Entscheiddatum: 18.07.2011Publikationsdatum: 29.07.2011
BundesverwaltungsgerichtTribunal administratif fédéralTribunale amministrativo federaleTribunal administrativ federal Abteilung IA-95/2011
Urteil vom 18. Juli 2011 Besetzung Richter Christoph Bandli (Vorsitz),Richter Markus Metz, Richter Jérôme Candrian, Gerichtsschreiberin Yvonne Wampfler Rohrer. Parteien Alpiq Netz AG Lausanne, Place de la Gare 12, 1000 Lausanne, vertreten durch Rechtsanwälte Dr. iur. Ariane Ayer und lic.iur. Thierry Gachet, Av. de la Gare 2, case postale 89, 1701 Fribourg,Beschwerdeführerin, gegen swissgrid ag, Dammstrasse 3, Postfach 22, 5070 Frick, Beschwerdegegnerin, und Eidgenössische Elektrizitätskommission ElCom, 3003 Bern, Vorinstanz . Gegenstand Definition und Abgrenzung Übertragungsnetz.
A. Am 1. Juni 2010 stellte die swissgrid ag bei der Eidgenössischen Elektrizitätskommission (ElCom) ein Feststellungsbegehren betreffend Defini-tion und Abgrenzung des Übertragungsnetzes. Sie beantragte, es sei festzustellen, dass das gesamte 220/380-kV-Netz als Übertragungsnetz gelte (mit den von swissgrid in den Beilagen 3 und 7 definierten Abgrenzungen und Ausnahmen) und das Eigentum daran auf die nationale Netzgesellschaft (swissgrid ag) zu übertragen sei.
B. Das Fachsekretariat der ElCom eröffnete am 5. Juli 2010 das Verfahren und lud als weitere Verfahrensbeteiligte alle Übertragungsnetzeigentümer zur Stellungnahme ein.
C. Am 9. Juli 2010 reichte die Nordostschweizerische Kraftwerke Grid AG (nachfolgend: NOK Grid AG) ebenfalls ein Feststellungsbegehren betreffend Definition und Abgrenzung Übertragungsnetz bei der ElCom ein. Sie beantragte, dass das Übertragungsnetz aufgrund einer an den Funktionen ausgerichteten Betrachtungsweise vom Verteilnetz abzugrenzen sei. Das Feststellungsbegehren der swissgrid ag mit der spannungsbasierten Zuordnung sei abzuweisen.
D. Die Anträge der swissgrid ag und der NOK Grid AG zeigten, dass bei der Abgrenzung des Übertragungsnetzes vom Verteilnetz grundsätzlich entweder ein spannungsbasierter Ansatz oder ein funktionaler Ansatz verfolgt werden konnte. Von den weiteren Verfahrensbeteiligten unterstützten einige die Ansicht der swissgrid ag, andere schlossen sich der Auffassung der NOK Grid AG an. Einige Verfahrensbeteiligte brachten in Bezug auf ihre Leitungen in ihrem Eigentum eigene Vorschläge vor. Mehrere Verfahrensbeteiligte hatten zu den Feststellungsbegehren der swissgrid ag und der NOK Grid AG keine Stellungnahme eingereicht.
E. Mit Verfügung vom 11. November 2010 erklärte die ElCom grundsätzlich den spannungsbasierten Ansatz als gesetzeskonform und bestimmte, dass alle vermaschten Leitungen mit Nebenanlagen auf der Spannungsebene 220/380 kV zum Übertragungsnetz gehörten. Nebst hier nicht interessierenden weiteren Präzisierungen schloss sie die Stichleitungen als nicht zum Übertragungsnetz gehörend aus.
F. Mit Eingabe vom 6. Januar 2011 erhebt die Alpiq Réseau SA Lausanne (nachfolgend: Beschwerdeführerin) gegen die Verfügung der ElCom (nachfolgend: Vorinstanz) vom 11. November 2010 Beschwerde beim Bundesverwaltungsgericht und beantragt in Gutheissung der Beschwerde, Ziffer 10 des Dispositivs der angefochtenen Verfügung sei aufzuheben und die Leitungen Romanel-Mathod und Galmiz-Kerzers-Mühleberg seien unverzüglich ins Übertragungsnetz zu überführen. Im Weiteren sei ihr eine angemessene Parteientschädigung zuzusprechen.
Zur Begründung führt die Beschwerdeführerin im Wesentlichen an, die beiden streitgegenständlichen Leitungen würden der Definition der Stichleitung im Sinn der angefochtenen Verfügung nicht entsprechen: Sie würden nicht dem Abtransport der lokal produzierten Elektrizität oder der lokalen Versorgung dienen. Die beiden Leitungen seien in Bezug auf das Verteilnetz überdimensioniert, da sie gerade für die Übertragung von Elektrizität als Teil des Übertragungsnetzprojekts geplant und gebaut worden seien. Im Weiteren gehe auch aus dem Sachplan Übertragungsleitungen des Bundes hervor, dass die Leitungen bis 2015 untereinander verbunden und ans vermaschte Netz angeschlossen werden müssten, um als bedeutender Teil des Übertragungsnetzes zu gelten.
Weiter sei hervorzuheben, dass die Leitung zwischen Yverdon und Galmiz nicht nur die Versorgung des Landes mit Elektrizität bezwecke und damit die Übertragung von bedeutenden Stromflüssen erlaube, sondern auch der Sicherheit der Versorgung. Zur Zeit werde die Leitung zwischen Yverdon und Galmiz auf der Spannungsebene 125 kV betrieben. Dieses Netz sei jedoch nicht für den Transport von bedeutenden Energieflüssen vorgesehen. Die Versorgungssicherheit erfordere somit die Verbindung dieser beiden Leitungen.
Im Weiteren würde die Überdimensionierung der betroffenen Leitungen auch zusätzliche Kosten verursachen, welche die Elektrizitätstarife der Konsumenten in den von diesen Leitungen durchquerten Regionen beeinflussen. Die Zuordnung der streitgegenständlichen Leitungen zum lokalen Verteilnetz verletze damit den Grundsatz der Nichtdiskriminierung zwischen den Konsumenten in der Schweiz.
Schliesslich bringt die Beschwerdeführerin vor, die Überführung der streitgegenständlichen Leitungen ins Übertragungsnetz erst im Zeitpunkt der Vermaschung in zwei Anschlusspunkten verletze das Verhältnismässigkeitsprinzip.
G. Die Beschwerdegegnerin beantragt in der Beschwerdeantwort vom 19. April 2011 die Gutheissung der Beschwerde, soweit überhaupt darauf eingetreten werden könne.
Zur Begründung bringt sie im Wesentlichen vor, es folge bereits aus der Gesuchseingabe der Beschwerdegegnerin im vorinstanzlichen Verfahren, dass die Leitung Romanel-Mathod zum Übertragungsnetz gehören soll. Es handle sich um eine Stichleitung mit Anschluss von Verteilnetzbetreibern; sie diene damit der Sicherstellung der Versorgung der untergelagerten Verteilnetzbetreiber und habe somit Übertragungsfunktion. Der weitere Ausbau dieser Übertragungsleitung auf 380 kV und deren Verbindung mit der ebenfalls auszubauenden Leitung Galmiz-Kerzers-Mühleberg sei vom Bundesrat im Rahmen des strategischen Stromübertragungsnetzes im Jahr 2009 verabschiedet worden (vgl. Sachplan Übertragungsleitung). Demgemäss sei es sachgerecht, diese Leitungen in das Eigentum der Beschwerdegegnerin zu überführen, insbesondere um das Bauvorhaben optimal planen und durchführen zu können. Die Beschwerdegegnerin stimme den Ausführungen der Beschwerdeführerin zu.
H. Die Vorinstanz beantragt in ihrer Stellungnahme vom 19. April 2011 die Abweisung der Beschwerde.
Zur Begründung führt sie im Wesentlichen an, da sie in einem höchst technischen Bereich amte, verfüge sie über einen gewissen Ermessens- und Beurteilungsspielraum, soweit sie die für den Entscheid wesentlichen Gesichtspunkte geprüft und die erforderlichen Abklärungen sorgfältig und umfassend durchgeführt habe.
Dem Einwand der finanziellen Auswirkungen der Beschwerdeführerin hält sie entgegen, dass sich die Kostentragung nach der von der Vorinstanz vorgenommenen Definition und Abgrenzung des Übertragungsnetzes richten müsse. Die Kosten von Leitungen und Nebenanlagen, die zum Übertragungsnetz gehörten, würden dem Übertragungsnetz zugeordnet, die Kosten von Stichleitungen dem Verteilnetz bzw. Kraftwerk. Die Verteilung der Kosten nach der Stromversorgungsgesetzgebung sei kein Kriterium für die Abgrenzung des Übertragungsnetzes, sondern vielmehr eine Folge dieser Abgrenzung.
Im Weiteren sei aus Sicht der Vorinstanz nicht relevant, ob die Leitungen für das Verteilnetz überdimensioniert und nicht auf die heutige Situation ausgelegt seien. Beide Leitungen seien nur mit einem Anschlusspunkt des vermaschten Übertragungsnetzes verbunden. Sowohl in Galmiz als auch in Mathod bestehe kein Anschluss an das Übertragungsnetz. Diese Leitungen seien damit für den sicheren Betrieb des Übertragungsnetzes nicht zwingend notwendig.
Was den vorgesehenen Netzausbau zwischen Galmiz und Mathod bzw. zwischen Wattenwil und Mühleberg betreffe, sei anzumerken, dass aus heutiger Sicht noch keine verlässlichen Aussagen gemacht werden könnten, ob, wann und in welcher Form dieser Realität werde. Aus diesem Grund sei im Weiteren nicht einzusehen, inwiefern sich die Beschwerdeführerin auf das Verhältnismässigkeitsprinzip berufen könne. Auch die Einbeziehung der Leitungen in den "Sachplan Übertragungsleitungen" ändere nichts an dieser Tatsache. Die Vorinstanz trage dem vorliegend zur Diskussion stehenden Umstand Rechnung, indem Stichleitungen, die nach einem Netzausbau Teil des vermaschten Übertragungsnetzes werden, auf diesen Zeitpunkt auf die Beschwerdegegnerin zu überführen seien.
Die streitgegenständlichen Leitungen hätten aufgrund der heutigen Netzsituation keinen Übertragungscharakter. Es werde nicht Elektrizität über grössere Distanzen übertragen und wie die Beschwerdeführerin selber erwähne, werde die Leitung zwischen Yverdon und Galmiz bloss auf der Spannungsebene 125 kV betrieben. Zudem habe sie in der angefochtenen Verfügung den jetzigen Zustand betrachtet und nicht die zukünftige Situation im Übertragungsnetz nach einem allfälligen Ausbau.
Die von der Vorinstanz in der angefochtenen Verfügung aufgestellten Grundsätze seien anhand einer gesamtschweizerisch einheitlichen Betrachtung des Übertragungsnetzes zustande gekommen. Aufgrund dieser Analyse würden Stichleitungen, die nur mit einem Anschlusspunkt des vermaschten Übertragungsnetzes verbunden seien, nicht zum Übertragungsnetz gehören.
I. In den Schlussbemerkungen vom 13. Mai 2011 hält die Beschwerdeführerin an den in der Beschwerde gestellten Anträgen vollumfänglich fest.
J. Auf die weiteren Ausführungen der Beteiligten wird - soweit entscheidrelevant - im Rahmen der nachfolgenden Erwägungen eingegangen.
Gemäss Art. 31 des Verwaltungsgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005 (VGG, SR 173.32) beurteilt das Bundesverwaltungsgericht Beschwerden gegen Verfügungen nach Art. 5 des Bundesgesetzes vom 20. Dezember 1968 über das Verwaltungsverfahren (VwVG, SR 172.021). Die ElCom gehört zu den Behörden nach Art. 33 Bst. f VGG und ist daher eine Vorinstanz des Bundesverwaltungsgerichts. Eine Ausnahme, was das Sachgebiet angeht, ist nicht gegeben (Art. 32 VGG). Demnach ist das Bundesverwaltungsgericht für die Beurteilung der am 6. Januar 2011 erhobenen Beschwerde zuständig (vgl. auch Art. 23 des Bundesgesetzes über die Stromversorgung vom 23. März 2007 (Stromversorgungsgesetz, StromVG, SR 734.7).
Zur Beschwerde ist berechtigt, wer vor der Vorinstanz am Verfahren teilgenommen hat, durch die angefochtene Verfügung besonders berührt ist und ein schutzwürdiges Interesse an deren Aufhebung oder Änderung hat (Art. 48 VwVG). Die Beschwerdeführerin hat als beteiligte Partei am vorinstanzlichen Verfahren teilgenommen und ist als Übertragungsnetzeigentümerin von der Verfügung besonders betroffen. Sie ist damit zur Beschwerde legitimiert.
Auf die im Übrigen form- und fristgerecht eingereichte Beschwerde (Art. 50 und 52 VwVG) ist einzutreten.
Die Vorinstanz ist keine gewöhnliche Vollzugsbehörde, sondern eine verwaltungsunabhängige Kollegialbehörde mit besonderen Kompetenzen. Als Fachorgan ist sie Regulierungsinstanz mit besonderer Verantwortung. Dies rechtfertigt eine gewisse Zurückhaltung des Bundesverwaltungsgerichts bei der Überprüfung des vorinstanzlichen Entscheides. Es befreit das Bundesverwaltungsgericht aber nicht davon, die Rechtsanwendung auf ihre Vereinbarkeit mit Bundesrecht zu überprüfen. Sodann amtet die Vorinstanz in einem höchst technischen Bereich, in dem Fachfragen sowohl im Bereich der Stromversorgung als auch ökonomischer Ausrichtung zu beantworten sind. Ihr steht dabei - wie anderen Behördenkommissionen auch - ein eigentliches "technisches Ermessen" zu. In diesem Rahmen darf der verfügenden Behörde bei der Beurteilung von ausgesprochenen Fachfragen ein gewisser Ermessens- und Beurteilungsspielraum belassen werden, soweit sie die für den Entscheid wesentlichen Gesichtspunkte geprüft und die erforderlichen Abklärungen sorgfältig und umfassend durchgeführt hat (vgl. BGE 133 II 35 E. 3, BGE 132 II 257 E. 3.2, BGE 131 II 13 E. 3.4, BGE 131 II 680 E. 2.3.2 mit Hinweisen; BVGE 2009/35 E. 4; Moser/Beusch/Kneubühler, Prozessieren vor dem Bundesverwaltungsgericht, Basel 2008, Rz. 2.155).
Art. 4 Abs. 1 Bst. i StromVG definiert das Verteilnetz als Elektrizitätsnetz hoher, mittlerer oder niederer Spannung zum Zwecke der Belieferung von Endverbrauchern oder Elektrizitätsversorgungsunternehmen. Gemäss Art. 4 Abs. 2 StromVG kann der Bundesrat die Begriffe nach Abs. 1 sowie weitere in diesem Gesetz verwendete Begriffe näher ausführen und veränderten technischen Voraussetzungen anpassen.
Gemäss Art. 2 Abs. 2 der Stromversorgungsverordnung vom 14. März 2008 (StromVV, SR 734.71) gehören zum Übertragungsnetz insbesondere auch: a. Leitungen inklusive Tragwerke; b. Kuppeltransformatoren, Schaltanlagen, Mess-, Steuer- und Kommunikationseinrichtungen; c. gemeinsam mit anderen Netzebenen genutzte Anlagen, die mehrheitlich im Zusammenhang mit dem Übertragungsnetz genutzt werden oder ohne die das Übertragungsnetz nicht sicher oder nicht effizient betrieben werden kann; d. Schaltfelder vor dem Transformator beim Übergang zu einer anderen Netzebene oder zu einem Kraftwerk.
Weiter würden nach der Definition der Vorinstanz Stichleitungen primär dem Abtransport der lokal produzierten Elektrizität oder der lokalen Versorgung dienen. Stichleitungen werden nicht zur Übertragung von Elektrizität über grössere Distanzen geplant und gebaut, müssten nicht für mögliche Transitflüsse dimensioniert werden und seien somit vielmehr als Anschluss denn als Teil des vermaschten Verbundnetzes zu betrachten. Bei doppelt geführten Stichleitungen seien je nach Schaltzustand der Sammelschienen zwar theoretisch Transitflüsse denkbar. Stichleitungen würden aber nicht zu diesem Zweck gebaut. Sie seien über eine Schaltanlage oder über ein Schaltfeld mit dem Übertragungsnetz verbunden und somit auch von diesem abtrennbar. Sie seien für den sicheren Betrieb des Übertragungsnetzes nicht zwingend notwendig. Dabei sei nicht relevant, ob eine solche Leitung auf der Spannungsebene 220 kV oder 380 kV betrieben werde.
Ausgangspunkt jeder Auslegung ist der Wortlaut einer Gesetzesbestimmung. Ist dieser nicht klar, so ist auf die übrigen Auslegungselemente zurückzugreifen; abzustellen ist insbesondere auf die Entstehungsgeschichte einer Rechtsnorm, ihren Sinn und Zweck sowie die Bedeutung, die ihr im Kontext mit anderen Normen zukommt (Urteil des Bundesverwaltungsgerichts A-6086/2010 vom 16. Juni 2011 E. 4; Pierre Tschannen/Ulrich Zimmerli/Markus Müller, Allgemeines Verwaltungsrecht, 3. Aufl., Bern 2009, § 25 Rz. 3 f.; ULRICH HÄFELIN/WALTER HALLER/HELEN KELLER, Schweizerisches Bundesstaatsrecht, 7. Aufl., Zürich u. a. 2008, Rn. 80 ff.).
7.1. Art. 4 Abs. 1 lit. h StromVG definiert das Übertragungsnetz als Elektrizitätsnetz, das der Übertragung von Elektrizität über grössere Distanzen im Inland sowie dem Verbund mit den ausländischen Netzen dient und in der Regel auf der Spannungsebene 220/380 kV betrieben wird.
Aus dem Gesetzeswortlaut von Art. 4 Abs. 1 lit. h StromVG ergibt sich, dass nach dem Willen des Gesetzgebers das Übertragungsnetz in der Regel auf der Spannungsebene 220/380 kV betrieben wird. Der Wortlaut des Gesetzes lässt mithin aufgrund der grammatikalischen Stellung des "in der Regel" in der Definition einzig Ausnahmen in Bezug auf die Spannungsebene 220/380 kV zu und nicht etwa auch in Bezug auf das Kriterium der Übertragung von Elektrizität über grössere Distanzen im Inland sowie dem Verbund mit den ausländischen Netzen. Dass einzig eine Ausnahme in Bezug auf die Spannungsebene 220/380 kV möglich ist, ergibt sich noch deutlicher aus den französisch- und italienischsprachigen Gesetzestexten, in denen der 2. Teilsatz in Bezug auf die Spannungsebene mit einem Semikolon abgetrennt wird: "par réseau de transport on entend le réseau électrique qui sert au transport d'électricité sur de grandes distances à l'intérieur du pays ainsi qu'à l'interconnexion avec les réseaux étrangers; il est généralement exploité à 220/380 kV" und "per rete di trasporto s'intendono rete elettrica per il trasporto di energia elettrica su lunghe distanze all'interno del Paese e per l'interconnessione con le reti estere; di regola funziona al livello di tensione 220/380 kV"). Hätte der Gesetzgeber eine Ausnahmeformulierung auch in Bezug auf die anderen zwei Kriterien der Definition gewollt, hätte er "in der Regel" der Definition vorangestellt ("In der Regel gilt als Übertragungsnetz ... "). Aufgrund dieses klaren Wortlauts kommt der Vorinstanz diesbezüglich auch kein technisches Ermessen zu.
Wenn die Vorinstanz in der angefochtenen Verfügung festhält, dass Stichleitungen nicht zum Übertragungsnetz gehören, da sie nicht mit dem Übertragungsnetz vermascht, sondern nur mit einem Anschlusspunkt des vermaschten Übertragungsnetzes verbunden sind, kann jedenfalls aus dem Wortlaut von Art. 4 Abs. 1 lit. h StromVG das Kriterium der Vermaschung nicht abgeleitet werden. Nach Art. 4 Abs. 2 StromVG kann zwar der Bundesrat die Begriffe nach Absatz 1 (...) näher ausführen und veränderten technischen Voraussetzungen anpassen. Das Kriterium der Vermaschung hätte demnach mindestens in der StromVV geregelt werden müssen. Es findet sich jedoch auch nicht in Art. 2 Abs. 2 StromVV, welcher das Übertragungsnetz näher definiert.
In der angefochtenen Verfügung wird zu Recht darlegt, dass nach dem Wortlaut der Legaldefinition für die Abgrenzungsfrage primär eine spannungsbasierte Betrachtung (220/380 kV) zur Anwendung gelangen soll. Dem primär spannungsbasierten Ansatz widerspricht die Ausklammerung einer ganzen Kategorie von Leitungen. Mit der Begründung, dass Stichleitungen primär dem Abtransport der lokal produzierten Elektrizität oder der lokalen Versorgung dienen, obwohl sie auf der Spannungsebene 380/220 kV betrieben werden, stellt die Vorinstanz gerade auf ein funktionales Kriterium ab.
Nach dem Wortlaut von Art. 4 Abs. 1 lit. h StromVG gehören Stichleitungen (mit oder ohne Versorgungscharakter) somit zum Übertragungsnetz. Diesen an sich klaren Wortlaut bestätigen auch die weiteren Auslegungsmethoden.
7.2. Die Legaldefinition des Übertragungsnetzes von Art. 4 Abs. 1 Bst. h StromVG findet sich im 1. Kapitel: Allgemeine Bestimmungen unter Art. 4 Begriffe. Neben dem Begriff des Übertragungsnetzes hat der Gesetzgeber den Begriff des Elektrizitätsnetzes (lit. a) und des Verteilnetzes (Bst. i) definiert. Neben dem Übertragungsnetz und dem Verteilnetz hat der Gesetzgeber keine weiteren Kategorien vorgesehen. Daraus folgt, dass Stichleitungen, die weder im StromVG noch in der StromVV definiert werden, entweder zum Übertragungs- oder zum Verteilnetz gehören müssen.
Wie die Vorinstanz in der angefochtenen Verfügung als Fachbehörde zu Recht festhält, können die zwei Begriffe Übertragung und Verteilung nicht in jedem Fall trennscharf abgegrenzt werden. Es ist damit nicht ausgeschlossen, dass ein Übertragungsnetz Versorgungsaufgaben oder umgekehrt ein Verteilnetz Übertragungsaufgaben wahrnimmt: Die französische Fassung übersetzt den Begriff Übertragungsnetz mit "réseau de transport", die italienische Fassung spricht von "rete di trasporto". Das Übertragungsnetz kann damit auch als "Transportnetz" betrachtet werden. Es ist dabei davon auszugehen, dass mit Übertragung auch der Transport von Elektrizität, und zwar von (grossen) Produktionsanlagen über grössere Distanzen zu den Verteilnetzbetreibern und den am Übertragungsnetz direkt angeschlossenen Endverbrauchern gemeint ist. Auch ein Verteilnetz transportiert Elektrizität. Bei der Verteilung steht hingegen die Versorgung von Elektrizitätsversorgungsunternehmen und Endverbrauchern mit Elektrizität über kleinere Distanzen im Vordergrund.
Aus der Gesetzessystematik ergibt sich, dass der Begriff der Stichleitungen nicht definiert ist und die Stichleitungen entweder zum Übertragungs- oder zum Verteilnetz gehören müssen. Aufgrund des Ausgeführten kann das Kriterium der Versorgung jedenfalls nicht als Abgrenzungskriterium dienen. Ebensowenig ergibt sich das Abgrenzungskriterium der Vermaschung mit dem Übertragungsnetz aus der systematischen Auslegung von Art. 4 Bst. h und i StromVG. Auch die Gesetzessystematik legt demnach nahe, dass Stichleitungen zum Übertragungsnetz gehören.
7.3. Die historische Auslegung stellt auf den Sinn und Zweck ab, den man einer Norm zur Zeit ihrer Entstehung gab. Insbesondere bei jungen Erlassen muss dem Willen des Gesetzgebers ein grosses Gewicht beigemessen werden (BGE 133 III 278 E. 3.2.2; 132 V 215 E. 4.5.2 und BGE 131 II 710 E. 4.1; Urteil des Bundesverwaltungsgerichts A 2606/2009 vom 11. November 2010 E. 9.4).
Bereits die Vorlage zum Elektrizitätsmarktgesetz vom 15. Dezember 2000 (EMG; BBl 2000, S. 6189 ff.) definierte das Übertragungsnetz als Elektrizitätsnetz hoher Spannung zur Übertragung von Elektrizität über grössere Distanzen. Der Entwurf der Elektrizitätsmarktverordnung vom 27. März 2002 (abrufbar unter www.bfe.admin.ch) führte in Art. 14 Abs. 1 weiter aus, dass die Schweizerische Netzgesellschaft das Übertragungsnetz der Spannungsebene 220/380 kV betreibt. Soweit Netze oder Netzteile unterer Spannungsebenen ausschliesslich der Übertragung von Elektrizität über grössere Distanzen dienen, gelten auch solche Netze als Teil des Übertragungsnetzes. In der Botschaft zum EMG (BBl 1999 7434 f.) sind auch die Spannungsebenen 220 und 380 kV explizit erwähnt. Zudem geht aus der Botschaft zum EMG hervor, dass die Bezeichnung des Übertragungsnetzes nicht nur auf Grund der Spannungsebene (in der Regel 380/220 kV), sondern auch nach dessen Funktion (Übertragung von Strom über grosse Distanzen) erfolgen soll. Damit sollte jedoch die Option offen gelassen werden, dass auch Netze der unteren Spannungsebenen in die Netzgesellschaft eingebracht werden können.
Aus den Protokollen der parlamentarischen Debatte zum StromVG geht sodann hervor, dass die Themen Übertragungsnetz und Übertragungsnetzbetreiber bei der Erarbeitung des Gesetzes wichtige Punkte gewesen waren. Beim Übertragungsnetz war man sich einig, dass dieses eine wesentliche Grundlage für die sichere Versorgung in der Schweiz darstellt (vgl. u.a. Votum von Ständerat Rolf Schweiger, Amtliches Bulletin 2006 [Ständerat], S. 848 ff.). Beim Übertragungsnetzbetreiber drehte sich die Diskussion vor allem um die Unabhängigkeit der nationalen Netzgesellschaft und um die Frage, ob diese das Netz nur betreiben soll oder dieses auch in ihr Eigentum zu übertragen sei. Wie die Vorinstanz in der angefochtenen Verfügung zu Recht festhält, hat hingegen die Formulierung der Legaldefinition ("in der Regel auf der Spannungsebene 220/380 kV") im Parlament zu keinen Diskussionen geführt.
Auch die Botschaft zum StromVG erwähnt die zentrale Bedeutung des Übertragungsnetzes für die Schweiz. Sie versprach sich mit der Zusammenführung des Betriebs des gesamtschweizerischen Übertragungsnetzes eine Erhöhung der Transparenz (BBl 2004 1633 f.). Im Weiteren ging der Bundesrat davon aus, dass das Übertragungsnetz auf den Spannungsebenen (der Begriff wird an dieser Stelle noch in der Mehrzahl verwendet) 220 - 380 kV sowie das Verteilnetz auf den Spannungsebenen 400 V - 160 kV betrieben werden soll (BBl 2004 1642).
Das von der Vorinstanz in der angefochtenen Verfügung eingeführte Kriterium der Vermaschung ist weder in der Botschaft zum EMG, zum StromVG, noch in den parlamentarischen Debatten zum StromVG erwähnt. Ebenso wenig hat sich der historische Gesetzgeber zur Frage geäussert, ob Stichleitungen zum Übertragungsnetz gehören sollen. Dazu kommt, dass parallel zu den Gesetzgebungsarbeiten der Sachplan Übertragungsleitungen (SÜL) (Aufnahme der strategischen Übertragungsleitungsnetze 50 Hz der allgemeinen Stromversorgung und 16,7 Hz der Bahnstromversorgung in den Sachplan, Sachplan Übertragungsleitungen - 12.04.2001, Anpassung 2008, 13. Februar 2009, Bundesamt für Energie BFE) (nachfolgend: SÜL), das Netznutzungsmodell für das schweizerische Übertragungsnetz (VSE/AES NNMÜ-CH Ausgabe 2005, Revision 2007; MERKUR Access Branchenempfehlung Strommarkt Schweiz) (nachfolgend: NNMÜ-CH) sowie der Rahmenvertrag über die Übertragung der Betriebsverantwortung für das Schweizer Übertragungsnetz an die Beschwerdegegnerin ausgearbeitet wurden. Sowohl der SÜL als auch das NNMÜ-CH haben die Stichleitungen dem Übertragungsnetz zugeordnet (vgl. E. 7.4), was ebenfalls nicht zu Diskussionen Anlass gab.
Es ist somit davon auszugehen, dass der historische Gesetzgeber grundsätzlich das Eigentum am gesamten 220/380 kV Netz auf die Beschwerdegegnerin überführen wollte.
7.4. Im Rahmen der teleologischen Auslegung sind Sinn und Zweck und die dem Begriff des Übertragungsnetzes (Art. 4 Bst. h StromVG) zu Grunde liegende Wertung zu ermitteln.
Zunächst ist auf den Zweck des StromVG näher einzugehen: Nach Art. 1 StromVG bezweckt dieses Gesetz, die Voraussetzungen für eine sichere Elektrizitätsversorgung sowie für einen wettbewerbsorientierten Elektrizitätsmarkt zu schaffen. Es soll ausserdem die Rahmenbedingungen festlegen für eine zuverlässige und nachhaltige Versorgung mit Elektrizität in allen Landesteilen und die Erhaltung und Stärkung der internationalen Wettbewerbsfähigkeit der schweizerischen Elektrizitätswirtschaft.
Ziel des StromVG ist somit, die Grundversorgung und die Versorgungssicherheit auch in einem liberalisierten Umfeld mit Rechtssicherheit für Investitionen zu gewährleisten (BBl 2004 1617). Nach Art. 1 StromVG sollen die Rahmenbedingungen für eine sichere und nachhaltige Versorgung der Endverbraucher mit Elektrizität in allen Landesteilen verankert werden. Die sichere Versorgung umfasst namentlich die konstante Lieferung von elektrischer Energie und das Gewährleisten von genügend Kapazitäten bei der Erzeugung, Übertragung und Verteilung (BBl 2004 1640). Die Gesetzgebung muss den wirtschaftlichen und technischen Entwicklungen angepasst werden. Die Stromversorgung soll auch mit der beantragten Neuregelung weiterhin auf dem Grundsatz der Subsidiarität und Kooperation aufbauen (Art. 3 StromVG). Das bedeutet, dass primär diejenigen Aufgaben hoheitlich geregelt werden sollen, welche durch die Energiewirtschaft nicht selber im Gesamtinteresse wahrgenommen werden. Vor dem Erlass neuer Bestimmungen sollen bestehende Vereinbarungen geprüft und in Zusammenarbeit mit betroffenen Organisationen praxisnahe Lösungen erarbeitet werden (BBl 2004 1617, 1629, 1642; zum Ganzen vgl. auch Rolf H. Weber/Brigitta Kratz, Stromversorgungsrecht, Ergänzungsband Elektrizitätswirtschaftsrecht, Bern 2009, S. 5 f. und 17 ff.).
Den Zielen der Versorgungssicherheit, einer starken, unabhängigen nationalen Netzgesellschaft (vgl. E. 7.3) und der Erhöhung der Effizienz beim Netzbetrieb durch den Wegfall von Schnittstellen und komplizierten Vertragswerken kamen in der parlamentarischen Debatten ein grosses Gewicht zu (vgl. u.a. Votum von Ständerat Rolf Schweiger, Amtliches Bulletin 2006 [Ständerat], S. 848 ff.; Votum Inderkum, S. 825 ff.; Votum Bundesrat Leuenberger, S. 852).
Aus der Botschaft des Bundesrates zum StromVG geht in Bezug auf die nationale Netzgesellschaft zudem hervor, dass die heutige Struktur im schweizerischen Übertragungsnetz mit mehreren rechtlich selbständigen Überlandwerken als Betreiber mehrerer Regelzonen in der Schweiz den Anforderungen eines im europäischen Umfeld stark angestiegenen Stromhandels und zur Aufrechterhaltung der Versorgungssicherheit im Inland nicht mehr genügt (BBl 2004 1858; vgl. auch Weber/Kratz, a.a.O., S. 73). Daraus kann geschlossen werden, dass es somit auch Bestandteil der ratio legis ist, dass ein paralleler Betrieb von Höchstspannungsleitungen durch mehrere Unternehmen zu verhindern ist, weil dies eine unnötige Duplizierung von Leit- und Verwaltungssystemen und eine Erschwerung der operativen Betriebsführung zur Folge hätte.
Auf diesem Hintergrund hat auch die Definition und Abgrenzung des Übertragungsnetzes zu erfolgen: Diese gesetzgeberische Absicht zur Erreichung der dargelegten Ziele des StromVG spricht daher für eine weite Auslegung des Begriffs des Übertragungsnetzes.
Nicht nur gingen die Beschwerdeführerin und die Beschwerdegegnerin bisher davon aus, dass die (streitgegenständlichen) Stichleitungen zum Übertragungsnetz gehören und auf die Beschwerdegegnerin zu übertragen sind. Für eine weite Auslegung des Begriffs des Übertragungsnetzes und der Zugehörigkeit der Stichleitungen zum Übertragungsnetz spricht ebenfalls das bisherige Branchenverständnis: Die Übertragungsnetzeigentümer haben sich in der Vergangenheit darauf geeinigt, was zum Übertragungsnetz gehört. So hat die Beschwerdegegnerin mit den sogenannten Verbundunternehmen im Jahr 2006 einen Rahmenvertrag über die Übertragung der Betriebsverantwortung für das Schweizer Übertragungsnetz an die Beschwerdegegnerin, einschliesslich der von ihr im Rahmen dieser Verantwortung zu übernehmenden Aufgaben, Pflichten und Kompetenzen, abgeschlossen. Dieser Rahmenvertrag sieht in Beilage 1 vor, dass das Übertragungsnetz "sämtliche Netzelemente für den Transport von Elektrizität in der Schweiz und zum Ausland, welche beidseitig mit einer Spannung von 380/220 kV (ausnahmsweise auch Netzelementen tieferer Spannungsebenen) betrieben werden." Wie die Vorinstanz in der angefochtenen Verfügung zu Recht festhält, basiert die Abgrenzung des Übertragungsnetzes nach diesem Rahmenvertrag auf einem spannungsbasierten Ansatz ohne funktionale Kriterien.
Auch das NNMÜ-CH sieht unter Punkt 6, S. 17 (Netzabgrenzung und Kostenermittlung) vor, dass zum schweizerischen Übertragungsnetz alle Leitungen inklusive Schaltfelder des 380/220 kV-Höchstspannungsnetzes und die 380/220 kV-Kuppeltransformatoren in der Schweiz gehören, wobei diese Elemente in der Netzführungsverantwortung der Beschwerdegegnerin liegen müssen. Netzteile, die mit einer Spannung < 220 kV betrieben werden, können nach NNMÜ-CH ausnahmsweise unter gewissen Bedingungen ins Übertragungsnetz aufgenommen werden. Das NNMÜ-CH geht somit im Grundsatz davon aus, dass 380/220 kV-Leitungen zum Übertragungsnetz gehören, unter gewissen Voraussetzungen aber auch Ausnahmen betreffend eine Spannung von weniger als 220 kV zulässt, was vorliegend jedoch für die Kategorie der Stichleitungen nicht zutrifft.
In diesen beiden Branchendokumenten finden sich keine zusätzlichen funktionalen Kriterien wie Versorgungscharakter oder Vermaschung, welche einzuhalten sind, damit eine 220/380 kV Leitung als Teil des Übertragungsnetzes zu gelten hat. Somit gehören nach dem Branchenverständnis Stichleitungen zum Übertragungsnetz.
Schliesslich sind die streitgegenständlichen Leitungen auch im SÜL enthalten. Gemäss diesem Sachplan sind die Leitungen "Romanel-Mathod" und "Galmiz-Kerzers-Mühleberg" Teil des strategischen 220/380 kV-Übertragungsleitungsnetzes. Die Stichleitungen wurden vom Bundesrat vorbehaltlos in den SÜL aufgenommen. Auch hier war weder vom Erfordernis der Vermaschung noch vom Ausschlusskriterium der Versorgung die Rede.
Aufgrund des Dargelegten ergibt sich somit auch aus der teleologischen Auslegung, dass Stichleitungen zum Übertragungsnetz gehören und auf die Beschwerdegegnerin zu übertragen sind.
8.Zusammenfassend kann festgehalten werden, dass Stichleitungen (mit oder ohne Versorgungscharakter), die auf der Spannungsebene 220/380 kV betrieben werden, zum Übertragungsnetz gehören.
In der angefochtenen Verfügung (Ziff. 142) stellte die Vorinstanz fest, dass die Leitungen Romanel-Mathod und Galmiz-Kerzers-Mühleberg Stichleitungen seien und somit nicht zum Übertragungsnetz gehörten. Die Beschwerdeführerin bringt vor, diese Leitungen seien nicht als Stichleitungen im Sinn der angefochtenen Verfügung zu qualifizieren und gehörten als Übertragungsleitungen zum Übertragungsnetz. Wie ausgeführt, sind auch Stichleitungen ins Übertragungsnetz zu überführen und es kann deshalb offen gelassen werden, ob die streitgegenständlichen Leitungen als Stichleitungen oder als andere zum Übertragungsnetz gehörende Leitungen zu qualifizieren sind. Ebenfalls unerheblich ist, dass ein Teil der Leitung zwischen Yverdon und Galmiz - vorderhand - bloss auf der Spannungsebene 125 kV betrieben wird.
Es wird somit festgestellt, dass die Leitungen Romanel-Mathod und Galmiz-Kerzers-Mühleberg zum Übertragungsnetz gehören und in das Eigentum der Beschwerdegegnerin zu überführen sind. Die Beschwerde ist damit gutzuheissen und Ziffer 10 des Dispositivs der Verfügung vom 11. November 2010 ist in diesem Sinn aufzuheben.
Damit erübrigt es sich, die weiteren Vorbringen der Beschwerdeführerin zu prüfen.
10.Die Verfahrenskosten sind der unterliegenden Partei aufzuerlegen. Keine Verfahrenskosten trägt die Vorinstanz (Art. 63 Abs. 1 und 2 VwVG). Vorliegend sind entsprechend keine Verfahrenskosten zu erheben. Der Kostenvorschuss in der Höhe von Fr. 6'000.-- ist der obsiegenden Beschwerdeführerin zurückzuerstatten.
11.Der obsiegenden Beschwerdeführerin steht eine Parteientschädigung für ihr erwachsene und verhältnismässig hohe Kosten zu (Art. 64 Abs. 1 VwVG und Art. 7 ff. des Reglements vom 21. Februar 2008 über die Kosten und Entschädigungen vor dem Bundesverwaltungsgericht [VGKE, SR 173.320.2]). Die Rechtsvertreter der Beschwerdeführerin haben keine Honorarnote eingereicht, weshalb die Entschädigung auf Grund der Akten festzusetzen ist (Art. 64 Abs. 2 VwVG i.V.m. Art. 14 Abs. 2 VGKE). Angesichts der beiden Eingaben an das Bundesverwaltungsgericht und des mutmasslich damit verbundenen Aufwands ist die Parteientschädigung für das Verfahren vor dem Bundesverwaltungsgericht auf Fr. 8'000.- (inkl. Auslagen und Mehrwertsteuer) festzusetzen und der Vorinstanz aufzuerlegen.
1.Die Beschwerde wird gutgeheissen und Ziffer 10 des Dispositivs der Verfügung vom 11. November 2010 aufgehoben.
2.Es wird festgestellt, dass Stichleitungen (mit oder ohne Versorgungscharakter) zum Übertragungsnetz gehören und in das Eigentum der Beschwerdegegnerin zu überführen sind.
4.Es werden keine Verfahrenskosten erhoben. Der geleistete Kostenvorschuss in der Höhe von Fr. 6'000.- wird der Beschwerdeführerin nach Eintritt der Rechtskraft dieses Urteils zurückerstattet. Hierzu hat sie dem Bundesverwaltungsgericht einen Einzahlungsschein zuzustellen oder ihre Kontonummer bekannt zu geben.
5.Der Beschwerdeführerin wird für das Verfahren vor dem Bundesverwaltungsgericht eine Parteientschädigung von Fr. 8'000.- zugesprochen. Diese ist ihr durch die Vorinstanz nach Eintritt der Rechtskraft des vorliegenden Urteils zu entrichten.
6.Dieses Urteil geht an:
die Beschwerdeführerin (Gerichtsurkunde)
die Beschwerdegegnerin (Gerichtsurkunde)
die Vorinstanz (Einschreiben)
das Generalsekretariat UVEK (Gerichtsurkunde)
Für die Rechtsmittelbelehrung wird auf die nächste Seite verwiesen.
Der vorsitzende Richter: Die Gerichtsschreiberin: Christoph Bandli Yvonne Wampfler Rohrer
Rechtsmittelbelehrung:
Gegen diesen Entscheid kann innert 30 Tagen nach Eröffnung beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14, Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten geführt werden (Art. 82 ff., 90 ff. und 100 des Bundesgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005 [BGG, SR 173.110]). Die Frist steht still vom 15. Juli bis und mit dem 15. August (Art. 46 Abs. 1 Bst. b BGG). Die Rechtsschrift ist in einer Amtssprache abzufassen und hat die Begehren, deren Begründung mit Angabe der Beweismittel und die Unterschrift zu enthalten. Der angefochtene Entscheid und die Beweismittel sind, soweit sie der Beschwerdeführer in Händen hat, beizulegen (Art. 42 BGG).
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