Entscheiddatum: 11.11.2013Publikationsdatum: 21.11.2013
BundesverwaltungsgerichtTribunal administratif fédéralTribunale amministrativo federaleTribunal administrativ federal Abteilung IIB-1229/2013
Urteil vom 11. November 2013 Besetzung Richter Ronald Flury (Vorsitz),Richter Frank Seethaler,Richter Pietro Angeli-Busi, Gerichtsschreiber Michael Müller. Parteien A._______, vertreten durch Rechtsanwältin Evelyne Toh-Stadelmann, Beschwerdeführerin, gegen Staatssekretariat für Bildung,Forschung und Innovation SBFI,Vorinstanz, Schweizerisches Rotes Kreuz,Erstinstanz. Gegenstand Anerkennung eines Diploms.
A. A._______ (Beschwerdeführerin) absolvierte von 1986 bis 1989 an der medizinischen Fachschule in Z._______, Bosnien-Herzegovina, einen Ausbildungslehrgang zur/zum "Krankenschwester-Medizinischen Techniker".
B. Am 8. April 2011 reichte die Beschwerdeführerin beim Schweizerischen Roten Kreuz (SRK, Erstinstanz) ein Gesuch ein, mit welchem sie beantragte, dass ihr ausländischer Ausbildungsabschluss als "Krankenschwester-Medizinischer Techniker" als gleichwertig mit der schweizerischen Ausbildung zur "diplomierten Krankenschwester/Pflegefachfrau" anzuerkennen sei.
C. Mit "Teilentscheid" vom 11. Juli 2011 kam die Erstinstanz zum Schluss, dass sich die Beschwerdeführerin nicht über die für eine Anerkennung als "Fachfrau Gesundheit" geforderten Sprachkenntnisse ausweisen könne. Es stehe ihr die Möglichkeit offen, einen Prüfungsabschluss in einer der schweizerischen Landessprachen auf Niveau B2 gemäss dem europäischen Sprachenportfolio oder ein auf dem Merkblatt "Beurteilung der Sprachkenntnisse" aufgeführtes Sprachdiplom zu erwerben und dies nachzuweisen. Die von der Beschwerdeführerin absolvierte Ausbildung, so führte die Erstinstanz weiter aus, sei im Vergleich mit der schweizerischen Bildungssystematik auf der Sekundarstufe II angesiedelt, wohingegen sich der schweizerische Bildungsgang in Pflege auf der Tertiärstufe positioniere. Als Vergleich für die Anerkennung ihres ausländischen Diploms diene aufgrund des am 1. Januar 2008 in Kraft getretenen, auf Anerkennungsgesuche im Bereich Pflege anwendbaren Rahmenlehrplanes (RLP) Pflege Höhere Fachschule (HF) die schweizerische Ausbildung als gelernte "Fachfrau Gesundheit". Ihre ausländische Ausbildung unterscheide sich von der schweizerischen indessen wesentlich in Sachgebieten, deren Kenntnis eine wichtige Voraussetzung für die Ausübung des Berufes in der Schweiz sei. Für die Anerkennung ihres Ausbildungsabschlusses habe sie daher gemäss Art. 70 der Berufsbildungsverordnung vom 19. November 2003 (BBV, SR 412.101) die Möglichkeit, während der kommenden sechs Monate einen Anpassungslehrgang zu absolvieren.
D. In der Folge absolvierte die Beschwerdeführerin die geforderten Sprachkurse sowie den Anpassungslehrgang und reichte bei der Erstinstanz den vom 26. September 2012 datierenden Qualifikationsbogen "Anpassungslehrgang für Fachfrau/Fachmann Gesundheit", das Zertifikat Deutsch vom 28. August 2012 sowie Kursbestätigungen der Migros Klubschule für Deutschkurse ein.
E. Am 25. Oktober 2012 verfügte die Erstinstanz, das von der Beschwerdeführerin im Jahr 1989 erworbene Diplom als "Krankenschwester-Medizinischer Techniker" sei gleichwertig mit der schweizerischen Ausbildung zur "Fachfrau Gesundheit" (Sekundarstufe II [ISCED 3C]). Die Beschwerdeführerin sei berechtigt, den Beruf in der Schweiz zu den gleichen Bedingungen auszuüben wie die Inhaber/-innen des schweizerischen Diploms. Die Beschwerdeführerin dürfe die Berufsbezeichnung "Fachfrau Gesundheit" führen oder auch den Titel, auf welchen sie im Herkunftsland Anspruch habe (unter Angabe des Herkunftslandes). Sie sei dagegen nicht berechtigt, den entsprechenden schweizerischen Titel zu tragen, der Personen vorbehalten sei, welche die schweizerische Ausbildung abgeschlossen hätten.
F. Gegen diese Verfügung erhob die Beschwerdeführerin am 19. November 2012 Beschwerde beim Staatssekretariat für Bildung, Forschung und Innovation (SBFI, Vorinstanz). Sie beantragte sinngemäss, ihr ausländisches Diplom als "Krankenschwester-Medizinischer Techniker" sei als gleichwertig mit dem schweizerischen Abschluss der "diplomierten Pflegefachfrau" anzuerkennen und begründete ihren Antrag mit ihren beruflichen Fähigkeiten und Erfahrungen als Pflegefachfrau sowie mit dem dringenden betrieblichen Bedarf ihrer Arbeitgeberin an diplomiertem Pflegepersonal.
G. Am 1. Februar 2013 verfügte die Vorinstanz, dass auf die Beschwerde mangels Beschwer nicht eingetreten werde. Sie führte aus, die Beschwerdeführerin habe den "Teilentscheid" der Erstinstanz, wonach das ausländische Diplom der Beschwerdeführerin als "Krankenschwester-Medizinischer Techniker" erst nach dem Absolvieren eines Anpassungslehrganges als gleichwertig mit dem schweizerischen Abschluss als "Fachfrau Gesundheit" anerkannt werden könne, nicht innert der gesetzten Frist angefochten. Ausserdem habe die Erstinstanz in ihrem Entscheid vom 25. Oktober 2012 entsprechend den Angaben im "Teilentscheid" vom 11. Juli 2011 verfügt.
H. Gegen diese Verfügung, deren Zustellung laut Sendungsinformation der Post am 5. Februar 2013 erfolgte, erhob die Beschwerdeführerin am 7. März 2013 Beschwerde beim Bundesverwaltungsgericht. Sie beantragt in der Sache, die angefochtene Verfügung sei aufzuheben und die Vorinstanz sei anzuweisen, auf ihre Beschwerde vom 19. November 2012 einzutreten. Sie rügt, die Vorinstanz habe ihren Anspruch auf rechtliches Gehör verletzt, indem sie die angefochtene Verfügung mangelhaft begründet habe. So gehe aus der enthaltenen Begründung nicht hervor, weshalb die Vorinstanz von einer fehlenden Beschwer ausgehe. Die Beschwerdeführerin bringt weiter vor, die Verfügung der Erstinstanz vom 11. Juli 2011 sei in Ermangelung eines verbindlichen Dispositivs nicht als Teilentscheid zu qualifizieren, sondern als Nichteintretensentscheid oder aber als selbständig eröffnete Zwischenverfügung, welche nach Art. 46 Abs. 2 des Bundesgesetzes über das Verwaltungsverfahren vom 20. Dezember 1968 (VwVG, SR 172.021) durch Beschwerde gegen die Endverfügung anfechtbar sei, soweit sie sich auf deren Inhalt auswirke. Es fehle der Verfügung vom 11. Juli 2011 insbesondere an einer Abweisung des Anerkennungsgesuchs der Beschwerdeführerin als "diplomierte Krankenschwester/Pflegefachfrau".
I. Die Vorinstanz liess sich am 2. Mai 2013 vernehmen und beantragt die Abweisung der Beschwerde unter Kosten- und Entschädigungsfolge. Sie begründet dies im Wesentlichen damit, dass der Teilentscheid der Erstinstanz nicht als Zwischenverfügung im Sinne von Art. 46 VwVG, sondern als Endverfügung zu qualifizieren sei, welche ein Rechtsverhältnis auf instanzabschliessende Weise regle und daher innert 30 Tagen nach Erhalt der Verfügung anzufechten gewesen wäre. Die Erstinstanz habe mit Verfügung vom 11. Juli 2011 einerseits abschliessend festgestellt, dass das Diplom der Beschwerdeführerin nicht mit dem auf der Tertiärstufe positionierten schweizerischen Bildungsgang in Pflege vergleichbar sei und andererseits, dass vorliegend als Vergleich für die Anerkennung die schweizerische Ausbildung als gelernte "Fachfrau Gesundheit" diene.
J. Die Erstinstanz verzichtete mit Schreiben vom 6. Juni 2013 auf eine eigene Stellungnahme.
K. In ihrer Replik vom 11. Juli 2013 hält die Beschwerdeführerin vollumfänglich an ihren Beschwerdebegehren fest.
L. Mit Duplik vom 23. Juli 2013 hält die Vorinstanz vollumfänglich an ihren Begehren in der Stellungnahme vom 2. Mai 2013 und den darin sowie in der angefochtenen Verfügung vom 1. Februar 2013 gemachten Ausführungen fest.
M. Die Erstinstanz reichte keine Duplik ein.
Die Beschwerdeführerin hat am Verfahren vor der Vorinstanz teilgenommen und ist durch die angefochtene Verfügung beschwert. Sie hat ein schutzwürdiges Interesse an deren Aufhebung oder Änderung, weshalb sie zur Beschwerde legitimiert ist (Art. 48 Abs. 1 VwVG).
Eingabefrist und -form sind gewahrt (Art. 50 und 52 Abs. 1 VwVG), der Kostenvorschuss wurde fristgerecht bezahlt (Art. 63 VwVG), die Vertreterin hat sich rechtsgenüglich ausgewiesen (Art. 11 Abs. 2 VwVG) und die übrigen Sachurteilsvoraussetzungen liegen vor (Art. 46 ff. VwVG).
Auf die Beschwerde ist somit einzutreten.
Nach Art. 49 VwVG können mit der Beschwerde die Verletzung von Bundesrecht einschliesslich Überschreitung oder Missbrauch des Ermessens, die unrichtige oder unvollständige Feststellung des rechtserheblichen Sachverhalts sowie die Unangemessenheit gerügt werden.
Mit dem angefochtenen Entscheid vom 1. Februar 2013 ist die Vorinstanz nicht auf die von der Beschwerdeführerin am 19. November 2012 gegen die Verfügung der Erstinstanz vom 25. Oktober 2012 erhobene Beschwerde eingetreten.
Vorliegend ist demnach zu prüfen, ob die Vorinstanz zu Recht mangels Beschwer nicht auf die von der Beschwerdeführerin erhobene Beschwerde eingetreten ist.
3.1 Die Beschwerdeführerin bringt zunächst vor, die Vorinstanz habe ihren Anspruch auf rechtliches Gehör verletzt, indem sie die angefochtene Verfügung mangelhaft begründet habe. Aus der Begründung gehe nicht hervor, weshalb die Vorinstanz von einer fehlenden Beschwer ausgehe.
3.1.1 Aus dem Anspruch auf rechtliches Gehör (Art. 29 Abs. 2 der Bundesverfassung der Schweizerischen Eidgenossenschaft vom 18. April 1999 [BV, SR 101]) ergibt sich, dass die Behörde die Vorbringen der vom Entscheid in ihrer Rechtslage betroffenen Person auch tatsächlich hört, prüft und in der Entscheidfindung berücksichtigt. Daraus folgt die Verpflichtung der Behörde, ihren Entscheid zu begründen. Dabei ist es nicht erforderlich, dass sie sich mit allen Parteistandpunkten einlässlich auseinandersetzt und jedes einzelne Vorbringen ausdrücklich widerlegt. Vielmehr kann sie sich auf die für den Entscheid wesentlichen Punkte beschränken. Die Begründung muss so abgefasst sein, dass sich die betroffene Person über die Tragweite des Entscheides Rechenschaft geben kann und ihn in voller Kenntnis der Sache an die höhere Instanz weiterziehen kann. In diesem Sinne müssen wenigstens kurz die Überlegungen genannt werden, von denen sich die Behörde hat leiten lassen und auf die sich ihr Entscheid stützt (vgl. BGE 136 V 351 E. 4.2, 134 I 83 E. 4.1).
3.1.2 In der angefochtenen Verfügung führt die Vorinstanz aus, dass die Erstinstanz mit "Teilentscheid" vom 11. Juli 2011 der Beschwerdeführerin mitgeteilt habe, deren ausländisches Diplom könne erst nach dem Absolvieren eines Anpassungslehrganges als gleichwertig mit dem schweizerischen Abschluss als "Fachfrau Gesundheit" anerkannt werden. Diese Verfügung sei nicht innert der gesetzten Frist angefochten worden. Mit Verfügung vom 25. Oktober 2012 habe die Vorinstanz sodann - entsprechend den Angaben im vorgenannten "Teilentscheid" - das ausländische Diplom der Beschwerdeführerin als mit dem schweizerischen Abschluss als "Fachfrau Gesundheit" gleichwertig erklärt.
3.1.3 Aus dieser Begründung geht hervor, dass die Vorinstanz die Beschwerdeführerin als nicht beschwert erachtet, weil die Erstinstanz in ihrer Verfügung vom 25. Oktober 2012 entsprechend dem im - unangefochten gebliebenen - Teilentscheid vom 11. Juli 2011 in Aussicht gestellten Vorgehen entschieden hat. Auch wenn die Begründung denkbar konzis formuliert erscheint, vermochte sich die Beschwerdeführerin aufgrund derselben durchaus über die Tragweite des Entscheides Rechenschaft zu geben und ihn in voller Kenntnis der Sache an das Bundesverwaltungsgericht weiterzuziehen. Damit hat sich die Vorinstanz auf das Entscheidwesentliche beschränkt und ihre Begründungspflicht rechtsgenüglich erfüllt, weshalb die Beschwerdeführerin aus ihrem Vorbringen nichts zu ihren Gunsten abzuleiten vermag.
3.2 Die Beschwerdeführerin bringt weiter vor, die Verfügung der Erstinstanz vom 11. Juli 2011 sei mangels verbindlichem Dispositiv nicht als Teilentscheid zu qualifizieren, sondern als Nichteintretensentscheid oder aber als selbständig eröffnete Zwischenverfügung, welche nach Art. 46 VwVG durch Beschwerde gegen die Endverfügung angefochten werden könne, soweit sie sich auf deren Inhalt auswirke; daher sei diese Verfügung im Rahmen der Beschwerde gegen die Verfügung der Vorinstanz vom 1. Februar 2013 mit anfechtbar.
3.2.1 Nach Art. 46 Abs. 1 VwVG ist die Beschwerde gegen andere Zwischenverfügungen (d.h., gegen andere als solche betreffend Zuständigkeit oder Ausstandsbegehren) zulässig, wenn diese einen nicht wieder gut zu machenden Nachteil bewirken können (Bst. a) oder wenn die Gutheissung der Beschwerde sofort einen Endentscheid herbeiführen und damit einen bedeutenden Anteil an Zeit oder Kosten für ein weitläufiges Beweisverfahren ersparen würde (Bst. b). Ist die Beschwerde nach Art. 46 Abs. 1 VwVG nicht möglich oder wurde von ihr kein Gebrauch gemacht, so sind die betreffenden Zwischenverfügungen durch Beschwerde gegen die Endverfügung anfechtbar, soweit sie sich auf deren Inhalt auswirken (Art. 46 Abs. 2 VwVG).
Eine Zwischenverfügung wird als Zwischenschritt im Verfahren auf dem Weg zu einer Endverfügung erlassen. Als Teilentscheid gilt ein Entscheid, der nur einen Teil der gestellten Rechtsbegehren behandelt, wenn diese Begehren unabhängig voneinander beurteilt werden können, oder der das Verfahren nur für einen Teil der Streitgenossen abschliesst. Teilentscheide können wie Endentscheide selbständig angefochten werden und müssen dies auch, ist doch eine Mitanfechtung zusammen mit dem späteren Entscheid über den separat beurteilten Teil nicht zulässig (vgl. René Rhinow/Heinrich Koller/Christina Kiss/Daniela Thurnherr/Denise Brühl-Moser, Öffentliches Prozessrecht, 2. Auflage, Basel 2010, Rz. 1869 S. 490). Im Unterschied zu End- und Teilentscheiden wird mit einer Zwischenverfügung nicht definitiv über einzelne oder alle gestellten Rechtsbegehren entscheiden, weshalb eine Zwischenverfügung das Verfahren vor einer Behörde im Gegensatz zu einer Endverfügung nicht abschliesst. Sie stellt vielmehr einen Zwischenschritt auf dem Weg der Verfahrenserledigung dar (Felix Uhlmann/Simone Wälle-Bär, in: Waldmann/Weissenberger [Hrsg.], Praxiskommentar VwVG, Zürich/Basel/Genf 2009, Art. 45 N. 3 S. 901). Seit der Revision der Bundesrechtspflege werden nebst rein prozessrechtlichen Anordnungen auch Verfügungen über materiell-rechtliche Vorfragen, welche den Prozess nicht beenden, als Zwischenverfügungen qualifiziert.
3.2.2 Zwar ist die Aufteilung einer Verfügung in Dispositiv und Begründung üblich, im Gegensatz zum Beschwerdeentscheid nach Art. 61 Abs. 2 VwVG ist diese Aufteilung im Gesetzestext indessen für erstinstanzliche Verfügungen nicht eindeutig vorgesehen. Damit ist auch eine andere Struktur denkbar, wobei aber aus der Verfügung in jedem Fall klar hervorgehen muss, was die Behörde anordnet und wie sie diese Anordnung begründet (Felix Uhlmann/Alexandra Schwank, in: Waldmann/Weissenberger [Hrsg.], a.a.O., Art. 35 N. 12 S. 800/801).
3.2.3 In Ihrem "Teilentscheid" vom 11. Juli 2011 legt die Erstinstanz dar, die von der Beschwerdeführerin absolvierte Ausbildung sei im Vergleich mit der schweizerischen Bildungssystematik auf der Sekundarstufe II angesiedelt, wohingegen der schweizerische Bildungsgang in Pflege sich auf der Tertiärstufe positioniere. Als Vergleich für die Anerkennung ihres ausländischen Abschlusses diene deshalb die schweizerische Ausbildung als gelernte Fachfrau Gesundheit. Dieser Ausbildung entspreche die ausländische Ausbildung der Beschwerdeführerin sowohl vom Ausbildungsniveau wie auch von den theoretischen Inhalten.
Obwohl dieser Entscheid eine Aufteilung in Dispositiv und Begründung vermissen lässt, geht daraus doch unmissverständlich hervor, dass die Erstinstanz darin implizit negativ über das von der Beschwerdeführerin in ihrem Anerkennungsgesuch vom 8. April 2011 gestellte Rechtsbegehren, ihre ausländische Ausbildung als gleichwertig mit der schweizerischen Ausbildung zur diplomierten Krankenschwester/Pflegefachfrau anzuerkennen, entschieden hat. Auch die Begründung für diesen Entscheid, nämlich dass die von der Beschwerdeführerin absolvierte ausländische Ausbildung im Vergleich mit der schweizerischen Bildungssystematik im Gegensatz zum schweizerischen Bildungsgang in Pflege (Ausbildung zur "dipl. Pflegefachfrau"), welcher auf der Tertiärstufe anzusiedeln ist, einer Ausbildung der Sekundärstufe II entspricht, geht daraus unzweideutig hervor. Daher ist nicht zu bemängeln, dass dieser Entscheid in struktureller Hinsicht keine Aufteilung in Dispositiv und Begründung aufweist.
3.2.4 Die Erstinstanz hat nach dem Vorgesagten mit ihrem Entscheid weder eine verfahrensrechtliche Anordnung noch eine Verfügung über eine blosse materiell-rechtliche Vorfrage getroffen, weshalb sich ihr Entscheid nicht als Zwischenverfügung i.S.v. Art. 46 VwVG qualifizieren lässt, welche unter den Voraussetzungen von Abs. 3 dieser Bestimmung durch Beschwerde gegen die Endverfügung anfechtbar wäre. Auch von einem Nichteintretensentscheid kann nicht die Rede sein, erfolgte doch eine materielle Beurteilung des von der Beschwerdeführerin gestellten Rechtsbegehrens.
Obwohl die Erstinstanz mit diesem Entscheid das Verfahren nicht im Sinne einer Endverfügung formell abgeschlossen, hat sie damit, wie die Vorinstanz zutreffend ausführt, auf instanzabschliessende Weise das von der Beschwerdeführerin gestellte Rechtsbegehren materiell beurteilt. Der Entscheid ist mit einer Rechtsmittelbelehrung versehen, welche das zulässige ordentliche Rechtsmittel, die Rechtsmittelinstanz sowie die Rechtsmittel nennt (vgl. Art. 35 VwVG). Ihn anzufechten hat die Beschwerdeführerin unterlassen, sodass er nach unbenutztem Ablauf der Rechtsmittelfrist in Rechtskraft erwachsen ist und demnach nicht mit Beschwerde gegen die Verfügung der Erstinstanz vom 25. Oktober 2012 (mit-)angefochten werden konnte. Stattdessen entschied sie sich für das von der Erstinstanz für eine mögliche Anerkennung ihrer ausländischen Ausbildung als gleichwertig mit der schweizerischen Ausbildung zur "Fachfrau Gesundheit" vorgesehene Vorgehen, welches diese in ihrem "Teilentscheid" vom 11. Juli 2011 in Ausicht gestellt hatte: Nach erfolgreicher Absolvierung des entsprechenden Anpassungslehrganges und der geforderten Sprachkurse reichte sie der Erstinstanz den vom 26. September 2012 datierenden Qualifikationsbogen "Anpassungslehrgang für Fachfrau/mann Gesundheit" sowie das Zertifikat Deutsch vom 28. August 2012 sowie Kursbestätigungen der Migros Klubschule für Deutschkurse ein, worauf letztere mit Verfügung vom 25. Oktober 2012 das von der Beschwerdeführerin 1989 erworbene Diplom als "Krankenschwester-Medizinischer Techniker" als gleichwertig mit der schweizerischen Ausbildung zur "Fachfrau Gesundheit" (Sekundarstufe II [ISCED 3C]) anerkannte.
3.3 Nach dem Vorstehenden kann der Vorinstanz kein Vorwurf aufgrund der Tatsache gemacht werden, dass sie im angefochtenen Entscheid mangels Beschwer nicht auf die Beschwerde der Beschwerdeführerin vom 19. November 2012 eingetreten ist. Im Ergebnis erweist sich deren an das Bundesverwaltungsgericht gerichtete Beschwerde vom 7. März 2013 somit als unbegründet und ist abzuweisen.
Die Beschwerde wird abgewiesen.
Die Verfahrenskosten von Fr. 900.- werden der Beschwerdeführerin auferlegt. Sie werden mit dem von der Beschwerdeführerin geleisteten Kostenvorschuss in gleicher Höhe verrechnet.
Es wird keine Parteientschädigung zugesprochen.
Dieses Urteil geht an:
die Beschwerdeführerin (Gerichtsurkunde);
die Vorinstanz ([...]; Gerichtsurkunde);
die Erstinstanz (Gerichtsurkunde).
Der vorsitzende Richter: Der Gerichtsschreiber: Ronald Flury Michael Müller
Rechtsmittelbelehrung:
Gegen diesen Entscheid kann innert 30 Tagen nach Eröffnung beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14, Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten geführt werden (Art. 82 ff., 90 ff. und 100 des Bundesgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005 [BGG, SR 173.110]). Die Rechtsschrift ist in einer Amtssprache abzufassen und hat die Begehren, deren Begründung mit Angabe der Beweismittel und die Unterschrift zu enthalten. Der angefochtene Entscheid und die Beweismittel sind, soweit sie der Beschwerdeführer in Händen hat, beizulegen (Art. 42 BGG).
Versand: 14. November 2013