Entscheiddatum: 17.10.2011Publikationsdatum: 25.10.2011
BundesverwaltungsgerichtTribunal administratif fédéralTribunale amministrativo federaleTribunal administrativ federal Abteilung IA-7872/2010
Urteil vom 17. Oktober 2011 Besetzung Richterin Marianne Ryter Sauvant (Vorsitz),Richter Lorenz Kneubühler, Richter Alain Chablais, Gerichtsschreiberin Nina Dajcar. Parteien 1. Johann Rüttimann, Geisshof, 8918 Unterlunkhofen, 2. Rolf und Brigitte Rey-Huser, Emausstrasse 19, 5621 Zufikon, beide vertreten durch Rechtsanwalt Dr. iur. Albert Rüttimann, Rechtsanwalt, Friedhofstrasse 5, Postfach 188, 5610 Wohlen AG, Beschwerdeführende, gegen AEW Energie AG, Obere Vorstadt 40, 5000 Aarau, vertreten durch Rechtsanwalt Marcel Gloor, Freiestrasse 204, Postfach 1670, 8032 Zürich ,Beschwerdegegnerin, Bundesamt für Energie BFE Sektion Elektrizitäts- und Wasserrecht, Postfach, 3003 Bern, Vorinstanz . Gegenstand Plangenehmigung.
A. Die AEW Energie AG reichte dem Eidgenössischen Starkstrominspektorat (ESTI) am 22. Juni 2006 das Plangenehmigungsgesuch für den Umbau und die Verlegung einer Teilstrecke der 50/16 kV-Leitungen Obfelden-Bremgarten-Rottenschwil sowie der Verkabelung einer Teilstrecke der 16 kV-Freileitung Bremgarten-Rudolfstetten ein. Zur Begründung brachte die AEW Energie AG vor, sie müsse das bestehende 50 kV-Netz sukzessive für den Betrieb mit 110 kV umbauen, um dem steigenden Energiebedarf Rechnung tragen zu können.
Gegenstand der Planvorlage war zum einen der Umbau der bestehenden 50/16 kV-Leitung auf 110/16 kV mit teilweise neuer Trasseeführung der 110 kV-Leitung Obfelden-Bremgarten im Abschnitt Mast Nr. 1A bis Nr. 12 sowie der 16 kV-Hauptleitung Bremgarten-Rottenschwil im Abschnitt Mast Nr. 1B bis Nr. 12. Die bestehende Trasseeführung zwischen dem Unterwerk Bremgarten und Mast Nr. 12, die über die Halbinsel Zopfhau und dann entlang des linken Reussufers am Kloster Hermetschil vorbei führt, sollte aufgehoben werden. Die neue Trasseeführung mit zehn neuen, 25-38 Meter hohen Betonmasten sollte südlich von Zufikon im Gebiet Geisshof der Gemeinde Unterlunkhofen zwischen Mast Nr. 7 und Mast Nr. 8 die Reuss überqueren; ab Mast Nr. 12 sollte wieder das bestehende Trassee benützt werden. Zum andern sah die Planvorlage die Teilverkabelung der 16 kV-Freileitung Bremgarten-Rudolfstetten, Teilstrecke Transformatorenstation Emaus bis BM 90 vor.
Das Projekt betrifft im Abschnitt der Reussquerung auf einer Strecke von ca. 570 Metern ein Gebiet, das als Objekt Nr. 1305 "Reusslandschaft" seit 1977 unverändert im Bundesinventar der Landschaften und Naturdenkmäler von nationaler Bedeutung (nachfolgend: BLN; vgl. auch die Verordnung über das Bundesinventar der Landschaften und Naturdenkmäler vom 10. August 1977 [VBLN, SR 451.11]) sowie als Objekt Nr. 106 "Reuss: Bremgarten-Zufikon bis Brücke Rottenschwil" seit 2001 im Inventar der Wasser- und Zugvogelreservate von internationaler und nationaler Bedeutung (nachfolgend: Wasser- und Zugvogelreservate-Inventar; s.a. Verordnung über die Wasser- und Zugvogelreservate von internationaler und nationaler Bedeutung vom 21. Januar 1991 [WZVV, SR 922.32]) erfasst ist.
B. Im Rahmen der öffentlichen Auflage erhoben u.a. Johann Rüttimann sowie Rolf und Brigitte Rey-Huser am 16. November 2006 beim ESTI Einsprache gegen das Projekt. Hauptsächlich begehrten sie eine (Teil-)Verkabelung der neuen Freileitungen respektive die Beibehaltung der bisherigen Trasseeführung mit kleineren Anpassungen.
Dem ESTI gingen auf Aufforderung hin zwischen Oktober 2006 und März 2007 grundsätzlich positive Stellungnahmen verschiedener Fachbehörden des Bundes sowie des Kantons Aargau zum Plangenehmigungsdossier ein. Das Bundesamt für Umwelt (BAFU) brachte in seiner Stellungnahme vom 18. Januar 2007 vor, es bestünden keine grundsätzlichen Einwände gegen das Projekt, allerdings seien in Bezug auf den Natur- und Landschaftsschutz aufgrund der vorgesehenen Reussquerung zweckmässige Ersatzmassnahmen erforderlich. Es schlug eine Verkabelung der beiden 16 kV-Leitungen über die Reuss von Bremgarten nach Hermetschwil und von Bremgarten nach Waltenschwil vor, da damit die Waldschneise im Gebiet Zopfhau aufgehoben und das Ortsbild von Hermetschwil durch eine durchgehende Verkabelung entlastet werden könne. Das BAFU ging davon aus, dass kein Gutachten der Eidgenössischen Natur- und Heimatschutzkommission (ENHK) erforderlich sei.
Am 16. März 2007 führte das ESTI eine Einspracheverhandlung durch. Da keine Einigung erzielt wurde, überwies es das Verfahren am 28. September 2007 in Anwendung von Art. 16 Abs. 2 lit. b i.V.m. Art. 16h Abs. 2 des Bundesgesetzes betreffend die elektrischen Schwach- und Starkstromanlagen vom 24. Juni 1902 (Elektrizitätsgesetz, EleG; SR 734.0) an das Bundesamt für Energie (BFE) zur Erledigung.
C. Am 3. Juni 2009 führte das BFE eine weitere Einspracheverhandlung durch, an der jedoch keine Einigung erzielt werden konnte. Das BFE kam mit dem BAFU am 10. Juli 2009 überein, dass die 16 KV-Leitung über die Halbinsel Zopfhau zu verkabeln und diese Massnahme an das Ersatzmassnahmenkontingent der noch zu bewilligenden 380 kV-Leitung Niederwil-Obfelden anzurechnen sei. Am 1. Juni 2010 erklärte sich das BAFU mit den Berechnungen und der Berechnungsmethodik zur Berechnung der Ausgleichsmassnahmen nach dem "Salzburger Modell" einverstanden, so dass die Differenz mit dem BAFU bereinigt war. Das BFE genehmigte in der Folge mit Entscheid vom 6. Oktober 2010 die angepasste Planvorlage der AEW Energie AG unter Auflagen.
D. Mit Eingabe vom 8. November 2010 erheben Johann Rüttimann (nachfolgend: Beschwerdeführer 1) sowie Rolf und Brigitte Rey-Huser (nachfolgend: Beschwerdeführende 2) gegen den Plangenehmigungsentscheid des BFE (nachfolgend: Vorinstanz) beim Bundesverwaltungsgericht Beschwerde mit folgenden Anträgen:
"1. Das Projekt der Beschwerdegegner 1 + 2 sei im Bereich Zufikon bis Rottenschwil so abzuändern, dass zwischen dem Emaus (Zufikon) und dem Geisshof (Unterlunkhofen) keine neue Freileitung zu stehen kommt.
Eventuell sei die neue Leitung zwischen Emaus (Zufikon) und Rottenschwil zu verkabeln.
Eventuell seien die Beschwerdeführer nach dem gesetzlichen Verfahren zu enteignen und zu entschädigen.
Eventuell sei die Entschädigung nach den [sic] von der eidgenössischen Schätzungskommission zu bestimmen.
Unter Kosten- und Entschädigungsfolgen."
Die Beschwerdeführenden beanstanden im Wesentlichen die fehlende Landschaftsschutzverträglichkeit des Projekts.
E. Mit Beschwerdeantwort vom 31. Januar 2011 beantragt die AEW Energie AG (nachfolgend: Beschwerdegegnerin), auf die Beschwerde der Beschwerdeführenden 2 sei nicht einzutreten; eventualiter sei sie - wie die Beschwerde des Beschwerdeführers 1 - abzuweisen, soweit darauf einzutreten sei. In ihrer Begründung legt sie bezüglich des Projekts insbesondere dar, dass dieses das BLN-Objekt bestmöglich entlaste und eine andere Linienführung nicht angezeigt sei. Eine Verkabelung habe weder das BAFU noch der Kanton Aarau verlangt, zudem seien mit einer Erdverlegung zahlreiche Nachteile verbunden.
F. Die Vorinstanz stellt mit Vernehmlassung vom 31. Januar 2011 den Antrag auf Abweisung der Beschwerde, soweit darauf einzutreten sei.
G. Mit Stellungnahme vom 25. Januar 2011 teilt das BAFU mit, das Freileitungsprojekt entspreche der Natur- und Heimatschutz- sowie, mit Bezug auf das betroffene Wasser- und Zugvogelreservat, der Jagdgesetzgebung. Eine Erdverlegung sei nicht erforderlich. Das Bundesamt für Raumentwicklung ARE verzichtet mit Schreiben vom 11. Januar 2011 auf eine Stellungnahme.
H. Die Beschwerdeführenden präzisieren respektive ändern in ihrer Replik vom 21. April 2011 die Rechtsbegehren wie folgt:
"1. Das Projekt der Beschwerdegegnerin sei im Bereich zwischen dem Masten 1A/1B und dem Masten 12 so abzuändern, dass zwischen diesen beiden Masten keine neue Freileitung zu stehen kommt und die neue 110 kV-Stromleitung zwischen den beiden Masten in die Erde verlegt wird.
Die Eventualbegehren 3 und 4 werden ersatzlos zurückgezogen.
Unter Kosten- und Entschädigungsfolgen."
In ihrer ergänzenden Begründung heben die Beschwerdeführenden unter anderem hervor, aus dem Urteil des Bundesgerichts 1C_398/2010 vom 5. April 2011 ergäbe sich, dass auch im hier strittigen Fall verkabelt werden müsse, da es sich um eine anerkanntermassen schützenswerte Landschaft handle.
I. Auf Aufforderung der Instruktionsrichterin nehmen die Beschwerdegegnerin, die Vorinstanz und das BAFU Stellung zur Frage, ob die Beurteilung einer Verkabelung ihrer Ansicht nach infolge des Urteils des Bundesgerichts 1C_398/2010 vom 5. April 2011 anders ausfalle.
Die Vorinstanz bringt in ihrem Schreiben vom 18. Mai 2011 vor, das genannte Urteil habe keine Auswirkung, da sich die Umstände der Fälle unterscheiden würden und sich die Überlegungen des Bundesgerichts nur teilweise auf die hier zu beurteilende Situation übertragen liessen. Sie betont, die Verkabelung sei vorliegend nicht aufgrund der Kosten abgelehnt worden, sondern weil die Interessenabwägung zum Ergebnis geführt habe, dass eine Freileitung die bessere Lösung sei.
Das BAFU äussert sich mit Schreiben vom 7. Juni 2011 ebenfalls dahingehend, dass auf eine Verkabelung auch unter Berücksichtigung des erwähnten Bundesgerichtsurteils verzichtet werden könne.
J. In ihrer Duplik vom 30. Juni 2011 hält die Beschwerdegegnerin auch unter Beachtung des genannten bundesgerichtlichen Urteils an ihren Anträgen fest und ergänzt ihre Begründung.
K. Die Beschwerdeführenden reichen am 21. September 2011 ihre abschliessende Stellungnahme ein.
L. Auf die einzelnen Sachverhaltselemente und Parteivorbringen wird, soweit für den Entscheid wesentlich, in den nachfolgenden Erwägungen eingegangen.
Gemäss Art. 31 des Bundesgesetzes über das Bundesverwaltungsgericht vom 17. Juni 2005 (VGG, SR 173.32) beurteilt das Bundesverwaltungsgericht Beschwerden gegen Verfügungen nach Art. 5 des Bundesgesetzes über das Verwaltungsverfahren vom 20. Dezember 1968 (VwVG, SR 172.021), sofern keine Ausnahme nach Art. 32 VGG vorliegt. Als Vorinstanzen gelten die in Art. 33 und 34 VGG genannten Behörden. Zu den zulässigen Anfechtungsobjekten gehören die Entscheide des BFE in Plangenehmigungsverfahren nach Art. 16h Abs. 2 EleG. Das Bundesverwaltungsgericht ist damit zur Beurteilung der vorliegenden Beschwerde betreffend die Teilstrecke Mast Nr. 1 A/B bis Mast Nr. 12 zuständig. Das Verfahren vor dem Bundesverwaltungsgericht richtet sich - soweit das VGG nichts anderes bestimmt (Art. 37 VGG) - nach dem VwVG.
Zur Beschwerde ist nach Art. 48 Abs. 1 VwVG berechtigt, wer vor der Vorinstanz am Verfahren teilgenommen hat oder keine Möglichkeit zur Teilnahme erhalten hat (Bst. a), durch die angefochtene Verfügung besonders berührt ist (Bst. b) und ein schutzwürdiges Interesse an deren Aufhebung oder Änderung hat (Bst. c).
2.1. Die Beschwerdeführenden haben als Einsprecher am vorinstanzlichen Verfahren teilgenommen, womit die Voraussetzung nach Art. 48 Abs. 1 Bst. a VwVG für die Legitimation zur Beschwerdeerhebung gegeben ist.
2.2. Weiter sind gemäss Art. 48 Abs. 1 Bst. b und c ein besonderes Berührtsein durch das Projekt und ein schutzwürdiges Interesse an dessen Aufhebung oder Änderung erforderlich. Wer Beschwerde führt, muss stärker als die Allgemeinheit betroffen sein und in einer besonderen, beachtenswerten, nahen Beziehung zum Streitgegenstand stehen. Ein schutzwürdiges Interesse liegt vor, wenn die tatsächliche oder rechtliche Situation der Beschwerdeführenden durch den Ausgang des Verfahrens beeinflusst werden kann. Diese Anforderungen sollen die Popularbeschwerde ausschliessen (vgl. ANDRÉ MOSER/MICHAEL BEUSCH/LORENZ KNEUBÜHLER, Prozessieren vor dem Bundesverwaltungsgericht, Basel 2008, Rz. 2.65 ff.).
Aus den Akten geht hervor, dass die projektierte Freileitung über ein Grundstück des Beschwerdeführers 1 führen soll. Der Beschwerdeführer 1 ist dadurch besonders berührt und in schutzwürdigen Interessen betroffen, weshalb er zur Beschwerde legitimiert ist. Für die Bejahung der Zulässigkeit einer Beschwerde genügt es, wenn zumindest ein Beteiligter legitimiert ist, insbesondere wenn die Beschwerdeführenden wie hier gemeinsam auftreten (vgl. Urteil des Bundesgerichts vom 7. September 1998 E. 2, publiziert in: Schweizerisches Zentralblatt für Staats- und Verwaltungsrecht [ZBl] 101/2000 S. 83 ff.). Es muss somit nicht näher geprüft werden, ob die Beschwerdeführenden 2 legitimiert sind.
2.3. Die Beschwerde richtet sich gegen einen Plangenehmigungsentscheid des BFE betreffend die 110 kV-Leitung Obfelden-Bremgarten und die 16 kV-Hauptleitung Bremgarten-Rottenschwil. Gegenstand dieses Verfahrens ist lediglich der Abschnitt von Mast Nr. 1 A/B bis Mast Nr. 12; der Ausbau der angrenzenden Abschnitte ist Gegenstand anderer Verfahren. Soweit also die Beschwerdeführenden die Verkabelung oder eine andere Abänderung des Projekts im Abschnitt von Mast Nr. 12 bis Rottenschwil begehren, kann nicht darauf eingetreten werden, weil dieser Abschnitt nicht zum Anfechtungsobjekt gehört. Die Beschwerdeführenden zogen ihre Begehren bezüglich der enteignungsrechtlichen Fragen zurück; diese sind somit nicht mehr Streitgegenstand und die Beschwerde ist insofern gegenstandslos geworden. Die Fokussierung der Beschwerde auf die Verkabelung (vgl. Replik / Bst. H des Sachverhalts) stellt keine Erweiterung des Streitgegenstands dar, da die Beschwerdeführenden die Prüfung der Verkabelung bereits in der Beschwerdeschrift als Eventualantrag stellten.
Auf die frist- und formgerecht eingereichte Beschwerde (vgl. Art. 50 und Art. 52 VwVG) ist einzutreten.
Das Bundesverwaltungsgericht entscheidet grundsätzlich mit uneingeschränkter Kognition. Es überprüft die angefochtene Verfügung respektive das angefochtene Urteil auf Rechtsverletzungen - einschliesslich unrichtiger oder unvollständiger Feststellung des rechtserheblichen Sachverhalts und Rechtsfehler bei der Ausübung des Ermessens - sowie auf Angemessenheit (Art. 49 VwVG).
Bei der Angemessenheitskontrolle hat sich das Bundesverwaltungsgericht - insbesondere bei technischen Fragen und wenn die Vorinstanz ihren Entscheid gestützt auf die Berichte von Fachbehörden gefällt hat - jedoch eine gewisse Zurückhaltung aufzuerlegen (vgl. Moser/Beusch/ Kneubühler, a.a.O., Rz. 2.149 ff.). In diesen Fällen hat es primär zu klären, ob alle berührten Interessen ermittelt und beurteilt sowie ob die möglichen Auswirkungen des Projekts bei der Entscheidfindung berücksichtigt wurden. Es untersucht daher lediglich, ob sich die Vorinstanz von sachgerechten Erwägungen hat leiten lassen und weicht nicht ohne Not von deren Auffassung ab. Voraussetzung für diese Zurückhaltung ist allerdings, dass es im konkreten Fall keine Anhaltspunkte für eine unrichtige oder unvollständige Feststellung des Sachverhalts gibt und davon ausgegangen werden kann, dass die Vorinstanz die für den Entscheid wesentlichen Gesichtspunkte geprüft und die erforderlichen Abklärungen sorgfältig und umfassend vorgenommen hat (BGE 133 II 35 E. 3; BGE 125 II 591 E. 8a; statt vieler auch Urteil des Bundesverwaltungsgerichts A-1836/2011 vom 23. August 2011 E. 2; s.a. Christoph Bandli, Neue Verfahren im Koordinationsgesetz: Ausgleich von Schutz und Nutzen mittels Interessenabwägung, in: URP 2001, S. 511 ff., Ziff. 6.2 S. 549). Dabei darf gemäss bundesgerichtlicher Rechtsprechung eine Vorinstanz auf Berichte und Stellungnahmen der vom Gesetzgeber beigegebenen sachkundigen Instanzen abstellen, wenn sich eine solche in einem Fachbericht mit fallrelevanten naturwissenschaftlichen oder technischen Fragen auseinandergesetzt hat (Urteil des Bundesgerichts 1E.1/2006 vom 12. April 2007 E. 5). Eine Fachbehörde ist beispielsweise das BAFU, das sich für landschafts- und naturschutzrechtliche Fragen durch besonderen Sachverstand und Fachwissen auszeichnet (vgl. Art. 3 Abs. 4 NHG).
Die Beschwerdeführenden rügen vor Bundesverwaltungsgericht - wie auch bereits im erstinstanzlichen Verfahren - die Linienführung des Projekts. Ihre Begehren vor Bundesverwaltungsgericht gehen dahin, dass keine neue 110 kV-Freileitung zwischen den Masten Nr. 1A/B und Nr. 12 entstehen soll. Sie bringen vor, eine Erdverlegung sei technisch und finanziell vertretbar und würde dazu beitragen, den Konflikt mit dem Landschaftsschutz zu umgehen. Sie bezweifeln, dass auf dem bisherigen Trassee die NIS-Vorschriften nicht eingehalten werden könnten.
6.1. Das Erstellen oder Ändern einer Starkstromanlage bedarf einer Plangenehmigung (Art. 16 EleG). Gemäss der gestützt auf Art. 3 EleG erlassenen Starkstromverordnung vom 30. März 1994 (SR 734.2) sind bei Planung, Erstellung, Betrieb und Instandhaltung von Starkstromanlagen die massgeblichen Vorschriften über den Natur- und Heimatschutz sowie den Landschafts-, Umwelt- und Gewässerschutz zu beachten (Art. 7 Abs. 1). Die Rügen im vorliegenden Verfahren betreffen denn auch einzig Fragen des Landschafts- respektive Naturschutzes, da die Beschwerdeführenden die Landschaftsschutzverträglichkeit des Projekts rügen. Wie in Bst. A des Sachverhalts erwähnt, ist vorliegend ein Gebiet betroffen, das im BLN und im Wasser- und Zugvogelreservate-Inventar erfasst ist.
Nachfolgend ist zu prüfen, ob die Vorinstanz den Sachverhalt genügend ermittelt hat und der Plangenehmigungsentscheid vom 6. Oktober 2010 den gesetzlichen Vorgaben entspricht.
6.2. Die Genehmigung von Plänen für Werke und Anlagen zur Beförderung von Energie ist eine Bundesaufgabe gemäss Art. 2 Bst. b des Bundesgesetzes über den Natur- und Heimatschutz vom 1. Juli 1966 (NHG, SR 451; vgl. auch Art. 78 Abs. 2 der Bundesverfassung der Schweizerischen Eidgenossenschaft vom 18. April 1999 [BV, SR 101]). Bei der Erfüllung einer solchen Bundesaufgabe haben die Behörden und Amtsstellen des Bundes sowie seiner Anstalten und Betriebe dafür zu sorgen, dass das heimatliche Landschafts- und Ortsbild, geschichtliche Stätten sowie Natur- und Kulturdenkmäler geschont und, wo das allgemeine Interesse an ihnen überwiegt, ungeschmälert erhalten bleiben. Diese Pflicht gilt nach Art. 3 Abs. 1 i.V.m. Art. 4 NHG unabhängig davon, ob der Eingriff in ein Objekt von nationaler, regionaler oder lokaler Bedeutung vorgenommen wird; für Objekte von nationaler Bedeutung gilt allerdings ein strengeres Schutzregime. Durch die Aufnahme eines Objekts in ein Bundesinventar wie das BLN wird dargetan, dass es in besonderem Masse die ungeschmälerte Erhaltung, jedenfalls aber unter Einbezug von Wiederherstellungs- oder angemessenen Ersatzmassnahmen die grösstmögliche Schonung verdient (Art. 6 Abs. 1 NHG). Ein Abweichen von der ungeschmälerten Erhaltung im Sinne der Inventare darf bei der Erfüllung einer Bundesaufgabe nur in Erwägung gezogen werden, wenn ihr gleich- oder höherwertige Interessen von ebenfalls nationaler Bedeutung entgegenstehen (Art. 6 Abs. 2 NHG).
Ungeschmälerte Erhaltung verdient in besonderem Masse das, was die Objekte so einzigartig oder typisch macht. Zur Beurteilung der Schutzzielverträglichkeit eines Vorhabens ist von der jeweiligen Umschreibung des Schutzgehalts auszugehen, die in den gesondert veröffentlichten Beschreibungen zu den Gebieten des Inventars enthalten sind (vgl. statt vieler BGE 127 II 273 E. 4c mit zahlreichen Hinweisen). Zusätzlich zu den objektspezifischen Schutzzielen erlauben die Erläuterungen zum BLN Rückschlüsse; sie legen allgemein für die BLN-Objekte die Gründe für ihre nationale Bedeutung, mögliche Gefahren, bestehende Schutzmassnahmen, den anzustrebenden Schutz und Verbesserungsvorschläge dar (vgl. Art. 5 Abs. 1 NHG i.V.m. Art. 2 VBLN). Zur Beurteilung der Zulässigkeit eines Eingriffs müssen alle bedeutsamen Interessen ermittelt, beurteilt, gewichtet und im Entscheid möglichst umfassend berücksichtigt werden (Jörg Leimbacher, in: Kommentar NHG, Zürich 1997, Rz. 22 f. zu Art. 6 NHG).
6.3. Eingriffe in Wasser- und Zugvogelreservate von nationaler Bedeutung sind gemäss Art. 6 WZVV zulässig, wenn die Eingriffsinteressen die Schutzinteressen überwiegen.
7.1. Die objektspezifischen Schutzziele des BLN-Objekts Nr. 1305 "Reusslandschaft" lauten:
"Eine der vielfältigsten und besterhaltenen Flusslandschaften des schweizerischen Mittellandes mit vorwiegend eiszeitlich geprägten Geländeformen und zahlreichen Zeugen der erdgeschichtlichen Vergangenheit: Wallmoränen, erratische Blöcke, glaziale Schotter, Flussmäander. (...)
Talabschnitt nördlich von Bremgarten: Nahezu unberührter Flusslauf mit weitausholenden Mäandern und ursprünglichen Uferwäldern. (...)"
Zusätzlich ergibt sich aus den Erläuterungen zum BLN, dass BLN-Objekte durch Anlagen des Energietransports gefährdet sein können (Erläuterungen 5.1). Weiter halten sie fest, dass Nachteile einer Veränderung durch anderweitige Vorteile mindestens ausgeglichen werden sollen und bestehende Landschaftsschäden bei jeder sich bietenden Gelegenheit zu beseitigen seien; auch sollen in der Regel keine neuen Freileitungen erstellt werden und die Verkabelung oder Verlegung bestehender Freileitungen angestrebt werden (Erläuterungen 6.2.13).
7.2. Das Schutzziel des Wasser- und Zugvogelreservats Nr. 106 "Reuss: Bremgarten - Zufikon bis Brücke Rottenschwil" lautet: "Erhalten des Gebietes als Rastplatz für Watvögel und als Brutgebiet für verschiedene Wasservögel und Limikolen".
7.3. Die Schutzziele des BLN sowie des Wasser- und Zugvogelreservats sind sehr allgemein gehalten. Dennoch ergibt sich daraus, dass die Reuss im Mittelpunkt beider Schutzzielumschreibungen steht, spricht doch jene des BLN-Objekts von "vielfältiger und besterhaltener Flusslandschaft" und "nahezu unberührter Flusslauf"; auch schützt das Wasser- und Zugvogelreservat insbesondere jene Vögel, die auf Wasserflächen angewiesen sind. Ein Gutachten zur Konkretisierung der Schutzziele und der Schutzzielrelevanz durch die ENHK wurde nicht ausgearbeitet, da das BAFU dies nicht als erforderlich erachtete. Das BAFU streicht in seiner Vernehmlassung hervor, es handle sich beim BLN-Objekt um eine weiträumige Kulturlandschaft mit parkartigem Charakter, die sich durch eine Vielzahl von seltenen Naturstandorten auszeichne und Rückzugsgebiet für die gefährdete Flora und Fauna der Feuchtbiotope sei. Somit komme insbesondere der Ufervegetation ein hoher Stellenwert zu. Zur Reuss als Landschaftselement äussert es sich nicht näher.
7.4. Wie in Bst. A des Sachverhalts dargelegt, sind sowohl das BLN-Gebiet wie auch das Wasser- und Zugvogelreservat insbesondere aufgrund der Reussquerung betroffen. Da aus den Schutzzielen die grosse Bedeutung der Reuss hervorgeht, ist das Projekt schutzzielrelevant. Davon ist trotz der vorgesehenen Entlastungen auszugehen, insbesondere da die projektierte Reussquerung eine ganz andere Trasseeführung hat und über einen Flussabschnitt führt, der bislang nicht von einer Leitung überquert wird und der gut einsehbar ist.
8.1. Die Aufnahme eines Objekts in das Inventar bedeutet nicht, dass sich am bestehenden Zustand überhaupt nichts mehr ändern darf, werden doch in den Art. 6 ff. NHG die Voraussetzungen für die Zulässigkeit von Eingriffen umschrieben. Bereits bei der Schaffung des NHG ging der Gesetzgeber zudem davon aus, dass die Berücksichtigung von Entlastungen in einer Gesamtbetrachtung - wenn auch mit dem Hinweis darauf, dass geringfügige Nachteile mindestens ausgeglichen werden müssen - zulässig sein kann (Botschaft des Bundesrates an die Bundesversammlung zum Entwurf eines Bundesgesetzes über den Natur- und Heimatschutz vom 12. November 1965, BBl 1965 III 89 ff., 103 [Hervorhebung hinzugefügt]; vgl. Leimbacher, a.a.O., Art. 6 Rz. 7). Das in Art. 78 Abs. 2 BV und Art. 6 Abs. 1 NHG statuierte Gebot der ungeschmälerten Erhaltung respektive der grösstmöglichen Schonung gebietet allerdings, dass mögliche alternative Standorte respektive Varianten für ein Vorhaben geprüft und die Auswirkungen eines Projekts auf das unumgänglich notwendige Mindestmass reduziert werden (Leimbacher, a.a.O., Rz. 9 f. zu Art. 6). Der Gesetzgeber hat in Art. 6 Abs. 2 NHG die Gewichtung der Interessen weitgehend vorweggenommen, indem er ein Abweichen von der ungeschmälerten Erhaltung nur beim Vorliegen von Interessen von nationaler Bedeutung vorsieht. Bei einer Gesamtbetrachtung ist deshalb vor der eigentlichen Interessenabwägung zu prüfen, welche Variante mit den gesetzlichen Schutzzielen des BLN-Inventars am besten zu vereinbaren ist.
Das Bundesgericht vergleicht denn auch die Plangenehmigung für eine Starkstromleitung eher mit einem Sondernutzungsplan als mit einer Polizeibewilligung und weist darauf hin, dass eine Prüfung von Alternativen zur Prüfung der Gesetzeskonformität gehöre, wenn die massgeblichen Bestimmungen - namentlich die offenen Interessenabwägungsnormen des Natur- und Heimatschutzrechts - eine umfassende Abwägung gebieten; ernsthaft in Betracht fallende Varianten seien zu prüfen (eingehend Urteil des Bundesgerichts 1C_560/2010 vom 14. Juli 2011 E. 7 mit Hinweisen; vgl. auch Urteil des Bundesverwaltungsgerichts A-7810/2010 vom 15. Juli 2011 E. 4). Anders als von der Vorinstanz vorgebracht, lässt sich spätestens seit diesem Entscheid die im Urteil des Bundesgerichts 1C_76/2008 vom 5. September 2008 E. 4.1 enthaltene Feststellung, bei der Plangenehmigung gemäss Eisenbahngesetz handle es sich um eine Polizeierlaubnis, nicht mehr ohne Weiteres auf die Plangenehmigung für Hochspannungsanlagen übertragen. Dem Vorbringen der Vorinstanz, es handle sich bei der Plangenehmigung um eine Art Polizeibewilligung, die entweder zu genehmigen oder abzuweisen sei und die zwar einen gewissen Spielraum bei der Interessenabwägung mit sich bringe, aber der Vorinstanz nicht erlaube, von den Gesuchstellern die Einreichung von Alternativprojekten zu verlangen, kann nicht gefolgt werden. Aus den Akten geht indes hervor, dass sich die Vorinstanz durchaus mit Alternativen beschäftigt hat. Fraglich ist, ob dies genügend eingehend erfolgt ist.
8.2. Bezüglich der Trasseeführung ist ausgewiesen, dass die Leitung nicht vollständig ausserhalb des BLN-Gebiets errichtet werden kann, da der Anschlusspunkt zum nächsten Teilstück bei Mast Nr. 12 im BLN-Gebiet liegt. Sowohl die Vorinstanz wie auch das BAFU bevorzugen die von der Beschwerdegegnerin ausgearbeitete neue Linienführung. Grund dafür ist, dass diese zum einen das BLN-Objekt entlastet, zum andern aber auch die Einhaltung der Grenzwerte für nichtionisierende Strahlung (NIS) zulässt und namentlich auch Gründe des Denkmalschutzes und das Walderhaltungsgebot gegen die Beibehaltung der bisherigen Linienführung, auch in leicht abgeänderter Form, sprechen. Der vorinstanzliche Entscheid begründet denn auch die Wahl dieser Variante in nachvollziehbarer Weise. Insbesondere bezüglich der NIS-Grenzwerte kommt der Vorinstanz als Fachbehörde auch das entsprechende Fachwissen zu; es besteht kein Anlass, diese Ausführungen zu bezweifeln.
8.3. Zu prüfen bleibt, ob die Vorinstanz die Möglichkeit einer (Teil-)Verkabelung der Freileitung genügend eingehend geprüft hat.
8.3.1. Das Bundesgericht stellt hohe Anforderungen an den Schutz von BLN-Gebieten und räumt dem Interesse an einer Verkabelung zugunsten des Landschaftsschutzes grundsätzlich grosses Gewicht ein (vgl. Urteil des Bundesgerichts 1A.84/2001 vom 12. März 2002 E. 2). Es stellt insbesondere auch hohe Anforderungen an die Prüfung einer allfälligen Verkabelung wie auch überhaupt an die Prüfung einer möglichst landschaftsverträglichen Gestaltung der erforderlichen Bauwerke (Urteil des Bundesgerichts 1C_560/2010 vom 14. Juli 2011 E. 8). Selbst ausserhalb von BLN-Objekten fordert es bei Landschaften mittlerer Bedeutung aus Gründen des Landschaftsschutzes die Prüfung einer Verkabelung; dabei hebt es hervor, dass Verkabelungen im Vergleich zu früher leistungsfähiger, zuverlässiger und kostengünstiger geworden sind und die Ausfallraten von Kabelanlagen heute deutlich tiefer liegen als diejenigen von Freileitungen (zur Publikation vorgesehenes Urteil des Bundesgerichts 1C_398/2010 vom 6. April 2011 E. 4 und 6). Es sei nicht nachvollziehbar, weshalb kurze Teilstücke im Allgemeinen anfälliger für technische Störungen sein sollen als längere Stücke (Urteil des Bundesgerichts 1C_560/2010 vom 14. Juli 2011 E. 8.2).
8.3.2. Unbestritten ist, dass vorliegend eine Verkabelung technisch möglich wäre. Sodann ist festzuhalten, dass sich aus der Tatsache der bereits rechtskräftig bewilligten Freileitung ab Mast Nr. 12 in Richtung Rottenschwil kein Recht auf eine Führung des hier interessierenden Abschnitts als Freileitung ableiten lässt: Der bereits bewilligte Abschnitt unterscheidet sich vom hier strittigen dadurch, dass er weder unmittelbar entlang des Flusses verläuft noch diesen überquert und die Beeinträchtigung der Reuss somit nicht vergleichbar ist. Ein konkretes Verkabelungsprojekt wurde vorliegend nicht ausgearbeitet.
8.3.3. Die Beschwerdegegnerin äussert sich aus baulichen, technischen, betrieblichen und wirtschaftlichen Gründen gegen eine Verkabelung; ihrer Ansicht nach wäre eine Erdverlegung auch aus landschaftlichen und naturschützerischen Gründen nachteiliger als eine Freileitung. Sie gibt an, dass die projektierte Freileitung Investitionskosten von rund Fr. 520'000.- verursachen werde, während eine Kabelleitung - soweit ersichtlich beziehen sich die nachfolgenden Zahlen auf die gesamte neue Strecke, nicht bloss auf den Abschnitt im BLN-Objekt - Fr. 1'880'000.- kosten würde. Nicht ausschlaggebend sei die Wirtschaftlichkeitsbetrachtung unter Berücksichtigung der Stromverlustkosten, da keine massgeblichen Verlustkosten anfallen würden. Die Baukosten für eine Kabelleitung wären somit 3.62 Mal teurer als für eine Freileitung, auf die Lebensdauer gerechnet sei die Erdverlegung 2.6 Mal teurer als die Freileitung. Diese Mehrkosten erscheinen nicht ohne Weiteres als unverhältnismässig und schliessen eine Verkabelung nicht von vornherein aus, wovon auch die Vorinstanz auszugehen scheint, da die Kosten für ihren Entscheid nicht ausschlaggebend waren.
8.3.4. Die Vorinstanz setzte sich in ihrem Entscheid denn auch zu Recht damit auseinander, ob eine (Teil-)Verkabelung der neuen Trasseeführung möglich und sinnvoll sei und nahm eine entsprechende Interessenabwägung vor. Darin kam sie zum Schluss, zum einen sei die Linienführung ausserhalb des BLN-Gebiets vom BAFU als landschaftlich schonend beurteilt worden, zum andern hätte eine Verkabelung erhebliche Auswirkungen auf das Landschaftsbild: Durch die Kabelrohrblöcke aus Beton werde eine tiefverwurzelnde Vegetation verunmöglicht, mit der Folge, dass eine entsprechende Schneise mit Bauverbot und Pflanzenwuchsbegrenzung entstehe, die von blossem Auge zu erkennen sei. Hinzu kämen die deutlich sichtbaren Zufahrtswege und die entsprechenden Bauwerke, um den Zugang zu den Muffenschächten zu gewährleisten. Aus Sicht des Landschaftsschutzes würde eine Verkabelung die Situation gegenüber dem Vorlageprojekt nicht verbessern. Im Hinblick auf die Natur und die Umwelt würde eine Verkabelung den Boden mehr belasten als eine Freileitung. Die Verkabelung könne zur Bodenerwärmung führen und sich auf die Bodenfauna und die land- und forstwirtschaftliche Vegetation auswirken. Weiter liege die gesamte Region in einem Gewässerschutzbereich, und mit der Erstellung einer Kabelanlage sei das Risiko verbunden, dass Trinkwasser verschmutzt oder die Leistung von Quellen beeinträchtigt werden könnten. Auch bestehe die Gefahr der unerwünschten Drainage durch die Kabelanlage. Zu berücksichtigen sei sodann, dass die erforderlichen Übergangs- und Lüftungsbauwerke einen zusätzlichen Bodenverbrauch nach sich ziehen würden. Somit liege eine Verkabelung in diesem BLN-Gebiet nicht im öffentlichen Interesse; dem öffentlichen Interesse an einer sicheren Stromversorgung und am Erhalt des BLN-Gebiets könne im vorliegenden Fall durch eine Freileitung besser Rechnung getragen werden als durch eine Verkabelung. Die Mehrkosten seien infolgedessen im vorliegenden Fall nicht gerechtfertigt.
In der Vernehmlassung bestätigte die Vorinstanz diese Ansicht, indem sie ausführte, dass eine Verkabelung unbestrittenermassen technisch machbar, aber insbesondere auf kurzen Strecken immer anfällig für technische Störungen sei. Weiter habe sich auch das BAFU nicht für eine Verkabelung ausgesprochen; die Entscheidbehörde dürfe sich diesbezüglich auf die Würdigung der Fachbehörde abstützen.
8.3.5. Nachfolgend ist näher darauf einzugehen, wie sich das BAFU im Einzelnen zum Verkabelungsprojekt äusserte, da sich die Vorinstanz ausdrücklich auf dessen Ausführungen stützt.
8.3.5.1 Das BAFU legt bezüglich des Abschnitts ausserhalb des BLN-Objekts überzeugend dar, dass die Freileitung dem Schonungsgebot gemäss Art. 3 Abs. 1 NHG genüge, zumal sie vom Wald im Hintergrund kaschiert werde.
8.3.5.2 Hinsichtlich des Abschnitts, der gemäss neuer Trasseeführung im BLN-Gebiet verbleibt, nimmt das BAFU nicht Stellung dazu, ob eine Verkabelung den jeweiligen Schutzzielen des BLN-Objekts oder des Wasser- und Zugvogelreservats zuträglicher wäre als eine Freileitung. Es wägt die Vor- und Nachteile der jetzigen Situation und derjenigen gemäss Bauprojekt gegeneinander ab und geht aufgrund der Ersatzmassnahmen - unter anderem der Verkabelung der beiden 16 kV-Leitungen über die Reuss - davon aus, die Situation werde sich für das BLN-Gebiet insgesamt verbessern und dem Schonungsgebot somit Genüge getan. Aufgrund der Entlastungen stelle das Projekt keine schwerwiegende Beeinträchtigung des betroffenen BLN-Objekts und des Wasser- und Zugvogel-Reservats dar. Neu würden nur drei Masten, davon keiner im unmittelbaren Uferbereich, innerhalb des BLN-Objekts stehen. Weiter sei ab Mast Nr. 12 eine Freileitung bereits rechtskräftig bewilligt. Eine Verkabelung sei unverhältnismässig.
Nicht vom BAFU stammen die von der Vorinstanz vorgebrachten Argumente, mit einer Verkabelung könnten Probleme des Gewässerschutzes, der Verschmutzung von Trinkwasser, einer unerwünschten Drainage, einer übermässigen physikalischen Belastung des Bodens, einer Beeinträchtigung der Mikrobiologie und der Vegetation, eines grösseren Landverbrauchs etc. verbunden sein.
Eine Gesamtbetrachtung ist - wie in Erwägung 8.1 dargelegt - nicht grundsätzlich unzulässig. Die Darlegungen des BAFU sind aber zu wenig umfassend erfolgt, da es nicht die gesamte Situation unter Prüfung allfälliger Alternativen berücksichtigte, sondern lediglich die bisherige und die geplante Situation verglich. Es legt nicht dar, ob und wie das BLN-Objekt so weit als möglich entlastet werden könnte. Es fehlen insbesondere Ausführungen zur Frage, ob mit einer Verkabelung der Teilstrecke im BLN-Gebiet die Schutzziele noch weniger tangiert würden, also ob dadurch die Auswirkungen auf das Landschaftsbild auf ein geringeres Mass reduziert werden könnten. Bevor aber dem Schonungsgebot nicht soweit als möglich nachgekommen wird, liegt keine mit Art. 6 NHG vereinbare Gesamtbetrachtung vor (siehe vorne, Erwägung 8.1). Weiter fehlen die für die Interessenabwägung relevanten Informationen, ob vor dem Hintergrund der Schutzziele allenfalls Aspekte des Naturschutzes (also z.B. Schutz der Vegetation) gewichtiger sind als solche des Landschaftsschutzes. Es ist infolgedessen festzuhalten, dass das BAFU die Möglichkeit einer Verkabelung des Abschnitts im BLN-Gebiet nicht genügend eingehend geprüft hat. Seine Aussage, auf eine Verkabelung könne verzichtet werden, überzeugt deshalb nicht. Ohne auf den konkreten Sachverhalt abgestimmte Ausführungen einer Fachbehörde zu den Vor- und Nachteilen einer Freileitung gegenüber einer Verkabelung aus Sicht des Landschafts- und des Naturschutzes ist es aber nicht möglich, die Einhaltung des Schonungsgebots gemäss Art. 6 NHG zu prüfen.
8.3.6. Angesichts der zu wenig umfassenden Abklärungen der Fachbehörde durfte sich die Vorinstanz in den zentralen Punkten der Interessenabwägung nicht auf deren Ausführungen stützen. Die Stellungnahmen der kantonalen Fachstelle bieten keinen Ersatz für diese fehlenden Grundlagen, da sich die kantonale Fachstelle nur sehr allgemein äusserte und namentlich auch festhielt, dass aus Sicht des Landschaftsschutzes eine Verkabelung geboten sein könnte, wobei Gründe des Naturschutzes dagegen sprechen könnten. Eine vertiefte Auseinandersetzung hinsichtlich dieser Fragen ist aber im Hinblick auf den strengen Schutz in BLN-Objekten erforderlich.
Daraus ergibt sich, dass der Sachverhalt mit einer konkreteren Prüfung der Verkabelung unter einer Präzisierung der damit verbundenen Kosten auf dem bisherigen oder auf dem projektierten Trassee zu ergänzen ist, was den Abschnitt innerhalb des BLN-Objekts betrifft (vgl. zur bundesgerichtlichen Praxis Erwägung 8.1). Sodann ist abzuklären, ob die Schutzziele des BLN-Objekts und des Wasser- und Zugvogelreservats mit einer Verkabelung oder mit einer Freileitung weniger beeinträchtigt werden. Die erforderlichen Abklärungen dürften sich als aufwändig erweisen und setzen zudem technisches Fachwissen voraus. Zu prüfen wäre auch, ob die ENHK beizuziehen ist (vgl. BGE 127 II 273 E. 4b; BGE 125 II 591 E. 7a f.; Urteile des Bundesverwaltungsgerichts A-7810/2010 vom 15. Juli 2011 E. 4.2.2 sowie A-438/2009 vom 8. März 2011 E. 19.7). Da die Sachverhaltsvervollständigung am besten durch die Vorinstanz unter Beizug der entsprechenden Fachbehörden erfolgt, rechtfertigt es sich ausnahmsweise, die Angelegenheit an diese zurückzuweisen (Art. 61 Abs. 1 VwVG; zu dieser Möglichkeit Madeleine Camprubi, in: Kommentar zum Bundesgesetz über das Verwaltungsverfahren, Zürich/St. Gallen 2008, Art. 61, Rz. 11; Philippe Weissenberger, VwVG Praxiskommentar, Art. 61, Rz. 16; Urteile des Bundesverwaltungsgerichts, A-438/2009 vom 8. März 2011 E. 20, A-6594/2010 vom 29. April 2011 E. 8.2.3 und A-1813/2009 vom 21. September 2011 E. 18.6, 18.7).
Die Beschwerde erweist sich infolgedessen als begründet, weshalb sie in Aufhebung des Plangenehmigungsentscheids vom 6. Oktober 2010 gutzuheissen und an die Vorinstanz zur grundsätzlichen Prüfung und Erstellung einer Verkabelungsvariante zurückzuweisen ist, soweit sie nicht durch Rückzug gegenstandslos geworden ist.
Die Verfahrenskosten sind in der Regel von der unterliegenden Partei zu tragen (Art. 63 Abs. 1 VwVG). Obsiegen und Unterliegen im Prozess ist grundsätzlich nach den Rechtsbegehren der Beschwerde führenden Partei, gemessen am Ergebnis der Anfechtung des vorinstanzlichen Entscheides, zu beurteilen (BGE 123 V 156 E. 3c; Moser/Beusch/Kneubühler, a.a.O., Rz. 4.43). In der Verwaltungsrechtspflege des Bundes gilt die Rückweisung der Sache an die Vorinstanz zu weiteren Abklärungen und neuem Entscheid (mit noch offenem Ausgang) praxisgemäss als volles Obsiegen der Beschwerde führenden Partei (statt vieler BGE 132 V 215 E. 6.1; Urteil des Bundesverwaltungsgerichts A-6523/2008 vom 12. Mai 2009 E. 17.1, beide mit Hinweisen).
Vorliegend unterliegt die Beschwerdegegnerin somit vollumfänglich, und die Verfahrenskosten von Fr. 2'500.- sind ihr aufzuerlegen. Den obsiegenden Beschwerdeführenden ist der geleistete Kostenvorschuss von Fr. 2'500.- zurückzuerstatten.
Die Beschwerde wird in Aufhebung des Plangenehmigungsentscheids vom 6. Oktober 2010 gutgeheissen und die Sache zur weiteren Abklärung im Sinne der Erwägungen an die Vorinstanz zurückgewiesen.
Die Verfahrenskosten von Fr. 2'500.- werden der Beschwerdegegnerin auferlegt. Dieser Betrag ist dem Gericht innert 30 Tagen nach Eintritt der Rechtskraft des vorliegenden Urteils zu Gunsten der Gerichtskasse zu überweisen. Die Zustellung des Einzahlungsscheins erfolgt mit separater Post.
Die Beschwerdegegnerin hat den Beschwerdeführenden nach Eintritt der Rechtskraft des vorliegenden Urteils eine Parteientschädigung von Fr. 7'979.60 (inklusive Auslagen und Mehrwertsteuer) zu entrichten.
Der von den Beschwerdeführenden geleistete Kostenvorschuss von Fr. 2'500.- ist ihnen nach Eintritt der Rechtskraft des vorliegenden Urteils aus der Gerichtskasse zurückzuerstatten. Hierzu haben sie dem Gericht ihre Kontonummer bekannt zu geben.
Dieses Urteil geht an:
die Beschwerdeführenden (Gerichtsurkunde)
die Beschwerdegegnerin (Gerichtsurkunde)
die Vorinstanz (Ref-Nr. 148.0138; Einschreiben)
das Departement UVEK (Gerichtsurkunde)
das BAFU
Die vorsitzende Richterin: Die Gerichtsschreiberin: Marianne Ryter Sauvant Nina Dajcar
Rechtsmittelbelehrung:
Gegen diesen Entscheid kann innert 30 Tagen nach Eröffnung beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14, Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten geführt werden (Art. 82 ff., 90 ff. und 100 des Bundesgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005 [BGG, SR 173.110]). Die Rechtsschrift ist in einer Amtssprache abzufassen und hat die Begehren, deren Begründung mit Angabe der Beweismittel und die Unterschrift zu enthalten. Der angefochtene Entscheid und die Beweismittel sind, soweit sie der Beschwerdeführer in Händen hat, beizulegen (Art. 42 BGG).
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