Entscheiddatum: 28.08.2007Publikationsdatum: 05.09.2007
Abteilung II
B-2183/2006
{T 0/2}
Urteil vom 28. August 2007
Mitwirkung:
Richter Philippe Weissenberger (vorsitzender Richter), Richter Frank Seethaler, Richter Ronald Flury; Gerichtsschreiber Daniel Peyer.
X._______,
Beschwerdeführerin,
gegen
Bundesamt für Berufsbildung und Technologie (BBT),
Effingerstrasse 27, 3003 Bern,
Vorinstanz,
betreffend
Anerkennung eines Diploms.
A. X._______, schweizerische Staatsangehörige, absolvierte von 1989 bis 1993 eine Augenoptikerlehre in der Schweiz. In Deutschland hatte sie nach Besuch einer entsprechenden Schule von 1996 bis 1998 zudem den Titel Augenoptikermeisterin erworben.
B. Am 16. Januar 2006 stellte X._______ beim Bundesamt für Berufsbildung und Technologie (nachfolgend Bundesamt) das Gesuch, der von ihr erworbene Meistertitel als Hörgeräteakustikerin, ausgestellt am 9. Juli 2005 von der Handwerkskammer Mannheim (Deutschland), sei als gleichwertig mit dem eidgenössischen Fachausweis als Hörgeräteakustikerin anzuerkennen. Laut Gesuchsbeilagen hatte X._______ von Januar bis Juli 2005 im Institut für Berufsbildung (ifb), einer staatlich anerkannten privaten Fachschule für Augenoptik und Optometrie in Karlsruhe (Deutschland), den Lehrgang Hörgeräteakustikermeister/in besucht. Am 9. Juli 2005 hatte sie die Meisterprüfung im Hörgeräteakustiker-Handwerk gemäss bundesdeutscher Meisterprüfungsverordnung vom 26. April 1994 bei der Handwerkskammer Mannheim bestanden.
C. Mit Verfügung vom 21. Juli 2006 entschied das Bundesamt, die "Meisterprüfung im Hörgeräteakustiker-Handwerk" werde als der eidg. Berufsprüfung "Hörgeräteakustikerin mit eidg. Fachausweis" gleichwertig anerkannt unter der Bedingung, dass X._______ a. eine mindestens dreijährige berufsspezifische, praktische Tätigkeit als Hörgeräteakustikerin bei einem Inhaber eines eidg. Fähigkeitsausweises oder eines anderen gleichwertigen Berufsausweises nachweise und b. erfolgreich eine Eignungsprüfung in den Fächern Hörgerätekenntnisse, Otoplastik, Diagnostische Audiometrie und Hörgeräteanpassung absolviere. Zur Begründung hielt das Bundesamt fest, die Schweiz habe mit dem Freizügigkeitsabkommen mit der Europäischen Union vom 21. Juni 1999 deren System der gegenseitigen Anerkennung von Diplomen in ihren Mitgliedstaaten (inkl. EFTA-Staaten) angenommen. Zur Beurteilung der Gleichwertigkeit bei reglementierten Berufen wende die Schweiz die relevanten europäischen Richtlinien an. Diese sähen vor, dass der Aufnahmestaat einem EU-/EFTA-Bürger den Zugang zu seinem Arbeitsmarkt nicht verweigern könne, wenn der Gesuchsteller in seinem Heimatland für die Ausübung seines Berufes qualifiziert sei. Sollte der Aufnahmestaat jedoch bei der Gegenüberstellung der ausländischen und schweizerischen Ausbildung Unterschiede bezüglich der Dauer und dem Inhalt feststellen, könne er vom Gesuchsteller Ausgleichsmassnahmen verlangen. Die Tätigkeit als Hörgeräteakustikerin sei in der Schweiz reglementiert. Als Vorbereitung zur Berufsprüfung zur Hörgeräteakustikerin mit eidg. Fachausweis werde eine dreijährige berufsspezifische, ganztägige (5-Tage Woche) praktische Tätigkeit als Hörgeräteakustikerin bei einem Inhaber eines eidg. Fähigkeitsausweises oder eines anderen gleichwertigen Berufsausweises gefordert. Die praktische Tätigkeit sei ein "training on the job", ergänzt durch einen ebenfalls dreijährigen Ausbildungskurs. Der Kurs werde in zwei Stufen absolviert und beinhalte in der ersten Stufe ca. 400 und in der zweiten Stufe ca. 620 Lektionen. Der Lehrgang des ifb Karlsruhe demgegenüber bereite Hörgeräteakustiker und Augenoptikermeister in ca. 5 Monaten Teilzeitunterricht (berufsbegleitend) bzw. in ca. 270 Unterrichtsstunden auf die Teile I und II, Fachpraxis und Fachtheorie, der Meisterprüfung im Hörgeräteakustiker-Handwerk vor. Die geforderte dreijährige praktische Tätigkeit als Zulassungskriterium sei ein wesentliches Element der eidg. Berufsprüfung zur Hörgeräteakustikerin. Als Augenoptikermeisterin habe sich die Gesuchstellerin am ifb Karlsruhe ohne berufsspezifische Ausbildung im Hörgeräteakustiker-Handwerk in fünf Monaten Teilzeitunterricht auf die entsprechende Meisterprüfung vorbereitet. Das ifb vermittle nur einen Bruchteil der Ausbildungsinhalte von Leonardo III resp. des Schweizerischen Ausbildungszentrums für Hörgeräteakustik (SAHA) in Olten. Die Ausstellung einer Gleichwertigkeitsbestätigung erfolge daher nur unter den obengenannten Bedingungen.
D. Gegen die vorgenannte Verfügung erhob X._______ (nachfolgend Beschwerdeführerin) am 28. Juli 2006 Beschwerde bei der Rekurskommission des Eidgenössischen Volkswirtschaftsdepartementes (REKO/EVD). Am 13. September 2006 - und somit unter Berücksichtigung des gesetzlich vorgesehenen Fristenstillstandes vom 15. Juli bis und mit 15. August rechtzeitig - reichte sie Rechtsbegehren und Begründung ihrer Beschwerde nach. Sie beantragte, die angefochtene Verfügung des Bundesamtes sei aufzuheben und ihr in Deutschland erworbener Meistertitel im Hörgeräteakustiker-Handwerk sei als mit dem eidg. Fachausweis als Hörgeräteakustikerin gleichwertig anzuerkennen.
Zur Begründung führte sie im Wesentlichen aus, der Entscheid des Bundesamtes, ihre Meisterprüfung in der Schweiz nicht bzw. nur unter Auferlegung von Ausgleichsmassnahmen anzuerkennen, sei willkürlich. Laut einem internen Merkblatt würden vom Bundesamt Gleichwertigkeitsanerkennungen für bei den Handwerkskammern Halle, Hannover, Hildesheim und Rheinhessen abgelegte Meisterprüfungen ohne weiteres ausgestellt. Über Abschlüsse bzw. deren Gleichwertigkeitsanerkennung anderer Kammern werde dagegen individuell entschieden. In Deutschland würde die Meisterprüfung im Handwerk von staatlichen Prüfungsausschüssen abgenommen, welche von der jeweiligen Landesregierung mit Sitz bei einer Handwerkskammer errichtet würden. Dies treffe auch auf den Meisterprüfungsausschuss für das Hörgeräteakustiker-Handwerk bei der Handwerkskammer Mannheim zu, bei welchem sie ihre Meisterprüfung erfolgreich abgelegt habe. Die Prüfungsanforderungen für ein geordnetes und einheitliches Meisterprüfungswesen im hier relevanten Metier richte sich nach der bundesweit gültigen Rechtsverordnung über Berufsbild und Prüfungsanforderungen für das Hörgeräteakustiker-Handwerk vom 26. April 1994. Damit seien die Meisterprüfungsvorschriften einheitlich geregelt. Unterschiede in der Wertigkeit einzelner Abschlüsse würden in Deutschland nicht bestehen. Das Bundesamt handle willkürlich, wenn es Hörgeräteakustiker-Meisterprüfungen bestimmter Handwerkskammern als gleichwertig mit der Berufsprüfung mit eidg. Fachausweis anerkenne, während dies für bei anderen Kammern abgelegte Prüfungen, welche sich ebenfalls nach den bundesweit einheitlichen Anforderungen gemäss obengenannter Rechtsverordnung richten würden, nicht gelte.
E. Mit Vernehmlassung vom 4. Dezember 2006 beantragte das Bundesamt die Abweisung der Beschwerde. In der Hauptsache hielt es fest, vorliegend sei die Prüfung der Gleichwertigkeit des von der Beschwerdeführerin in Deutschland erworbenen Meistertitels im Hörgeräteakustiker-Handwerk nach den europäischen Richtlinien zur Anerkennung von Diplomen gemäss Anhang III des Freizügigkeitsabkommens erfolgt. Das Abkommen bezwecke nicht, alle Diplome bedingungslos anzuerkennen bzw. die Ausbildungen abzugleichen. Weise die im Herkunftsstaat absolvierte Ausbildung theoretische und/oder praktische Fächer auf, die sich von denen des im Aufnahmestaat geforderten Diploms beträchtlich unterscheiden würden, könnten Ausgleichsmassnahmen verlangt werden. Es sei festgestellt worden, dass es vorliegend erhebliche Unterschiede zwischen Dauer und Inhalt der Ausbildung der Beschwerdeführerin und der in der Schweiz erforderlichen Ausbildung gebe. Gemäss den anwendbaren europäischen Richtlinien könnten in solchen Fällen vom Aufnahmestaat Berufserfahrung sowie Anpassungslehrgang oder Eignungsprüfung verlangt werden. Das von der Beschwerdeführerin zitierte Merkblatt Gleichwertigkeit/Berufsprüfung Hörgeräteakustiker/in vom 5. April 2006 (recte: 2005) sei zum internen Gebrauch bestimmt und stelle keine rechtliche Grundlage dar. In einem Schreiben vom 6. Juni 2006 weise das ifb Karlsruhe selbst darauf hin, dass die Handwerkskammern unabhängig von Ausbildungsstätte und -dauer durch Prüfungen in Fachtheorie und Fachpraxis feststellen würden, ob die Teilnehmer die im Berufsbild geforderten Fertigkeiten und Kenntnisse aufweisen würden. Somit gehe aus diesem Schreiben hervor, dass Dauer und Inhalt der Ausbildung nicht in sämtlichen Handwerkskammern identisch seien. Die langjährige Erfahrung bezüglich der Anerkennung deutscher Diplome habe gezeigt, dass der von den Handwerkskammern Halle, Hannover, Hildesheim und Rheinhessen erteilte Meistertitel im Hörgeräteakustiker-Handwerk mit dem eidg. Fachausweis als Hörgeräteakustikerin gleichwertig sei. Dies gelte nicht für bei anderen Handwerkskammern erworbene Meistertitel. In solchen Fällen entscheide das Bundesamt mangels Informationen über Dauer und Inhalt der Ausbildung individuell.
F. Per 1. Januar 2007 übergab die REKO/EVD die Verfahrensakten an das neu geschaffene Bundesverwaltungsgericht. Dieses übernahm das Beschwerdeverfahren mit Verfügung vom 22. Januar 2007.
Mit Verfügung vom 23. Januar 2007 eröffnete das Bundesverwaltungsgericht den Schriftenwechsel wieder und forderte vom Bundesamt diverse Auskünfte bezüglich Anerkennungspraxis ein.
Mit Eingabe vom 13. Februar 2007 nahm das Bundesamt zusammenfassend wie folgt Stellung: Die Anerkennungsvoraussetzungen gemäss europäischen Richtlinien seien vorliegend anwendbar. Somit sei ein Vergleich der Ausbildungen im Einzelfall vorzunehmen. Dies geschehe auch bei Prüfung von Gleichwertigkeitsgesuchen für Meistertitel, die bei den Handwerkskammern Halle, Hannover, Hildesheim und Rheinhessen erworben worden seien. Die von der Beschwerdeführerin am ifb Karlsruhe durchlaufene Ausbildung zur Meisterin im Hörgeräteakustiker-Handwerk weise bezüglich Dauer und Inhalt wesentliche Unterschiede zur Ausbildung auf, welche mit dem eidg. Fachausweis als Hörgeräteakustikerin abgeschlossen werde. Um die Rechtsgleichheit mit Absolventinnen und Absolventen der eidg. Berufsprüfung sicherzustellen, seien Ausgleichsmassnahmen im auferlegten Umfang zu verlangen.
Mit Stellungnahme vom 23. März 2007 hielt die Beschwerdeführerin an ihren Begehren fest. Sie führte insbesondere aus, es sei entscheidend, dass die Meistertitel in Deutschland aufgrund von bestandenen Prüfungen vergeben würden, unabhängig davon, wann und wo die einzelnen Ausbildungsschritte absolviert worden seien. Es sei eine Tatsache, dass die deutschen Handwerkskammern bzw. Meisterprüfungsausschüsse keine Pflichtstundenzahl vorschreiben würden, um zu den bundesweit anerkannten Prüfungen zugelassen zu werden. Dies ergebe sich aus der entsprechenden Rechtsverordnung (zitiert oben D.). Damit würden bundesweit dieselben Anforderungen gelten. Auch sei der Meistertitel in diesem Handwerk bundesweit anerkannt. Daher sei es fragwürdig, nach in Deutschland bestandener Meisterprüfung noch Ausgleichsmassnahmen in der Schweiz zu fordern. Dafür fehle es letztlich an einer gesetzlichen Grundlage.
Mit Verfügung vom 25. April 2007 wurde der Schriftenwechsel per 7. Mai 2007 abgeschlossen.
Auf die vorstehend genannten und weiteren Vorbringen der Parteien wird, soweit sie rechtserheblich sind, in den Erwägungen eingegangen.
Das Bundesverwaltungsgericht, das gemäss Art. 31 VGG als Beschwerdeinstanz Beschwerden gegen Verfügungen nach Art. 5 VwVG beurteilt, ist nach Art. 53 Abs. 2 VGG (i. V. m. Art. 33 Bst. d VGG) für die Behandlung der vorliegenden Streitsache zuständig, zumal keine Ausnahme nach Art. 32 VGG greift.
Die übrigen Sachurteilsvoraussetzungen liegen ebenfalls vor (vgl. Art. 46 ff. VwVG).
Auf die Beschwerde ist daher einzutreten.
Zu prüfen ist, nach welchen Rechtsnormen die Anerkennung des von der Beschwerdeführerin in Deutschland erworbenen Meistertitels im Hörgeräteakustiker-Handwerk als gleichwertig mit dem eidgenössischen Fachausweis als Hörgeräteakustikerin zu beurteilen ist. Das Bundesverwaltungsgericht bestimmt dabei das anwendbare Recht von Amtes wegen.
Art. 68 Abs. 1 BBG überträgt dem Bundesrat die Regelung der Anerkennung ausländischer Diplome und Ausweise der Berufsbildung im Geltungsbereich des Berufsbildungsgesetzes. Zur Förderung der internationalen Zusammenarbeit und Mobilität in der Berufsbildung kann der Bundesrat in eigener Zuständigkeit internationale Vereinbarungen abschliessen (Art. 68 Abs. 2 BBG). Mit dem Erlass der Berufsbildungsverordnung vom 19. November 2003 (BBV, SR 412.101) hat der Bundesrat diese Kompetenz wahrgenommen und in Art. 69 der Verordnung die Anerkennung ausländischer Diplome und Ausweise geregelt (siehe ebendort). Abs. 4 von Art. 69 BBV behält völkerrechtliche Verträge explizit vor.
3.1 Das Bundesamt vertritt die Ansicht, auf die Frage der Anerkennung des deutschen Meistertitels der Beschwerdeführerin in der Schweiz sei einzig das am 1. Juni 2002 in Kraft getretene Abkommen vom 21. Juni 1999 zwischen der Schweizerischen Eidgenossenschaft einerseits und der Europäischen Gemeinschaft und ihren Mitgliedstaaten andererseits über die Freizügigkeit (Freizügigkeitsabkommen, FZA, SR 0.142.112.681) anwendbar.
3.2 Nach Art. 1 Bst. a FZA hat dieses zum Ziel, den Staatsangehörigen der Mitgliedstaaten der Europäischen Gemeinschaft und der Schweiz u.a. ein Recht auf Zugang zu einer unselbständigen Erwerbstätigkeit im Hoheitsgebiet der Vertragsparteien einzuräumen. Der Grundsatz der Nichtdiskriminierung (Art. 2 FZA) gewährleistet den Staatsangehörigen der Schweiz und der Mitgliedstaaten der Europäischen Gemeinschaft das Recht, in der Anwendung des Abkommens nicht schlechter gestellt zu werden als die Angehörigen des Staates, der das Abkommen handhabt (Yvo Hangartner, Der Grundsatz der Nichtdiskriminierung wegen der Staatsangehörigkeit im FZA der Schweiz mit der Europäischen Gemeinschaft, AJP 2003 S. 257 ff., insbes. S. 260). In diesem Zusammenhang bestimmt Art. 9 FZA, dass die Vertragsparteien gemäss Anhang III die erforderlichen Massnahmen treffen, um den Staatsangehörigen der Mitgliedstaaten der Europäischen Gemeinschaft und der Schweiz den Zugang zu unselbständigen und selbständigen Erwerbstätigkeiten und deren Ausübung sowie die Erbringung von Dienstleistungen zu erleichtern.
3.3 Anhang III FZA trägt die Bezeichnung "Gegenseitige Anerkennung beruflicher Qualifikationen (Diplome, Prüfungszeugnisse und sonstiger Befähigungsnachweise)". Nach dessen Bestimmungen wenden die Vertragsparteien im Bereich der gegenseitigen Anerkennung beruflicher Befähigungsnachweise untereinander die gemeinschaftlichen Rechtsakte, auf die Bezug genommen wird, in der zum Zeitpunkt der Unterzeichnung des Abkommens geltenden Fassung einschliesslich der in Abschnitt A dieses Anhangs genannten Änderungen oder gleichwertige Vorschriften an. Dies bedeutet, dass die Schweiz und die EU in diesem Bereich der gegenseitigen Diplomanerkennung eine ganze Reihe von Rechtsakten (europäische Richtlinien) anwenden, die in der EU selbst schon in Kraft sind (vgl. zum Ganzen: Botschaft des Bundesrates vom 23. Juni 1999 zur Genehmigung der sektoriellen Abkommen zwischen der Schweiz und der EG, Botschaft, BBl 1999 6128, insbes. S. 6155 und S. 6347 ff.; Urteil des Bundesgerichts 2A.331/2002 vom 24. Januar 2003 E. 6.1 mit Hinweis auf Rudolf Natsch, Gegenseitige Anerkennung beruflicher Qualifikationen, in: Bilaterale Verträge Schweiz - EG, Zürich 2002, S. 195 ff., insbes. S. 204; Max Wild, Die Anerkennung von Diplomen im Rahmen des Abkommens über die Freizügigkeit der Personen, in: Bilaterale Abkommen Schweiz - EU, Basel 2001, S. 383 ff., insbes. S. 403).
3.4 Hinsichtlich der Anerkennung der beruflichen Qualifikationen erfasst das FZA nur die im Aufnahmestaat reglementierten beruflichen Tätigkeiten. Alle nicht reglementierten Berufe stehen der freien Ausübung offen. Als reglementiert gilt eine berufliche Tätigkeit, bei der die Aufnahme oder Ausübung oder eine der Arten ihrer Ausübung in einem Mitgliedstaat direkt oder indirekt durch Rechts- oder Verwaltungsvorschriften an den Besitz eines Ausbildungs- oder Befähigungsnachweises (bzw. Diploms) gebunden ist. Dazu gehört insbesondere die Ausübung einer beruflichen Tätigkeit in Verbindung mit der Führung eines Titels, der nur von Personen geführt werden darf, die einen Ausbildungs- oder Befähigungsnachweis (bzw. ein Diplom) besitzen, die in einschlägigen Rechts- und Verwaltungsvorschriften festgelegt sind (Art. 1 Bst. f der Richtlinie 92/51/EWG des Rates vom 18. Juni 1992 über eine zweite allgemeine Regelung zur Anerkennung beruflicher Befähigungsnachweise in Ergänzung zur Richtlinie 89/48/EWG, ABl. L 209 S. 25).
3.5 Das Bundesamt hat eine Liste der reglementierten Berufe in der Schweiz herausgegeben (abrufbar unter www.bbt.admin.ch [Themen/Internationale Diplomanerkennung/EU-Diplomanerkennung/Liste der reglementierten Berufe]). Der Beruf der Hörgeräteakustikerin ist in dieser Liste erfasst. Grundlage für die Reglementierung des Berufes als Hörgeräteakustikerin bildet ein zwischen dem Bundesamt für Sozialversicherungen und verschiedenen Akustikervereinigungen abgeschlossener Tarifvertrag über die Hörgeräteabgabe in der Invalidenversicherung vom 1. April 1999 bzw. dessen Anhang 1, welcher die beruflichen Mindestanforderungen festlegt (vgl. Art. 27 Abs. 1 des Bundesgesetzes vom 19. Juni 1959 über die Invalidenversicherung [IVG, SR 831.20] und Art. 24 Abs. 2 der dazugehörigen Verordnung vom 17. Januar 1961 [IVV, SR 831.201]). Die Ausübung dieses Berufes im Aufnahmestaat Schweiz ist somit im Sinne der Richtlinie 92/51/EWG reglementiert. Somit ist das FZA auf das Gesuchsverfahren der Beschwerdeführerin grundsätzlich anwendbar (siehe dazu das Urteil des Bundesverwaltungsgerichts B-2158/2006 vom 29. März 2007, E. 3.3-3.5).
3.6 Die allgemeinen Anerkennungsregelungen, welche nicht für bestimmte berufliche Tätigkeiten gelten, setzen sich zusammen aus der Richtlinie 89/48/EWG des Rates vom 21. Dezember 1988 über eine allgemeine Regelung der Anerkennung der Hochschuldiplome, die eine mindestens dreijährige Berufsausbildung abschliessen (ABl. 1989 L 019 S. 16) sowie aus der bereits zitierten Richtlinie 92/51/EWG (vgl. oben E. 3.4 i.f.).
Die europäischen Richtlinien sehen Folgendes vor: Der Aufnahmestaat hat das Recht zur Vergleichung der Ausbildung sowie zur Ablehnung der Diplomanerkennung, wenn die Ausbildung des Antragstellers sich in Bezug auf Dauer, Inhalt oder die Tätigkeitsbereiche wesentlich unterscheidet. Die Kompensation unterschiedlicher Ausbildungsdauer kann durch den Nachweis von Berufserfahrung erbracht werden (Art. 4 Abs. 1 Bst. a der Richtlinie 92/51/EWG). Im Falle von unterschiedlichen Ausbildungsinhalten darf der Aufnahmestaat vom Antragsteller verlangen, dass er einen Anpassungslehrgang oder eine Eignungsprüfung ablegt (Art. 4 Abs. 1 Bst. b der Richtlinie 92/51/EWG; dazu auch Natsch, a.a.O., S. 216 f.). Macht der Aufnahmestaat bei unterschiedlichem Ausbildungsinhalt von der Möglichkeit eines Anpassungsinstruments Gebrauch, so muss er dem Antragsteller die Wahl zwischen dem Anpassungslehrgang und der Eignungsprüfung lassen (Art. 4 Bst. b Unterabsatz 3 der Richtlinie 92/51/EWG). Der Aufnahmestaat darf die Anpassungsinstrumente des Art. 4 Abs. 1 Bst. a und b nicht kumulativ verwenden (Art. 4 Abs. 2 der Richtlinie 92/51/EWG).
3.7 Art. 12 FZA bestimmt, dass das Abkommen günstigeren innerstaatlichen Bestimmungen, die den Staatsangehörigen der Vertragsparteien eingeräumt werden, nicht entgegensteht. Dazu gehören auch auf Gegenrecht beruhende bilaterale Abkommen der Schweiz mit einzelnen Mitgliedstaaten der Europäischen Gemeinschaft (vgl. Hangartner, a.a.O., S. 268). Es ist deshalb nachfolgend zu prüfen, ob ein für die Beschwerdeführerin günstigeres Abkommen zur Anwendung kommt.
4.1 Diese Vereinbarung zwischen der Schweiz, vertreten durch das EVD bzw. dessen Vorsteher, und dem Deutschen Reich vom 1. Dezember 1937 wurde auszugsweise im Bundesblatt veröffentlicht (BBl 1937 III 491). Sie sieht insbesondere vor, dass ein deutscher Staatsangehöriger, der in Deutschland die Meisterprüfung für das von ihm betriebene oder für ein diesem verwandtes Handwerk bestanden hat, in der Schweiz hinsichtlich der Ausübung seines Handwerks den Schweizerbürgern gleichgestellt wird, die in der Schweiz die für ihr Handwerk geforderte höhere Fachprüfung bestanden haben; dasselbe gilt vice versa (Art. I). Die hier interessierende Bestimmung stellt einen Rechtssatz dar, welcher hinreichend bestimmt und klar ist, um als Grundlage eines Rechtsanwendungsaktes zu dienen, sie ist damit unmittelbar anwendbar ("self-executing"; vgl. dazu Ulrich Häfelin/Walter Haller, Schweizerisches Bundesstaatsrecht, 5. Aufl., Zürich 2001, Rz. 1893 f.). Sie bezieht sich insbesondere - über ihren Wortlaut hinaus - nicht bloss auf die Gleichstellung deutscher Meistertitel mit durch Erlangung eines Diploms absolvierten höheren Fachprüfungen, sondern auch mit durch Erwerb eines Fachausweises abgeschlossenen eidg. Berufsprüfungen wie vorliegend (im heutigen System der höheren Berufsbildung der Schweiz [Art. 42 ff. BBG] sind die höheren Fachprüfungen und die eidg. Berufsprüfungen beide der Tertiärstufe zugeordnet und in diesem Sinne gleichwertig, während der Terminus "eidg. Berufsprüfung" in dem zur Zeit des Abschlusses der Vereinbarung von 1937 geltenden Berufsbildungsrecht noch nicht bekannt war; vgl. Art. 42 ff. des Bundesgesetzes vom 26. Juni 1930 über die berufliche Ausbildung, aBBG, AS 48 789).
4.2 Die Vereinbarung wurde wie erwähnt nicht bzw. nur teilweise publiziert. Gleichwohl wurde sie in der Folge von beiden Parteien eingehalten und angewendet (vgl. dazu Natsch, a.a.O., S. 217 f., N 41; Botschaft, BBl 1999 6350 sowie Schreiben der Abteilung Berufsbildung des damaligen Bundesamtes für Industrie, Gewerbe und Arbeit [BIGA; heute BBT]) an den Deutschen Handwerkskammertag vom 2. August 1995, wonach das Bundesamt die zwischenstaatliche Vereinbarung von 1937 bis zum Zeitpunkt einer allfälligen neuen Regelung weiter einhalten werde). Die Vereinbarung trat am 1. Januar 1938 in Kraft (Art. V). Sie ist auch seit Inkrafttreten des FZA durch keine der Parteien gekündigt worden (der Kündigungsmechanismus ist ebenfalls in Art. V festgelegt).
4.3 Besagte Vereinbarung ist in der Schweiz weder von der Bundesversammlung genehmigt noch vollständig publiziert oder ratifiziert worden. Zu prüfen ist, ob dieser Umstand sich auf die Gültigkeit der Vereinbarung auswirkt.
4.3.1 Die Vereinbarung ist aufgrund der im damaligen Bundesgesetz verankerten Kompetenz des Bundesrates zum Abschluss von Staatsverträgen gültig zustande gekommen (vgl. Art. 41 Abs. 3 und 48 Abs. 4 aBBG). Eine nachfolgende Genehmigung der Vereinbarung durch die Bundesversammlung war nicht erforderlich. Art. 85 Ziff. 5 der Bundesverfassung der Schweizerischen Eidgenossenschaft vom 29. Mai 1874 (aBV, Bereinigte Sammlung der Bundesgesetze und Verordnungen 1848-1947 [BS] 1 3) sah wohl den Grundsatz der Genehmigungspflicht von Staatsverträgen durch die Bundesversammlung vor. Die Praxis hatte jedoch bei Verträgen, zu deren Abschluss der Bundesrat auf Grund einer ausdrücklichen Ermächtigung der Bundesversammlung (wie hier durch ein Bundesgesetz) befugt war, von der Genehmigungspflicht abgesehen (dazu Ulrich Häfelin / Walter Haller, Schweizerisches Bundesstaatsrecht, 4. Aufl., Zürich 1998, Rz. 1042 [zur aBV]; Thomas Cottier/ Alberto Achermann/ Daniel Wüger/ Valentin Zellweger, Der Staatsvertrag im Schweizerischen Verfassungsrecht, Beiträge zu Verhältnis und methodischer Angleichung von Völkerrecht und Bundesrecht, Bern 2001, S. 387 f.; zum Ganzen nach heutigem Recht siehe Satz 2 von Art. 166 Abs. 2 der BV vom 18. April 1999 sowie Art. 24 Abs. 2 des Bundesgesetzes vom 13. Dezember 2002 über die Bundesversammlung, Parlamentsgesetz, ParlG, SR 171.10).
4.3.2 Auch die fehlende Publikation der Vereinbarung in der amtlichen Sammlung des Bundesrechts ist ihrer Gültigkeit nicht abträglich (sie ist bei den Internationalen Abkommen in der Datenbank Staatsverträge auf der Website des Eidgenössischen Departements für auswärtige Angelegenheiten aufgeführt, abrufbar unter www.eda.admin.ch [Themen/Völkerrecht/Internationale Verträge/Datenbank Staatsverträge/Bilaterale Abkommen mit Deutschland]). Lediglich Staatsverträge, die dem obligatorischen oder fakultativen Referendum unterstehen oder rechtssetzender Natur sind, müssen in der Regel in der amtlichen Sammlung des Bundesrechts publiziert werden (vgl. zum alten Recht: Art. 33 des Bundesgesetzes vom 9. Oktober 1902 über den Geschäftsverkehr zwischen Nationalrat, Ständerat und Bundesrat, sowie über die Form des Erlasses und der Bekanntmachung von Gesetzen und Beschlüssen [die Bestimmung sah vor, dass Staatsverträge nach vollzogener Ratifikation zu veröffentlichen seien]; AS 19 386; zum heutigen Recht: Art. 3 Abs. 1 Bst. a und b des Bundesgesetzes vom 18. Juni 2004 über die Sammlungen des Bundesrechts und das Bundesblatt, Publikationsgesetz, PublG, SR 170.512). Rechtspflichten für die einzelne Person entstehen in diesen Konstellationen erst mit der Veröffentlichung (heute Art. 8 Abs. 1 PublG). Nachdem die Vereinbarung keinem Referendum unterstand und der einzelnen Person keine Pflichten auferlegt, sondern vielmehr ein Recht auf Anerkennung u.a. eines in Deutschland erworbenen Meistertitels als gleichwertig mit der in der Schweiz bestandenen höheren Fachprüfung einräumt, entfällt das Publikationserfordernis schon aus diesen Gründen.
Hinzu kommt, dass die Aufnahme oder Nichtaufnahme eines Staatsvertrages in die damals als Publikationsmittel vorgesehene BS nicht die Bedeutung hatte, dass dieser Vertrag an dem für die Aufnahme eines Erlasses in die Sammlung massgebenden Stichtag (1. Januar 1948) gültig oder noch gültig gewesen sei. Gemäss Art. 1 des Bundesgesetzes vom 12. März 1948 über die Rechtskraft der BS und über die neue Reihe der Sammlung (AS 1949 1523) bestand die Rechtswirkung der bereinigten Sammlung nur darin, dass die nicht aufgenommenen Bundesgesetze, Bundesbeschlüsse, Bundesratsbeschlüsse, Verordnungen und Verfügungen aufgehoben wurden. Hinsichtlich der Staatsverträge der Eidgenossenschaft hatte die BS, wie in Art. 4 des Bundesratsbeschlusses vom 10. Dezember 1951 (AS 1951 1151) ausgesprochen, keine negative, geschweige denn eine positive Wirkung. Damit lässt sich aus der fehlenden Publikation in der BS ebenfalls nichts ableiten, was der Gültigkeit der Vereinbarung entgegenstehen würde (vgl. BGE 132 II 65 E. 4.1 mit weiteren Hinweisen).
Sodann sieht die Vereinbarung in Art. IV selbst vor, dass keine Veröffentlichung stattfinden soll. Somit entspricht die nicht stattgefundene Publikation dem ausdrücklichen Willen der völkerrechtlichen Vertragspartner.
4.3.3 Schliesslich hindert auch die - soweit ersichtlich - nicht erfolgte Ratifikation die Rechtswirksamkeit der Vereinbarung nicht. Sie wurde nicht unter Ratifikationsvorbehalt abgeschlossen, ihre völkerrechtliche Verbindlichkeit damit nicht an den Austausch der Ratifikationsurkunden geknüpft.
4.3.4 Abgesehen davon würde eine Berufung von schweizerischen Behörden darauf, dass die Vereinbarung nach den innerstaatlichen, d.h. schweizerischen Rechtsregeln nicht rechtsgültig zustande gekommen wäre, gegen Art. 27 und 46 des Wiener Übereinkommens vom 23. Mai 1969 über das Recht der Verträge (SR 0.111; für die Schweiz in Kraft getreten am 6. Juni 1990) verstossen. Die Bestimmung von Art. 27 des Übereinkommens sieht vor, dass eine Vertragspartei sich nicht auf ihr innerstaatliches Recht berufen kann, um die Nichterfüllung von (völkerrechtlichen) Verträgen zu rechtfertigen. Art. 46 Abs. 1 des Übereinkommens legt ferner fest, dass sich ein Staat nicht darauf berufen kann, dass seine Zustimmung, durch einen Vertrag gebunden zu sein, unter Verletzung einer Bestimmung seines innerstaatlichen Rechts über die Zuständigkeit zum Abschluss von Verträgen ausgedrückt wurde und daher ungültig sei, sofern die Verletzung nicht offenkundig war und eine innerstaatliche Regelung von grundlegender Bedeutung betraf. Die beiden vorerwähnten Bestimmungen sind Ausdruck des Rechtsgrundsatzes pacta sunt servanda, welcher im Völkerrecht allgemein anerkannt wird (vgl. Absatz 3 der Präambel des Übereinkommens; siehe auch BGE 122 II 485 E. 3a mit Hinweis). Zwar ist festzuhalten, dass Art. 4 des Übereinkommens den Grundsatz von dessen Nichtrückwirkung festlegt. Demnach ist das Übereinkommen nicht auf Verträge anwendbar, welche - wie hier - vor seinem Inkrafttreten für die beteiligten Staaten abgeschlossen worden sind. Die Bestimmung hält aber ebenso fest, dass Verträge den Regeln unterworfen sind, welchen sie unabhängig von dem Übereinkommen auf Grund des Völkerrechts unterliegen würden.
Der allgemeine Rechtsgrundsatz pacta sunt servanda und das Verbot der Berufung auf innerstaatliches Recht zur Rechtfertigung der Nichtanwendung eines Staatsvertrages durch Behörden eines Vertragsstaates gelten hier - als Völkergewohnheitsrecht - unabhängig von Art. 4 des Übereinkommens (vgl. zum Ganzen Daniel Wüger, Anwendbarkeit und Justiziabilität völkerrechtlicher Normen im schweizerischen Recht: Grundlagen, Methoden und Kriterien, Diss. Bern 2005, S. 87 sowie Cottier u.a., a.a.O., S. 101 f. mit Hinweis). Eine allfällige Berufung einer innerstaatlichen Behörde auf eine landesrechtlich nicht gültig erfolgte Publikation ist damit aus völkerrechtlichen Gründen von vornherein nicht zulässig.
4.3.5 Die Vereinbarung von 1937 ist somit gültig und direkt anwendbar.
5.1 Ein Vergleich der in der Vereinbarung vorgesehenen automatischen Anerkennungsregelung mit jener des FZA ergibt Folgendes: Die Beachtung der Günstigkeitsregel (dazu oben E. 3.7) führt dazu, dass die Frage der Anerkennung von in Deutschland erworbenen Meistertiteln in der Schweiz (und umgekehrt) inhaltlich nach der Vereinbarung von 1937 zu beurteilen ist, da diese für die jeweiligen Gesuchsteller als günstiger zu bezeichnen ist.
5.2 Dem Wortlaut nach ist die Vereinbarung in der hier interessierenden Konstellation bloss auf deutsche Staatsangehörige anwendbar, die in Deutschland die Meisterprüfung bestanden haben und in der Schweiz ihr Handwerk gleichgestellt mit den Schweizerbürgern, die hier die dafür geforderte höhere Fachprüfung bestanden haben, ausüben wollen (Art. I). Die Beschwerdeführerin ist indes Schweizerbürgerin, die ihre Meisterprüfung in Deutschland bestanden hat und ihr Handwerk in der Schweiz ausüben will.
Die Anwendung der Vereinbarung nach dem Wortlaut würde dazu führen, dass sich die Beschwerdeführerin nicht darauf berufen könnte. Ihr bliebe die Gleichstellung ihres in Deutschland erworbenen Meistertitels als Hörgeräteakustikerin mit dem schweizerischen Fachausweis nach dem automatischen Anerkennungsmechanismus der Vereinbarung versagt. Demgegenüber würde eine deutsche Staatsangehörige ihren in Deutschland erworbenen Meistertitel in der Schweiz anerkennen lassen können.
Schweizerische Staatsangehörige wie die Beschwerdeführerin könnten somit ihre in Deutschland erworbenen Ausbildungsabschlüsse nicht nach denselben Regeln der Vereinbarung von 1937 in der Schweiz anerkennen lassen wie deutsche Staatsangehörige in deckungsgleicher Situation.
5.3 Es gilt deshalb abzuklären, ob durch die Differenzierung der rechtlichen Behandlung dieser bis auf die unterschiedliche Staatsangehörigkeit der gesuchstellenden Personen gleichen Sachverhalte eine unzulässige Ungleichbehandlung bzw. Diskriminierung der Beschwerdeführerin resultiert bzw. nach welchen Normen eine solche Ungleichbehandlung in Bezug auf ihre Rechtmässigkeit zu beurteilen ist.
5.3.1 Wie bereits dargetan, ist das FZA grundsätzlich anwendbar (E. 3.5 i.f.). Es regelt im Wesentlichen die Zulassungs- und Aufenthaltsbedingungen, den Erwerb von Immobilien, die Anerkennung von Diplomen, die Koordination der sozialen Sicherheit sowie grenzüberschreitende Dienstleistungen. Das Gebot der Nichtdiskriminierung wegen der Staatsangehörigkeit spielt dabei eine zentrale Rolle. Einschlägig zur Frage der Diskriminierung ist Art. 2 FZA: "Die Staatsangehörigen einer Vertragspartei, die sich rechtmässig im Hoheitsgebiet einer anderen Vertragspartei aufhalten, werden bei der Anwendung dieses Abkommens gemäss den Anhängen I, II und III nicht aufgrund ihrer Staatsangehörigkeit diskriminiert".
Das FZA geht davon aus, dass die Freizügigkeit der Personen im Hoheitsgebiet der anderen Vertragspartei ein wesentlicher Bestandteil einer harmonischen Entwicklung ihrer Beziehungen ist und dass die Vertragsparteien entschlossen sind, die Freizügigkeit zwischen ihnen auf der Grundlage der in der Europäischen Gemeinschaft geltenden Bestimmungen (Gemeinschaftsrecht) zu verwirklichen.
Für die Auslegung der Begriffe des Gemeinschaftsrechts ist die Rechtsprechung des Gerichtshofes der Europäischen Gemeinschaften (EuGH) bis zum Zeitpunkt vor der Unterzeichnung des Abkommens zu berücksichtigen (Art. 16 Abs. 2 FZA "acquis communautaire" auf dem Stand vom 21. Juni 1999; Stephan Breitenmoser/Michael Isler, Der Rechtsschutz im Personenfreizügigkeitsabkommen zwischen der Schweiz und der EG sowie den EU-Mitgliedstaaten, AJP 2002, S. 1011).
Der EuGH hat hiezu in mehreren Vorabentscheidungen erkannt, dass die Freizügigkeit der Arbeitnehmer und das Niederlassungsrecht im System der Gemeinschaft grundlegende Freiheiten darstellten, "die nicht voll verwirklicht wären, wenn die Mitgliedstaaten die Anwendung des Gemeinschaftsrechts denjenigen ihrer Staatsangehörigen versagen dürften, die von den im Gemeinschaftsrecht vorgesehenen Erleichterungen Gebrauch gemacht und dank dieser Erleichterung berufliche Qualifikationen in einem anderen Mitgliedstaat als demjenigen erworben haben, dessen Staatsangehörigkeit sie besitzen" (vgl. Urteil vom 31. März 1993 in der Rechtssache C-19/92, Kraus, Sammlung der Rechtsprechung [Slg.], I-1663, Randnr. 16 und Urteil vom 6. Oktober 1981 in der Rechtssache 246/80, Broekmeulen, Slg., 2311, Rn. 18 ff.; Jacques Pertek, Une dynamique de la reconnaissance des diplômes à des fins professionelles et à des fins académiques: réalisations et nouvelles réflexions, in: La reconnaissance des qualifications dans un espace européen des formations et des professions, Bruxelles 1998, S. 189 f.; e contrario hat das Bundesgericht festgehalten, dass das Freizügigkeitsabkommen Schweizer Bürgern ohne grenzüberschreitenden Anknüpfungspunkt keine Rechte einräumt und deren Rechtsstellung sich grundsätzlich nach dem Landesrecht richtet, vgl. BGE 130 I 26 E. 1.2.3 und BGE 129 II 249 E. 4.3 und 5.1).
5.3.2 Die Vorschriften der Vereinbarung von 1937, im Besonderen jene hinsichtlich der Staatsangehörigkeitsanknüpfung in Bezug auf die gegenseitige Anerkennung der Meisterprüfungen durch den jeweils anderen Vertragsstaat, sind nicht bloss nach dem Wortlaut anzuwenden. Vielmehr sind sie nach dem Normverständnis zur Zeit der jetzigen Rechtsanwendung auszulegen (sog. geltungszeitliche oder zeitgemässe Auslegung). Die Vereinbarung ist somit insbesondere unter Berücksichtigung der dem FZA zugrundeliegenden Rechtsprinzipien anzuwenden.
Analog der Praxis der Europäischen Gemeinschaft, welche über Art. 16 Abs. 2 FZA im Rahmen desselben ihren Niederschlag findet, ist daher den Staatsangehörigen eines Vertragspartners (des FZA) das Recht zuzugestehen, sich auch gegen das eigene Land auf den Grundsatz der Nichtdiskriminierung zu berufen (Verbot der Inländerdiskriminierung). Vorausgesetzt ist allerdings ein Sachverhalt des FZA. Im vorliegenden Fall geht es um die Anerkennung einer beruflichen Ausbildung durch einen Vertragsstaat, wobei diese Qualifikation in einem anderen Vertragsstaat erworben worden ist. Eine grenzüberschreitende Komponente liegt vor, weshalb das Verbot der Inländerdiskriminierung im soeben beschriebenen Kontext des europäischen Gemeinschaftsrechts zu beachten ist.
5.3.3 Schweizerische Staatsangehörige wie die Beschwerdeführerin können nach dem Wortlaut der Vereinbarung von 1937 ihre in Deutschland erworbenen Ausbildungsabschlüsse in der Schweiz nicht - wie deutsche Staatsangehörige - nach den Vereinbarungsregeln anerkennen lassen (siehe oben E. 5.2 i.f.).
Diese Nichtanerkennung eines durch einen Inländer (hier die Beschwerdeführerin, eine schweizerische Staatsangehörige) im Ausland (hier in Deutschland) erworbenen Diploms nach den Regeln der Vereinbarung von 1937 stellt indes eine Inländerdiskriminierung gemäss Art. 2 FZA dar. Denn die Vorinstanz wendet auf die Beschwerdeführerin den im Vergleich zur Anerkennungsregelung gemäss Vereinbarung ungünstigeren Anerkennungsmechanismus gemäss FZA an. Schweizerische und deutsche Staatsangehörige werden damit nicht gleich behandelt. Ein solcher staatlicher Akt richtet sich materiell gegen die Verwirklichung der im FZA beschriebenen Freizügigkeit.
Eine derartige Vorgehensweise ist mit dem Diskriminierungsverbot bzw. mit Art. 2 FZA nicht vereinbar. Das Diskriminierungsverbot hat somit zur Konsequenz, dass eine Staatsangehörige einer Vertragspartei - wie die Beschwerdeführerin - sich erfolgreich gegen Vorschriften oder Verhaltensweisen ihres eigenen Staates wenden kann, wenn sie schlechter behandelt wird, weil sie von den Möglichkeiten der Freizügigkeit - wie hier in Bezug auf die Wahl der Ausbildungsstätte - Gebrauch gemacht hat (zum Ganzen: Hangartner, a.a.O., S. 262 f. mit weiteren Hinweisen).
5.4 Zusammenfassend ergibt sich, dass die zwischenstaatliche Vereinbarung von 1937 somit über ihren blossen Wortlaut hinaus aufgrund des Diskriminierungsverbots auf den vorliegenden Fall anwendbar ist. Demnach kann sich die Beschwerdeführerin ebenso wie eine deutsche Staatsangehörige auf die Anerkennungsregeln gemäss Vereinbarung berufen, andernfalls eine unzulässige Inländerdiskriminierung vorliegen würde.
5.5 Selbst wenn die europäischen Richtlinien und nicht die Vereinbarung von 1937 in der Sache selbst Anwendung fänden, wäre festzuhalten, dass die angefochtene Verfügung des Bundesamtes gegen Art. 4 Abs. 2 der Richtlinie 92/51/EWG verstiesse: Das Bundesamt verlangte von der Beschwerdeführerin einerseits einen Nachweis einer mindestens dreijährigen Berufserfahrung und andererseits die Ablegung einer Eignungsprüfung in gewissen Fächern. Es kombinierte damit unzulässigerweise die vorgenannten Anpassungsinstrumente (dazu oben E. 3.6 i.f.).
Demgemäss ist die Beschwerde gutzuheissen und die Verfügung des Bundesamtes vom 21. Juli 2006 aufzuheben. Es wird festgestellt, dass der am 9. Juli 2005 in Deutschland verliehene Meistertitel im Hörgeräteakustiker-Handwerk mit dem eidgenössischen Fachausweis als Hörgeräteakustikerin gleichwertig ist. Das Bundesamt wird angewiesen, der Beschwerdeführerin eine Gleichwertigkeitsbestätigung auszustellen.
Bei diesem Ausgang des Verfahrens obsiegt die Beschwerdeführerin. Kosten sind keine zu erheben (vgl. Art. 63 Abs. 1 VwVG; Art. 1 ff. des Reglements vom 11. Dezember 2006 über die Kosten und Entschädigungen vor dem Bundesverwaltungsgericht, VGKE, SR 173.320.3). Der von der Beschwerdeführerin am 29. September 2006 geleistete Kostenvorschuss von Fr. 900.-- ist ihr zurückzuerstatten. Dem Bundesamt als Vorinstanz sind keine Verfahrenskosten aufzuerlegen (Art. 63 Abs. 2 VwVG). Parteientschädigungen sind keine auszurichten (Art. 64 Abs. 1 VwVG).
Es wird festgestellt, dass der am 9. Juli 2005 in Deutschland verliehene Meistertitel der Beschwerdeführerin im Hörgeräteakustiker-Handwerk mit dem eidgenössischen Fachausweis als Hörgeräteakustikerin gleichwertig ist. Das Bundesamt wird angewiesen, der Beschwerdeführerin eine Gleichwertigkeitsbestätigung auszustellen.
Es werden keine Verfahrenskosten erhoben. Der Beschwerdeführerin ist der am 29. September 2006 geleistete Kostenvorschuss von Fr. 900.-- nach Eintritt der Rechtskraft dieses Urteils zu Lasten der Gerichtskasse zurückzuerstatten.
Es wird keine Parteientschädigung zugesprochen.
Dieses Urteil wird eröffnet:
der Beschwerdeführerin (mit Gerichtsurkunde)
der Vorinstanz (mit Gerichtsurkunde) (Ref-Nr. 353/gre/6935)
Der vorsitzende Richter: Der Gerichtsschreiber:
Philippe Weissenberger Daniel Peyer
Rechtsmittelbelehrung
Dieses Urteil kann innert dreissig Tagen seit Eröffnung beim Schweizerischen Bundesgericht in Lausanne angefochten werden (Art. 82 i.V.m. Art. 100 des Bundesgesetzes vom 17. Juni 2005 über das Bundesgericht, Bundesgerichtsgesetz, BGG, SR 173.110). Die Rechtsschrift ist in einer Landessprache abzufassen und hat die Begehren, deren Begründung mit Angabe der Beweismittel und die Unterschrift zu enthalten (Art. 42 BGG). Eingaben müssen spätestens am letzten Tag der Frist beim Bundesgericht eingegangen oder zu dessen Handen der Schweizerischen Post oder einer schweizerischen diplomatischen oder konsularischen Vertretung übergeben werden (Art. 48 BGG).
Versand am: 29. August 2007