddatum: 07.11.2007Publikationsdatum: 30.11.2007
Abteilung II
B-2335/2006
{T 0/2}
Urteil vom 7. November 2007
Mitwirkung:
Richter Frank Seethaler (vorsitzender Richter), Richter Jean-Luc Baechler, Richter Francesco Brentani; Gerichtsschreiber Kaspar Plüss.
X._______,
Beschwerdeführer
gegen
Kontrollstelle GwG, Christoffelgasse 5, 3003 Bern,
Vorinstanz
betreffend
Aufsichtsabgabe.
A. Im Rahmen des Entlastungsprogrammes des Bundes 2003 nahm das Parlament eine Änderung des Geldwäschereigesetzes vor, wonach die Kon-trollstelle zur Bekämpfung der Geldwäscherei (Kontrollstelle) von den Selbstregulierungsorganisationen (SRO) und von den direkt unterstellten Finanzintermediären (DUFI) eine jährliche Aufsichtsabgabe erhebt. Die Gesetzesänderung trat am 1. Januar 2006 in Kraft. Am 26. Oktober 2005 erliess der Bundesrat eine Verordnung mit ausführenden Bestimmungen. Die Kontrollstelle informierte die 11 anerkannten SRO am 24. Februar 2006 über die Einführung der Aufsichtsabgabe, wobei sie die Regeln zur Bemessung der Abgabe ausführlich darlegte. Am 3. April 2006 führte die Kontrollstelle bei allen SRO eine Datenerhebung durch, um für das Jahr 2005 die Bemessungsgrundlagen der Abgabe, d.h. den Bruttoertrag bzw. Bruttoaufwand sowie die Anzahl der angeschlossenen Finanzintermediäre, zu ermitteln. Der Beschwerdeführer meldete der Kontrollstelle am 31. Mai 2006, dass seine Organisation im Jahr 2005 einen Bruttoaufwand von Fr. (...) verzeichnet habe habe und dass ihr (...) Finanzintermediäre angeschlossen gewesen seien. Am 7. September 2006 verfügte die Kontrollstelle, der Beschwerdeführer habe für das Jahr 2005 eine Aufsichtsabgabe in der Höhe von Fr. (...)- zu entrichten. Der Betrag war aufgeteilt in eine Grundabgabe von Fr. 41'038.- und eine Zusatzabgabe von Fr. (...). Bei der Berechnung der Aufsichtsabgabe ging die Kontrollstelle davon aus, dass die SRO des Beschwerdeführers im Jahr 2005 einen Bruttoaufwand in der Höhe von Fr. (...) erzielt hatte (wobei sie zum Betrag, den der Beschwerdeführer angegeben hatte, den Personalaufwand addierte) und dass ihr (...) Finanzintermediäre angeschlossen waren. Am 27. September 2006 ersuchte der Beschwerdeführer die Kontrollstelle, die Kostenrechnung und die Kostenverfügung zu erläutern, da der Betrag der Aufsichtsabgabe mangels Begründung nicht nachvollziehbar sei. Im Antwortschreiben vom 29. September 2006 wies die Kontrollstelle darauf hin, ihre Kostenrechnung sei in der Zusatzdokumentation zur Staatsrechnung des Jahres 2005 enthalten, die auf der Webseite der Eidgenössischen Finanzverwaltung publiziert sei. Bei der Bemessung der Aufsichtsabgabe des Beschwerdeführers sei berücksichtigt worden, dass (...)% der einer SRO angeschlossenen Finanzintermediäre der Organisation des Beschwerdeführers angehörten, und dass die Finanzintermediäre der SRO des Beschwerdeführers im Jahr 2005 einen Anteil von (...)% sämtlicher Bruttoerträge und -aufwendungen erwirtschafteten. Die Zusatzabgabe, die der Beschwerdeführer schulde, mache (...)% der Summe aller Zusatzabgaben aus.
B. Am 9. Oktober 2006 (Datum des Poststempels) reichte der Beschwerdeführer beim Eidgenössischen Finanzdepartement (EFD) Verwaltungsbeschwerde ein. Darin verlangte er, die angefochtene Verfügung sei aufzuheben und die Sache sei zur Neubeurteilung an die Kontrollstelle zurückzuweisen. In Eventualbegehren forderte er, die Aufsichtsabgabe sei auf der Basis von reduzierten Aufsichtskosten neu zu berechnen oder auf Fr. 41'039.- festzusetzen (Fr. 41'038.- für die Grundabgabe und Fr. 1.- für die Zusatzabgabe). Zur Begründung führte er an, die SRO und DUFI erhielten für die Aufsichtsabgabe keine individuell zurechenbare Gegenleistung; die Abgabe sei deshalb als Steuer zu qualifizieren, die jedoch einer Verfassungsgrundlage entbehre. Aufgrund der gesetzlichen Regelung der Aufsichtsabgabe hätten überdies nur jene Kosten auf die Beaufsichtigten überwälzt werden dürfen, die diesen direkt zugeordnet werden könnten. Unzulässig sei dagegen die Kostenüberwälzung für den allgemeinen Aufwand der Kontrollstelle, insbesondere in den Bereichen Marktaufsicht, internationale Zusammenarbeit und Gesetzgebung sowie Stab, Administration und Leitung; diese Kosten müsse der Staat übernehmen. Auch die Arbeitsplatzkosten der Kontrollstelle, die erst seit 2005 in der Staatsrechnung enthalten seien, dürften nicht mittels der Aufsichtsabgabe finanziert werden. Ferner sei die Unterteilung der Aufsichtsabgabe in eine Grund- und eine Zusatzabgabe unzulässig, denn dies sei im Gesetz nicht vorgesehen und bewirke Wettbewerbsverzerrungen und Rechtsungleichheit. Es sei ausserdem sachlich nicht gerechtfertigt, die Anzahl angeschlossener Finanzintermediäre als hauptsächliches Kriterium zur Bemessung der Aufsichtsabgabe heranzuziehen; dies privilegiere die staatsnahen SRO (mit wenigen Mitgliedern) gegenüber den wirtschaftsnahen SRO (mit vielen Mitgliedern). Die Berechnung der Aufsichtsabgabe des Beschwerdeführers sei zwar insofern korrekt erfolgt, als die Kontrollstelle die Anzahl Finanzintermediäre und den Bruttoaufwand des Beschwerdeführers richtig bestimmt (bzw. zurecht korrigiert) habe. Die Formel zur Berechnung der Zusatzabgabe sei aber nicht verordnungskonform angewendet worden. Die korrekte Anwendung der Formel führe zu einer Reduktion der Zusatzabgabe des Beschwerdeführers auf Fr. 1.-. Schliesslich sei die Berechnung der Aufsichtsabgabe in der angefochtenen Verfügung weder begründet worden noch nachvollziehbar gewesen, weshalb der Anspruch auf rechtliches Gehör verletzt worden sei.
C. In der Beschwerdeantwort vom 4. Dezember 2006 erläuterte die Kontrollstelle ihre Kosten- und Leistungsrechnung sowie die Kostenstellenrechnung. Sie begründete die vorgenommenen Berechnungen und Zuordnungen der Kosten ausführlich und hielt an der Höhe der Aufsichtsabgabe des Beschwerdeführers fest. Zwar sei das rechtliche Gehör des Beschwerdeführers effektiv verletzt worden; aufgrund der nachgelieferten Begründung der Verfügung sei diese Verletzung jedoch geheilt worden. Die Aufsichtsabgabe sei verfassungskonform und beruhe auf einer genügenden gesetzlichen Grundlage. Die Beaufsichtigten profitierten von allgemeinen Tätigkeiten der Kontrollstelle zwar nicht individuell, aber als Gruppe; besondere Vorteile lägen etwa in der internationalen Anerkennung des schweizerischen Selbstregulierungssystems, in der Gleichbehandlung der Beaufsichtigten, im Ausschluss illegal tätiger Konkurrenz und in der kohärenten Gesetzgebung. Es entspreche dem Willen des Gesetzgebers, sämtliche Kosten der Kontrollstelle als Aufsichtskosten zu betrachten und auf die Beaufsichtigten zu übertragen. Eine ähnliche Ordnung gelte im Übrigen auch bei den Abgaben für die Banken- und Versicherungsaufsicht. Die Tätigkeiten der Kontrollstelle beruhten auf einer genügenden gesetzlichen Grundlage, insbesondere auch in den Bereichen Marktaufsicht, Internationales und Gesetzgebung. Die Arbeitsplatzkosten und Debitorenverluste seien korrekt ausgewiesen und auf rechtskonforme Weise auf die Beaufsichtigten überwälzt worden. Die Aufteilung der Aufsichtsabgabe in eine Grund- und eine Zusatzabgabe verstosse nicht gegen das Gesetz, und das Kriterium der Anzahl Finanzintermediäre werde bei der Bemessung der Aufsichtsabgabe zurecht stark gewichtet.
Am 22. Januar 2007 teilte das Bundesverwaltungsgericht den Parteien mit, dass das vorliegende Verfahren per 1. Januar 2007 vom Bundesverwaltungsgericht übernommen worden sei.
D. In der Replik vom 29. Januar 2007 hielt der Beschwerdeführer an seinen Anträgen fest. Aufgrund der Stellungnahme der Kontrollstelle präzisierte er seine Rüge zu den Arbeitsplatzkosten und ergänzte, auch die Debitorenverluste der Kontrollstelle hätten nicht auf die Beaufsichtigten überwälzt werden dürfen.
E. In der Duplik vom 16. März 2007 hielt die Kontrollstelle an ihren Ausführungen fest. Sie unterstrich ihre Argumente mit Belegen aus den Materialien und aus der neuesten Rechtsprechung. Die Duplik wurde dem Beschwerdeführer zur Kenntnis gebracht.
F. Am 7. September 2007 gab das Bundesverwaltungsgericht dem Beschwerdeführer davon Kenntnis, es sei zum Schluss gelangt, dass der angefochtene Beschwerdeentscheid zu Ungunsten des Beschwerdeführers abzuändern wäre (reformatio in peius). Das Gericht setzte dem Beschwerdeführer eine Frist für einen möglichen Beschwerderückzug und für die Einreichung einer Gegenäusserung. Am 8. Oktober 2007 teilte der Beschwerdeführer dem Bundesverwaltungsgericht mit, dass er an der Beschwerde festhalte. Gleichzeitig stellte er einen Antrag auf Einsicht in die Akten von sämtlichen Parallelverfahren. Das Bundesverwaltungsgericht wies dieses Gesuch am 11. Oktober 2007 ab. Am 16. Oktober stellte der Beschwerdeführer ein Wiedererwägungsgesuch und verlangte eine Fristverlängerung für den Entscheid über den Beschwerderückzug. Am 31. Oktober 2007 nahm der Beschwerdeführer Stellung zum Schreiben des Bundesverwaltungsgerichts vom 7. September 2007 und bekräftigte, am Akteneinsichtsgesuch festzuhalten. Er rügte insbesondere, er habe sich nicht zur Frage äussern können, welche Kostenelemente zum Bruttoertrag bzw. -aufwand zu zählen seien und welche nicht.
Auf die erwähnten und weiteren Vorbringen der Parteien wird - soweit sie sich für den Entscheid als rechtserheblich erweisen - in den nachfolgenden Erwägungen eingegangen.
Die Kostenverfügung der Kontrollstelle für die Bekämpfung der Geldwäscherei vom 7. September 2006 stellt eine Verfügung im Sinne von Art. 5 Abs. 2 des Bundesgesetzes vom 20. Dezember 1968 über das Verwaltungsverfahren dar (VwVG, SR 172.021). Diese Verfügung wurde am 9. Oktober 2006 beim Eidgenössischen Finanzdepartement (EFD) angefochten, das bis zum Inkrafttreten des Bundesgesetzes vom 17. Juni 2005 über das Bundesverwaltungsgericht (Verwaltungsgerichtsgesetz, VGG, SR 173.32) am 1. Januar 2007 (vgl. AS 2006 1069) zur Beurteilung vorliegender Streitsache sachlich und funktionell zuständig war (vgl. Art. 40 Abs. 2 GwG [zit. in E. 4.1] i.V.m. Art. 44 ff. VwVG). Mit Inkrafttreten des Verwaltungsgerichtsgesetzes beurteilt nunmehr das Bundesverwaltungsgericht Beschwerden gegen Verfügungen der Kontrollstelle (Art. 53 Abs. 2 i.V.m. Art. 33 Bst. d VGG). Der Beschwerdeführer ist durch die Verfügung in schutzwürdigen eigenen Interessen betroffen und deshalb zur Beschwerde legitimiert (Art. 48 Abs. 1 VwVG). Die Eingabefrist sowie die Anforderungen an Form und Inhalt der Beschwerdeschrift sind gewahrt (Art. 50 und 52 Abs. 1 VwVG), und die übrigen Sachurteilsvoraussetzungen sind erfüllt (Art. 32 ff. VGG i.V.m. Art. 44 ff. VwVG). Auf die Beschwerde ist somit einzutreten.
Der Beschwerdeführer macht einerseits einen Mangel formaler Art geltend, indem er die Verletzung des rechtlichen Gehörs rügt. Zum anderen beanstandet er materiellrechtlich relevante Punkte, insbesondere die Zulässigkeit der vollständigen Überwälzung der Kosten der Kontrollstelle und die Berechnung der Aufsichtsabgabe. Im Folgenden sollen zunächst die Fragen formaler Art geprüft werden (E. 3). Sodann wird eruiert, welche Kosten der Kontrollstelle nach dem Willen des Gesetzgebers auf die Beaufsichtigten übertragen werden müssen, und wie diese Frage aus verfassungsrechtlicher Sicht zu beurteilen ist (E. 4). Im Anschluss daran ist zu prüfen, ob die ausführende Verordnung des Bundesrates sowie die im Fall des Beschwerdeführers ergangene Kostenverfügung vom 7. September 2006 mit Verfassung und Gesetz vereinbar sind (E. 5).
3.1 Der Beschwerdeführer macht geltend, es liege eine Verletzung des rechtlichen Gehörs vor, da die Kontrollstelle ihre Verfügung vom 7. September 2006 nicht begründet habe und ihrer Begründungspflicht auch nachträglich nicht in hinreichender Weise nachgekommen sei. Im Verfahren vor dem Bundesverwaltungsgericht habe die Kontrollstelle die Verfügung zwar begründet. Es sei jedoch unzulässig, fundamentale Begründungselemente von Entscheiden erst im Beschwerdeverfahren einzubringen, so dass die Sache an die Vorinstanz zurückzuweisen sei. Die Kontrollstelle macht demgegenüber geltend, dass die Verletzung des rechtlichen Gehörs durch die nachträgliche Begründung geheilt worden sei. Der Beschwerdeführer könne seine Einwendungen zur begründeten Verfügung vor Bundesverwaltungsgericht und somit vor einer Behörde mit umfassender Kognition vorbringen.
Gemäss der Rechtsprechung kann eine nicht besonders schwer wiegende Verletzung des rechtlichen Gehörs als geheilt gelten, wenn die betroffene Person die Möglichkeit erhält, sich vor einer Beschwerdeinstanz zu äus-sern, die sowohl den Sachverhalt als auch die Rechtslage überprüfen kann; die Heilung eines allfälligen Mangels soll die Ausnahme bleiben (vgl. BGE 126 I 68 E.2). Im vorliegenden Fall hat die Vorinstanz das rechtliche Gehör des Beschwerdeführers verletzt, denn die angefochtene Verfügung war nicht genügend begründet und die Berechnung der Aufsichtsabgabe war ohne Zusatzinformationen nicht ohne weiteres nachvollziehbar. Die Verletzung des rechtlichen Gehörs wiegt jedoch nicht schwer: Die zentralen Begründungselemente, auf die sich die Kontrollstelle stützte, sind in der Staatsrechnung ausgewiesen und öffentlich zugänglich. Zudem hat die Kontrollstelle im Rahmen des Schriftenwechsels und der Instruktion vor dem Bundesverwaltungsgericht eine Zusammenfassung der Kosten- und Leistungsrechnung eingereicht und detaillierte Erläuterungen nachgeliefert. Der Beschwerdeführer hatte die Gelegenheit, vor einer Instanz mit voller Kognition (dem Bundesverwaltungsgericht) zur Begründung der Kontrollstelle Stellung zu nehmen. Hiervon hat er in umfassender Weise Gebrauch gemacht. Die Verletzung des rechtlichen Gehörs muss deshalb als geheilt gelten. Eine Rückweisung an die Kontrollstelle würde bloss eine Verfahrensverzögerung bedeuten und zu unnötigen Leerläufen führen.
3.2 Soweit der Beschwerdeführer eine Verletzung des rechtlichen Gehörs durch das Bundesverwaltungsgericht geltend macht, ist dieser Rüge im entsprechenden Sach- und Rechtszusammenhang nachzugehen (vgl. hinten, E. 7).
4.1 Für die Frage, in welchem Umfang die Kosten der Kontrollstelle auf die Beaufsichtigten überwälzt werden dürfen, ist in erster Linie das Gesetz massgebend. Gemäss Art. 22 Abs. 2 Satz 1 des Bundesgesetzes vom 10. Oktober 1997 zur Bekämpfung der Geldwäscherei im Finanzsektor (Geldwäschereigesetz, GwG [SR 955.0]) deckt die Aufsichtsabgabe die Aufsichtskosten der Kontrollstelle, soweit sie nicht aus dem Ertrag der Gebühren gedeckt sind. Welche Kosten als "Aufsichtskosten" gelten, geht aus dieser Bestimmung nicht hervor.
In Art. 22 Abs. 4 GwG delegiert der Gesetzgeber unter anderem die Regelung der anrechenbaren Aufsichtskosten an den Bundesrat. Der Beschwerdeführer macht geltend, mit der Wendung "anrechenbare Aufsichtskosten" impliziere der Gesetzgeber, dass es auch "nicht anrechenbare Aufsichtskosten" geben müsse. Dem kann nicht zugestimmt werden. Die fragliche Bestimmung lautet wie folgt: "Der Bundesrat regelt die Einzelheiten, namentlich die Gebührenansätze, die anrechenbaren Aufsichtskosten und die Aufteilung der Aufsichtsabgbe unter die Selbstregulierungsorganisationen und die der Kontrollstelle direkt unterstellten Finanzintermediäre." Damit schliesst der Gesetzestext nicht aus, dass der Bundesrat sämtliche Aufsichtskosten - die auch in Art. 22 Abs. 4 GwG nicht näher definiert werden - auf die Beaufsichtigten überwälzt. Die Bestimmung muss auch nicht zwingend in dem Sinne verstanden werden, dass der Bundesrat die zu überwälzenden Kosten im einzelnen durch eine (abschliessende) Auflistung oder dgl. zu bestimmen habe. Dem Wortlaut des Gesetzes lässt sich somit keine eindeutige Antwort auf die hier interessierende Frage entnehmen.
4.2 Um den Sinngehalt einer Norm zu ergründen, ist nach Lehre und Rechtsprechung zunächst vom Wortlaut der auszulegenden Bestimmung auszugehen. Lässt sich - wie im Fall von Art. 22 GwG - daraus nichts ableiten, müssen weitere Auslegungselemente berücksichtigt werden, wie namentlich Entstehungsgeschichte und Zweck der Norm. Zu beachten ist auch die Bedeutung, die der Norm im Kontext mit anderen Bestimmungen zukommt (vgl. BGE 125 II 177 E.3; Ulrich Häfelin / Georg Müller / Felix Uhlmann, Allgemeines Verwaltungsrecht, 5. Auflage, Zürich / St. Gallen 2006, Rz. 216 ff.). Um den Sinn und Zweck von Art. 22 Abs. 2 Satz 1 GwG zu eruieren, muss danach gefragt werden, welche Kosten der Gesetzgeber mit der Aufsichtsabgabe finanzieren wollte.
4.2.1 Aus der Botschaft vom 22. Oktober 2003 zum Entlastungsprogramm für den Bundeshaushalt (EP 03; BBl 2003 S. 7769 ff.) geht hervor, dass Art. 22 Abs. 3 GwG dazu führen sollte, sämtliche nicht durch Gebühren gedeckte Kosten der Kontrollstelle auf die Beaufsichtigten zu überwälzen. Das Ziel bestand gemäss Bundesrat darin, "die gesamten Kosten der Kontrollstelle durch die Beaufsichtigten tragen zu lassen" (BBl 2003 S. 5774). Während bis anhin nur rund ein Fünftel der Gesamtkosten durch die Beaufsichtigten getragen worden waren (nämlich 0.75 Mio. Franken aufgrund von Gebühreneinnahmen), sollten die Beaufsichtigten künftig sämtliche Kosten tragen (nämlich 4.5 Mio. Franken, davon 0.75 Mio. Franken durch Gebühreneinnahmen und 3.75 Mio. Franken im Rahmen der Aufsichtsabgabe; vgl. BBl 2003 S. 5746 und 5774). Wenn die Botschaft an anderer Stelle erwähnt, mit der Aufsichtsabgabe sollten "die Kosten der Aufsichtstätigkeit der Kontrollstelle verursachergerecht gedeckt werden" (BBl 2003 S. 5747 und 5774), kann dies daher nur so verstanden werden, dass der Bundesrat von einem weiten Aufsichtsbegriff ausging, der sämtliche (nicht durch Gebühren gedeckte) Kosten der Kontrollstelle umfasst. Aufgrund der Botschaft muss Art. 22 GwG somit im Sinne einer umfassenden Kostenüberwälzung interpretiert werden. Die Bedeutung der Botschaft für die Auslegung ist allerdings insofern zu relativieren, als der Botschaftstext knapp gehalten ist; insbesondere wird darin nicht erwähnt, welche Positionen die Kostenrechnung der Kontrollstelle im einzelnen aufweist.
4.2.2 Das Parlament setzte sich in der Herbstsession 2003 eingehend mit der Einführung der neuen Aufsichtsabgabe auseinander. Dabei gingen sowohl Befürworter als auch Gegner der Vorlage davon aus, dass die Einführung der Aufsichtsabgabe zu einer Überwälzung sämtlicher Kosten der Kontrollstelle auf die Beaufsichtigten führen würde. Explizit genannt wurden folgende Kosten, die künftig durch die Beaufsichtigten zu finanzieren wären: Abklärungen allgemeiner Art, Marktrecherchen, allgemeine Infrastrukturkosten, Kosten für Personal, Büro, Konferenzbesuche im Ausland und allgemeine staatliche Tätigkeiten (AB S 2003 845, Votum Bruno Frick); Bearbeitung von Auslegungsfragen, Fragen zur Unterstellung von Tätigkeiten unter das Geldwäschereigesetz, Recherchen im Rahmen der Marktaufsicht (AB S 2003 845, Votum Hans Lauri); Überwachung des Finanzplatzes (AB N 2003 1706, Votum Hans Kaufmann). Auch bei der Schätzung der finanziellen Belastung der Finanzintermediäre nahmen die Parlamentarier an, dass nach Einführung der Aufsichtsabgabe sämtliche Kosten der Kontrollstelle durch die Beaufsichtigten zu tragen wären. Man schätzte, dass die Kosten von 3.8 Mio. Franken pro Jahr auf etwa 6100 Finanzintermediäre verteilt würden, so dass jährliche Abgaben in der Grössenordnung von 600 Franken pro Intermediär resultierten (AB S 2003 846 und AB N 2003 1708, Voten von Bundesrat Kaspar Villiger; vgl. AB N 2003 1706 f., Voten von Hans Kaufmann, Felix Walker und Christoph Blocher; AB S 2003 845, Votum Hans Lauri). - Diese Äusserungen lassen keinen Zweifel darüber offen, dass sich das Parlament des Umstandes bewusst war, dass die Zustimmung zur Aufsichtsabgabe zur Überwälzung sämtlicher (nicht durch Gebühren gedeckter) Kosten der Kontrollstelle auf die Beaufsichtigten führen würde. Die Zustimmung des Parlaments zu Art. 22 GwG (AB N 2003 1708 bzw. AB S 2003 846) kann deshalb nur so gedeutet werden, dass der Gesetzgeber alle Kosten der Kontrollstelle durch die Beaufsichtigten finanzieren wollte.
4.3 Zum gleichen Ergebnis führt ein Vergleich der Geldwäscherei-Aufsichtsabgabe mit Aufsichtsabgaben, die in anderen Rechtsbereichen erhoben werden. Vergleichbare Aufsichtsabgaben finden sich im Zusammenhang mit Banken (Art. 23octies Bankengesetz [BankG, SR 952.0]), Versicherungen (Art. 50 Versicherungsaufsichtsgesetz [VAG, SR 961.01]), Spielbanken (Art. 53 Spielbankengesetz [SBG, SR 935.52]) und Kernkraftwerken (Art. 83 Kernenergiegesetz [KEG, SR 732.1]). In allen genannten Fällen ging der Bundesrat in der Botschaft explizit oder implizit davon aus, dass die Aufsichtsabgabe sämtliche Kosten zu decken hat, die bei der Aufsichtsinstanz anfallen - unabhängig davon, ob es sich um effektive Aufsichtskosten handelt oder aber um sonstige Kosten der Aufsichtsbehörde (vgl. BBl 2002 8076 f. [zum BankG]; BBl 2003 3830 [zum VAG]; BBl 1997 III 189 [zum SBG]; BBl 2001 2796 [zum KEG]). Die Aufsichtsabgaben wurden - zumindest im Bereich der Versicherungen und Banken - während Jahrzehnten erhoben, ohne dass dies in Frage gestellt worden wäre. In der Parlamentsdebatte zur Änderung von Art. 22 GwG wurde geltend gemacht, dass die Aufsichtskosten im Bereich der Geldwäscherei aus Gründen der Rechtsgleichheit nicht anders finanziert werden dürften als im Bereich der Banken, Versicherungen und Spielbanken (AB 2003 N 1708 und AB 2003 S 846, Voten von Bundesrat Kaspar Villiger; vgl. AB N 2003 1707, Voten von Felix Walker und Charles Favre; AB S 2003 845, Votum Hans Lauri).
Der Beschwerdeführer bestreitet nicht, dass die beaufsichtigten Banken und Versicherungen die Kosten ihrer Aufsichtsinstanzen vollständig zu decken haben. Er wendet jedoch ein, im Fall der Banken und Versicherungen gehe es um eine direkte Aufsicht durch ein Kontrollorgan, während im Fall der Geldwäscherei bloss eine indirekte Aufsicht durch die Kontrollstelle stattfinde; die direkte Aufsicht der Finanzintermediäre werde dagegen durch die SRO wahrgenommen. Ausserdem seien die beaufsichtigten SRO - im Gegensatz zu den beaufsichtigten Banken und Versicherungen - keine gewinnorientierten Unternehmen. Diese Argumentation überzeugt jedoch nicht: Die Parlamentsdebatte hat gezeigt, dass der Gesetzgeber sämtliche Kosten der Kontrollstelle auf die Beaufsichtigten überwälzen wollte (vgl. oben, E. 4.2.2); ob es sich dabei um Kosten für "direkte" oder "indirekte" Aufsichtstätigkeiten der Kontrollstelle handelt, ist somit nicht von Bedeutung. Hinzu kommt ein weiteres: Die Geldwäscherei-Kontrollstelle nimmt nicht nur indirekte Aufsichtsfunktionen wahr (im Zusammenhang mit den SRO), sondern auch direkte (im Zusammenhang mit den DUFI). Würde man der Ansicht des Beschwerdeführers folgen, so ergäbe sich konsequenterweise folgende Differenzierung: Im Fall der DUFI müssten sämtliche Kosten der Aufsichtsinstanz überwälzt werden (da die Aufsicht - wie im Fall der Banken - direkt erfolgt), während im Fall der SRO nur die unmittelbaren Aufsichtskosten weiterverrechnet werden dürften (weil die Aufsicht indirekt erfolgt). Eine solche Unterscheidung würde offensichtlich gegen die Rechtsgleichheit verstossen. Sie würde ausserdem dazu führen, dass sich sämtliche DUFI einer SRO anschliessen würden, da sie kaum dazu bereit wären, die für die DUFI entstehenden Mehrkosten zu übernehmen.
4.4 Das Parlament hat seinen Willen vor kurzem erneut bekräftigt, und zwar im Zusammenhang mit dem Erlass des Bundesgesetzes vom 22. Juni 2007 über die Eidgenössische Finanzmarktaufsicht (Finanzmarktaufsichtsgesetz, FINMAG; vgl. die Referendumsvorlage gemäss BBl 2007 S. 4625 ff.). Dieses Gesetz, das künftig die gesamte Finanzmarktaufsicht - insbesondere auch in den Bereichen Geldwäscherei, Versicherungen und Banken - regeln wird, enthält eine Bestimmung über die Finanzierung der Kosten der Aufsichtsbehörde (FINMA). Art. 15 Abs. 1 FINMAG sieht vor, dass von den Beaufsichtigten jährlich eine Aufsichtsabgabe erhoben wird für die Kosten der FINMA, die nicht durch Gebühren gedeckt sind. Der Nationalrat lehnte einen Minderheitsantrag, der die überwälzbaren Kosten auf die "reinen Aufsichtskosten ohne allgemeine staatliche Tätigkeiten der FINMA" reduzieren wollte, mit deutlichem Mehr ab (AB 2007 N 81 ff.), und der Ständerat stimmte dem Beschluss des Nationalrates diskussionslos zu (AB 2007 S 411 f.). Damit kann kein Zweifel bestehen, dass es dem Willen des Gesetzgebers entspricht, die gesamten (nicht durch Gebühren gedeckten) Kosten der Aufsichtsbehörde auf die Beaufsichtigten zu überwälzen.
4.5 Als Zwischenergebnis kann festgehalten werden, dass grundsätzlich sämtliche nicht durch Gebühren gedeckte Kosten der Kontrollstelle von den Beaufsichtigten getragen werden müssen. Die vollständige Kostenüberwälzung entspricht dem Willen des Gesetzgebers. Vor diesem Hintergrund sind im Folgenden zwei weitere Rügen des Beschwerdeführers zu prüfen, nämlich 1. die Aufsichtsabgabe stelle eine Kostenanlastungssteuer dar, die einer verfassungsmässigen Grundlage entbehre (E. 4.6), und 2. die Kosten- und Leistungsrechnung enthalte sachlich nicht gerechtfertigte oder nicht ausgewiesene Kosten (E. 4.7).
4.6 Zu prüfen ist zunächst die Rüge des Beschwerdeführers, die Aufsichtsabgabe stelle eine verfassungswidrige Steuer dar.
4.6.1 Der Beschwerdeführer macht geltend, die Aufsichtsabgabe könne nicht als Gebühr charakterisiert werden, da sie nicht als Entgelt für einen individuell zurechenbaren wirtschaftlichen Sondervorteil erhoben werde. Vielmehr handle es sich um eine Kostenanlastungssteuer, da die Abgabepflichtigen aus den Tätigkeiten der Kontrollstelle keinen individuellen Nutzen zögen; diese Tätigkeiten dienten der Erfüllung staatlicher Aufgaben (Strafverfolgung, Aussenpolitik, Reputationsschutz des Finanzplatzes etc.) und stünden im Interesse der schweizerischen Allgemeinheit. Eine Kostenanlastungssteuer müsse gemäss Rechtsprechung und Literatur auf einer verfassungsmässigen Grundlage beruhen. Im Fall der strittigen Aufsichtsabgabe fehle es jedoch an einer entsprechenden Kompetenz in der Bundesverfassung. Art. 22 GwG sei aufgrund von Art. 127 BV und Art. 164 BV verfassungswidrig, soweit diese Bestimmung die Erhebung der Aufsichtsabgabe vorsehe und deren Regelung an den Bundesrat delegiere. Würde man solche Aufsichtsabgaben als verfassungsmässig erachten, so müsste es - analog - z.B. auch zulässig sein, die Kosten der Verkehrspolizei auf die motorisierten Verkehrsteilnehmer zu überbinden.
Die Kontrollstelle macht hingegen geltend, bei der Geldwäscherei-Aufsichtsabgabe handle es sich nicht um eine Kostenanlastungssteuer, sondern um eine eigenständige Abgabekategorie, die rechtlich wie eine Kausalabgabe zu behandeln sei. Mit der Aufsichtsabgabe würden Tätigkeiten der Kontrollstelle finanziert, die den einzelnen Beaufsichtigten zwar nicht individuell zugute kämen, aber dem Kreis der Abgabepflichtigen als Gruppe. So würden z.B. alle Beaufsichtigten davon profitieren, wenn illegal tätige Konkurrenten vom Markt genommen würden oder wenn die Anerkennung des Systems der Selbstregulierung auf internationaler Ebene gestärkt werde. Es bestehe ein so enger Zusammenhang zwischen dem Kreis der Abgabepflichtigen und dem Verwendungszweck der Abgabe, dass von einer Kongruenz im Sinne einer qualifizierten Gruppenäquivalenz gesprochen werden könne. Die Abgabe dürfe in solchen Fällen - gleich wie im Fall von Individualäquivalenz - auf formellgesetzlicher Stufe statuiert werden. Es sei somit zulässig gewesen, die Geldwäscherei-Aufsichtsabgabe im Gesetz ohne verfassungsrechtliche Grundlage - sondern gestützt auf die Sachkompetenz des Bundes im Bereich der Geldwäscherei - einzuführen.
4.6.2 Die herrschende Lehre geht davon aus, dass eine Abgabe als Steuer zu qualifizieren ist bzw. einer verfassungsmässigen Grundlage bedarf, wenn keine Individualäquivalenz besteht (vgl. Xavier Oberson / Michel Hottelier, La taxe de surveillance perçue auprès des organismes d'autorégulation en matière de lutte contre le blanchiment d'argent: nature juridique et constitutionnalité, AJP 2007, S. 51 ff., S. 53 f.). Allerdings ist die Abgrenzung zwischen einer Kostenanlastungssteuer und einer Kausalabgabe im Einzelfall nicht immer eindeutig. Das Bundesgericht stuft nicht jede Abgabe, der kein individueller Sondernutzen der Abgabepflichtigen gegenübersteht, als Steuer ein. Das Bundesgericht hat z.B. in einem kürzlich ergangenen Entscheid eine Abgabe, die nicht ein Entgelt für individuell zurechenbare Gegenleistungen darstellte, als "mit einer [Kostenanlastungssteuer] vergleichbare Sonderabgabe" qualifiziert (Urteil des Bundesgerichts vom 22. März 2006, 2A.62/2005 E. 4.2). - Auf welche Weise die strittige Frage zu beantworten ist, kann aber im vorliegenden Fall offen bleiben. Wie das Bundesverwaltungsgericht bereits ausgeführt hat, entsprechen die von der Kontrollstelle geltend gemachten Aufsichtskosten dem Willen des Gesetzgebers bzw. dem Sinn und Zweck von Art. 22 GwG (vgl. oben, E. 4.5). Da Bundesgesetze für alle rechtsanwendenden Behörden massgebend sind (Art. 190 der Schweizerischen Bundesverfassung vom 18. April 1999 [BV, SR 101] in der seit 1. Januar 2007 geltenden Fassung), kann offen gelassen werden, ob es sich bei Art. 22 GwG um eine verfassungswidrige Bestimmung handelt (vgl. BGE 128 II 247 E. 4.2). Damit erübrigen sich auch die Qualifikation der Aufsichtsabgabe sowie Ausführungen zur Thematik der Individual- und Gruppenäquivalenz. Schliesslich kann auch dahin gestellt bleiben, ob und in welchem Ausmass die Tätigkeiten der Kontrollstelle in den Bereichen Marktaufsicht, Internationale Zusammenarbeit und Gesetzgebung für die Beaufsichtigten einen spezifischen Nutzen (Sondervorteil) bewirken.
Somit erwiese sich die Rüge des Beschwerdeführers aufgrund von Art. 190 BV selbst dann als unbeachtlich, wenn man davon ausgehen würde, dass die Geldwäscherei-Aufsichtsabgabe als verfassungsrechtlich unzulässige Kostenanlastungssteuer zu qualifizieren wäre - was aber nach dem Gesagten nicht leichthin anzunehmen ist.
4.7 Der Beschwerdeführer macht geltend, die Kosten- und Leistungsrechnung enthalte teils nicht ausgewiesene, teils sachlich nicht gerechtfertigte Elemente. Der Grundsatz, dass sämtliche Kosten der Kontrollstelle auf die Beaufsichtigten zu überwälzen seien, berge ein Missbrauchspotenzial: Die Verwaltung könnte beliebige Tätigkeiten durch die Kontrollstelle ausführen lassen und die entsprechenden Kosten so auf die Beaufsichtigten auslagern.
Aufgrund dieser Rüge hat das Bundesverwaltungsgericht zu prüfen, ob die Kosten- und Leistungsrechnung der Kontrollstelle sachfremde Positionen aufweist, d.h. Kosten, die nicht in einem Zusammenhang stehen mit dem Tätigkeitsfeld, das der Gesetzgeber der Kontrollstelle zugewiesen hat. Dabei kann es jedoch nicht Aufgabe des Gerichts sein, jede einzelne Rechnungsposition der Fachbehörde zu verifizieren. Vielmehr ist eine blosse Plausibilitätsprüfung vorzunehmen, die sich auf jene Punkte beschränkt, die vom Beschwerdeführer gerügt werden.
4.7.1 Soweit der Beschwerdeführer geltend macht, die Kosten für Marktaufsicht (Fr. 576'000.-), Internationale Zusammenarbeit (Fr. 202'000.-), Gesetzgebung (Fr. 51'000.-) Leitung und Stab (Fr. 719'000.-) sowie Administration (Fr. 271'000.-) hätten nicht mittels Aufsichtsabgabe finanziert werden dürfen, ist auf das vorstehend Gesagte hinzuweisen. Aus dem Parlamentsprotokoll geht wie erwähnt hervor, dass der Gesetzgeber die Kosten der Kon-trollstelle u.a. in den Bereichen Infrastruktur, Personal, Bürogebäude, Konferenzbesuche im Ausland, Bearbeitung von Auslegungsfragen, Marktaufsicht sowie allgemeine staatliche Tätigkeiten durch die Beaufsichtigten finanzieren wollte (vgl. oben, E. 4.2.2). Grundsätzlich wird denn auch von keiner Seite bestritten, dass die in Frage stehenden Kosten im Zusammenhang mit Tätigkeiten anfallen, die die Kontrollstelle zur Wahrnehmung ihres gesetzlichen Auftrages zu erfüllen hat. Die Kostenüberwälzung in den Bereichen Internationale Zusammenarbeit, Marktaufsicht, Gesetzgebung, Leitung / Stab sowie Administration ist deshalb nicht zu beanstanden.
4.7.2 Der Beschwerdeführer macht ferner geltend, die Arbeitsplatzkosten im Umfang von Fr. 533'000.- hätten nicht auf die Beaufsichtigten überwälzt werden dürfen. Erstens sei das Element "Arbeitsplatzkosten" in der Kostenrechnung 2004 nicht enthalten gewesen, so dass es nicht nachvollziehbar sei, weshalb diese Kosten in der Staatsrechnung 2005 ausgewiesen seien. Zweitens handle es sich bei den Arbeitsplatzkosten nicht um Aufsichtskosten. Drittens seien diese Kosten offenbar doppelt verrechnet worden: Neben den Arbeitsplatzkosten (Fr. 533'000.-) weise die Kontrollstelle Kosten für Büro- und Geschäftsausstattung, Raumkosten sowie laufende jährliche Kosten von gesamthaft Fr. 534'000.- aus. - Die Kontrollstelle wendet ein, bei den Arbeitsplatzkosten handle es sich um effektive Kosten der Kontrollstelle, weshalb die Finanzierung mittels Aufsichtsabgabe zulässig sei. Die Arbeitsplatzkosten umfassten Kosten für Büroräumlichkeiten und laufende jährliche Ausgaben (Energie, Reinigungs-, Unterhalts- und Betriebskosten) sowie Aufwendungen für Büro- und Geschäftsausstattung. Die Kosten beruhten auf einer kalkulatorischen Berechnung der Eidgenössischen Finanverwaltung in Form einer jährlich aktualisierten Erhebung.
Das Bundesverwaltungsgericht erachtet die Angaben der Kontrollstelle als nachvollziehbar. Bei den Arbeitsplatzkosten handelt es sich um effektiv angefallene Kosten der Kontrollstelle, die in einem sachlichen Zusammenhang zur Tätigkeit der Kontrollstelle stehen und die gemäss dem Willen des Gesetzgebers auf die Beaufsichtigten überwälzt werden müssen. Dass die Arbeitsplatzkosten doppelt verrechnet wurden, ist nicht ersichtlich; aus der Kostenrechnung der Kontrollstelle ergibt sich vielmehr, dass die Arbeitsplatzkosten (Fr. 533'000.-) die (gerundete) Summe von drei Kostenelementen darstellen, nämlich den Raumkosten (Fr. 149'000.-), den laufenden jährlichen Kosten (Fr. 190'000.-) sowie den Kosten für Büro- und Geschäftsausstattung (Fr. 195'000.-). Gegen den Verdacht einer willkürlichen Kostenüberwälzung spricht auch die Stellungnahme der Rechnungsprüferin BDO Visura vom 2. Juni 2006, wonach die Kosten- und Leistungsrechnung der Kontrollstelle funktionstüchtig und zweckmässig sei, und dass die Aufsichtsabgabe auf dieser Grundlage gesetzeskonform und nachvollziehbar erhoben werden könne. Im Übrigen ist zu berücksichtigen, dass das Parlament die Staatsrechnung des Jahres 2005 genehmigt hat.
4.7.3 Der Beschwerdeführer macht weiter geltend, die Debitorenverluste (Fr. 76'000.-) hätten nicht auf die Beaufsichtigten überwälzt werden dürfen. Diese Verluste seien weder durch die SRO verursacht worden, noch kämen sie ihnen zugute. Es handle sich bei den Debitorenverlusten um Ausfälle im Rahmen der Gebührenerhebung, die nicht mittels der Aufsichtsabgabe finanziert werden dürften. - Die Kontrollstelle wendet ein, die Debitorenverluste stellten für die Kontrollstelle effektive Einnahmeminderungen dar, so dass sich die Überwälzung dieser Kosten auf die Beaufsichtigten rechtfertige. In früheren Staatsrechnungen seien die Debitorenverluste zwar nicht separat ausgewiesen worden, da damals keine Kostenüberwälzung stattgefunden habe. Sie seien aber jeweils im Sammelkonto "uneinbringliche Forderungen" enthalten gewesen, die z.B. im Jahr 2004 Fr. 339'692'380.- betragen hätten. Der auf die Kontrollstelle entfallende Betrag (Fr. 76'000.-) könne der Kosten- und Leistungsrechnung entnommen werden (vgl. S. 479e der Staatsrechnung 2005). Den SRO seien keine ungerechtfertigten Kosten verrechnet worden: Die Debitorenverluste der Kontrollstelle seien auf die Kostenträger Allgemeiner Aufwand und DUFI verteilt worden.
Gemäss Art. 22 Abs. 2 GwG deckt die Aufsichtsabgabe die Aufsichtskosten, "soweit sie nicht aus dem Ertrag der Gebühren gedeckt sind". Debitorenverluste sind Kosten, die aufgrund von Ausfällen im Zusammenhang mit der Gebührenerhebung entstehen. Sie fallen ohne weiteres unter den Begriff der Aufsichtskosten i.S.v. Art. 22 Abs. 2 GwG und müssen somit mittels der Aufsichtsabgabe finanziert werden. Im Übrigen erscheinen die Angaben der Kontrollstelle zu den Debitorenverlusten als nachvollziehbar. Für das Bundesverwaltungsgericht sind keine Hinweise ersichtlich, dass es sich bei den Debitorenverlusten um nicht effektiv angefallene oder um sachfremde Kosten handelt. Demnach müssen die Debitorenverluste gemäss dem Willen des Gesetzgebers auf die Beaufsichtigten überwälzt werden. Dass die Debitorenverluste - soweit sie im Zusammenhang mit dem allgemeinen Aufwand der Kontrollstelle entstanden - zu einem Teil den SRO verrechnet wurden, ist nicht zu beanstanden.
4.7.4 Insgesamt kann festgehalten werden, dass die Kosten, die die Kontrollstelle den SRO und DUFI im Jahr 2005 mittels Aufsichtsabgabe überwälzt hat, dem Willen des Gesetzgebers entsprechen. Es ist nach dem Gesagten davon auszugehen, dass sämtliche Kosten der Kontrollstelle im Rahmen von Tätigkeiten angefallen sind, die zur Umsetzung des gesetzlichen Auftrags erforderlich waren. Es ergeben sich keine Hinweise darauf, dass die für das Jahr 2005 ausgewiesene Kosten- und Leistungsrechnung der Kontrollstelle sachfremde Elemente enthält. Auch die Tatsache, dass die im Jahr 2005 mittels Aufsichtsabgabe zu finanzierenden Kosten deutlich geringer ausfielen als vom Parlament erwartet (2.7 Mio. Fr. statt 3.8 Mio. Fr.), spricht gegen den Verdacht, dass die Verwaltung auf willkürliche oder missbräuchliche Art Kosten auszulagern versuchte.
4.8 Zusammenfassend ergibt sich, dass die Überwälzung der Kosten der Kon-trollstelle auf die Beaufsichtigten, soweit sie vom Beschwerdeführer gerügt wurde, nicht zu beanstanden ist.
5.1 Der Beschwerdeführer macht geltend, Art. 22 GwG stelle keine genügende gesetzliche Grundlage für die Verordnung des Bundesrats dar; die Regelung über die Erhebung der Aufsichtsabgabe verletze den Grundsatz der Gewaltentrennung.
5.1.1 Eine öffentliche Abgabe darf aufgrund von Art. 164 Abs. 1 Bst. d BV nur erhoben werden, wenn zumindest der Kreis der Abgabepflichtigen sowie der Gegenstand und die Bemessung der Abgabe in einem formellen Gesetz umschrieben sind (vgl. auch Art. 127 Abs. 1 BV; BGE 132 I 157 E. 2.2; BGE 132 II 371 E. 2.1; BGE 131 II 735 E. 3.2). Die Anforderungen an die gesetzliche Grundlage sind je nach der Natur der Abgabe zu differenzieren; so sind etwa die Anforderungen für Kausalabgaben in gewissen Fällen gelockert. Das Legalitätsprinzip darf weder seines Gehalts entleert noch in einer Weise überspannt werden, dass es mit der Rechtswirklichkeit und dem Erfordernis der Praktikabilität in einen unlösbaren Widerspruch gerät (BGE 128 II 247 E. 3.1).
Aus Art. 22 Abs. 1 GwG wird ersichtlich, dass der Kreis der Abgabepflichtigen aus den SRO und DUFI besteht. Gegenstand der Abgabe sind die Aufsichtskosten, die der Kontrollstelle im Vorjahr entstanden sind und die nicht durch den Gebührenertrag gedeckt sind (Art. 22 Abs. 2 GwG). Als Bemessungskriterien gelten für die SRO der Bruttoertrag sowie die Anzahl Mitglieder (Art. 22 Abs. 3 GwG). Weitere Einzelheiten, etwa die anrechenbaren Aufsichtskosten oder die Verteilung der Abgabe zwischen SRO und DUFI, hat der Gesetzgeber an den Bundesrat delegiert (Art. 22 Abs. 4 GwG). Die Regelung der Aufsichtsabgabe in Art. 22 GwG erlaubt den einzelnen SRO, die zu bezahlende Aufsichtsabgabe mit einer gewissen Genauigkeit zu berechnen: Zum einen werden in Art. 22 Abs. 3 GwG die Berechnungskriterien genannt (Anzahl Finanzintermediäre und Bruttoertrag). Zum anderen sind die ungefähren jährlichen Kosten der Kontrollstelle bekannt; im Parlament wurden die Kosten sogar überschätzt (vgl. oben, E. 4.7.4), so dass die SRO an sich höhere Aufsichtsabgaben hätten erwarten müssen. Die SRO können die Aufsichtsabgabe aufgrund von Art. 22 GwG zwar nicht präzis berechnen (vgl. Oberson/Hottelier, a.a.O., S. 58); doch der Gesetzgeber hätte keine exaktere Bestimmung erlassen können, mit der er die (naturgemäss nicht exakt vorhersehbaren) Jahreskosten der Kontrollstelle auf die Beaufsichtigten hätte überwälzen können; aus diesem Grund werden auch im Bereich des Banken-, Versicherungs- und Spielbankenrechts bloss die Vorjahreskosten der Aufsichtsinstanz (abzüglich der Gebühreneinnahmen) als Bemessungsgrundlage genannt (vgl. Art. 23octies Abs. 4 BankG, Art. 50 Abs. 2 VAG und Art. 53 Abs. 2 SBG). Insgesamt bewirkt Art. 22 GwG für die SRO eine relativ genaue Einschätzbarkeit der Aufsichtsabgabe, so dass die Rechtssicherheit der Beaufsichtigten gewahrt bleibt. Der Ermessensspielraum, den der Gesetzgeber der Verwaltung in Art. 22 GwG eingeräumt hat, erweist sich somit als hinreichend eng und es besteht eine genügende gesetzliche Grundlage für die Erhebung der Aufsichtsabgabe.
5.1.2 Dieser Schluss rechtfertigt sich umso mehr, als das Bundesgericht auch schon eine sehr viel allgemeiner gehaltene Gesetzesnorm (Art. 4 des Bundesgesetzes vom 4. Oktober 1974 über Massnahmen zur Verbesserung des Bundeshaushaltes [AS 1975 66], aufgehoben am 1. Januar 2005 [AS 2004 1639]) als genügende Grundlage für den Erlass von bundesrätlichen Gebührenverordnungen erachtete. Gemäss der genannten Gesetzesbestimmung konnte der Bundesrat Vorschriften aufstellen über die Erhebung von angemessenen Gebühren für Verfügungen und Dienstleistungen der Bundesverwaltung. Auf dieser Basis durfte der Bundesrat sowohl die Verordnung vom 25. Februar 1998 über die Erhebung von - zum Teil namhaften - Gebühren im Kartellgesetz (KG-Gebührenverordnung, SR 251.2) erlassen (BGE 128 II 247 E. 5) als auch die Verordnung vom 30. Januar 1985 über die Gebühren der diplomatischen und konsularischen Vertretungen der Schweiz (AS 1985 294; aufgehoben am 1. März 2004 [AS 2004 820]) (Bundesgerichtsurteil vom 21.10.1996 i.S. R., 2A.75/1996 E. 4c; bestätigt in Bundesgerichtsurteil vom 14.8.2000 i.S. G. und W.-M., 2A.212/2000 E. 2b). Das Bundesgericht erwog, die gesetzliche Delegationsnorm sei zwar sehr unbestimmt, was die Bemessungsgrundlage bzw. die Höhe der Gebühren betreffe ("angemessene Gebühr"); doch der bundesgesetzlich vorgegebene, weite Delegationsrahmen sei für das Bundesgericht verbindlich (BGE 128 II 247 E. 5). Die Geldwäscherei-Aufsichtsabgabe gemäss Art. 22 GwG ist zwar nicht als Gebühr zu qualifizieren, so dass das Legalitätsprinzip strengeren Anforderungen unterliegt als in den soeben genannten Fällen (vgl. BGE 128 II 247 E. 3.1). Diese erachtet das Bundesverwaltungsgericht indessen, wie in E. 5.1.1 dargetan, vorliegend als erfüllt. Es kann demnach mit einer gewissen Berechtigung argumentiert werden, Art. 22 GwG stelle eine hinreichende gesetzliche Grundlage für die Regelung der Aufsichtsabgabe in der GebV Kst dar, wenn im Zusammenhang mit der Erhebung von Gebühren bereits eine derart allgemeine Gesetzesbestimmung den Anforderungen des Legalitätsprinzips genügt.
5.1.3 Als Zwischenergebnis kann festgehalten werden, dass die bundesrätliche Verordnung grundsätzlich auf einer genügenden gesetzlichen Grundlage beruht. Das Ermessen, das der Gesetzgeber der Exekutive eingeräumt hat, ist für das Bundesverwaltungsgericht verbindlich; das Gericht darf nicht sein eigenes Ermessen an die Stelle desjenigen des Bundesrates setzen. Wenn im Folgenden einzelne Verordnungsbestimmungen untersucht werden, so ist die Prüfung auf die Frage zu beschränken, ob diese Bestimmungen den Rahmen der dem Bundesrat im Gesetz delegierten Kompetenzen offensichtlich sprengen oder aus anderen Gründen gesetz- oder verfassungswidrig sind (vgl. BGE 128 II 247 E. 3.3).
5.2 Der Beschwerdeführer rügt, die Verordnungsbestimmung über die anrechenbaren Aufsichtskosten (Art. 4 GebV Kst) sei nicht verfassungs- und gesetzeskonform.
Gemäss der Gebührenverordnung setzt sich die Aufsichtsabgabe zusammen aus Kosten, die aufgrund der Aufsicht über die Selbstregulierungsorganisationen (SRO) und die direkt unterstellten Finanzintermediäre (DUFI) entstehen (die aber nicht individuell zurechenbar sind bzw. durch Gebühren finanziert werden können) sowie einem Anteil am allgemeinen Aufwand (vgl. Art. 1 Abs. 3 GebV Kst). Der allgemeine Aufwand betrifft Kosten, die den SRO und den DUFI gemeinsam zugerechnet werden können (ohne dass eine Zuordnung zur Gruppe der SRO oder zur Gruppe der DUFI möglich ist); es geht insbesondere um Kosten für Marktaufsichtstätigkeit, für die Vorbereitung der Rechtsetzung und für die internationale Zusammenarbeit (Art. 4 GebV Kst).
Mit diesen Bestimmungen hat der Bundesrat das Ermessen, das ihm vom Gesetzgeber eingeräumt wurde, nicht überschritten. Vielmehr entspricht es - wie bereits ausgeführt - dem Willen des Gesetzgebers, auch die Kosten für den allgemeinen Aufwand auf die Beaufsichtigten zu überwälzen (vgl. oben, E. 4.7.1). Damit erübrigt sich auch die Überprüfung einer allfälligen Verfassungswidrigkeit von Art. 4 GebV Kst: Diese Verordnungsbesstimmung setzt lediglich den Willen des Gesetzgebers um, der laut Art. 190 BV massgebend ist (vgl. BGE 107 Ib 243 E. 4 sowie oben, E. 4.6.2). Die Rüge des Beschwerdeführers erweist sich somit als unbegründet.
5.3 Der Beschwerdeführer macht geltend, dass bei der Berechnung seiner Aufsichtsabgabe Unstimmigkeiten bestünden, soweit es um die Bemessung der sogenannten Zusatzabgabe gehe. Dies habe dazu geführt, dass seine Aufsichtsabgabe für das Jahr 2005 zu hoch berechnet worden sei. Zum einen sei die in der Verordnung festgesetzte Berechnungsformel nicht richtig angewendet worden. Zum anderen gewichte die Verordnung das Kriterium der Anzahl Finanzintermediäre zu hoch.
5.3.1 Gemäss der Gebührenverordnung wird die Aufsichtsabgabe der SRO zu 25% durch eine (fixe) Grundabgabe finanziert, die gleichmässig auf die SRO verteilt wird, und zu 75% durch eine (variable) Zusatzabgabe (Art. 7 Abs. 1 und Art. 8 Abs. 1 GebV Kst). Die Zusatzabgabe ist abhängig von der Zahl der Finanzintermediäre sowie vom Bruttoertrag bzw. Bruttoaufwand einer SRO (Art. 8 Abs. 2 und 3 GebV Kst). Art. 11 GebV Kst enthält die Formel zur Berechnung der Zusatzabgabe; demnach wird das Kriterium der Anzahl Finanzintermediäre zu 75% gewichtet und jenes des Bruttoertrags zu 25%. Der Bruttoertrag bzw. -aufwand bemisst sich nach Kriterien, die in Art. 10 GebV festgesetzt sind.
Im vorliegenden Fall berücksichtigte die Kontrollstelle bei der Berechnung der Zusatzabgabe des Beschwerdeführers folgende Zahlen: Die von den SRO zu tragenden Aufsichtskosten beliefen sich im Jahr 2005 auf Fr. 1'805'692.-. Davon waren gemäss Art. 8 Abs. 1 GebV Kst 75% (Fr. 1'354'269.-) durch Zusatzabgaben zu finanzieren. Die Bruttoerträge aller SRO betrugen Fr. 9'588'879.-, wobei 6'024 Finanzintermediäre einer SRO angeschlossen waren. Der Bruttoaufwand des Beschwerdeführers, dem (...) Finanzintermediäre angeschlossen waren, belief sich auf Fr. (...) (was vom Beschwerdeführer nicht bestritten wird). Aufgrund der Formel von Art. 11 GebV Kst gelangte die Kontrollstelle bei der Zusatzabgabe des Beschwerdeführers für das Jahr 2005 zu einem Betrag von Fr. (...) [Berechnungsweise: {(... / 6024 * 0.75) + (... / 9'588'879 * 0.25)} * Fr. 1'354'269].
5.3.2 Der Beschwerdeführer macht geltend, er schulde aufgrund des klaren Wortlautes von Art. 11 GebV Kst bloss eine Zusatzabgabe in der Höhe von maximal Fr. 1.-. Die Formel sehe nämlich lediglich vor, zwei Bemessungsfaktoren (Mitgliederzahl zu ¾ und Bruttoertrag bzw. -aufwand zu ¼) zu addieren; die Aufsichtskosten (Fr. 1'354'269.-) seien in der Formel als Faktor nicht enthalten. Der Wortlaut von Art. 11 GebV Kst sei klar, so dass die Kontrollstelle nicht auf dem Auslegungsweg eine davon abweichende Formel habe herleiten dürfen. - Die Kontrollstelle wendet ein, die Formel gemäss Art. 11 GebV Kst betreffe nur die Berechnung der Schlüssel-Faktoren (ohne den Kostenfaktor). Dass die Formel in dieser Bestimmung fälschlicherweise als Berechnung der Aufsichtsabgabe bezeichnet werde, sei bloss ein formeller Schreibfehler. Der Fehler sei augenfällig, und die richtige Berechnung der Aufsichtsabgabe gehe zweifelsfrei aus Art. 8-10 GebV Kst hervor.
Art. 11 GebV Kst legt für die SRO den Schlüssel zur Aufteilung des Anteils der Kosten fest, die durch die Zusatzabgabe gedeckt werden sollen. Sowohl im Gesetz (Art. 23 Abs. 3 GwG) als auch in der Verordnung (Art. 8 GebV Kst) kommt zum Ausdruck, dass der Bruttoertrag und die Anzahl Finanzintermediäre die Kriterien für die Berechnung der Aufsichtsabgabe darstellen. In diesem Sinne ist auch die Formel gemäss Art. 11 GebV Kst gemeint (vgl. Erläuterungen zur Verordnung über die Aufsichtsabgabe und die Gebühren der Kontrollstelle für die Bekämpfung der Geldwäscherei [ Stand: 1. März 2005], S. 32). Die Formel ist insofern nicht korrekt, als sie bloss die beiden Faktoren berechnet und addiert, ohne die Multiplikation mit dem Betrag zu nennen, der durch die Zusatzabgaben zu finanzieren ist. Dabei handelt es sich um ein offensichtliches Versehen. Dieses ist für die rechtsanwendenden Behörden unbeachtlich, weil sich bereits aus Art. 22 GwG - jedenfalls implizit - ergibt, dass die in der Formel gemäss Art. 11 GebV Kst fehlende Multiplikation vorzunehmen ist.
5.3.3 Der Beschwerdeführer macht ferner geltend, die Berechnung der Zusatzabgabe gemäss Art. 11 GebV Kst sei nicht gesetzeskonform, weil der Anteil der Finanzintermediäre und der Anteil des Bruttoertrags (bzw. Bruttoaufwandes) nicht gleich gewichtet würden (je 50%), sondern im Verhältnis 75:25. Dies führe zu Ungleichheiten zulasten jener SRO, die (wie jene des Beschwerdeführers) eine grosse Anzahl Finanzintermediäre beaufsichtigten. Umgekehrt würden die staatsnahen Organisationen (SRO Post und SRO SBB) bevorteilt, weil ihnen nur wenige, finanzkräftige Finanzintermediäre angehörten. Die starke Gewichtung des Kriteriums der Anzahl angeschlossener Finanzintermediäre sei insbesondere bei der Aufteilung der allgemeinen Aufwandkosten ungerechtfertigt, denn diese entstünden unabhängig von der Mitgliederzahl der SRO. - Die Kontrollstelle wendet ein, die stärkere Gewichtung der Anzahl Finanzintermediäre sei gerechtfertigt: Damit werde die Tatsache berücksichtigt, dass die überwiegende Mehrheit der Tätigkeiten der Kontrollstelle den einzelnen den SRO angeschlossenen Finanzintermediären zugute komme.
Art. 22 Abs. 3 GwG nennt die beiden Kriterien, die für die Berechnung der Abgabe relevant sind (Anteil Finanzintermediäre und Anteil Bruttoertrag), ohne diese zu gewichten. Dies könnte die Vermutung aufkommen lassen, dass der Gesetzgeber eine je 50%ige Gewichtung der beiden Faktoren beabsichtigte. Dass der Bundesrat in der Verordnung dennoch von einer Gewichtung im Verhältnis 75:25 bzw. 3:1 ausging, rechtfertigte er damit, dass die Zahl der Finanzintermediäre relativ stabil sei, während der Bruttoertrag bzw. -aufwand je nach Tätigkeiten einer SRO grösseren Schwankungen unterliege und damit zu einer verzerrten Kostenaufteilung führen könne (Erläuterungen zur Verordnung, S. 23). Dass das Kriterium des Bruttoertrags (bzw. -aufwandes) bei den SRO nur mit 25%, bei den DUFI dagegen mit 50% gewichtet wird (vgl. Art. 17 GebV Kst), legitimierte der Bundesrat wie folgt: Die SRO seien im Gegensatz zu den DUFI Non-Profit-Organisationen und könnten deshalb den Bruttoertrag durch Auslagerung ertragsstarker Geschäftszweige schmälern (Erläuterungen zur Verordnung, S. 23).
Der Gesetzgeber räumte dem Bundesrat in Art. 22 Abs. 3 GwG ein gewisses Ermessen ein für die Konkretisierung der Berechnung der Aufsichtsabgabe auf Verordnungsebene. Dieses Ermessen hat der Bundesrat nicht überschritten, als er die beiden gesetzlich vorgeschriebenen Kriterien unterschiedlich stark (im Verhältnis 1:3) gewichtete. Die differenzierte Gewichtung führt zwar zu finanziellen Ungleichheiten zwischen SRO mit verhältnismässig wenigen Mitgliedern, aber relativ hohen Bruttoerträgen bzw. -aufwendungen, und jenen mit vielen Mitgliedern, aber geringen Bruttoerträgen: Nimmt der Anteil der Finanzintermediäre in einem bestimmten Umfang zu, so wirkt sich dies auf die Höhe der Aufsichtsabgabe stärker aus, als wenn der Anteil des Bruttoertrags bzw. -aufwandes im gleichen Ausmass zunimmt. Für diese Differenzierung besteht jedoch ein sachlicher Grund: Der Anteil Mitglieder einer SRO wirkt sich stärker auf die verursachten Kosten aus als der Anteil am Bruttoertrag. Der Bundesrat hat sein Ermessen nicht überschritten, wenn er in Art. 11 GebV Kst vorschreibt, die beiden gemäss Art. 22 Abs. 3 GwG relevanten Faktoren zur Berechnung der Aufsichtsabgabe seien unterschiedlich stark zu gewichten. Die Formel zur Berechnung der Zusatzabgabe ist demnach nicht zu beanstanden.
5.4 Der Beschwerdeführer macht schliesslich geltend, die Verordnungsregelung über die Aufsichtsabgabe sei insofern nicht rechtskonform, als die Aufsichtsabgabe in der Verordnung in eine fixe Grundabgabe und eine flexible Zusatzabgabe unterteilt sei. Die pauschal erhobene Grundabgabe, die einen Viertel der Aufsichtsabgabe ausmache, folge den in Art. 22 Abs. 3 GwG aufgestellten Bemessungskriterien nicht. Die Grundabgabe führe zu einer nicht-proportionalen, ungleichen Verteilung der Aufsichtskosten, ohne dass hierfür eine hinreichende Rechtsgrundlage bestehe.
5.4.1 Das Geldwäschereigesetz kennt keine Unterteilung der Aufsichtsabgabe in eine Grund- und eine Zusatzabgabe. Vielmehr nennt das Gesetz lediglich die Kriterien zur Bemessung der Aufsichtsabgabe, delegiert aber die Regelung der Einzelheiten an den Bundesrat (Art. 22 Abs. 3 und 4 GwG). Im Parlament wurde nicht über eine Aufteilung der Aufsichtsabgabe in eine Grund- und eine Zusatzabgabe diskutiert. Dass das Gesetzesrecht künftig die Möglichkeit vorsehen wird, die Aufsichtsabgabe in eine fixe Grundabgabe und eine variable Zusatzabgabe aufzuteilen (Art. 15 Abs. 3 FINMAG [zit. in E. 4.4]), ist im vorliegenden Fall nicht relevant.
5.4.2 Gemäss der Verordnung wird die Aufsichtsabgabe unterteilt in eine Grund- und eine Zusatzabgabe (Art. 1 Abs. 2 GebV Kst), wobei für die DUFI und die SRO separate Bestimmungen bestehen (Art. 8 ff. bzw. Art. 13 ff. der Verordnung). Die von den SRO zu deckenden Kosten werden zu 25% durch eine Grundabgabe gedeckt, die gleichmässig auf alle SRO zu verteilen ist (Art. 7 GebV Kst). Im Jahr 2005 beliefen sich die von den SRO zu tragenden Aufsichtskosten auf Fr. 1'805'692.-, wovon ein Viertel (Fr. 451'432.-) durch die Grundabgabe zu decken war. Damit ergab sich für jede der 11 SRO eine Grundabgabe von Fr. 41'038.-. Die restlichen drei Viertel der Aufsichtskosten (im vorliegenden Fall Fr. 1'354'269.-) werden mittels einer variablen Zusatzabgabe finanziert, die von der Anzahl Finanzintermediäre und dem Bruttoertrag bzw. -aufwand der SRO abhängig ist (Art. 8 GebV Kst; vgl. oben, E. 5.3.1). Während die Zusatzabgabe die in Art. 22 Abs. 3 GwG genannten Bemessungskriterien (Anzahl Finanzintermediäre und Bruttoertrag bzw. -aufwand) berücksichtigt, ist dies bei der pauschalen Grundabgabe nicht der Fall.
5.4.3 Zieht man alle 11 anerkannten SRO in die Betrachtungen ein, so kann Folgendes festgestellt werden: Bei jener SRO, die den höchsten Bruttoertrag (...) aufweist, macht die Grundabgabe nur 10% der Aufsichtsabgabe aus, während der Anteil im Fall der kleinsten SRO 82% beträgt. Die kleinste SRO bezahlt 2.8% sämtlicher Aufsichtsabgaben; würde man die Grundabgabe weglassen und nur die Zusatzabgabe berücksichtigen, so betrüge der Anteil lediglich 0.6%. Bei der grössten SRO verhält es sich gerade umgekehrt: Sie bezahlt heute nur 22% der Aufsichtsabgaben; ohne Grundabgabe würde der Anteil 27% ausmachen. Aufgrund der Grundabgabe ergeben sich überdies Diskrepanzen bei der durchschnittlichen Aufsichtsgebühr pro Finanzintermediär. Während die Finanzintermediäre, die der SRO des Beschwerdeführers im Verfahren B-2334/2006 angeschlossen sind, eine Aufsichtsabgabe von durchschnittlich Fr. 1'264.- schulden, sind es bei der grössten SRO nur Fr. 240.-; betrachtet man alle 6024 Finanzintermediäre, die einer SRO angeschlossen sind, so beträgt die Aufsichtsabgabe durchschnittlich Fr. 300.-.
Die Grundabgabe führt somit zu stärkeren finanziellen Belastungen der kleineren SRO gegenüber den grösseren SRO. Im Folgenden stellt sich die Frage, ob der Verordnungsgeber mit dieser Regelung das im Gesetz eingeräumte Ermessen überschritten hat.
5.4.4 Der Verordnungsgeber begründet die Erhebung der fixen Grundabgabe folgendermassen: Die Grundabgabe trage dem Umstand Rechnung, dass ein bestimmter Aufsichtsaufwand der Kontrollstelle unabhängig von der Grösse der SRO bzw. des DUFI entstehe. Zugleich komme ein bestimmter Teil der Aufsichtstätigkeit allen Beaufsichtigten unabhängig von ihrer Grös-se gleichermassen zugute. Demgegenüber berücksichtige die Zusatzabgabe die Grösse der SRO bzw. des DUFI, was sich damit rechtfertige, dass von einem Teil der Tätigkeiten der Kontrollstelle die grösseren Beaufsichtigten mehr profitierten als die kleineren (Erläuterungen zur Verordnung, S. 22). Die Kontrollstelle fügte in der Beschwerdeantwort an, dank der Grundabgabe könne das Gefälle zwischen grossen und kleinen SRO gemindert werden; ein solches Gefälle würde entstehen, wenn man ausschliesslich auf die Zusatzabgabe abstellen würde.
Es wird nachfolgend zu prüfen sein, ob diese Argumente der Verwaltung eine genügende sachliche Begründung darstellen, um die ungleiche Belastung von grösseren und kleineren SRO zu rechtfertigen. Zu diesem Zweck soll die Regelung der Aufsichtsabgabe der SRO mit jener der DUFI sowie jener in anderen Rechtsgebieten verglichen werden (E. 5.4.5 und 5.4.6), und es sollen Analogien zur Rechtsprechung des Bundesgerichts im Bereich von Abwasser- und Kehrichtgebühren gezogen werden (E. 5.5.7).
5.4.5 Bei der Aufsichtsabgabe der DUFI hat der Verordnungsgeber eine etwas andere Lösung gewählt als bei den SRO. Zwar wird auch hier eine Grundabgabe und eine Zusatzabgabe erhoben (vgl. Art. 13 und Art. 15 GebV Kst). Die Grundabgabe der DUFI wird jedoch nicht gleichmässig auf die Beaufsichtigten verteilt, sondern hängt von der Höhe des Bruttoertrags der Finanzintermediäre ab. Gemäss Art. 13 GebV Kst bestehen bei der Grundabgabe der DUFI folgende vier Kategorien: 1. Fr. 500.- (Bruttoertrag bis Fr. 20'000.-), 2. Fr. 1'000.- (Bruttoertrag von Fr. 20'000.- bis Fr. 500'000.-), 3. Fr. 2'500.- (Bruttoertrag von Fr. 500'001.- bis 5 Mio. Fr.) und 4. Fr. 5'000.- (Bruttoertrag über 5 Mio. Fr.). Der Verordnungsgeber begründete die Kategorienbildung bei der Grundabgabe der DUFI im Wesentlichen damit, dass dadurch die Berechnung der Abgabe vereinfacht werde, und dass die DUFI eine heterogene Gruppe in Bezug auf ihre Grösse und finanzintermediäre Tätigkeit darstellten (Erläuterungen zur Verordnung, S. 24).
Der Verordnungsgeber rechtfertigt demnach die differenziertere Grundabgabe der DUFI damit, dass die Gruppe der DUFI heterogener ist als jene der SRO. Die Spannweite des Bruttoertrags ist bei den DUFI tatsächlich grösser als bei den SRO: Während die kleinsten DUFI weniger als Fr. 20'000.- und die grössten mehr als 5 Mio. Fr. Bruttoertrag aufweisen, lagen die Bruttoerträge bei den SRO zwischen Fr. (...) und Fr. (...). Zieht man allerdings in Betracht, dass der Bruttoertrag der grössten SRO fast 12mal höher ist als jener der kleinsten SRO und dass die Anzahl der Mitglieder zwischen 1 und 1680 schwankt, kann auch bei den SRO nicht von einer homogenen Gruppe gesprochen werden.
5.4.6 In anderen Rechtsgebieten, die eine Aufsichtsabgabe kennen (Banken-, Versicherungs- und Spielbankenrecht), ergibt sich bezüglich der Kostenverteilung folgendes Bild: Einzig das Bankenrecht unterscheidet zwischen einer Grund- und einer Zusatzabgabe, wobei diese Differenzierung nicht auf Verordnungsebene erfolgt, sondern auf Gesetzesstufe. Gemäss Art. 23octies Abs. 3 BankG deckt die Grundabgabe jene Aufsichtskosten der Bankenkommission, die für alle Beaufsichtigten regelmässig und unabhängig von ihrer Unternehmensgrösse anfallen. Mit der Zusatzabgabe werden dagegen die Kosten abgegolten, die weder durch Gebühren noch durch die Grundabgabe gedeckt sind; die Bemessung erfolgt nach bestimmten Kriterien wie namentlich Bilanzsumme, Effektenumsatz und Nettofondsvermögen (Art. 23octies Abs. 4 BankG). In der massgebenden Verordnung wird die Höhe der Grundabgabe konkretisiert, wobei für 7 verschiedene Kategorien von Beaufsichtigten fixe Beträge zwischen Fr. 1'250.- (bestimmte ausländische kollektive Kapitalanlagen) und Fr. 5'000.- (Banken) vorgesehen sind und von der Raiffeisenorganisation ein Pauschalbetrag von Fr. 50'000.- erhoben wird (Art. 4 Abs. 1 der Verordnung über die Erhebung von Abgaben und Gebühren durch die Eidgenössische Bankenkommission [EBK-Gebührenverordnung, EBK-GebV; SR 611.014]). - Bei den Versicherungen wird die Aufsichtsabgabe nach dem Anteil der Prämieneinnahmen des einzelnen Versicherungsunternehmens oder nach dem verursachten Aufwand bemessen (Art. 50 Abs. 2 VAG). Die Verordnung konkretisiert diese Bestimmung dahingehend, dass die Aufsichtsabgabe nach Massgabe des Verhältnisses der Prämieneinnahmen eines Versicherungsunternehmers (gemessen an den Gesamtprämieneinnahmen aller Versicherungsunternehmen) berechnet wird (Art. 210 Abs. 1 der Verordnung über die Beaufsichtigung von privaten Versicherungsunternehmen [Aufsichtsverordnung, AVO; SR 961.011]), wobei die Aufsichtsabgabe jährlich mindestens Fr. 3'000.- (in gewissen Fällen Fr. 1'500.-) beträgt (Art. 211 Abs. 2 AVO). Das Spielbankengesetz macht keine Angaben zur Aufteilung der Aufsichtskosten auf die Beaufsichtigten; die einschlägige Verordnung sieht eine Verteilung im Verhältnis der Bruttospielerträge der Spielbanken vor (Art. 109 Abs. 2 der Verordnung über Glücksspiele und Spielbanken [Spielbankenverordnung, VSBG; SR 935.521]).
Beim Vergleich der Geldwäscherei-Aufsichtsabgabe mit jener der Banken, Versicherungen und Spielbanken fallen zwei Besonderheiten auf: Erstens kennt einzig das Geldwäschereirecht eine Grundabgabe, die nicht auf Gesetzesstufe geregelt ist. Zweitens nimmt ausschliesslich das Geldwäschereirecht eine gleichmässige Verteilung eines festen, pauschalen Betrages auf die Beaufsichtigten vor (soweit die SRO betroffen sind); in allen anderen Rechtsbereichen wird die Abgabenhöhe differenziert, in der Regel aufgrund des Ertrages oder Aufwandes. Somit weichen die Modalitäten zur Berechnung der Geldwäscherei-Aufsichtsabgabe in diesem Punkt nicht unwesentlich von jenen anderer Rechtsbereiche ab. Es erscheint als zweifelhaft, ob der Gesetzgeber eine solche Abweichung beabsichtigte. Die Gesetzesmaterialien zu Art. 22 GwG lassen eher vermuten, dass für alle Rechtsgebiete eine gleichartige Regelung der Aufsichtsabgabe angestrebt wurde (vgl. oben, E. 4.3). Dies stellt ein Indiz dafür dar, dass der Verordnungsgeber mit der Regelung der Geldwäscherei-Aufsichtsabgabe das Ermessen überschritten hat, das ihm vom Gesetzgeber eingeräumt worden ist.
5.4.7 Die Rechtsprechung hat sich zur vorliegenden Problematik bisher noch nicht geäussert. Es ergeben sich jedoch gewisse Parallelen zu Erwägungen des Bundesgerichts im Urteil 2P.266/2003 vom 5. März 2004. In diesem Entscheid hatte das Bundesgericht die Zulässigkeit von Abwasser- und Kehrichtgebühren der Gemeinde St. Moritz zu beurteilen. Die Gebühren setzten sich gemäss kommunalen Gesetzen zusammen aus einer Grundgebühr, die nach dem Gebäudeversicherungswert bemessen wurde, sowie aus einem verbrauchsabhängigen Teil. Das Bundesgericht erwog, es müsse ein gewisser Zusammenhang bestehen zwischen den Benützungsgebühren und dem Ausmass der Beanspruchung der Entsorgungseinrichtung, denn laut umweltrechtlichen Spezialvorschriften (Art. 60a Abs. 1 Bst. a des Bundesgesetzes vom 24. Januar 1991 über den Schutz der Gewässer [Gewässerschutzgesetz, GschG, SR 814.20] und Art. 32a Abs. 1 Bst. a des Bundesgesetzes vom 7. Oktober 1983 über den Umweltschutz [Umweltschutzgesetz, USG, SR 814.01]) müssten bei der Ausgestaltung der Abgaben die Art und Menge des Abwassers bzw. des Abfalls berücksichtigt werden (a.a.O., E. 3.1). Aufgrund der gesetzgeberischen Gestaltungsfreiheit sei es jedoch zulässig, einen Teil der Aufwendung den Benützern durch eine mengenunabhängige Grundgebühr (Bereitstellungsgebühr) zu überbinden, denn die Infrastruktur für die Abfall- und Abwasserentsorgung müsse unabhängig von der tatsächlichen Inanspruchnahme durch die einzelnen Liegenschaften aufrechterhalten werden (a.a.O. E. 3.2; vgl. auch BGE 129 I 290 E. 3.2 sowie die Urteile des Bundesgerichts 2A.403/1995 vom 28. Oktober 1996 E. 4b und 2P.380/1996 vom 28. Januar 1998 E. 2a). Das Bundesgericht bezeichnete es als zweifelhaft, ob die Gebührenregelung der Gemeinde St. Moritz mit dem Verursacherprinzip (gemäss Art. 60a GschG bzw. Art. 32a USG) vereinbar sei: Die Grundgebühr des Beschwerdeführers habe im Jahr 2002 rund 92% des Gesamtbetrages ausgemacht; im Bereich des Kehrichts habe der Anteil 86% betragen. Folglich habe die Gebühr die tatsächliche Inanspruchnahme der Abfall- und Abwasserentsorgung nur noch "in ganz nebensächlichem Ausmass" erfasst, so dass der anzustrebende Lenkungseffekt nicht mehr gegeben gewesen sei. Das Gericht liess schliesslich die Frage offen, ob die Gebührenregelung mit Art. 60a GSchG bzw. Art. 32a USG vereinbar sei, da die Beschwerde aus anderen Gründen gutzuheissen war (a.a.O., E. 3.3).
Die umweltrechtlichen Gebühren, die das Bundesgericht im soeben dargelegten Entscheid zu beurteilen hatte, weisen strukturelle Ähnlichkeiten auf zur Geldwäscherei-Aufsichtsabgabe, die im vorliegenden Fall strittig ist. In beiden Fällen geht es um eine Abgabe, die sich aus einer fixen Grundabgabe und einer variablen Zusatzabgabe zusammensetzt. Vergleicht man die gesetzlichen Grundlagen des Umwelt- und Gewässerschutzgesetzes mit jenen des Geldwäschereigesetzes, so wird ersichtlich, dass der Ermessensspielraum der Verwaltung bei der Ausgestaltung der Abgabe unterschiedlich gross ist: Während Art. 22 Abs. 3 GwG die Bemessungskriterien (Anzahl Finanzintermediäre und Bruttoertrag) unzweideutig festhält und keine Ausnahmeregelung vorsieht, nennen Art. 60a Abs. 1 GschG und Art. 32a USG mehrere mögliche Kriterien für die Bemessung einer verursachergerechten Gebühr; die Aufzählung der Kriterien ist nicht abschlies-send, und in Ausnahmefällen darf vom Grundsatz der verursachergerechten Finanzierung abgewichen werden (Art. 60a Abs. 2 GSchG und 32a Abs. 2 USG; zu den Finanzierungsmöglichkeiten im Bereich von Abfällen vgl. Veronika Huber-Wälchli, Finanzierung der Entsorgung von Siedlungsabfällen durch kostendeckende und verursachergerechte Gebühren, in: URP 1999/1, S. 35 ff.). Damit erweist sich der Ermessensspielraum der Verwaltung bei der Gestaltung von Abwasser- und Kehrichtgebühren als deutlich grösser als bei der Regelung der Geldwäscherei-Aufsichtsabgabe. Trotz des beträchtlichen Ermessensspielraums der Verwaltung bei der Gestaltung von Umweltgebühren zweifelte das Bundesgericht an der Gesetzmässigkeit einer Kehrichtgebühr, die zu 86% aus einer pauschalen Grundgebühr bestand. Umso grösser müssen die entsprechenden Zweifel im Fall der Geldwäscherei-Aufsichtsabgabe sein, da der Gesetzgeber der Verwaltung in Art. 22 Abs. 3 GwG nur einen verhältnismässig engen Ermessensspielraum einräumte. Das Geldwäschereigesetz schliesst zwar nicht explizit aus, dass ein Teil der Aufsichtsabgabe durch eine pauschale, von den gesetzlichen Kriterien unabhängige Grundabgabe erhoben wird. Eine solche Grundabgabe darf aber nach dem Gesagten nicht so bemessen sein, dass sie im Einzelfall einen erheblichen Teil der gesamten Aufsichtsabgabe ausmacht. Vielmehr muss ein massgeblicher Teil der Aufsichtsabgabe auf den im Gesetz vorgegebenen Kriterien beruhen.
Im vorliegenden Fall sind Zweifel an der Gesetzmässigkeit der Verordnungsregelung angebracht: Die Aufsichtsabgabe wird gemäss Art. 7 GebV Kst zu 25% mittels einer fixen Grundabgabe finanziert, welche nicht den gesetzlichen Kriterien (Anzahl Finanzintermediäre und Bruttoertrag der SRO) entspricht. Die gesetzlichen Kriterien werden nur bei der Bemessung der Zusatzabgabe berücksichtigt (vgl. Art. 8 GebV Kst), mit der 75% der Aufsichtskosten gedeckt werden. Im Fall von SRO mit relativ geringen Bruttoerträgen oder mit verhältnismässig wenigen angeschlossenen Mitgliedern macht die Grundabgabe einen wesentlichen Teil der gesamten Aufsichtsabgabe aus; bei der kleinsten SRO beträgt der Anteil 82% (vgl. oben, E. 5.4.3). Bei den kleineren SRO verhält es sich demnach so, dass der überwiegende Teil der bei ihnen erhobenen Abgabe nach Kriterien bemessen wurde, für die eine gesetzliche Grundlage fehlt. Die so berechnete Abgabe führt zudem zu einer rechtsungleichen Behandlung. In derartigen Fällen kann nicht mehr von einer Verordnungsregelung innerhalb des gesetzlich eingeräumten Ermessens gesprochen werden.
5.4.8 Zieht man in Erwägung, dass 1. die in Art. 7 GebV Kst geregelte Grundabgabe einer gesetzlichen Grundlage entbehrt, 2. die Verordnung vorsieht, einen relativ hohen Anteil (25%) durch Grundabgaben zu finanzieren, 3. die Höhe der Grundabgabe - im Gegensatz zu allen übrigen Rechtsgebieten - nicht nach Grösse der SRO differenziert wird, und 4. die Grundabgabe in gewissen Fällen über 80% der Aufsichtsabgabe ausmacht, wird ersichtlich, dass die Verwaltung ihr Ermessen bei der Festsetzung der Aufsichtsabgabe des Beschwerdeführers für das Jahr 2005 überschritten hat.
6.1 Das Bundesverwaltungsgericht entscheidet in der Sache selbst oder weist diese ausnahmsweise mit verbindlichen Weisungen an die Vorinstanz zurück (Art. 61 Abs. 1 VwVG). Im vorliegenden Fall hat das Bundesverwaltungsgericht dem Beschwerdeführer mit Brief vom 7. September 2007 mitgeteilt, dass es beabsichtige, in der Sache selbst zu entscheiden und die Aufsichtsabgabe ausschliesslich nach der Formel von Art. 11 GebV Kst zu berechnen.
6.1.1 Der Beschwerdeführer macht in seiner Stellungnahme vom 31. Oktober 2007 geltend, durch die vom Bundesverwaltungsgericht beabsichtigte Neuberechnung der Aufsichtsabgabe mittels der Formel gemäss Art. 11 GebV Kst verschiebe sich das Gesamtbild der Abgabe ganz erheblich, was die Gewichtung der Bemessungsfaktoren (Mitgliederzahl und Bruttoertrag) betreffe. Damit setze das Bundesverwaltungsgericht sein eigenes Ermessen an die Stelle jenes der Verwaltung und verletze dadurch den Gewaltenteilungsgrundsatz. Richtig wäre gewesen, jene 25 Prozent der Aufsichtskosten, die bisher über die Grundabgabe finanziert wurden, angesichts der fehlenden Gesetzeskonformität von Art. 7 GebV Kst gar nicht auf die SRO zu überwälzen. Der Bund habe die ihm dadurch entgehenden Kosten selber zu tragen, da er für die fehlerhafte Verordnung verantwortlich sei. Aus-serdem dürfe die Änderung von Bruttoerträgen und -aufwendungen anderer SRO nicht dazu führen, dass der Beschwerdeführer eine höhere Aufsichtsabgabe zu bezahlen habe, zumal es sich bei den anderen SRO nicht um Gegenparteien im vorliegenden Verfahren handle.
6.1.2 Dem Beschwerdeführer kann nicht gefolgt werden. Sein Antrag liefe darauf hinaus, dass ein Viertel jener Kosten der Kontrollstelle, die an sich von den SRO zu tragen wären, der Eidgenossenschaft überbunden würden. Dies entspricht jedoch gerade nicht dem Willen des Gesetzgebers, welcher eine vollständige Kostenüberwälzung festlegte und die Kriterien zur Bemessung der Aufsichtsabgabe in Art. 22 Abs. 3 GwG klar umschrieben hat. Die Berechnungsformel in Art. 11 GebV Kst stellt eine gesetzeskonforme Umsetzung dieser Kriterien dar. Um die Aufsichtsabgabe bei der vorliegenden prozessualen Ausgangslage auf gesetzeskonforme Weise zu berechnen, müssen somit die gesamten Aufsichtskosten der Kontrollstelle des Jahres 2005, die die SRO zu tragen haben, nach dem Schlüssel von Art. 11 GebV Kst auf die SRO verteilt werden (vgl. unten, E. 6.4). Dadurch kann für das Jahr 2005 eine verfassungs- und gesetzeskonforme Aufsichtsabgabe ermittelt werden, ohne dem Verordnungsgeber präzise Vorgaben für die künftige Regelung der Aufsichtsabgabe zu auferlegen (vgl. Urteil des Bundesgerichts vom 13. November 1997 i.S. P. c/ Administration des impôts du canton de Vaud, publiziert in RDAF 1998 II S. 133 ff., E. 3b/aa, mit Hinweis auf Francis Cagianut, Der Steuerrichter und die Verfassung, in: Markus Reich / Martin Zweifel [Hrsg.], Das Schweizerische Steuerrecht, Eine Standortbestimmung, Festschrift Ferdinand Zuppinger, Bern 1989, S. 135 ff., S. 146).
6.2 Bei der Neuberechnung der Aufsichtsabgabe muss berücksichtigt werden, dass eine der 11 SRO die Kostenverfügung vom 7. September 2006 nicht angefochten hat. Die Höhe des Abgabebetrags dieser SRO (Fr. 49'745.-) steht damit bereits rechtskräftig fest. Die Aufsichtskosten, die die 10 beschwerdeführenden SRO mittels Aufsichtsabgabe zu finanzieren haben, müssen um den entsprechenden Betrag reduziert werden; ohne diese Reduktion würde die Summe der Aufsichtsabgaben höher ausfallen als die zu deckenden Aufsichtskosten der Kontrollstelle. Die für die Berechnung der Aufsichtsabgabe relevanten Aufsichtskosten betragen demnach nicht Fr. 1'805'692.-, sondern Fr. 1'755'947.-.
6.3 Ferner ist bei der Neuberechnung zu beachten, dass sich in Parallelverfahren ergeben hat, dass die Bruttoerträge von mehreren SRO korrigiert werden mussten, weil sie den Anforderungen von Art. 10 GebV Kst nicht entsprachen. Die Summe der Bruttoerträge sämtlicher SRO beträgt demnach nicht mehr Fr. 9'588'879.-, sondern Fr. 9'337'750.-. Die Reduktion der Bruttoertrags-Summe hat aufgrund von Art. 11 GebV Kst Auswirkungen auf die Berechnung der Aufsichtsabgabe des Beschwerdeführers (vgl. unten, E. 6.4).
6.4 Die Neuberechnung der Aufsichtsabgabe des Beschwerdeführers für das Jahr 2005 ergibt - unter Berücksichtigung der Formel gemäss Art. 11 GebV Kst (E. 6.1.2), der Reduktion der zu deckenden Aufsichtskosten (E. 6.2) und der verminderten Bruttoertragssumme (E. 6.3) - einen Betrag in der Höhe von Fr. (...) [Berechnungsweise: {(... / 6024 * 0.75) + (... / 9'337'750 * 0.25)} * Fr. 1'755'947.-]. Gemäss der ursprünglichen Verfügung der Kontrollstelle hatte die Aufsichtsabgabe des Beschwerdeführers für das Jahr 2005 Fr. (...) betragen [Berechnungsweise: Fr. 41'038.- (Grundabgabe) + {(... / 6024 * 0.75) + (... / 9'588'879 * 0.25)} * Fr. 1'354'269.- (Zusatzabgabe)]. Die Neuberechnung führt also zu einer Erhöhung der Aufsichtsabgabe des Beschwerdeführers und damit zu einer reformatio in peius. Der Beschwerdeführer hat diese Schlechterstellung hinzunehmen: Das Bundesverwaltungsgericht hat ihm mit Brief vom 7. September 2007 mitgeteilt, dass die Aufsichtsabgabe für das Jahr 2005 höher ausfallen werde (vgl. Art. 62 Abs. 3 VwVG); der Beschwerdeführer zog seine Beschwerde daraufhin jedoch nicht zurück.
Dem Beschwerdeführer war mit Brief vom 7. September 2007 in Aussicht gestellt worden, dass die Aufsichtsabgabe auf Fr. (...) erhöht werde. Bei der damaligen Berechnung war jedoch der für eine der 11 SRO rechtskräftig verfügte Betrag von Fr. 49'745.- (vgl. oben, E. 6.2) zu Unrecht nicht von den Aufsichtskosten der Kontrollstelle abgezogen worden. Die nun erfolgte Subtraktion dieses Betrags bewirkt, dass sich die verbleibenden Aufsichtskosten und damit auch die auf die einzelnen Beschwerdeführer fallenden Anteile vermindern. Die korrekte Neuberechnung hat zur Folge, dass die Aufsichtsabgabe des Beschwerdeführers geringer ausfällt als der Betrag, der im Brief vom 7. September 2007 genannt wurde.
Zusammenfassend ist festzuhalten, dass die Aufsichtsabgabe des Beschwerdeführers für das Jahr 2005 auf Fr. (...) festzusetzen ist.
Der Auffassung des Beschwerdeführers kann nicht gefolgt werden. Der Grund dafür, dass die Aufsichtsabgabe des Beschwerdeführers erhöht werden muss, liegt in erster Linie darin, dass das Bundesverwaltungsgericht die einschlägigen Vorschriften der GebV Kst gesetzes- und verfassungskonform anwendet (vgl. vorne, E. 6). Ferner ist von Bedeutung, dass gemäss dem Willen des Gesetzgebers sämtliche nicht durch Gebühren gedeckte Kosten der Kontrollstelle auf die SRO und DUFI zu überwälzen sind (vgl. vorne, E. 4). Im Zusammenhang mit den vorliegenden Verfahren ist das Bundesverwaltungsgericht - wie dargelegt - zum Schluss gekommen, dass die Aufsichtsabgabe bei einem Teil der beschwerdeführenden SRO auf das verfassungsmässig Zulässige reduziert werden muss; umgekehrt müssen die Aufsichtsabgaben der anderen SRO (ebenfalls im Rahmen des verfassungsmässig Zulässigen) erhöht werden. Um sich hiergegen mit begründeten Anträgen zur Wehr zu setzen, benötigt der Beschwerdeführer keine Kenntnis der - im Übrigen geheimen - Geschäftsdaten aller übrigen Verfahrensbeteiligten. Ein schutzwürdiges Interesse an einer umfassenden Akteneinsicht, die der Beschwerdeführer verlangt, ist nicht ersichtlich. Die dem gestellten Antrag entgegenstehenden Interessen an der Geheimhaltung der Geschäftsdaten und an einer beförderlichen Verfahrensabwicklung überwiegen klar. Der Antrag ist somit als unbegründet abzuweisen.
8.1 Die unterliegende Partei hat in der Regel die Verfahrenskosten zu übernehmen (vgl. Art. 63 Abs. 1 VwVG). Dem unterliegenden Beschwerdeführer, der eine reformatio in peius hinzunehmen hat, sind demnach Verfahrenskosten aufzuerlegen. Beim vorliegenden Streitwert von rund Fr. (...) und einem Gebührenrahmen von Fr. 2'000.- bis Fr. 8'000.- (Art. 4 des Reglements über die Kosten und Entschädigungen vor dem Bundesverwaltungsgericht vom 11. Dezember 2006 [VGKE; SR 173.320.2]) erweist sich eine Gerichtsgebühr von Fr. 5'400.- als angemessen. Aufgrund von Art. 6 Bst. b VGKE rechtfertigt sich indessen eine Reduktion dieser Gebühr. Zum einen muss beachtet werden, dass durch die angefochtene Verfügung der Kontrollstelle das rechtliche Gehör des Beschwerdeführers verletzt wurde und die Heilung des rechtlichen Gehörs erst im Verlauf des Beschwerdeverfahrens erfolgte (vgl. oben, E. 3). Kostenmindernd ist ferner zu berücksichtigen, dass das Gericht neun weitere, ähnlich gelagerte Fälle zu beurteilen hatte. Unter Würdigung dieser Umstände sind die Kosten auf Fr. 3'000.- festzusetzen. An diesen Betrag ist der am 30. Oktober 2006 geleistete Kostenvorschuss in der Höhe von Fr. 2'000.- anzurechnen (vgl. Art. 5 Abs. 3 der Verordnung vom 10. September 1969 über Kosten und Entschädigungen im Verwaltungsverfahren [SR 172.041.0]).
8.2 Da der Beschwerdeführer unterlegen ist, hat er keinen Anspruch auf eine Parteientschädigung (vgl. Art. 64 Abs. 1 VwVG). Die Kontrollstelle, die im vorliegenden Fall obsiegt hat, hat als Bundesbehörde ebenfalls keinen Anspruch auf eine Parteientschädigung (Art. 7 Abs. 3 VGKE).
Die Beschwerde wird abgewiesen.
Die angefochtene Verfügung wird dahingehend abgeändert, dass der Beschwerdeführer verpflichtet wird, eine Aufsichtsabgabe in der Höhe von Fr. (...) zu bezahlen.
Dem Beschwerdeführer werden Verfahrenskosten in der Höhe von Fr. 3'000.- auferlegt. An diesen Betrag wird der vom Beschwerdeführer am 30. Oktober 2006 geleistete Kostenvorschuss von Fr. 2'000.- angerechnet. Die Restanz von Fr. 1'000.- ist nach Rechtskraft dieses Urteils, innert 30 Tagen nach Erhalt des Einzahlungsscheines, der Bundeskasse zu überweisen.
Es wird keine Parteientschädigung zugesprochen.
Dieses Urteil wird eröffnet:
dem Beschwerdeführer (mit Gerichtsurkunde)
der Vorinstanz (mit Gerichtsurkunde)
dem Eidgenössischen Finanzdepartement (mit Gerichtsurkunde)
Der vorsitzende Richter: Der Gerichtsschreiber:
Frank Seethaler Kaspar Plüss
Rechtsmittelbelehrung
Dieses Urteil kann innert dreissig Tagen seit Eröffnung beim Schweizerischen Bundesgericht in Lausanne angefochten werden (Art. 82 i.V.m. Art. 100 des Bundesgesetzes vom 17. Juni 2005 über das Bundesgericht [Bundesgerichtsgesetz], BGG, SR 173.110). Die Rechtsschrift ist in einer Landessprache abzufassen und hat die Begehren, deren Begründung mit Angabe der Beweismittel und die Unterschrift zu enthalten (Art. 42 BGG). Eingaben müssen spätestens am letzten Tag der Frist beim Bundesgericht eingegangen oder zu dessen Handen der Schweizerischen Post oder einer schweizerischen diplomatischen oder konsularischen Vertretung übergeben werden (Art. 48 BGG).
Versand am: 15. November 2007