Entscheiddatum: 28.04.2011Publikationsdatum: 17.05.2011
BundesverwaltungsgerichtTribunal administratif fédéralTribunale amministrativo federaleTribunal administrativ federal Abteilung IA-8126/2010
Urteil vom 28. April 2011 Besetzung Richter Beat Forster (Vorsitz),Richter Christoph Bandli, Richterin Marianne Ryter Sauvant, Gerichtsschreiber Lars Birgelen. Parteien A._______,vertreten durch Rechtsanwalt Alois Kessler,Beschwerdeführer, gegen Die Schweizerische Post, PostMail, Viktoriastrasse 21, Postfach, 3030 Bern, Vorinstanz . Gegenstand Standort Briefkasten.
A. A._______ bewohnt ein 1980 erstelltes Einfamilienhaus an der Strasse B._______ in C._______ bei D._______. Der Abstand der der Strasse zugekehrten Hausfront zur Grundstücksgrenze beträgt rund 6 bis 7 m. Der der Postzustellung dienende Briefkasten steht auf der linken Seite des Vorplatzes im begrünten Vorgarten der Liegenschaft, etwas mehr als einen Meter von der Grundstücksgrenze entfernt.
B. Im Juni 2009 ersuchte A._______ die Schweizerische Post, ihm die Rückversetzung des Briefkastens an die Hausmauer zu bewilligen. Begründet wurde das Gesuch mit dem Vorhaben, den Vorgarten in einen Steingarten umzuwandeln, in dem der Briefkasten an seinem alten Standort störend wirken würde.
In Anschluss an einen Schriftenwechsel und einen Augenschein lehnte die Post das Gesuch ab und erliess auf Antrag hin am 18. Oktober 2010 eine entsprechende Verfügung.
C. Gegen diese Verfügung liess A._______ (Beschwerdeführer) am 18. November 2010 Beschwerde beim Bundesverwaltungsgericht einreichen. Beantragt wird deren Aufhebung und die Bewilligung der Rückversetzung des Briefkastens. Die angefochtene Verfügung beruhe auf einer unvollständigen Sachverhaltsermittlung, unrichtigen Rechtsanwendung und sei unangemessen.
D. Die Post (Vorinstanz) beantragt am 19. Januar 2011 die Abweisung der Beschwerde.
E. Der Beschwerdeführer hält am 23. Februar 2011 an seiner Beschwerde fest und stellt zusätzlich das Eventualbegehren, die Angelegenheit sei zur genauen Klärung des Sachverhalts an die Vorinstanz zurückzuweisen.
F. Auf die Vorbringen der Parteien und die eingereichten Aktenstücke wird, soweit rechtserheblich, in den nachfolgenden Erwägungen eingegangen.
Der angefochtene Entscheid der Vorinstanz stellt eine Verfügung im Sinne von Art. 5 des Bundesgesetzes vom 20. Dezember 1968 über das Verwaltungsverfahren (VwVG, SR 172.021) über die Platzierung von Kundenbriefkästen dar. Dagegen steht die Beschwerde an das Bundesverwaltungsgericht offen (Art. 18 Abs. 1 des Postgesetzes vom 30. April 1997 [PG, SR 783.0]). Der mit seinem Gesuch unterlegene Beschwerdeführer ist zur Beschwerde legitimiert (Art. 48 Abs. 1 VwVG), weshalb darauf einzutreten ist.
Für die Hauszustellung von Postsendungen ist am Domizil ein geeigneter Briefkasten oder eine geeignete Zustellanlage zu errichten, wobei das Eidgenössische Departement für Umwelt, Verkehr und Kommunikation (UVEK) die Bedingungen im Einzelnen festzulegen hat (Art. 9 Abs. 2 der Postverordnung vom 26. November 2003 [VPG, SR 783.01]). Gemäss Art. 11 der Verordnung des UVEK vom 18. März 1998 zur Postverordnung (Vo UVEK, SR 783.011) ist der Briefkasten an der Grundstücksgrenze beim allgemein benutzten Zugang zum Haus bzw. zur Häusergruppe aufzustellen. Sind aufgrund dieser Vorschrift verschiedene Standorte möglich, so ist derjenige zu wählen, der am nächsten zur Strasse liegt. Als Strassen gelten die für den motorisierten Zustelldienst offenen und geeigneten Verkehrsflächen. Besondere Standortbestimmungen für Mehrfamilien- und Geschäftshäuser sowie Ferienhaussiedlungen (Art. 12 und 13 Vo UVEK) fallen vorliegend nicht in Betracht. Unter bestimmten in Art. 14 und 15 Vo UVEK umschriebenen Voraussetzungen kann von den Standortbestimmungen abgewichen werden (vgl. dazu E. 3).
2.1. In Anwendung von Art. 11 Vo UVEK hielt die Vorinstanz fest, dass bereits der aktuelle Standort des Briefkastens nicht an der Grundstücksgrenze liege und damit eigentlich nicht rechtskonform sei. Dieser Zustand werde aber bis auf Weiteres geduldet. Die gewünschte Rückversetzung hätte allerdings eine Vergrösserung des Abstandes des Briefkastens zur Grundstücksgrenze beim Strassenzugang auf 7,2 m zur Folge. Dies sei nicht akzeptabel, auch unter Berücksichtigung der vorgeschlagenen Vergrösserung des Garagenvorplatzes.
2.2. Der Beschwerdeführer hält der Vorinstanz entgegen, bei Art. 11 Vo UVEK gehe es hauptsächlich darum, eine motorisierte Zustellung ohne Umstände zu ermöglichen. Deshalb müssten offene und geeignete Verkehrsflächen vorhanden sein. In seinem Fall sei aus "strassentypographischer Sicht" gar keine offene und geeignete Verkehrsfläche im Sinne von Art. 11 Vo UVEK vorhanden. Denn zwischen der Strasse und dem Vorplatz seiner Liegenschaft liege ein Trottoir. Der Postbote müsse deshalb sein Auto am Strassenrand abstellen oder den Vorplatz der Liegenschaft befahren. Zudem verhindere die vor der Liegenschaft als Verkehrsberuhigungsmassnahme gebaute Verkehrsinsel, dass der Postbote die Liegenschaft direkt anfahren könne. Tatsache sei, dass der Postbote sein Auto zwischen seiner Liegenschaft und dem Nachbargrundstück abstelle und beide Briefkästen zu Fuss bediene. Eine Art. 11 Vo UVEK entsprechende Zustellung sei auf Grund der örtlichen Gegebenheiten somit gar nicht möglich. Die Rückversetzung des Briefkastens bewirke somit keine Verschlechterung der Zustellsituation. Der Beschwerdeführer schliesst daraus, dass die Anforderungen von Art. 11 Vo UVEK bei einer Rückversetzung eingehalten seien und gar keine Ausnahmebewilligung nötig sei.
2.3. Gemäss Art. 11 Vo UVEK kommt für die Standortwahl einzig die Grundstücksgrenze in Frage. Massgebend ist dabei in erster Linie die Grenze beim allgemein genutzten Hauszugang. Entgegen der Ansicht des Beschwerdeführers kann aus dem dritten Satz von Art. 11 Vo UVEK nicht abgeleitet werden, die Art und Weise der Postzustellung oder der damit verbundene Aufwand spiele ebenfalls eine Rolle. Im Gegenteil basiert Art. 11 Vo UVEK auf der Annahme, dass der Zustellungsaufwand beim Standort an der Grundstücksgrenze am geringsten ist. Die Bedürfnisse der motorisierten Zustellung sind nur dann in Betracht zu ziehen, wenn Grundstücksgrenze und Hauszugang mehrere Standorte zulassen. In diesem Fall ist im Sinne eines zusätzlichen Kriteriums und im Hinblick auf einen minimalen Zustellungsaufwand jener Standort zu wählen, der am nächsten zur Strasse bzw. zu der für den motorisierten Zustelldienst offenen und geeigneten Verkehrsfläche liegt. Dem von der Vorinstanz in diesem Zusammenhang zitierten Beschwerdeentscheid der Eidgenössischen Rekurskommission für Infrastruktur und Umwelt H-2006-31 vom 23. Oktober 2006 kann diesbezüglich (bloss) entnommen werden, dass Garagenvorplätze nicht als offene und geeignete Verkehrsflächen gelten, weil sie häufig auch als Abstellplatz für Motorfahrzeuge benutzt würden und daher für den motorisierten Zustelldienst nicht immer oder nur unter erschwerten Bedingungen zugänglich seien (Beschwerdeentscheid H-2006-31 E. 6.3). Würde hingegen bei der Anwendung von Art. 11 Vo UVEK nicht die Grundstücksgrenze, sondern die Zustellungsart als Standortkriterium in Betracht gezogen, hätte, wie die Vorinstanz zu Recht anführt, jede Änderung der Zustellorganisation - wie beispielsweise die Einführung von (Elektro-)Roller anstelle von Autos - Einfluss auf den Briefkastenstandort.
2.4. Der vom Beschwerdeführer gewünschte Briefkastenstandort liegt nicht an der Grundstücksgrenze. Bereits aus diesem Grund ist der Vorinstanz beizupflichten, dass Art. 11 Vo UVEK nicht erfüllt ist (vgl. diesbezüglich auch Urteil des Bundesverwaltungsgerichts A-2038/2006 vom 6. Februar 2007 E. 9.2). Die Frage der Vereinbarkeit des heutigen Briefkastenstandortes mit Art. 11 Vo UVEK bildet nicht Verfahrensgegenstand.
3.1. Mit Verweis auf die Rechtsprechung stellt sich die Vorinstanz auf den Standpunkt, beim Mehraufwand dürfe nicht auf den jeweiligen Einzelfall abgestellt werden, sondern es müsse bei Zugeständnissen eine Hochrechnung auf andere Postkunden in vergleichbarer Situation erfolgen. Deshalb müssten selbst bei einem im Einzelfall nur wenige Schritte ausmachenden Mehraufwand ernsthafte Gründe für eine Ausnahmebewilligung gegeben sein. Vorliegend würden dafür jegliche Anhaltspunkte fehlen. Weiter bestehe kein Anspruch auf Gleichbehandlung mit anderen, derzeit noch nicht geprüften und allenfalls nicht den geltenden Vorgaben entsprechenden Hausbriefkästen in der Nachbarschaft.
3.2. Der Beschwerdeführer wirft der Vorinstanz vor, zu Unrecht von einer Verschlechterung der Zustellsituation auszugehen. Einerseits sei der Fussweg für den Postboten, der sein Fahrzeug nicht unmittelbar bei der Grundstücksgrenze abstellen könne, auch im Falle einer Rückversetzung des Briefkastens praktisch gleichlang. Dass sich der zu Fuss zurückzulegende Weg von 1,2 m auf 7 m verlängere, sei falsch. Hinzu komme, dass die Post in der Gemeinde per 1. Januar 2010 den sog. "Hausservice" eingeführt habe, so dass der Postbote verpflichtet sei, sich bei Bedarf mehrmals pro Woche an der Haustüre der Kundschaft zu melden und Dienstleistungen zu erbringen. Dieser Service werde vom mittlerweile pensionierten Beschwerdeführer und dessen Ehefrau vermehrt in Anspruch genommen. Dabei überreiche der Postbote gleichzeitig auch die Post. Die örtlichen Gegebenheiten und die massgebende aktuelle Zustellpraxis würden somit bei der beantragten Änderung des Briefkastenstandortes zu keinem Mehraufwand führen. Hypothetische Annahmen wie ein Zustelldienst mittels Elektroroller, dessen Machbarkeit in den Wintermonaten wegen der Steilheit der Strasse ohnehin in Frage zu stellen sei, müssten unbeachtlich bleiben. Abgesehen von diesen unvollständigen tatsächlichen Feststellungen habe die Vorinstanz die Ausnahmeregel falsch angewendet, indem sie den Mehraufwand, der vorliegend, wenn überhaupt, höchstens zwei zusätzliche Schritte ausmache, nicht einzelfallbezogen berücksichtigt, sondern auf sämtliche Postkunden hochgerechnet habe. Selbst im Falle einer Hochrechnung wäre vorliegend die Mehrbelastung vorab unter Berücksichtigung des Hausservices derart gering, dass sie im Sinne von Art. 14 Abs. 1 Bst. c Vo UVEK ohne weiteres vertretbar sei. Dabei sei zu beachten, dass diverse Briefkästen in der Nachbarschaft auch bei Neubauten an den Hausfassaden bzw. im Eingangsbereich angebracht seien. Die unterlassene Einzelfallbeurteilung bzw. die schematische Vorgehensweise verstosse zudem gegen den Grundsatz der Angemessenheit. In diesem Zusammenhang hätten auch die Interessen des Grundeigentümers an der uneingeschränkten Ausübung des Eigentumsrechts den Interessen an der Sicherstellung einer einfachen und effizienten Sendungszustellung gegenübergestellt werden müssen. Das Gesuch um Rückversetzung des Briefkastens sei entgegen der Behauptung der Vorinstanz wiederholt mit der geplanten Umgestaltung des Vorplatzes begründet worden. Durch den jetzigen Standort des Briefkastens werde es ihm faktisch verunmöglicht, den Vorplatz umzugestalten, weil der Briefkasten am aktuellen Standort nicht mehr ins neue Umgebungsbild passen, sondern mitten aus den mit Steinen erweiterten Vorplatz ragen würde.
3.3. Art. 14 Abs. 1 Bst. c Vo UVEK nennt als Voraussetzung für eine Ausnahmebewilligung einen für die Postzustellung vertretbaren Mehraufwand. Einen Massstab, wann der Mehraufwand noch als vertretbar zu gelten hat, nennt die Vo UVEK nicht. Die Voraussetzungen sind damit in einer offenen Weise umschrieben, die nach einer wertenden Konkretisierung durch Auslegung verlangt. Ob die Vorinstanz diesen unbestimmten Gesetzesbegriff richtig ausgelegt hat, ist eine Rechtsfrage, die vom Bundesverwaltungsgericht grundsätzlich frei zu überprüfen ist (Art. 49 VwVG). Eine gewisse Zurückhaltung auferlegt es sich allerdings, wenn die rechtsanwendende Behörde besondere Kenntnisse aufweist und die begriffliche Offenheit bezweckt, ihr einen Handlungsspielraum einzuräumen und so technischen oder örtlichen Gegebenheiten besser Rechnung zu tragen (Pierre Tschannen/Ulrich Zimmerli/Markus Müller, Allgemeines Verwaltungsrecht, 3. Aufl., Bern 2009, § 26 Rz. 29 f.). Die Folgen eines für die Postzustellung ungünstigeren, weil Art. 11 Vo UVEK nicht entsprechenden Briefkastenstandortes kann die Vorinstanz besser beurteilen als das Bundesverwaltungsgericht. Die vorinstanzliche Auslegung des Begriffs des zumutbaren Mehraufwandes ist daher nur mit einer gewissen Zurückhaltung zu überprüfen.
Weiter ist zu berücksichtigen, dass die Vorinstanz die Postzustellung als Teil des Universaldienstes in der ganzen Schweiz gewährleisten muss (Art. 2 Abs. 1 und 2 PG). Nach konstanter Rechtsprechung ist es deshalb entgegen der Ansicht des Beschwerdeführers gerechtfertigt, wenn die Vorinstanz den durch eine Ausnahmeregelung bedingten Mehraufwand nicht nur im konkreten Einzelfall in Betracht zieht, sondern diesen auf sämtliche Postkunden in der ganzen Schweiz in vergleichbarer Situation hochrechnet. Führt eine solche Hochrechnung zu einem nicht unerheblichen Mehraufwand, ist dieser nur dann vertretbar, wenn ernsthafte Gründe dafür vorliegen (Urteile des Bundesverwaltungsgerichts A-6082/2008 vom 24. Februar 2009 E. 6.3, A-2037/2006 vom 23. April 2007 E. 9.6 und A-2038/2006 vom 6. Februar 2007 E. 10.2).
3.3.1. Vorliegend hätte die Rückversetzung des Briefkastens an den vom Beschwerdeführer gewünschten Standort zur Folge, dass im Vergleich mit dem von Art. 11 Vo UVEK geforderten Standort ein Abstand von rund 7 m zur Grundstücksgrenze entstehen würde. Selbst unter Berücksichtigung der vom Beschwerdeführer dokumentierten heutigen Zustellpraxis würde sich der Zustellweg für den Postboten um einige Schritte verlängern und dadurch bedingt ein - wenn auch sehr geringer - Mehraufwand entstehen. Gegenteilige Behauptungen des Beschwerdeführers leuchten nicht ein. Unerheblich ist in diesem Zusammenhang auch, dass die Vorinstanz im fraglichen Postzustellkreis offenbar einen sog. Hausservice eingeführt hat, erfolgt dieser doch unbestritten nur bei Bedarf. Selbst der Beschwerdeführer behauptet nicht, diesen Dienst regelmässig oder sogar täglich in Anspruch zu nehmen. In Betracht zu ziehen ist demgegenüber, dass der bescheidene Mehraufwand von der heutigen Zustellpraxis abhängt und bei einer Umstellung des Zustelldienstes beispielsweise auf Elektroroller im Vergleich mit der Zustellung an der Grundstücksgrenze zunehmen würde, können doch Vorplätze als Abstellplatz benutzt und deshalb vom Postboten nicht befahren werden (vgl. E. 2.3). Weil die Rückversetzung unabhängig von der Zustellart bewilligt würde, ist diesem hypothetischen Umstand entgegen der Ansicht des Beschwerdeführers ebenfalls Rechnung zu tragen. Dessen Einwand, Elektroroller seien im Winter wegen der steilen Strasse nicht geeignet, erscheint demgegenüber als wenig plausibel, zumal winterliche Strassenverhältnisse wohl eher die Ausnahme bilden und der heutige Zustelldienst offenbar auch im Winter regelmässig per Auto erfolgt.
3.3.2. Würde nun die Vorinstanz die beantragte Rückversetzung ohne zwingende Gründe tolerieren, hätte dies zur Folge, dass mit einem Schlag eine Vielzahl von Postkunden unter Berufung auf das Gebot der Gleichbehandlung (Art. 8 der Bundesverfassung der Schweizerischen Eidgenossenschaft vom 18. April 1999 [BV, SR 101]) ebenfalls eine Rückversetzung ihres Briefkastens durchsetzen könnten bzw. die Vorinstanz bei der Überprüfung von Fällen mit rückversetzten Briefkästen - wie beispielsweise die vom Beschwerdeführer dokumentierten Fälle (vgl. E. 4) - gebunden wäre. Dies würde der Absicht der Ausnahmeregelung, dass nur eine geringe Zahl von Eigentümer davon profitieren sollen (Urteil des Bundesverwaltungsgerichts A-2037/2006 vom 23. April 2007 E. 9.6), zuwiderlaufen.
3.3.3. Vorliegend begründet der Beschwerdeführer den Ausnahmetatbestand einzig mit der Gestaltung seines Vorplatzes bzw. mit der beeinträchtigten Ästhetik durch einen mitten in einem Steingarten herausragenden Briefkasten. Dieser Grund überzeugt bereits deshalb nicht, weil es dem Beschwerdeführer unbenommen ist, den Briefkastenstandort an die Grundstücksgrenze und damit an den Rand des geplanten Steinvorgartens zu verlegen. Zudem können ästhetische Gesichtspunkte als Folge einer geplanten Gartenumgestaltung kaum derart gewichtig sein, dass sie das Interesse der Vorinstanz an einer einfachen und effizienten Sendungszustellung zu überwiegen vermögen. Andernfalls wäre es für Liegenschaftseigentümer ein Leichtes, durch gestalterische Massnahmen eine Rückversetzung des Briefkastens zu erzwingen. Damit sind die Voraussetzungen von Art. 14 Abs. 1 Bst. c Vo UVEK nicht erfüllt. Auf die eigentumsrechtlichen Aspekte ist noch einzugehen (E. 5).
Der Beschwerdeführer macht weiter geltend, bei mehreren, auch neueren von ihm dokumentierten Liegenschaften in der Nachbarschaft toleriere die Vorinstanz Briefkastenstandorte an der Hausfassade, was gegen das Gleichbehandlungsgebot (Art. 8 BV) bzw. das Willkürverbot (Art. 9 BV) verstosse. Ein Anspruch auf Gleichbehandlung im Unrecht besteht grundsätzlich nicht. Weiter hat die Vorinstanz festgehalten, dass sie - wenn auch zeitlich gestaffelt - bemüht sei, die rechtmässige Ordnung zu prüfen und durchzusetzen. Selbst wenn in der Nachbarschaft vergleichbare Verhältnisse vorliegen würden, vermag das Bundesverwaltungsgericht keine rechtsungleiche oder willkürliche Gestaltungspolitik der Vorinstanz zu erkennen (vgl. dazu bereits Urteile des Bundesverwaltungsgerichts A-6082/2008 vom 24. Februar 2009 E. 8, A-2037/2006 vom 23. April 2007 E. 9.5 und A-2038/2006 vom 6. Februar 2007 E. 12.1).
Was schliesslich den Einwand bezüglich eines unrechtmässigen Eingriffs in die Eigentumsgarantie (Art. 26 BV) angeht, so werden dem Beschwerdeführer durch die Weigerung der Vorinstanz, den Briefkasten zurückversetzen zu dürfen, weder Eigentumsrechte entzogen noch die Nutzungs- oder Verfügungsmöglichkeiten am Eigentum beeinträchtigt. Betroffen ist einzig die Inanspruchnahme des Postzustellungsservices im Sinne einer staatlichen Leistung. Dem Beschwerdeführer steht es frei, auf diese Dienstleistung zu verzichten und die ihm bereitgestellte Post bei der nächstgelegenen Annahmestelle abzuholen (vgl. Art. 9 Abs. 3 VPG). Bei den Anforderungen an den Briefkasten kann sich deshalb einzig die Frage des faktischen bzw. mittelbaren Eingriffs in die Eigentumsgarantie stellen. Dabei gilt der Schutzbereich des Grundrechts nur bei einer gewissen Eingriffsintensität betroffen, wenn die bestimmungsgemässe Eigentumsnutzung verunmöglicht oder zumindest in unzumutbarer Weise erschwert wird (Urteil des Bundesverwaltungsgerichts A-2038/2006 vom 6. Februar 2007 E. 7). Vorliegend ist ein solcher Fall ohne weitere Darlegungen zu verneinen. Im Übrigen dürfte es dem Beschwerdeführer - wie bereits festgehalten (E. 3.3.3) - ohne weiteres möglich sein, den Briefkasten an der Grundstücksgrenze aufzustellen, um die behauptete ästhetische Störung zu vermeiden oder zumindest zu reduzieren.
Als Ergebnis ist festzuhalten, dass die beantragte Rückversetzung des Briefkastens Art. 11 Vo UVEK widerspricht und auch keine Ausnahme nach Art. 14 f. Vo UVEK gegeben ist. Der vorinstanzliche Entscheid ist deshalb nicht zu beanstanden und die Beschwerde ist als unbegründet abzuweisen.
Bei diesem Ausgang des Verfahrens gilt der Beschwerdeführer als unterliegende Partei und er hat folglich die auf Fr. 1'500.- festzusetzenden Verfahrenskosten zu tragen (Art. 63 Abs. 1 VwVG und Art. 1 ff. des Reglements vom 21. Februar 2008 über die Kosten und Entschädigungen vor dem Bundesverwaltungsgericht [VGKE, SR 173.320.2]). Diese sind mit dem geleisteten Kostenvorschuss in derselben Höhe zu verrechnen.
Dem unterliegenden Beschwerdeführer und der Vorinstanz steht keine Parteientschädigung zu (Art. 64 VwVG i.V.m. Art. 7 VGKE).
Die Beschwerde wird abgewiesen.
Die Verfahrenskosten von Fr. 1'500.- werden dem Beschwerdeführer auferlegt. Sie werden mit dem geleisteten Kostenvorschuss in derselben Höhe verrechnet.
Es wird keine Parteientschädigung gesprochen.
Dieses Urteil geht an:
den Beschwerdeführer (Gerichtsurkunde)
die Vorinstanz (Einschreiben)
das Generalsekretariat UVEK (Gerichtsurkunde)
Der vorsitzende Richter: Der Gerichtsschreiber: Beat Forster Lars Birgelen
Rechtsmittelbelehrung:
Gegen diesen Entscheid kann innert 30 Tagen nach Eröffnung beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14, Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten geführt werden (Art. 82 ff., 90 ff. und 100 des Bundesgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005 [BGG, SR 173.110]). Die Rechtsschrift ist in einer Amtssprache abzufassen und hat die Begehren, deren Begründung mit Angabe der Beweismittel und die Unterschrift zu enthalten. Der angefochtene Entscheid und die Beweismittel sind, soweit sie der Beschwerdeführer in Händen hat, beizulegen (Art. 42 BGG).
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