Entscheiddatum: 05.09.2007Publikationsdatum: 20.09.2007
Abteilung II
B-2224/2006
{T 0/2}
Urteil vom 5. September 2007
Mitwirkung:
Richterin Vera Marantelli (vorsitzende Richterin), Richter Marc Steiner, Richter Francesco Brentani; Gerichtsschreiberin Barbara Aebi
G._______,
Beschwerdeführer,
gegen
Landwirtschaft und Wald (lawa),
Vorinstanz
betreffend
Direktzahlungen
A. G._______ ist Bewirtschafter eines landwirtschaftlichen Betriebes in X._______ (LU). Am 23./28. November 2000 schloss er mit dem Amt für Natur- und Landschaftsschutz (ab 2004: Abteilung Natur und Landschaft der Dienststelle Umwelt und Energie, im Folgenden: uwe) des Kantons Luzern drei Bewirtschaftungsverträge ab. Danach verpflichtet sich G._______, vier Parzellen gegen eine Entschädigung, deren Höhe sich nach den Bestimmungen der luzernischen Verordnung zum Gesetz über den Natur- und Landschaftsschutz richtet, extensiv zu bewirtschaften. In der Folge wurden G._______ jährlich entsprechende Beiträge ausgerichtet.
Mit "Entscheid Direktzahlungen 2005 und weitere Zahlungen" vom 24. November 2005 teilte die seit Anfang 2005 neu sowohl für die auf Grund des Bundesgesetzes über den Natur- und Heimatschutz (NHG; zitiert in E. 2) als auch für die auf Grund der Direktzahlungsverordnung (DZV; zitiert in E. 2) auszurichtenden Beiträge zuständige Dienststelle Landwirtschaft und Wald des Kantons Luzern (im Folgenden: lawa) G._______ mit, es stünden ihm Fr. 32 172.- Flächenbeiträge, Fr. 5 430.- Ökobeiträge (Fr. 930.- für den ökologischen Ausgleich + Fr. 4 500.- für die Extensoproduktion Getreide und Raps) sowie Fr. 8 797.- Naturschutzbeiträge nach NHG (Fr. 4860.- für "extensive Wiesen, Streue in TZ" + Fr. 3 937.- Zuschlag nach NHG) zu. Das Total der Direktzahlungen (brutto) sei indessen auf Grund der Begrenzung der Direktzahlungen pro Standardarbeitskraft (SAK) um Fr. 2 599.- zu kürzen. Abzüglich des Bauernverbandsbeitrags von Fr. 203.- sowie der bisher erfolgten Auszahlungen in der Höhe von Fr. 18 000.- würden G._______ noch Fr. 25 597.- ausbezahlt.
Das lawa hatte, da es sich bereits abzeichnete, dass es in Bezug auf die Begrenzung der Direktzahlungen pro SAK Probleme geben könnte, schon zuvor mit G._______ Kontakt gesucht und ihn am 31. August 2005 zu einem Gespräch eingeladen. Anlässlich dieses Gespräches wurde G._______ am Computer aufgezeigt, dass es diesbezüglich "knapp werden könnte". Auf Grund der am 31. August 2005 zur Berechnung auf der "Testinstanz" verwendeten Vorjahreszahlen wäre er indessen gerade noch ohne Kürzung weggekommen.
B. Gegen den Entscheid vom 24. November 2005 erhob G._______ mit Eingabe vom 12. Dezember 2005 Einsprache. Er beantragte, die Kürzung von Fr. 2 599.- zu streichen und die Naturschutzverträge nach NHG "neutral zu bewerten". Seine Einsprache begründete G._______ im Wesentlichen damit, die Vereinbarung mit dem uwe sei nicht in diesem Sinne abgeschlossen worden.
Mit Entscheid vom 8. August 2006 wies das lawa die Einsprache von G._______ ab. Es hielt fest, dem Einsprecher stünden für das Beitragsjahr 2005 Fr. 42 462.- Direktzahlungen (Flächenbeitrag von Fr. 32 172.-; Ökoausgleich von Fr. 5 790.-; Extenso von Fr. 4 500.-) und gestützt auf entsprechende Verträge mit dem uwe ein Beitrag aus Geldern des Naturschutzes im Umfang von Fr. 3 937.- zu. Auf Grund der Begrenzung der Direktzahlungen pro Standardarbeitskraft (SAK) von Fr. 65 000.- dürften für den Betrieb des Einsprechers, der 0.61328 SAK aufweise, aber höchstens Fr. 39 863.- (0.61328 x Fr. 65 000.-) ausgerichtet werden. Von der Kürzung um Fr. 2 599.- unberührt blieben die Beiträge aus den Geldern des Naturschutzes im Umfang von Fr. 3 937.-. Sie seien dem Einsprecher vollumfänglich auszurichten.
C. Gegen diesen Entscheid erhob G._______ (Beschwerdeführer) am 6. September 2006 Verwaltungsbeschwerde bei der Rekurskommission EVD mit folgenden Rechtsbegehren:
"1. Der Einspracheentscheid sei aufzuheben.
Der Kanton Luzern sei zu verpflichten, dem Beschwerdeführer für das Jahr 2005 Direktzahlungen in der Höhe von CHF 37'602.00 und Naturschutzbeiträge in der Höhe von CHF 8'797.00 auszurichten, abzüglich des Beitrages an den Luzerner Bäuerinnen- und Bauernverband in der Höhe von CHF 203.00 und bereits erfolgter Auszahlungen in der Höhe von CHF 43'597.00, zuzüglich Verzugszins von 5% seit 1. Januar 2006.
Eventuell sei das Verfahren mit verbindlichen Weisungen zur Neubeurteilung an die Vorinstanz zurück zu weisen.
Unter Kosten- und Entschädigungsfolge zu Lasten des Kantons Luzern."
Zur Begründung führt er aus, im November 2005 habe ihm das uwe wie schon in den Jahren 2001 - 2004 eine Detailabrechnung über die gestützt auf die Bewirtschaftungsverträge vom 23./28. November 2000 auszurichtenden Beiträge (NHG-Beiträge) zukommen lassen. Die für das Jahr 2005 geschuldeten NHG-Beiträge in der Höhe von Fr. 8 797.- seien ihm indessen nicht wie in den Jahren 2001 - 2004 vom uwe ausbezahlt, sondern zusammen mit den landwirtschaftlichen Direktzahlungen 2005 vom lawa entrichtet worden. Ohne vorher benachrichtigt worden zu sein, habe ihm das lawa die NHG-Beiträge von Fr. 8 797.- auf Fr. 3 937.- gekürzt und den Differenzbetrag von Fr. 4 860.- als Ökobeiträge nach der DZV aufgerechnet, mit der Folge, dass seine Direktzahlungen auf Grund der SAK-Begrenzung um Fr. 2 599.- gekürzt worden seien. Die Kürzung der NHG-Beiträge auf Fr. 3 937.- stehe im klaren Widerspruch zu den zwischen ihm und dem Kanton Luzern abgeschlossenen Bewirtschaftungsverträgen. Gestützt auf diese Verträge würden ihm NHG- und nicht Ökobeiträge gemäss der DZV ausgerichtet. Darüber seien sich die Vertragsparteien einig gewesen. Dies ergebe sich auch aus den Bewirtschaftungsverträgen und aus den Auszahlungen in den Jahren 2001 - 2004. Mit der Kürzung der NHG-Beiträge auf Fr. 3 937.- missachte das lawa nicht nur die Bewirtschaftungsverträge, sondern auch seine wohlerworbenen Rechte. Die Beitragsbegrenzung pro SAK betreffe nur Direktzahlungen gemäss der DZV, nicht auch Beiträge nach anderen Rechtsordnungen, wie der Verordnung zum Gesetz über den Natur- und Landschaftsschutz. Die Kürzung um Fr. 2 599.- auf Grund der SAK-Begrenzung sei daher unzulässig.
Im Weiteren bringt der Beschwerdeführer vor, auf Grund der Auszahlungspraxis in den Jahren 2001 - 2004 habe er darauf vertrauen können, dass es sich bei den Zahlungen für die Naturschutzflächen ausschliesslich um NHG-Beiträge handle. Die vom lawa verfügte Beitragskürzung um Fr. 2 599.- verletze sein in die öffentlich-rechtlichen Verträge mit dem Kanton Luzern gesetztes Vertrauen: Aus den Direktzahlungsabrechnungen der Jahre 2001 und 2002 gehe hervor, dass er im April 2002 die von ihm betriebene Schweinehaltung verpachtet und damit die SAK reduziert habe (2001: 1.19 SAK; 2002: 0.76 SAK). Wäre im Zusammenhang mit den im Jahre 2000 mit dem Kanton Luzern abgeschlossenen Bewirtschaftungsverträgen jemals von Beiträgen nach DZV und mithin von einer Kürzung der NHG-Beiträge die Rede gewesen, hätte er die Konsequenzen der SAK-Reduktion bezüglich der Direktzahlungen abschätzen und sich entsprechend arrangieren können. Die Qualifizierung der Entschädigung für die Naturschutzflächen als NHG- und nicht als Ökobeiträge sei für ihn beim Entscheid darüber, namhafte Flächen besten Kulturlandes für den Naturschutz zur Verfügung zu stellen, zentral gewesen. Würde am Entscheid der Vorinstanz festgehalten, käme für ihn ein weiteres Engagement im Bereich des Naturschutzes aus wirtschaftlichen Gründen nicht mehr in Frage. Allenfalls müsste er wieder mit der Schweinehaltung beginnen, um die SAK zu erhöhen, was nicht in seinem Sinne und sicherlich auch nicht im Sinne des lawa sei.
D. Das lawa beantragt mit Beschwerdeantwort vom 23. Oktober 2006, die Beschwerde abzuweisen: Der Beschwerdeführer übersehe, dass sich der Beitrag, der gestützt auf die mit dem Amt für Natur- und Landschaftsschutz abgeschlossenen Verträge ausgerichtet werde, seit seiner erstmaligen Auszahlung im Jahre 2001 stets aus zwei Komponenten zusammen gesetzt habe, nämlich zu einem Teil aus Mitteln, die dem Kanton für Direktzahlungen zur Verfügung stünden (Sockelbeitrag für extensive Wiesen, Streue; im Jahre 2005: Fr. 4 860.-), und zu einem Teil aus Mitteln des Natur- und Heimatschutzes (im Jahre 2005: Fr. 3 937.-). Für das Jahr 2005 wären dem Beschwerdeführer ohne Kürzung folgende Direktzahlungen auszurichten:
Flächenbeitrag Fr. 32 172.-
Ökologischer Ausgleich Fr. 930.-
Extensoproduktion Fr. 4 500.-
Sockelbeitrag nach DZV Fr. 4 860.-
Total Fr. 42 462.-
Die Bewirtschaftung des Betriebs des Beschwerdeführers erfordere unbestrittenermassen 0.61328 SAK. Dem Beschwerdeführer dürften daher auf Grund der SAK-Begrenzung höchstens Fr. 39 863.- (0.61328 x Fr. 65 000.-) ausgerichtet werden. Der dem Beschwerdeführer allein aus Mitteln des Natur- und Landschaftsschutzes auszurichtende Beitrag von Fr. 3 937.- bliebe daher unberührt. Zusammen mit den Direktzahlungen im Betrag von Fr. 39 863.- erhalte der Beschwerdeführer für das Jahr 2005 somit Beiträge von insgesamt Fr. 43 800.-.
E. Am 11. Dezember 2006 nahm das Bundesamt für Landwirtschaft (Bundesamt) als Fachbehörde zum Verfahren Stellung. Es führt aus, der durch das lawa berechnete Direktzahlungsbetrag erweise sich als richtig. Die DZV verweise für die Abgrenzung von Ökobeiträgen gegenüber NHG-Beiträgen auf Art. 19 der Verordnung über den Natur-und Heimatschutz (NHV; zitiert in E. 2). Darin werde festgehalten, dass die Abgeltungen auf Grund der NHV um die Beiträge gekürzt würden, die für die gleiche ökologische Leistung auf einer landwirtschaftlichen Nutzfläche nach der Direktzahlungsverordnung und nach der Öko-Qualitätsverordnung (ÖQV; zitiert in E. 2) gewährt würden. Diese Regelung habe seit Abschluss der Bewirtschaftungsverträge durch den Beschwerdeführer gegolten. Seit jeher seien die dem Beschwerdeführer ausgerichteten Bewirtschaftungsbeiträge in einen so genannten Sockelbeitrag nach DZV oder ÖQV und den effektiven Naturschutzbeitrag aufgeteilt gewesen. Dies ergebe sich auch aus den Abrechnungen Naturschutzflächen der Jahre 2002 bis 2004, welche jeweils die Rubriken "NHG-Beitrag" und "davon Öko-Beitrag" aufwiesen. Pro SAK würden maximal Fr. 65'000.- ausbezahlt. Unbestrittenermassen ergebe sich beim Betrieb des Beschwerdeführers ein Arbeitsbedarf von 0.61328 SAK, was zu einer maximalen Direktzahlungsberechtigung von Fr. 39 863.- führe. Die Abrechnung 2005 des lawa erscheine etwas irreführend, wenn ein Abzug von Fr. 2 599.- bei den "Total Direktzahlungen brutto" von Fr. 37 602.- vorgenommen werde. Dazu müsste noch der Sockelbeitrag in der Höhe von Fr. 4 860.- gezählt werden, da es sich hierbei um Direktzahlungen handle. Die Berechnungsweise werde auch in der Vernehmlassung des lawa vom 23. Oktober 2006 korrekt ausgeführt.
Da in den Jahren 2001 bis 2003 der SAK-Faktor höher gewesen sei, habe sich bei den Direktzahlungen kein Kürzungsbedarf ergeben. Im Jahre 2004 hätte ihres Erachtens indessen eine Kürzung im Rahmen von Fr. 899.- erfolgen müssen. Laut einer Auskunft des lawa sei dieses erstmals im Jahr 2005 für die Ausrichtung sämtlicher Beiträge zuständig gewesen. Bis dahin sei die Abrechnung über zwei verschiedene Systeme erfolgt. Aus dem Umstand, dass 2004 eine Kürzung unterlassen worden sei, könne der Beschwerdeführer für die Auszahlung 2005 indessen nichts zu seinen Gunsten ableiten.
F. Mit Verfügung vom 21. November 2006 teilte die Rekurskommission EVD dem Beschwerdeführer mit, er habe das Recht, die Durchführung einer öffentlichen Verhandlung zu verlangen. Mit Eingabe vom 8. Dezember 2006 erklärte der Beschwerdeführer, dass er von diesem Recht Gebrauch machen wolle.
G. Im Dezember 2006 teilte der Präsident der Rekurskommission EVD den Parteien mit, dass die Verfahrensakten zur Weiterbehandlung ans Bundesverwaltungsgericht übergeben würden, sollte dieses Verfahren vor dem 31. Dezember 2006 nicht abgeschlossen sein. Am 11. Januar 2007 gab das Bundesverwaltungsgericht die Übernahme des Verfahrens sowie die Besetzung des Spruchkörpers bekannt.
H. Am 12. Februar 2007 liess sich der Beschwerdeführer zur Stellungnahme des Bundesamtes vernehmen. Er hält fest, auf Anfrage des damaligen Amtes für Natur- und Landschaftsschutz des Kantons Luzern im November 2000 habe er sich dazu entschlossen, auf die intensive ackerbauliche Bewirtschaftung einer Gesamtfläche von 324 Aren zu verzichten. Daher habe er am 23./28. November 2000 mit dem Kanton Luzern, vertreten durch das damalige Amt für Natur- und Landschaftsschutz, drei Bewirtschaftungsverträge abgeschlossen. Um den Ertragsausfall zwischen der intensiven Ackerbaubewirtschaftung und der extensiven Wiesenwirtschaft auszugleichen, seien pro Are Ansätze von Fr. 19.- bzw. Fr. 21.60.- als Entschädigung für die Mindererträge (zusätzlich Teuerung) vereinbart worden. Mit der Kürzung der Beiträge erhalte er nun nicht mehr die vereinbarten Minderertragsentschädigungen, was nicht dem zwischen ihm und dem damaligen Amt für Natur- und Landschaftsschutz vereinbarten Willen entspreche.
Art. 19 NHV sei im vorliegenden Fall nicht von Bedeutung, denn die aktuelle Fassung dieser Bestimmung sei erst am 1. Mai 2001 in Kraft getreten. Die Bewirtschaftungsverträge seien indessen bereits am 23./28. November 2000 abgeschlossen worden. Beim Vertragsabschluss sei von einer möglichen Beitragskürzung keine Rede gewesen. Eine Kürzung der Entschädigungen für die Mindererträge wegen einer zu geringen Anzahl SAK sei von beiden Seiten bei Vertragsschluss nicht in Betracht gezogen worden. Beide Vertragsparteien seien sich darüber im Klaren gewesen, dass die neue Bewirtschaftungsform zu einer - von der Landwirtschaftspolitik gewollten - Extensivierung führe. Mit der neuen Bewirtschaftung habe sich der Nährstoffentzug des bewirtschafteten Bodens reduziert. Schon im Zeitpunkt des Vertragsabschlusses sei absehbar gewesen, dass der Nährstoffanfall auf seinem Betrieb reduziert werden müsse. Mit der Verpachtung der Schweinehaltung im April 2002 sei die Anzahl SAK reduziert worden. Es sei als Versagen der heutigen Landwirtschaftspolitik zu verstehen, wenn er die Schweinehaltung wieder aufnehmen müsste, damit er die versprochenen NHG-Beiträge für die Bewirtschaftung der Naturschutzflächen erhalte. Mit anderen Worten müsste er seinen Betrieb intensivieren, um die vereinbarten NHG-Entschädigungen für die extensivierten Vertragsflächen vollständig zu erhalten. Dies entspreche nicht dem ökologischen Ausgleich im Sinne des Natur- und Landschaftsschutzes.
Handelte es sich bei den Beiträgen für die Naturschutzflächen tatsächlich teilweise um Ökobeiträge nach der DZV, hätten diese bereits ab dem Jahre 2001 auf den Abrechnungen über die Direktzahlungen erscheinen müssen. Dies sei aber bis zur Abrechnung 2005 nicht der Fall gewesen. Wären die Ökobeiträge nach der DZV von Anfang an aufgeführt worden, hätte er die Auswirkungen einer Reduktion der Anzahl SAK abschätzen können. Er habe deshalb schon auf Grund der Auszahlungspraxis darauf vertrauen können, dass es sich bei den Zahlungen für Naturschutzflächen ausschliesslich um NHG-Beiträge handle. Die vom lawa verfügte Beitragskürzung verletze den Willen der Vertragsparteien. Zudem werde sein Vertrauen in die öffentlich-rechtlichen Verträge missachtet. Würden nun gleichwohl Ökobeiträge nach der DZV an die vereinbarten Minderertragsentschädigungen angerechnet, dürfe diese Anrechnung nur in der Höhe der effektiv ausbezahlten Beiträge erfolgen. Die vereinbarten Minderertragsentschädigungen seien in jedem Fall geschuldet, was dem klaren Wortlaut der Bewirtschaftungsverträge und dem Willen der Parteien entspreche. Eine Kürzung der nach der DZV angerechneten Beiträge dürfe nicht zu einer Reduktion der Minderertragsentschädigungen führen.
I. Am 4. Juli 2007 fand vor dem Bundesverwaltungsgericht eine öffentliche Verhandlung im Sinne von Art. 6 Ziff. 1 EMRK statt. Dabei hatte der Beschwerdeführer die Gelegenheit, seinen Standpunkt nochmals einlässlich darzulegen.
J. Am 5. Juli 2007 reichte der Beschwerdeführer unaufgefordert eine weitere Stellungnahme sowie ein weiteres Dokument ein.
Auf die Vorbringen der Parteien wird, soweit sie für den Entscheid erheblich erscheinen, in den nachfolgenden Erwägungen eingegangen.
Der Beschwerdeführer hat am Verfahren vor dem lawa teilgenommen und ist durch die angefochtene Verfügung besonders berührt. Er hat zudem ein als schutzwürdig anzuerkennendes Interesse an deren Aufhebung oder Änderung, weshalb er zur Beschwerde legitimiert ist (Art. 48 Abs. 1 VwVG). Eingabefrist und -form sind gewahrt (Art. 50 und 52 Abs. 1 VwVG), der Kostenvorschuss wurde fristgemäss bezahlt (Art. 63 Abs. 4 VwVG) und die übrigen Sachurteilsvoraussetzungen liegen vor (Art. 44 ff. VwVG).
Auf die Beschwerde ist daher einzutreten.
Der Schutz und Unterhalt von Biotopen soll wenn möglich auf Grund von Vereinbarungen mit den Grundeigentümern und Bewirtschaftern sowie durch angepasste land- und forstwirtschaftliche Nutzung erreicht werden (Art. 18c Abs. 1 des Bundesgesetzes vom 1. Juli 1966 über den Natur- und Heimatschutz [NHG, SR 451]). Grundeigentümer oder Bewirtschafter, die im Interesse des Schutzzieles die bisherige Nutzung einschränken oder eine Leistung ohne entsprechenden wirtschaftlichen Ertrag erbringen, haben Anspruch auf angemessene Abgeltung (Art. 18c Abs. 2 NHG).
In Ergänzung zum Bundesgesetz vom 1. Juli 1966 über den Natur- und Heimatschutz fördert der Bund die natürliche Artenvielfalt. Er gewährt Beiträge für die Förderung eines angemessenen ökologischen Ausgleichs auf der landwirtschaftlichen Nutzfläche (Art. 76 Abs. 3 LwG). Die in Art. 76 Abs. 3 LwG genannten Beiträge für den ökologischen Ausgleich zählen zu den in Art. 70 Abs. 3 Bst. a LwG erwähnten Ökobeiträgen (vgl. Art. 1 Abs. 3 Bst. a der Direktzahlungsverordnung vom 7. Dezember 1998 [DZV, SR 910.13]). Sie werden auf der landwirtschaftlichen Nutzfläche für extensiv genutzte Wiesen, wenig intensiv genutzte Wiesen, Streueflächen, Hecken, Feld- und Ufergehölze, Buntbrachen, Rotationsbrachen, Ackerschonstreifen und Hochstamm-Feldobstbäume gewährt (Art. 40 Bst. a - h DZV).
Richtet der Bund für die gleiche Leistung auf derselben landwirtschaftlichen Nutzfläche gleichzeitig einen Beitrag nach Art. 76 LwG für den ökologischen Ausgleich und einen Beitrag nach den Art. 18a - 18d NHG aus, so wird der auf Grund des NHG gewährte Beitrag um jenen nach Art. 76 LwG gekürzt (Art. 76 Abs. 6 LwG).
Dass Abgeltungen für Biotope von nationaler, regionaler und lokaler Bedeutung (Art. 17 und 18 NHV) um die Beiträge gekürzt werden, die für die gleiche ökologische Leistung auf einer landwirtschaftlichen Nutzfläche nach den Art. 40-54 DZV und nach der Öko-Qualitätsverordnung vom 4. April 2001 (ÖQV, SR 910.14) gewährt werden, sieht auch Art. 19 der Verordnung vom 16. Januar 1991 über den Natur- und Heimatschutz (NHV, SR 451.1) vor, auf den Art. 41 Abs. 1 DZV verweist. Eine entsprechende Kürzung sah auch schon die im Jahre 2000 geltende Fassung von Art. 19 NHV (AS 1996 228) vor, die sich darauf beschränkt, für das Verhältnis der beiden Beiträge auf Art. 7 der Ökobeitragsverordnung vom 26. April 1993 (AS 1996 1007) zu verweisen, die in Art. 7 Abs. 2 eine weitgehend mit dem heutigen Art. 76 Abs. 6 LwG identische Bestimmung aufwies.
Für den Bezug der allgemeinen Direktzahlungen, der Ökobeiträge und der Ethobeiträge bestimmt der Bundesrat unter anderem Grenzwerte für die Summe der Beiträge pro Standardarbeitskraft (vgl. Art. 70 Abs. 5 Bst. c LwG). Die Standardarbeitskraft (SAK) ist eine Einheit für die Erfassung des gesamtbetrieblichen Arbeitszeitbedarfs mit Hilfe standardisierter Faktoren (Art. 3 Abs. 1 Landwirtschaftliche Begriffsverordnung vom 7. Dezember 1998 [LBV, SR 910.91]; zu den einzelnen Faktoren vgl. Art. 3 Abs. 2 LBV). Gestützt auf die Delegationsnorm in Art. 70 Abs. 5 Bst. c LwG legte der Bundesrat fest, dass pro Standardarbeitskraft maximal Fr. 65 000.- ausgerichtet werden (Art. 21 Abs. 1 DZV; zwischen 1. Januar 2001 und 31. Dezember 2003: Fr. 55 000; vgl. AS 2001 232).
3.1 Nach der Botschaft vom 26. Juni 1996 zur Reform der Agrarpolitik: Zweite Etappe (Agrarpolitik 2002), Teil I: Neues Landwirtschaftsgesetz (BBl 1996 IV 1; im Folgenden: Botschaft) wird mit der Präzisierung des vorangehend in E. 2 zitierten Art. 76 Abs. 3 LwG (Art. 72 Abs. 3 des Entwurfs), wonach die Förderung der ökologischen Ausgleichsflächen in Ergänzung zum Natur- und Heimatschutzgesetz zu erfolgen hat, eine Schlussfolgerung der interdepartementalen Arbeitsgruppe für ökologischen Ausgleich in den Gesetzestext aufgenommen. In deren Bericht werde festgehalten, dass für die Grundanforderungen im ökologischen Ausgleich ein Sockelbeitrag auf Grund des Landwirtschaftsgesetzes gewährt werden solle, um damit breitenwirksam den ökologischen Ausgleich im vorwiegend landwirtschaftlich genutzten Raum zu fördern. Biotoptypische und regionenspezifische Massnahmen seien hingegen über das Natur- und Heimatschutzgesetz zu fördern und abzugelten (Botschaft, a.a.O., S. 225).
Die Terminologie "Sockelbeitrag" für einen Beitrag auf Grund des LwG beziehungsweise der DZV wurde in der Folge beibehalten: Das Kreisschreiben 1 des Bundesamts für Landwirtschaft und des Bundesamts für Umwelt, Wald und Landschaft (neu: Bundesamt für Umwelt) vom 5. Oktober 2001 zum Vollzug der Öko-Qualitätsverordnung (Kreisschreiben) unterscheidet zwischen Sockel-, Zusatz- und Bonusbeiträgen: Den Beitrag nach der DZV definiert es in Ziff. 1 als Sockelbeitrag, den Beitrag nach der ÖQV als Zusatzbeitrag und den Beitrag nach NHV als Bonusbeitrag (vgl. Hans Maurer in: Kommentar NHG / hrsg. von Peter M. Keller/ Jean-Baptiste Zufferey/ Karl Ludwig Fahrländer, Zürich 1997, Rz. 28 zu Art. 18c NHG; Werner Pfeiffer / Ueli Straub / Matthias Schick / Daniel Zürcher / Martin Goldenberger, Naturschutzleistungen der Landwirtschaft, Naturnahe Lebensräume - Leitfaden zur Berechnung von Pflegeleistungen und Einkommensausfällen, Lindau 1998, S. 69).
Die Sockel- und die Bonusbeiträge (die Zusatzbeiträge sind im vorliegenden Fall nicht relevant) lassen sich miteinander kombinieren (Pfeiffer / Straub / Schick / Zürcher / Goldenberger, a.a.O., S. 69; Kreisschreiben, a.a.O.,S. 2). Um die Möglichkeit einer doppelten Abgeltung für die gleiche Leistung auf derselben landwirtschaftlichen Nutzfläche unter den Titeln des LwG und NHG zu vermeiden, bestimmt Art. 19 NHV, dass die Bundesbeiträge nach den Art. 18a - 18d NHG um die Beiträge gekürzt werden, die für die gleiche ökologische Leistung auf einer landwirtschaftlichen Nutzfläche nach den Art. 40 - 54 DZV und nach der ÖQV gewährt werden (vgl. Maurer, a.a.O., Rz. 27 zu Art. 18c NHG, [zum Verhältnis NHG/altes Landwirtschaftsrecht]; vgl. auch Art. 76 Abs. 6 LwG). Von diesem Grundsatz der Vermeidung doppelter Abgeltungen für die gleiche Fläche nicht betroffen sind NHG-Beiträge für zusätzliche Leistungen oder Nutzungsverzichte, welche weiter als die Erfüllung der spezifischen Anforderungen der Art. 40 - 54 DZV gehen (vgl. Maurer, a.a.O., Rz. 28 zu Art. 18c NHG; Pfeiffer / Straub / Schick / Zürcher / Goldenberger, a.a.O., S. 69; Kreisschreiben, a.a.O., S. 2).
Ökologische Leistungen auf einer landwirtschaftlichen Nutzfläche werden somit grundsätzlich zunächst mit einem Sockelbeitrag beziehungsweise mit Direktzahlungen abgegolten; Bonus- beziehungsweise NHG-Beiträge werden demgegenüber erst für zusätzliche Leistungen oder Nutzungsverzichte ausgerichtet.
3.2 Dass die Vorinstanz davon ausging, dem Beschwerdeführer sei für die Parzellen, über die er am 23./28. November 2000 mit dem Kanton Luzern Bewirtschaftungsverträge abgeschlossen hatte, nicht nur NHG-Beiträge, sondern auch mit den übrigen Direktzahlungen mitzukürzende Beiträge nach Art. 40 ff. DZV ausgerichtet worden, ist somit aus rein rechtlicher Sicht nicht zu beanstanden. Ebenso wenig die Tatsache, dass die Direktzahlungsabrechnung für das Jahr 2005 sowohl einen mitzukürzenden Sockelbeitrag nach DZV im Betrag von Fr. 4 860.-- (324 a zu Fr. 15.- beziehungsweise 3.24 ha zu Fr. 1 500.-, vgl. Art. 49 Abs. 1 Bst. a DZV) als unter dem Titel "Zuschlag nach NHG" auch einen Bonusbeitrag über Fr. 3 937.- (Fr. 8 797.- abzüglich Fr. 4 860.-) ausweist.
Der Beschwerdeführer weist zu Recht darauf hin, dass die Kürzung gemäss geltendem Recht dazu führen kann, dass die betroffenen Landwirte für ökologische Landwirtschaft nur in beschränktem Umfang belohnt werden. Dies wiederum hat den unerwünschten Lenkungseffekt zur Folge, dass Landwirte den falschen Anreiz erhalten, die vom Gesetzgeber gewollten ökologischen Leistungen, die sinnvoll und möglich wären, nur teilweise zu erbringen. Angesichts der klaren gesetzlichen Regelung ist es dem Bundesverwaltungsgericht aber verwehrt, hier an die Stelle des zuständigen Gesetzgebers zu treten und allfällige Widersprüche zu mildern oder zu beseitigen.
3.3 Zu prüfen bleibt aber, ob dem Beschwerdeführer, wie er geltend macht, auf Grund der von ihm abgeschlossenen Verträge und/oder der bis ins Jahr 2004 beibehaltenen Abrechnungsmodalitäten Ansprüche zustehen, die es erlauben würden, vom soeben Ausgeführten abzuweichen. In Frage kämen dabei zum einen Ansprüche, die sich direkt aus dem Vertrag bzw. dessen Auslegung ergeben, zum anderen Ansprüche, die sich auf den Grundsatz von Treu und Glauben stützen.
3.3.1 Bei den Bewirtschaftungsverträgen vom 23./28. November 2000 handelt es sich um verwaltungsrechtliche beziehungsweise öffentlich-rechtliche Verträge (vgl. Maurer, a.a.O., Rz. 9 zu Art. 18c NHG). Öffentlich-rechtliche Verträge sind nach der Rechtsprechung des Bundesgerichts grundsätzlich gleich wie privatrechtliche nach den Regeln von Treu und Glauben (Vertrauensprinzip) auszulegen. Das bedeutet, dass einer Willensäusserung der Sinn zu geben ist, den ihr der Empfänger aufgrund der Umstände, die ihm im Zeitpunkt des Empfangs bekannt waren oder hätten bekannt sein müssen, in guten Treuen beilegen durfte und beilegen musste. Bei der Auslegung öffentlich-rechtlicher Verträge ist freilich besonders zu beachen, dass die Verwaltung beim Abschluss solcher Verträge dem öffentlichen Interesse Rechnung zu tragen hat. In Zweifelsfällen ist deshalb zu vermuten, dass sie keinen Vertrag abschliessen wollte, der mit den von ihr wahrzunehmenden öffentlichen Interessen in Widerspruch steht, und dass sich der Vertragspartner hierüber Rechenschaft gab. Indessen wäre es verfehlt, in allen Fällen der dem öffentlichen Interesse besser dienenden Auslegung den Vorzug zu geben. Die Wahrung des öffentlichen Interesses findet ihre Schranke vielmehr gerade im Vertrauensprinzip, d.h. sie darf nicht dazu führen, dass dem Vertragspartner des Gemeinwesens bei der Vertragsauslegung Auflagen gemacht werden, die er beim Vertragsschluss vernünftigerweise nicht voraussehen konnte (BGE 122 I 328 E. 4e, BGE 103 Ia 505 E. 2b, mit Hinweisen).
3.3.2 Der in Art. 9 BV verankerte Grundsatz von Treu und Glauben verleiht einer Person Anspruch auf Schutz des berechtigten Vertrauens in Zusicherungen oder sonstiges, bestimmte Erwartungen begründendes Verhalten der Behörden. Vorausgesetzt ist weiter, dass die Person, die sich auf den Vertrauensschutz beruft, berechtigterweise auf diese Grundlagen vertrauen durfte und gestützt darauf nachteilige Dispositionen getroffen hat, die sie nicht mehr rückgängig machen kann. Die Berufung auf Treu und Glauben scheitert, wenn ihr überwiegende öffentliche Interessen gegenüberstehen (Urteil des Bundesgerichts 1B 41/2007 vom 7. Mai 2007 E. 4.1. mit Hinweis auf BGE 131 II 627 E. 6.1 und BGE 129 I 161 E. 4.1).
3.3.3 Im vorliegenden Fall bestimmt Ziff. 1 der Bewirtschaftungsverträge, dass sich der Bewirtschafter verpflichtet, die im Planausschnitt markierten Flächen entsprechend den Vertragsbestimmungen zu bewirtschaften, und dass der Kanton Luzern dem Bewirtschafter als Gegenleistung einen "jährlichen Beitrag" auszahlt. Bezüglich der Höhe der Beiträge legt Ziff. 3 fest, dass sich diese nach den Bestimmungen der kantonalen Verordnung zum Gesetz über den Natur- und Landschaftsschutz richtet, und dass die totale Beitragshöhe im Anhang festgelegt ist. Der Beitrag wird jährlich der Teuerung angepasst. Änderungen von Gesetzen oder Verordnungen sind vorbehalten. In den Vertragsanhängen ist schliesslich der Beitragsansatz in Franken pro Are und das Beitragstotal vermerkt.
Aus den Bewirtschaftungsverträgen ist somit zwar ersichtlich, dass dem Beschwerdeführer ein jährlicher Beitrag zusteht, dessen Höhe sich nach der kantonalen Verordnung zum Gesetz über den Natur- und Landschaftsschutz richtet. Bezüglich der Frage, ob der stipulierte Betrag auch einen Beitrag nach Art. 40 ff. DZV mitenthält, ist den Verträgen aber nichts zu entnehmen.
Auf Grund des in Ziff. 3 gemachten Vorbehaltes bezüglich Gesetzes- oder Verordnungsänderungen drängt es sich jedoch auf, den Vertrag dahingehend auszulegen, dass anlässlich des Vertragsabschlusses nicht beabsichtigt war, diesbezüglich vom Gesetz abzuweichen (vgl. Frank Klein, Die Rechtsfolgen des fehlerhaften verwaltungsrechtlichen Vertrages, Zürich/ Basel/ Genf 2003, S. 80, mit Hinweisen). Aus dem Vertrag ergibt sich somit nichts, insbesondere auch keine sog. wohlerworbenen Rechte (vgl. zu diesem Begriff BGE 131 I 321 E. 5.3 sowie BGE 128 II 112 E. 10), das es verbieten würde, davon auszugehen, dass dem Beschwerdeführer für die vom Vertrag erfassten Flächen nicht auch ein Beitrag nach Art. 40 ff. DZV auszurichten ist, der gegebenenfalls mit den übrigen Direktzahlungen mitgekürzt werden kann.
Im vorliegenden Fall ist vielmehr davon auszugehen, dass die Parteien sich anlässlich des Vertragsabschlusses über allfällige sich aus dem Gesetz ergebende, die Direktzahlungen betreffende Folgen nicht im Klaren waren.
Darin ist indessen kein Anspruch aus Treu und Glauben begründendes Verhalten seitens der Behörden zu erkennen. Somit fällt auch das Verhalten der Behörden im Rahmen des Vertragsabschlusses als Grundlage für ein Abweichen vom Gesetz ausser Betracht.
Nicht ausgeschlossen werden kann jedoch, dass der Vertrag bzw. dessen Abschluss mit Willensmängeln behaftet war. Da der Vertrag aber nicht Streitgegenstand des vorliegenden Verfahrens bildet, ist auf allfällig bestehende diesbezügliche Fragen hier nicht weiter einzugehen. Verzichtet werden kann unter diesen Umständen im Rahmen einer antizipierten Beweiswürdigung (vgl. dazu etwa BGE 131 I 153 E. 3 mit Hinweisen) auch auf die Anhörung der auf S. 5 der Beschwerdeschrift genannten Zeugin.
3.3.4 Bezüglich der Abrechnungsmodalitäten kann festgehalten werden, dass aus der "Abrechnung Naturschutzflächen 2001" des Amtes für Natur- und Landschaftsschutz noch nichts hervorgeht, aus dem sich auf eine Berechtigung auf bzw. Auszahlung von Beiträgen nach Art. 40 DZV schliessen liesse. In der vom selben Amt vorgenommenen "Abrechnung Naturschutzflächen 2002" wird jedoch bereits deutlich festgehalten, dass von den für diese Parzellen total auszurichtenden Beiträgen (Fr. 8 497.50) insgesamt Fr. 4 860.- als Ökobeitrag zu veranschlagen waren. Dasselbe gilt auch für die vom Amt für Natur- und Landschaftsschutz vorgenommenen Abrechnungen des Jahres 2003 (Auszahlungsbetrag: Fr. 8 548.50) sowie der vom uwe ausgestellten Abrechnung 2004 (Auszahlungsbetrag: Fr. 8 639.50) in denen jeweils ebenfalls ein Ökobeitrag von Fr. 4 860.- ausgewiesen war.
In den vom lawa ausgestellten Abrechnungen über die Direktzahlungen der jeweiligen Jahre blieben diese Ökobeiträge, wie der Beschwerdeführer zu Recht geltend macht, unerwähnt. Es wurden aber auch keine Kürzungen im Sinne von Art. 70 LwG vorgenommen. Die entsprechenden Verfügungen erwuchsen in Rechtskraft. Ob, wie das Bundesamt für Landwirtschaft in seiner Vernehmlassung aufführt, effektiv auch im Jahre 2004 auf Grund des SAK-Faktors eine Kürzung hätte erfolgen müssen, kann daher offen bleiben.
Da bis zum Jahr 2004 resp. 2005 zum einen kein Anlass dazu bestand, bezüglich der Auszahlung der Direktzahlungen Kürzungen vorzunehmen, zum anderen - wie der Vertreter des lawa anlässlich der öffentlichen Verhandlung ausführte - man sich aber, angesichts dessen, dass zwei verschiedene Stellen abrechneten, der Kürzungsproblematik auch nicht bewusst war, blieb die Tatsache, dass die in der "Abrechnung Naturschutzflächen" erwähnten Ökobeiträge in den Abrechnungen über die Direktzahlungen nicht erwähnt und somit auch nicht berücksichtigt wurden, in Bezug auf den dem Beschwerdeführer insgesamt auszuzahlenden Betrag zwar ohne Folge. Sie vermag aber, entgegen den Vorbringen des Beschwerdeführers, keinen sich aus Treu und Glauben ergebenden Anspruch darauf zu begründen, dass auch im Jahre 2005 für die von den Verträgen erfassten Flächen keine Direktzahlungen zu veranschlagen sind resp. dass diese Direktzahlungen bei allfälligen Kürzungen nicht mitzuberücksichtigen sind.
Die Kürzung des NHG- Beitrages richtet sich somit nicht nach dem effektiv für die betreffenden Parzellen gestützt auf das LwG ausbezahlten Betrag, dessen genaue Höhe noch zu ermitteln wäre. Bei der Berechnung des Sockelbeitrages wurde vielmehr jener Beitrag berücksichtigt, der grundsätzlich nach LwG gewährt, infolge der alle Direktzahlungen betreffenden Kürzung auf Grund der SAK-Begrenzung aber nicht in seiner vollen Höhe ausbezahlt wurde.
Zu prüfen bleibt daher, ob dieses Vorgehen zulässig war; massgebend und auszulegen sind dabei insbesondere die bereits mehrmals erwähnten Art. 76 Abs. 6 LwG und Art. 19 NHV.
Dass die im Zeitpunkt des Vertragsabschlusses zwischen dem Beschwerdeführer und dem Kanton Luzern geltende Fassung von Art. 19 NHV (AS 1996 228) nicht derjenigen entspricht, die heute in Kraft ist (Fassung gemäss Art. 22 Ziff. 2 der Öko-Qualitätsverordnung vom 4. April 2001), kann dabei ausser Acht gelassen werden: Die damalige Regelung beschränkte sich nämlich, wie bereits in E. 2 erwähnt, darauf, für das Verhältnis der beiden Beiträge auf Art. 7 der Ökobeitragsverordnung vom 26. April 1993 (AS 1996 1007) zu verweisen, die in Art. 7 Abs. 2 eine weitgehend mit dem heutigen Art. 76 Abs. 6 LwG identische Bestimmung aufwies.
4.1 Gesetze sind in erster Linie nach ihrem Wortlaut auszulegen. Ist der Text unklar oder lässt er verschiedene Deutungen zu, so muss unter Berücksichtigung aller Auslegungselemente nach der wahren Tragweite der auszulegenden Norm gesucht werden. Dabei hat sich die höchstrichterliche Rechtsprechung bei der Auslegung von Erlassen stets von einem pragmatischen Methodenpluralismus leiten lassen und es abgelehnt, die einzelnen Auslegungselemente einer Prioritätsordnung zu unterstellen (vgl. zum Ganzen BGE 131 III 33 E. 2, BGE 130 V 229 E. 2.2).
4.2 Art. 76 Abs. 6 LwG sieht in der deutschen Fassung vor, dass gekürzt wird, wenn der Bund für die gleiche Leistung auf derselben landwirtschaftlichen Nutzfläche gleichzeitig einen Beitrag nach den Art. 18a-18d des Bundesgesetzes vom 1. Juli 1966 über den Natur- und Heimatschutz "ausrichtet". Art. 19 NHV spricht von "gewähren". Auch ohne auf Wörterbücher zurückzugreifen, wäre allein auf Grund des Wortlautes der deutschen Fassung der zur Diskussion stehenden Artikel wohl eher davon auszugehen, dass sich der zu kürzende Betrag nach der Höhe des "gewährten" und nicht derjenigen des effektiv ausbezahlten Ökobeitrages richtet. Das in der französischen Fassung derselben Artikel verwendete Verb "verser" (giessen; schütten; ein-, aus-, weg-giessen; verschütten; Geld: auswerfen [Langenscheidts Handwörterbuch, Französisch-Deutsch, Berlin 1992]) lässt demgegenüber eher auf die gegenteilige Aufassung schliessen. Die italienische Fassung, die in Art. 76 Abs. 6 LwG sowohl von "accordare" (bewilligen; vereinbaren; gewähren [Langenscheidts Handwörterbuch, Italienisch-Deutsch, Berlin usw. 1991]) als auch von "versare" (giessen; ausgiessen; verschütten; Beiträge: entrichten; Geld: einzahlen; leisten [Langenscheidts Handwörterbuch, Italienisch-Deutsch, a.a.O.]) resp. in Art. 19 NHG von "concedere" (zugeben; zugestehen; erlauben; gestatten, erteilen; gewähren; Kredit, Vorrecht: einräumen [Langenscheidts Handwörterbuch, Italienisch-Deutsch, a.a.O.]) spricht, vermag zur Klärung des soeben erwähnten Widerspruchs nichts beizutragen.
Der unterschiedliche Wortlaut der gemäss Art. 14 Abs. 1 des Publikationsgesetzes vom 18. Juni 2004 (PublG, SR 170.512) in gleicher Weise verbindlichen Fassungen der massgebenden Artikel lässt somit verschiedene Deutungen zu.
4.3 In der Botschaft wird zu Art. 76 Abs. 6 LwG respektive zum gleichlautenden Art. 72 Abs. 6 des Entwurfs, der in den Räten ohne Diskussion angenommen wurde, das Folgende festgehalten (BBl 1996 IV 226): "Die Regelung soll eine Kumulation von Beiträgen aufgrund des Natur- und Heimatschutz- und des Landwirtschaftsgesetzes für die gleiche Leistung ausschliessen. Es wird präzisiert, dass nur die Kumulation von Beiträgen für die gleiche Fläche und die gleiche Leistung ausgeschlossen ist. Die Kumulation von Beiträgen aufgrund verschiedener Gesetzesgrundlagen für unterschiedliche Leistungen soll, wie dies bereits bei der Abgrenzung zwischen dem Landwirtschafts- und dem Natur- und Heimatschutzgesetz vollzogen wird, möglich sein."
4.4 Die wenigen überhaupt vorhandenen Materialien respektive die soeben geschilderte Passage aus der Botschaft äussern sich somit nur zur Frage der Kumulation von Beiträgen respektive deren Ausschluss. Einen NHG-Beitrag wie hier im Rahmen eines zwar grundsätzlich gewährten, nicht aber voll ausbezahlten Beitrages nach LwG zu kürzen, wird indessen weder explizit noch implizit ausgeschlossen.
Dass die Vorinstanz den dem Beschwerdeführer aus Vertrag zustehenden NHG-Beitrag nicht nur im Umfang des für die vom Vertrag betroffenen Parzellen effektiv ausbezahlten Ökobeitrages gekürzt hat, ist unter diesen Umständen nicht zu beanstanden.
Damit erübrigt es sich, auf die Berechnungsvorschläge des Beschwerdeführers in der Eingabe vom 5. Juli 2007 einzugehen.
Nach den vorstehenden Ausführungen erweist sich die vorliegende Beschwerde als unbegründet, weshalb sie abzuweisen ist.
Bei diesem Verfahrensausgang sind dem Beschwerdeführer als unterliegender Partei die Verfahrenskosten aufzuerlegen (Art. 63 Abs. 1 VwVG). Diese setzen sich zusammen aus der Gerichtsgebühr sowie den Auslagen (Art. 63 Abs. 5 VwVG i.V.m. Art. 1 Abs. 1 des Reglements vom 11. Dezember 2006 über die Kosten und Entschädigungen vor dem Bundesverwaltungsgericht [VGKE, SR 173.320.2]). Stehen wie hier Vermögensinteressen auf dem Spiel bemisst sich die Gerichtsgebühr grundsätzlich nach dem Streitwert, sowie nach Umfang und Schwierigkeit der Streitsache, Art der Prozessführung und finanzieller Lage der Parteien (Art. 2 i.V.m. Art. 4 VGKE). Die vom Beschwerdeführer geschuldete Gerichtsgebühr ist mit dem von ihm am 22. September 2006 geleisteten Kostenvorschuss von Fr. 1 100.- zu verrechnen.
Eine Parteientschädigung ist ihm als unterliegender Partei nicht zuzusprechen (Art. 64 Abs. 1 VwVG; Art. 7 Abs. 1 VGKE).
Die Beschwerde wird abgewiesen.
Die Verfahrenskosten von Fr. 800.- werden dem Beschwerdeführer auferlegt und nach Rechtskraft dieses Urteils mit dem am 22. September 2006 geleisteten Kostenvorschuss verrechnet. Der Restbetrag von Fr. 300.- wird dem Beschwerdeführer zurückerstattet.
Es wird keine Parteientschädigung zugesprochen.
Dieses Urteil wird eröffnet:
dem Beschwerdeführer (mit Gerichtsurkunde)
der Vorinstanz (Ref-Nr. L2006-003HU; mit Gerichtsurkunde)
dem Eidgenössischen Volkswirtschaftsdepartement (mit Gerichtsurkun- de)
und mitgeteilt:
Die vorsitzende Richterin: Die Gerichtsschreiberin:
Vera Marantelli Barbara Aebi
Rechtsmittelbelehrung
Gegen diesen Entscheid kann innert 30 Tagen nach Eröffnung beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14, Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten geführt werden (Art. 82 ff., 90 ff. und 100 des Bundesgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005 [BGG, SR 173.110]). Die Rechtsschrift ist in einer Amtssprache abzufassen und hat die Begehren, deren Begründung mit Angabe der Beweismittel und die Unterschrift zu enthalten. Der angefochtene Entscheid und die Beweismittel sind, soweit sie der Beschwerdeführer in Händen hat, beizulegen (vgl. Art. 42 BGG).
Versand am: 13. September 2007