Entscheiddatum: 23.08.2007Publikationsdatum: 07.09.2007
Abteilung I
A-7512/2006
{T 0/2}
Urteil vom 23. August 2007
Mitwirkung:
Richterin Marianne Ryter Sauvant (Vorsitz); Richter Beat Forster; Richterin Salome Zimmermann; Gerichtsschreiber Adrian Mattle.
A._______,
Beschwerdeführer, vertreten durch B._______,
gegen
Fachstelle für Personensicherheitsprüfungen im Bereich Informations- und Objektsicherheit (IOS),
Vorinstanz,
betreffend
Personensicherheitsprüfung;
A. A._______ ist seit 2003 als (Funktionsbezeichnung) des X._______ tätig. Nach einer erweiterten Sicherheitsprüfung mit Befragung erliess die Fachstelle für Personensicherheitsprüfungen (Fachstelle) am 1. Juli 2003 eine positive Risikoverfügung, in welcher festgehalten wurde, dass A._______ nicht als Sicherheitsrisiko im Sinne der gesetzlichen Bestimmungen erachtet werde und dass für die Übertragung der Funktion oder der Aufgaben keine Sicherheitsbedenken beständen.
B. Nachdem (...) gegen A._______ in je einem Strafverfahren ermittelten, wurde dieser von seiner Tätigkeit beim X._______ offiziell freigestellt. Der Direktor des X._______ leitete eine vorzeitige Wiederholung der Personensicherheitsprüfung ein. A._______ stimmte dieser Prüfung mit Unterschrift vom 10. Mai 2006 zu und ermächtigte die Fachstelle, die erforderlichen Daten zu erheben.
C. Im Rahmen der persönlichen Befragung am 31. August 2006 erklärte A._______, dass er trotz seiner offiziellen Freistellung noch gewisse Aufgaben für seinen Arbeitgeber erledige. Soweit hier interessiert, wurde A._______ weiter zu seiner finanziellen Situation befragt, wobei insbesondere die Forderungen ein Thema waren, welche sich aus dem Betreibungsregisterauszug des Betreibungsamts Y._______ vom 18. Juli 2007 ergaben. Die Minidisk mit den entsprechenden Aufnahmen befindet sich bei den Akten. Eine Zusammenfassung der entsprechenden Aussagen ist in Ziffer 1.3.3 der angefochtenen Verfügung enthalten. Am Schluss der Befragung bat die Fachstelle A._______ um die Ermächtigung, bei der Steuerverwaltung seiner Wohngemeinde sowie bei den Banken und Kreditkartenfirmen, bei denen er Kunde sei, nähere Auskünfte einzuholen, damit sie seine Aussagen zur aktuellen finanziellen Situation überprüfen könne. Der Vorschlag von A._______, die verlangten Unterlagen selbst zu besorgen, anstatt die Ermächtigungen zu erteilen, wurde von der Fachstelle abgelehnt, mit der Begründung, dass sie die Richtigkeit der eingereichten Unterlagen überprüfen müsse, wofür ebenfalls seine persönliche Ermächtigung nötig sei. Da A._______ nicht bereit war, diese Ermächtigungen sofort zu erteilen, händigte ihm die Fachstelle die entsprechenden Ermächtigungsformulare aus und gewährte ihm eine Bedenkfrist.
D. Nach zwei telefonischen Rückfragen bei A._______ teilte dessen Anwalt am 15. September 2006 der Fachstelle mit, dass sein Mandant zur Erledigung ihres Auftrages zur Verfügung stehe, dass jedoch unnötige Abklärungen zu unterbleiben hätten, wo die Daten auch anders als durch direkte Nachforschungen beigebracht werden können. Der Stellungnahme beigelegt waren eine Anzahl von unterzeichneten Bestätigungen, Ermächtigungen sowie die Steuererklärungen aus den Jahren 2004 und 2005. Nicht eingereicht wurden hingegen Ermächtigungen zur Einsichtnahme in Kontobewegungen bei Banken und Kreditkartenfirmen im Zeitraum der vergangenen fünf Jahre und Ermächtigungen zur Abklärung der Richtigkeit der Steuerakten.
E. Mit Schreiben vom 20. September 2006 gewährte die Fachstelle A._______ das rechtliche Gehör, indem sie ihm mitteilte, dass sie nicht im Besitze aller für die Durchführung der Sicherheitsprüfung relevanten Unterlagen sei, sondern dass wichtige, entscheidrelevante Informationen entweder nicht zur Verfügung stehen würden oder die eingereichten Unterlagen aufgrund fehlender Ermächtigungen nicht verifiziert werden könnten. Die Fachstelle beabsichtige deshalb, eine Feststellungsverfügung zu erlassen, was bedeute, dass A._______ als nicht geprüft gelte. Die Fachstelle gab ihm Gelegenheit, schriftlich Stellung zu nehmen.
F. Am 18. Oktober 2006 verlangte A._______ bzw. sein Anwalt innert erstreckter Frist die Sistierung des Verfahrens der Personensicherheitsprüfung. Der Ausgang der gleichzeitig laufenden Verfahren (...) mit A._______ als Beschuldigtem habe präjudiziellen Charakter für die Personensicherheitsprüfung. Weiter stelle A._______ derzeit keine Gefahr für die Sicherheit des Staates dar, da er bis zum Abschluss der Strafverfahren freigestellt worden sei. Eventualiter beantragte A._______, es sei ihm eine Frist zur Einreichung genau bezeichneter Unterlagen zu setzen.
G. Mit Verfügung vom 2. November 2006 stellte die Fachstelle fest, dass A._______ als nicht sicherheitsgeprüft gelte. Die Fachstelle müsse im Rahmen ihrer Prüfung alle entscheidrelevanten Unterlagen auf ihre Richtigkeit hin prüfen und dürfe diese nicht per se als korrekt betrachten. Die im Rahmen der Befragung von A._______ erwähnte Aufnahme eines Kredits von Fr. 40'000.-- stehe im Gegensatz zur Behauptung seines Vertreters, dass sich die finanzielle Lage seines Mandanten erheblich verbessert habe. Da A._______ sich offensichtlich weigere, die Fachstelle zur Beschaffung der notwendigen Informationen oder zur Überprüfung der von ihm beigebrachten Informationen zu ermächtigen, würden die für die Beurteilung des Sicherheitsrisikos notwendigen Grundlagen fehlen.
H. Gegen diese Verfügung erhob A._______ (Beschwerdeführer) am 6. Dezember 2006 Beschwerde bei der Rekurskommission des Eidgenössischen Departements für Verteidigung, Bevölkerungsschutz und Sport (REKO VBS). Er beantragt die Aufhebung der Verfügung und der vorzeitigen Wiederholung der Personensicherheitsprüfung. Die vorzeitige Wiederholung sei zu Unrecht eingeleitet worden. Die Annahme, dass seit der letzten Prüfung neue Risiken entstanden seien, laufe der Unschuldsvermutung zuwider. Eventualiter sei die Sache unter der Anordnung, das Verfahren zu sistieren, an die Vorinstanz zurückzuweisen. (...) Subeventualiter sei die Sache unter der Anordnung, die notwendigen Daten seien vom Beschwerdeführer persönlich anzufordern, ebenfalls an die Vorinstanz zurückzuweisen. Auf Grund des Verhältnismässigkeitsprinzips dürften Ermächtigungen zur Nachfrage bei den betreffenden Stellen durch die Fachstelle nur verlangt werden, falls Zweifel über die Richtigkeit des Inhaltes der Informationen aufkommen würden. Die Fachstelle habe ausserdem die Möglichkeit, die Akten der laufenden Strafverfahren beizuziehen, in welchen im Wesentlichen die gleichen Informationen erhoben worden seien.
I. Das am 6. Dezember 2006 bei der REKO VBS anhängig gemachte Verfahren ist am 1. Januar 2007 vom Bundesverwaltungsgericht übernommen worden.
J. Mit Vernehmlassung vom 23. März 2007 hält die Vorinstanz an den Erwägungen in ihrer Verfügung fest und beantragt die Abweisung der Beschwerde. Die Fachstelle sei nicht zuständig für eine Einstellung oder eine Sistierung des Verfahrens der Sicherheitsprüfung. Ein solcher Antrag hätte zu einem früheren Zeitpunkt an den X._______ als Auftraggeber der Prüfung gerichtet werden müssen. Die ersuchende Stelle sei grundsätzlich frei, den Zeitpunkt einer Prüfungswiederholung zu bestimmen und die Fachstelle habe einen entsprechenden Auftrag zu vollziehen. (...) Die Beschaffung der notwendigen Informationen durch die Fachstelle mit Ermächtigung der zu prüfenden Person sei der Regelfall. Im Falle der Einreichung solcher Informationen durch die betroffene Person wäre ohnehin eine Überprüfung der Unterlagen auf ihre Echtheit und Richtigkeit hin notwendig, wozu der Beschwerdeführer ebenfalls nicht Hand bieten wolle. (...)
K. Mit Verfügung vom 10. April 2007 ist dem Beschwerdeführer Gelegenheit gegeben worden, allfällige Schlussbemerkungen bis zum 24. April 2007 einzureichen. Der Beschwerdeführer hat davon keinen Gebrauch gemacht.
1.1 Gemäss Art. 31 des Bundesgesetzes vom 17. Juni 2005 über das Bundesverwaltungsgericht (Verwaltungsgerichtsgesetz, VGG, SR 173.32) beurteilt das Bundesverwaltungsgericht Beschwerden gegen Verfügungen nach Art. 5 des Bundesgesetzes vom 20. Dezember 1968 über das Verwaltungsverfahren (VwVG, SR 172.021), sofern keine Ausnahme nach Art. 32 VGG vorliegt. Als Vorinstanzen gelten die in Art. 33 und 34 VGG genannten Behörden.
1.2 Die Feststellung der Fachstelle vom 2. November 2006 stellt eine Verfügung im Sinne von Art. 5 VwVG dar und die Fachstelle ist nach Art. 33 Bst. d VGG eine zulässige Vorinstanz des Bundesverwaltungsgerichts. Das Bundesverwaltungsgericht ist daher zuständig für die Behandlung der vorliegenden Beschwerde. Es übernimmt per 1. Januar 2007 das bei der REKO VBS hängige Verfahren; das neue Verfahrensrecht ist anwendbar (vgl. Art. 53 Abs. 2 VGG).
1.3 Nach Art. 48 Abs. 1 VwVG ist zur Beschwerde berechtigt, wer vor der Vorinstanz am Verfahren teilgenommen hat oder keine Möglichkeit zur Teilnahme erhalten hat (Bst. a), durch die angefochtene Verfügung besonders berührt ist (Bst. b) und ein schutzwürdiges Interesse an deren Aufhebung hat (Bst. c). Der Beschwerdeführer ist als von der Prüfung betroffene Person und als Adressat der angefochtenen Verfügung zur Beschwerde berechtigt. Die Beschwerde wurde gemäss Art. 50 Abs. 1 VwVG fristgerecht eingereicht und die Beschwerdeschrift entspricht den Formerfordernissen von Art. 52 Abs. 1 VwVG.
1.4 Da die Prozessvoraussetzungen erfüllt sind, ist auf die Beschwerde einzutreten.
2.1 Das Bundesgesetz vom 21. März 1997 über Massnahmen zur Wahrung der inneren Sicherheit (BWIS, SR 120) dient der Sicherung der demokratischen und rechtsstaatlichen Grundlagen der Schweiz sowie dem Schutz der Freiheitsrechte ihrer Bevölkerung (Art. 1 BWIS). Der Bundesrat hat in der Botschaft dazu ausgeführt, eine der heikelsten und intensivsten Bedrohungen der inneren Sicherheit entstehe dann, wenn an besonders wichtigen Schlüsselpositionen eingesetzte Personen Verrat übten, gegen den Staat selber arbeiteten oder seine Institutionen auf rechtswidrige Art verändern wollten. Es sollten nur Personen eingesetzt werden, die nicht erpressbar seien und Gewähr bieten würden, das ihnen entgegengebrachte Vertrauen nicht zu missbrauchen (BBl 1994 II 1147).
2.2 Nach Art. 20 Abs. 1 BWIS werden im Rahmen der Personensicherheitsprüfung sicherheitsrelevante Daten über die Lebensführung der betroffenen Person erhoben, insbesondere über ihre engen persönlichen Beziehungen und familiären Verhältnisse, ihre finanzielle Lage, ihre Beziehungen zum Ausland und Aktivitäten, welche die innere und äussere Sicherheit in rechtswidriger Weise gefährden könnten. Über die Ausübung verfassungsmässiger Rechte werden keine Daten erhoben. Ziel der Personensicherheitsprüfung ist es, bei Personen, welche eine nach Art. 19 Abs. 1 Bst. a-e BWIS sensible Arbeit verrichten oder verrichten würden, Sicherheitsrisiken aufzudecken. Als Sicherheitsrisiken gelten nach der Praxis der Fachstelle insbesondere Terrorismus, verbotener Nachrichtendienst, gewalttätiger Extremismus, kriminelle Handlungen, Korruption, finanzielle Probleme, Abhängigkeiten, Erpressbarkeit und exzessiver Lebenswandel (Entscheid der REKO VBS 470.07/05 vom 6. April 2006, E. 4b).
2.3 Die Fachstelle erlässt eine Verfügung über das Ergebnis der Sicherheitsprüfung. Sie kann eine positive Risikoverfügung, eine Risikoverfügung mit Auflagen, eine negative Risikoverfügung oder eine Feststellungsverfügung erlassen (Art. 21 Abs. 1 Bst. a-d der Verordnung vom 19. Dezember 2001 über die Personensicherheitsprüfungen [PSPV, SR 120.4]). Während die drei erstgenannten Verfügungen Entscheide in der Sache selbst sind und zum Sicherheitsrisiko, das die geprüfte Person darstellt, Stellung nehmen, ist die Feststellungsverfügung ein Nichtentscheid, der lediglich festhält, es sei der Fachstelle mangels Datenverfügbarkeit nicht möglich, die für die Ausstellung einer Risikoverfügung notwendigen Daten zu erheben.
3.1 Der Beschwerdeführer ist der Ansicht, die angefochtene Verfügung sei aufzuheben, weil das Verfahren der Personensicherheitsprüfung nach den gesetzlichen Bestimmungen nicht hätte eingeleitet werden dürfen.
Unbestritten ist, dass der Beschwerdeführer auf Grund seiner Funktion in die Kategorie von Personen fällt, bei denen eine erweiterte Sicherheitsprüfung mit Befragung durchzuführen ist. Eine solche wird bei Personen angeordnet, die regelmässigen und weit reichenden Einblick in die Regierungstätigkeit oder in wichtige sicherheitspolitische Geschäfte haben und darauf Einfluss nehmen können, sowie bei Personen, die regelmässig Zugang zu Geheimnissen der inneren oder der äusseren Sicherheit oder zu Informationen haben, deren Aufdeckung die Erfüllung wesentlicher Aufgaben des Bundes gefährden könnte (Art. 12 Abs. 1 PSPV). (...)
Der Beschwerdeführer macht geltend, dass die Voraussetzungen für eine vorzeitige Prüfungswiederholung nicht gegeben seien. Voraussetzung dafür sei Grund zur Annahme, dass seit der letzten Prüfung neue Risiken entstanden seien. Die nicht abgeschlossenen Strafverfahren kämen als Grund für eine vorzeitige Wiederholung der Sicherheitsprüfung nicht in Frage. Ein gegenteiliger Schluss würde der Unschuldsvermutung zuwiderlaufen. Ein anderer Grund für die vorzeitige Wiederholung der Prüfung sei nicht ersichtlich.
In ihrer Vernehmlassung zur Beschwerde führt die Vorinstanz dagegen an, dass die Prüfungswiederholung zwar spätestens nach fünf Jahren zu erfolgen habe, dass die Stelle, welche um die Sicherheitsprüfung ersuche, jedoch grundsätzlich frei sei, den Zeitpunkt der Prüfungswiederholung zu bestimmen und eine solche insbesondere auch früher einleiten könne. Die Fachstelle habe den Auftrag der ersuchenden Stelle zu vollziehen. Die Entscheidung, ob eine Prüfung vorzeitig wiederholt werden soll, liege nicht im Ermessen der Fachstelle, sondern der ersuchenden Stelle.
3.2 Wie für sämtliches staatliches Handeln ist für die Einleitung einer Personensicherheitsprüfung eine genügende gesetzliche Grundlage notwendig (Art. 5 Abs. 1 BV). Eine Personensicherheitsprüfung stellt einen erheblichen Eingriff in die Geheimsphäre der zu prüfenden Person dar. Dies gilt insbesondere für eine erweiterte Personensicherheitsprüfung mit Befragung (vgl. BGE 130 II 473, E. 4.5). Die Grundzüge der Sicherheitsprüfung müssen daher in einem Gesetz geregelt sein (vgl. Art. 36 Abs. 1 und Art. 164 Abs. 1 BV; Ulrich Häfelin / Georg Müller / Felix Uhlmann, Allgemeines Verwaltungsrecht, 5. Auflage, Zürich 2006, Rz. 398, 404 ff.).
3.3 Gemäss Art. 19 Abs. 3 BWIS kann der Bundesrat in besonderen Fällen die periodische Wiederholung der Sicherheitsprüfung vorsehen. Die allgemeine Delegationsnorm von Art. 21 Abs. 5 BWIS umfasst auch die Ermächtigung zur Regelung der Einzelheiten für Wiederholungsprüfungen. Demnach ist der Bundesrat zuständig zur Regelung, unter welchen besonderen Umständen und nach welcher Zeitdauer eine Sicherheitsprüfung zu wiederholen ist.
So hat der Bundesrat festgelegt, dass erweiterte Sicherheitsprüfungen mit Befragung spätestens nach fünf Jahren zu wiederholen sind (Art. 19 Abs. 1 Bst. b PSPV). Die Bundeskanzlei sowie die Departemente führen auf der Grundlage der Funktionenliste der PSPV für ihre Bereiche detaillierte Listen, welche die einzelnen Funktionen, die geprüft werden müssen, nennen und darüber Auskunft geben, nach welchem Prüfverfahren und mit welcher Periodizität die entsprechende Funktion geprüft werden muss.
Die zuständige Stelle (für Angestellte der Bundesverwaltung die mit der Vorbereitung der Anstellung betraute oder die für die Aufgabenerfüllung zuständige Stelle [Art. 19 Abs. 6 in Verbindung mit Art. 13 Bst. a PSPV]) kann jedoch vor Ablauf der vorgesehenen Frist bei der Fachstelle eine Prüfungswiederholung einleiten, wenn Grund zur Annahme besteht, dass seit der letzten Prüfung neue Risiken entstanden sind (Art. 19 Abs. 3 PSPV).
3.4 Obwohl die Möglichkeit der Einleitung einer vorzeitigen Wiederholung der Sicherheitsprüfung nur auf Verordnungsstufe geregelt ist, liegt hierfür eine genügende gesetzliche Grundlage vor, sieht doch das BWIS ausdrücklich die Möglichkeit einer Prüfungswiederholung vor. Dass der Bundesrat den Zeitpunkt von Wiederholungsprüfungen in der Verordnung regeln kann, ergibt sich grundsätzlich ebenfalls aus dem Gesetz, wobei die Durchführung von Wiederholungsprüfungen nach Art. 19 Abs. 3 BWIS nur in besonderen Fällen gerechtfertigt ist. Diese bedürfen daher einer besonderen Begründung. Die Grundzüge der Prüfung sind - wie vom Beschwerdeführer auch nicht bestritten - im Gesetz geregelt, da die Bestimmungen zum grundsätzlich betroffenen Personenkreis (Art. 19 BWIS), dem Inhalt der Prüfung (Art. 20 BWIS) und dem Verfahren (Art. 21 BWIS) auch auf die Wiederholungsprüfung Anwendung finden.
Im Gegensatz zur Ansicht der Vorinstanz ist die zuständige Stelle deshalb nicht grundsätzlich frei, den Zeitpunkt einer Prüfungswiederholung zu bestimmen. Voraussetzung für eine vorzeitige Wiederholung ist Grund zur Annahme, dass seit der letzten Prüfung neue Risiken entstanden sind, wie beispielsweise bei einer militärischen Beförderung, der Übernahme neuer Aufgaben sowie bei im Ausland einzusetzenden Personal (Art. 19 Abs. 3 PSPV). Aus der Formulierung, wonach insbesondere in diesen Fällen Grund zur Annahme neuer Risiken besteht, ist zu schliessen, dass es sich dabei um eine beispielhafte Aufzählung handelt, und dass daneben weitere Situationen die Annahme neuer Risiken begründen können.
Nach dem Wortlaut von Art. 19 Abs. 3 PSPV und dem Sinn und Zweck der Personensicherheitsprüfung braucht die zuständige Stelle für die Einleitung einer vorzeitigen Prüfungswiederholung keine gesicherten Kenntnisse über Vorhandensein, Art und Ausmass möglicher neuer Risiken zu haben. Auch blosse Anzeichen oder nicht völlig haltlose Vermutungen können unter Umständen Grund zur Annahme geben, dass neue Risiken bestehen. Es ist ja gerade der Sinn der Prüfung, abzuklären, ob für eine bestimmte Funktion oder einen bestimmten Auftrag ein Sicherheitsrisiko besteht oder nicht.
3.5 Auf Grund der gegen den Beschwerdeführer (...) laufenden Strafverfahren bestand für den X._______, welcher vorliegend für die Einleitung einer Personensicherheitsprüfung zuständig war, durchaus Grund zur Annahme, dass seit der letzten Prüfung neue Risiken entstanden sind. Dabei kommt es nicht darauf an, ob der X._______ über den genauen Verlauf bzw. Gegenstand der Strafuntersuchungen Bescheid wusste. Die Information, dass (...) in dieser Sache gegen den Beschwerdeführer ermitteln, war Grund genug, die vorzeitige Prüfungswiederholung einzuleiten. Dass - wie der Beschwerdeführer geltend macht - erst eine allfällige Verurteilung je nach Schwere der Strafe den Grund für die vorzeitige Prüfungswiederholung bilden könnte, ist nicht zutreffend. Ob eine Person am Vorliegen eines Sicherheitsrisikos ein Verschulden trifft oder nicht, ist für den Entscheid der Fachstelle nicht entscheidend (Entscheide der REKO VBS 470.01/06 vom 4. Dezember 2006, E. 3d und 470.07/05 vom 6. April 2006, E. 3b). Eine Personensicherheitsprüfung hat nicht den gleichen Zweck wie ein Strafverfahren. Sie bezweckt die Vermeidung einer Gefährdung der inneren oder äusseren Sicherheit. Das öffentliche Interesse an der raschen Klärung der Frage, ob der Beschwerdeführer in seiner Funktion ein Sicherheitsrisiko darstellt oder nicht, besteht unabhängig von der Frage, ob die Strafuntersuchungen zu einer Verurteilung führen oder nicht. Aus diesen Gründen nützt dem Beschwerdeführer auch das Berufen auf die strafprozessrechtliche Unschuldsvermutung nichts.
3.6 Hinzu kommt, dass eine Personensicherheitsprüfung nur nach erfolgter Zustimmung der betroffenen Person zulässig ist (Art. 19 Abs. 3 BWIS, Art. 14 Abs. 2 PSPV). Das Bundesgericht hat die Anforderungen an die gesetzliche Grundlage für staatliches Handeln in Fällen, in welchen die Betroffenen freiwillig ein Rechtsverhältnis - wie beispielsweise ein öffentliches Anstellungsverhältnis - eingegangen sind, gelockert (BGE 123 I 1 E. 4d; BGE 123 I 296 E. 3; Isabelle Häner, Die Einwilligung der betroffenen Person als Surrogat der gesetzlichen Grundlage bei individuell-konkreten Staatshandlungen, ZBl 103 [2002] 57 ff.). Hier liegt ein ähnlicher Fall vor: Der Beschwerdeführer ist angestellt als (Funktionsbezeichnung) des X._______ und hat der Einleitung der Prüfung mit Unterschrift vom 10. Mai 2006 ausdrücklich und freiwillig zugestimmt. Die Tragweite der Zustimmung war für ihn voraussehbar, da im Formular einerseits erläutert war, was die Zustimmung bedeutet, und andererseits auf die gesetzlichen Grundlagen verwiesen wurde. Zudem ist bereits bei der Anstellung des Beschwerdeführers im Jahre 2003 eine erweiterte Sicherheitsprüfung mit Befragung durchgeführt worden. Wäre dieser der Ansicht gewesen, dass für eine vorzeitige Wiederholung keine genügende gesetzliche Grundlage besteht, hätte er dies geltend machen und die Zustimmung verweigern können.
3.7 Gemäss den vorstehenden Erwägungen bestand für die Einleitung der Sicherheitsprüfung eine genügende gesetzliche Grundlage. Inzwischen sind die beiden Strafverfahren, in welchen gegen den Beschwerdeführer ermittelt worden ist, eingestellt. Weil aber nach den bisherigen Abklärungen die finanzielle Situation des Beschwerdeführers unklar erscheint und weil eine hohe Verschuldung unter Umständen ein Sicherheitsrisiko im Sinne des BWIS darstellen kann, besteht weiterhin ein öffentliches Interesse an einer raschen Klärung der Sicherheitsfrage.
4.1 Der Beschwerdeführer macht geltend, dass die Fachstelle nach dem Grundsatz der Verhältnismässigkeit verpflichtet gewesen wäre, die benötigten Informationen von ihm persönlich anzufordern. Die Ermächtigung zur Befragung von Drittpersonen habe sie nur verlangen dürfen, wenn Zweifel über die Richtigkeit der vom Beschwerdeführer eingereichten Dokumente aufgekommen wären.
Weiter bringt der Beschwerdeführer vor, dass (...) bereits diverse Abklärungen und Befragungen durchgeführt hätten, wobei im Wesentlichen die gleichen Informationen erhoben worden seien. Die Vorinstanz hätte nach dem Grundsatz der Verhältnismässigkeit zuerst von ihrer Möglichkeit Gebrauch machen müssen, die Akten des laufenden Strafverfahrens beizuziehen.
4.2 Die Vorinstanz ist bei ihrer Tätigkeit wie jede Verwaltungsbehörde an den Grundsatz der Verhältnismässigkeit gebunden (vgl. Art. 5 Abs. 2 BV). Da eine Personensicherheitsprüfung und insbesondere eine erweiterte Sicherheitsprüfung mit Befragung (vgl. Art. 12 PSPV) einen schweren Eingriff in die Privatsphäre des Betroffenen darstellt, ist auch Art. 36 Abs. 3 BV zu beachten, wonach Einschränkungen von Grundrechten verhältnismässig sein müssen. Das Vorgehen der Vorinstanz muss demnach im Hinblick auf das im öffentlichen Interesse angestrebte Ziel erforderlich sein; sie hat zu unterbleiben, wenn eine gleich geeignete, aber mildere Massnahme für den angestrebten Erfolg ausreichen würde. Ausserdem muss der angestrebte Zweck in einem vernünftigen Verhältnis zu den Belastungen stehen, die dem Beschwerdeführer auferlegt werden (BGE 131 V 107 E. 3.4.1, BGE 130 I 65 E. 3.5.1, je mit Hinweisen; Häfelin/Müller/Uhlmann, a.a.O., Rz. 581).
4.3 Damit eine Personensicherheitsprüfung ihren Zweck, nämlich das Abwenden einer Gefährdung der inneren oder äusseren Sicherheit, erfüllen kann, muss gewährleistet sein, dass diejenigen Informationen, welche für die Beurteilung des Sicherheitsrisikos relevant sind, auch tatsächlich erhoben werden können und dass die Informationen, auf welche die Fachstelle ihren Entscheid stützt, korrekt sind. Dies gilt im Besonderen, wenn wie hier eine erweiterte Personensicherheitsprüfung mit Befragung gemäss Art. 12 PSPV durchzuführen ist, nämlich bei Angestellten des Bundes, welche regelmässigen und weit reichenden Einblick in die Regierungstätigkeit oder in wichtige sicherheitspolitische Geschäfte haben und darauf Einfluss nehmen können oder welche regelmässig Zugang zu Geheimnissen der inneren oder der äusseren Sicherheit oder zu Informationen haben, deren Aufdeckung die Erfüllung wesentlicher Aufgaben des Bundes gefährden könnte. Wenn unter anderem eine seriöse Beurteilung einer möglichen Erpressbarkeit, aber auch der Vertrauenswürdigkeit und Integrität einer Person gemacht werden soll, kann es unter Umständen notwendig sein, dass die Aussagen der betroffenen Person durch das Konsultieren weiterer Quellen auf ihre Richtigkeit hin überprüft werden können. Bei der Beurteilung einer allfälligen Erpressbarkeit gilt es herauszufinden, ob die betroffene Person bestimmte Tatsachen, welche sie in ein schlechtes Licht rücken könnten, gegenüber seinem Arbeitgeber oder seinem privaten Umfeld verschweigen will. Die Fachstelle kann nicht davon ausgehen, dass die Aussagen einer betroffenen Person in jedem Fall der Wahrheit entsprechen.
Die persönliche Befragung der betroffenen Person bzw. die Datenbeschaffung durch diese stellt eine mildere Massnahme dar als die Befragung von Drittpersonen. Entsprechend hat die Fachstelle der betroffenen Person grundsätzlich als erstes die Möglichkeit zu geben, selber Unterlagen einzureichen oder Daten zu beschaffen. Reichen diese jedoch nicht oder gilt es diese oder mündlich gemachte Aussagen zu überprüfen, dann ist in einem zweiten Schritt eine Ermächtigung für die Befragung von Drittpersonen einzuholen. Verweigert die zu prüfende Person eine solche Ermächtigung, darf dies nach dem Verhältnismässigkeitsprinzip also nur dann einen Einfluss auf das Ergebnis der Sicherheitsprüfung haben, wenn die Befragung von Drittpersonen für eine zuverlässige Beurteilung des Sicherheitsrisikos tatsächlich erforderlich und nicht auf Grund der mündlichen Aussagen und auf Grund vom Befragten weiterer eingereichter bzw. angebotener Unterlagen ebenso gut möglich ist.
4.4 Vorliegend kamen während der persönlichen Befragung offene Forderungen, ein Privatkredit und finanzielle Absicherungen des Beschwerdeführers zur Sprache. Die Vorinstanz sah sich im Anschluss an die persönliche Befragung veranlasst, die teilweise vagen Aussagen des Beschwerdeführers zu seiner finanziellen Situation zu überprüfen und sich ein genaues Bild zu verschaffen. Hätte der Beschwerdeführer die für die Prüfung des Sicherheitsrisikos benötigten Informationen über seine finanzielle Situation selber einreichen können und könnte die Fachstelle die beigebrachten Informationen nicht durch die Befragung von Banken, Kreditkartenfirmen und der zuständigen Steuerverwaltung auf ihre Echtheit, Richtigkeit und Vollständigkeit hin überprüfen, wäre dies in Bezug auf die Schwere des Eingriffs in die Privatsphäre des Beschwerdeführers zwar eine mildere Massnahme. Sie wäre aber nicht geeignet, den Zweck der Personensicherheitsprüfung zu erfüllen, nämlich eine möglichst zuverlässige Einschätzung der finanziellen Lage des Beschwerdeführers im Hinblick auf eine seriöse Beurteilung des von diesem ausgehenden Sicherheitsrisikos und damit die Vermeidung einer möglichen Gefährdung der inneren oder äusseren Sicherheit.
Zudem ist festzuhalten, dass der Beschwerdeführer die Informationen, welche sich die Fachstelle durch die Ermächtigungen beschaffen wollte, auch nicht selber vollständig eingereicht hat. Er hat einzig die Steuererklärungen 2004 und 2005 eingereicht, nicht aber den Darlehensvertrag und auch nicht die vollständigen Kreditkartenabrechnungen.
4.5 Die Fachstelle hat im Rahmen einer Personensicherheitsprüfung nach Art. 20 Abs. 2 Bst. d BWIS die Möglichkeit, bei den zuständigen Strafverfolgungsorganen Auskünfte über laufende Strafverfahren einzuholen. Dies ist jedoch nur ein Bestandteil der Informationsbeschaffung für die Personensicherheitsprüfung. Wie erwähnt unterscheidet sich der Zweck der Personensicherheitsprüfung von demjenigen einer Strafuntersuchung. Dementsprechend sind auch die Informationen, welche die Fachstelle erhebt, nicht identisch mit den Ermittlungen der Strafverfolgungsbehörden. Die Fachstelle muss die Möglichkeit haben, über die Auskünfte der Strafverfolgungsorganen hinaus, falls erforderlich, weitere bzw. andere Informationen einzuholen, welche für ein Strafverfahren nicht von Bedeutung sind.
Unklar ist insbesondere die finanzielle Situation des Beschwerdeführers. Schulden können zur passiven Bestechlichkeit einer Person führen und damit ein Sicherheitsrisiko darstellen. In dieser Hinsicht ging die REKO VBS in ständiger Rechtsprechung davon aus, dass für die Beurteilung des Sicherheitsrisikos bei Schulden einerseits deren Ursprung und andererseits, nebst der absoluten Höhe, auch die Rückzahlbarkeit der Schulden zu berücksichtigen ist (Entscheide der REKO VBS 470.05/06 vom 24. Oktober 2006, E. 5b, mit Hinweisen und vom 29. Dezember 2000, veröffentlicht in Verwaltungspraxis der Bundesbehörden [VPB] 66.24 E. 8). Diesbezüglich könnte die Befragung von Drittpersonen, nämlich von Banken, Kreditkartenfirmen und der zuständigen Steuerverwaltung Klarheit bringen. In den Strafverfahren wurde hingegen wegen (...) ermittelt. Die finanzielle Situation des Beschwerdeführers dürfte dabei von untergeordneter Bedeutung gewesen sein. Gewisse Überschneidungen bei der Informationsbeschaffung sind zwar nicht auszuschliessen, aber es ist unwahrscheinlich, dass - wie der Beschwerdeführer behauptet - in den Strafverfahren im Wesentlichen dieselben Daten erhoben worden sind, welche für die Vorinstanz von Bedeutung wären. Die Einsichtnahme in die Akten der Strafverfahren anstelle der Möglichkeit der Befragung von den erwähnten Drittpersonen erscheint deshalb nicht als geeignetes Mittel zur Erreichung des Zwecks der Personensicherheitsprüfung.
4.6 Somit bleibt eine Interessensabwägung zwischen dem Schutzinteresse des Staates und den Persönlichkeitsrechten des Beschwerdeführers vorzunehmen. Das Schutzinteresse des Staates ist umso höher zu gewichten, je sensibler die Daten sind, zu denen die betroffene Person in seiner Anstellung Zugang hat bzw. je grösser der Schaden oder die Bedrohung für den Staat ausfallen könnte, wenn eine bestimmte Person in irgendeiner Form das in sie gelegte Vertrauen missbrauchen würde.
Es ist unbestritten, dass der Beschwerdeführer in seiner Tätigkeit als (Funktionsbezeichnung) des X._______ Zugang zu höchst sicherheitsrelevanten Daten hat. Eine Indiskretion seinerseits könnte eine grosse Bedrohung für die innere oder äussere Sicherheit bewirken bzw. grossen Schaden anrichten. Obwohl die erweiterte Sicherheitsprüfung mit Befragung und insbesondere die Befragung von Drittpersonen einen schweren Eingriff in die Persönlichkeitsrechte des Beschwerdeführers darstellt, überwiegt daher vorliegend das öffentliche Interesse, die bereits erhobenen Informationen über den Beschwerdeführer durch die Befragung Dritter verifizieren zu können, zumal die Befragung nicht gegen den Willen der betroffenen Person durchgeführt werden darf. So ist es dem Beschwerdeführer unbenommen, die Ermächtigung zur Befragung bestimmter Drittpersonen zu seiner Person nicht zu erteilen. Er muss jedoch akzeptieren, dass die Vorinstanz den Umstand, dass sie für die Erfüllung ihres gesetzlichen Auftrags wesentliche Informationen nicht erheben bzw. nicht verifizieren kann, bei der Beurteilung des Sicherheitsrisikos entsprechend zu würdigen hat.
5.1 In einem früheren Entscheid hat die inzwischen aufgehobene REKO VBS vorfrageweise überprüft, ob die Möglichkeit, eine Feststellungsverfügung im Sinne von Art. 21 Abs. 1 Bst. d PSPV zu erlassen, mit dem übergeordneten Recht und insbesondere dem Grundsatz der Gewaltenteilung vereinbar ist, diese Frage schliesslich jedoch offengelassen (Entscheid der REKO VBS vom 28. Januar 2004, veröffentlicht in VPB 70.27 E. 2). Da das Bundesverwaltungsgericht vorliegend die Rechtmässigkeit einer solchen Feststellungsverfügung zu prüfen hat, ist diese Frage nun zu klären. Der Beschwerdeführer macht zwar nicht geltend, dass der Erlass einer Feststellungsverfügung nicht mit dem übergeordneten Recht vereinbar sei, gemäss Art. 62 Abs. 4 VwVG ist das Bundesverwaltungsgericht jedoch an die Begründung der Begehren nicht gebunden. Es braucht sich nicht an die rechtlichen Überlegungen zu halten, welche dem angefochtenen Entscheid zugrunde liegen oder welche die Parteien zur Begründung ihrer Anträge vorbringen (Alfred Kölz / Isabelle Häner, Verwaltungsverfahren und Verwaltungsrechtspflege des Bundes, 2. Auflage, Zürich 1998, N. 677).
5.2 Das Bundesverwaltungsgericht kann Verordnungen des Bundesrats vorfrageweise auf ihre Vereinbarkeit mit übergeordnetem Recht prüfen. Bei unselbstständigen Verordnungen, die sich auf eine gesetzliche Delegation stützen, prüft es, ob sich der Bundesrat an die Grenzen der ihm im Gesetz eingeräumten Befugnisse gehalten hat. Wird dem Bundesrat durch die gesetzliche Delegation ein sehr weiter Ermessensspielraum für die Regelung auf Verordnungsebene eingeräumt, so ist dieser Spielraum nach Art. 190 BV für das Bundesverwaltungsgericht verbindlich; es darf in diesem Falle bei der Überprüfung der Verordnung nicht sein eigenes Ermessen an die Stelle desjenigen des Bundesrats setzen, sondern es beschränkt sich auf die Prüfung, ob die Verordnung den Rahmen der dem Bundesrat im Gesetz delegierten Kompetenzen offensichtlich sprengt oder aus anderen Gründen gegen übergeordnetes Recht verstösst (vgl. BGE 131 V 9 E. 3.4.1, BGE 126 II 399 E. 4a, je mit Hinweisen, Urteil des Bundesverwaltungsgerichts A-1438/2006 vom 11. Juni 2007 E. 4.4.2).
5.3 Nach dem Bundesgesetz hat die Fachstelle das Ergebnis der Abklärungen und ihre Beurteilung des Sicherheitsrisikos der geprüften Person (Art. 21 Abs. 2 BWIS) sowie der Behörde, die für die Wahl oder die Übertragung der Funktion zuständig ist (Art. 21 Abs. 4 BWIS), mitzuteilen. Aus Art. 21 Abs. 3 BWIS geht hervor, dass die Fachstelle neben einer positiven oder einer negativen Sicherheitserklärung auch eine Sicherheitserklärung mit Vorbehalten abgeben kann. Der Bundesrat wird ermächtigt, die Einzelheiten der Sicherheitsprüfung zu regeln (Art. 21 Abs. 5 BWIS). Die Möglichkeit für die Fachstelle, wegen mangelnder Datenverfügbarkeit eine Feststellungsverfügung zu erlassen, ist im BWIS nicht ausdrücklich vorgesehen. Es ist daher zu prüfen, ob der Bundesrat mit dem Erlass von Art. 21 Abs. 1 Bst. d PSPV den Rahmen der im Gesetz delegierten Kompetenzen offensichtlich gesprengt hat.
5.4 Die Fachstelle ist für die Beurteilung des Sicherheitsrisikos, welche sie vorzunehmen hat, auf Informationen über die zu prüfende Person angewiesen. Für den Fall, dass die betroffene Person die Zustimmung zur Sicherheitsprüfung verweigert oder dass über eine Person gar keine Daten verfügbar sind und eine Beurteilung des Sicherheitsrisikos aus diesem Grund unmöglich erscheint, hat die Feststellungsverfügung nach Art. 21 Abs. 1 Bst. d PSPV daher ihre Berechtigung. Demnach hat der Bundesrat den Rahmen der im Gesetz delegierten Kompetenzen nicht offensichtlich gesprengt, sondern war auf Grund von Art. 21 Abs. 5 BWIS zum Erlass von Art. 21 Abs. 1 Bst. d PSPV ermächtigt.
5.5 Hat dagegen die betroffene Person ihre Zustimmung zur Sicherheitsprüfung erteilt und sind über sie Daten verfügbar, ist die Fachstelle nach Art. 21 Abs. 2, 3 und 4 BWIS verpflichtet, diese zu würdigen, eine Sicherheitsbeurteilung vorzunehmen und entweder eine positive Sicherheitserklärung (allenfalls mit Vorbehalt) abzugeben oder zu verweigern. Es entspricht nicht dem Sinn und Zweck der gesetzlichen Bestimmungen, wenn die Fachstelle, weil sich die Datenerhebung als schwierig erweist oder weil bestimmte Daten nicht erhoben bzw. nicht verifiziert werden können, eine Feststellungsverfügung mangels Datenverfügbarkeit erlässt. Falls die verfügbaren Daten nicht den Umfang und die Qualität aufweisen, dass eine positive Sicherheitserklärung abgegeben werden kann, hat die Fachstelle eine negative Sicherheitserklärung oder eine positive Sicherheitserklärung mit Vorbehalten abzugeben (vgl. auch Entscheid der REKO VBS vom 28. Januar 2004, veröffentlicht in VPB 70.27 E. 2c).
5.6 Vorliegend hat die Vorinstanz verschiedene Daten über den Beschwerdeführer erhoben, sodass eine Beurteilung des Sicherheitsrisikos nicht unmöglich erscheint. Sie hätte die vorhandenen Daten würdigen, eine Sicherheitsbeurteilung vornehmen und eine Sicherheitserklärung abgeben müssen. Dabei hätte der Umstand, dass sie auf Grund der nicht erteilten Ermächtigungen zur Befragung von Drittpersonen nicht in der Lage gewesen ist, die vom Beschwerdeführer gemachten Aussagen bzw. die von ihm eingereichten und weiteren angebotenen Unterlagen auf ihre Richtigkeit und Vollständigkeit zu überprüfen, in die Sicherheitsbeurteilung miteinfliessen müssen.
5.7 Mit dem Erlass der Feststellungsverfügung mangels Datenverfügbarkeit hat die Vorinstanz gemäss den vorstehenden Erwägungen gegen Art. 21 BWIS verstossen, weshalb die Verfügung aufzuheben ist.
6.1 Gemäss Art. 61 Abs. 1 VwVG entscheidet die Beschwerdeinstanz in der Sache selbst oder weist diese ausnahmsweise mit verbindlichen Weisungen an die Vorinstanz zurück. Ein solcher Rückweisungsentscheid rechtfertigt sich vor allem dann, wenn weitere Tatsachen festgestellt werden müssen und ein umfassendes Beweisverfahren durchzuführen ist. Auch wenn der Rechtsmittelinstanz die Befugnis zusteht, weitere Sachverhaltsabklärungen vorzunehmen, soll in diesem Fall die mit den örtlichen Verhältnissen besser vertraute oder sachlich kompetentere Behörde über die Angelegenheit des Beschwerdeführers entscheiden. Zu einer Rückweisung kommt es zudem immer dann, wenn die Vorinstanz einen Nichteintretensentscheid gefällt und folglich keine materielle Prüfung vorgenommen hat (Kölz/Häner, a.a.O., N. 694; André Moser, in: André Moser / Peter Uebersax, Prozessieren vor eidgenössischen Rekurskommissionen, Basel 1998, Rz. 3.87). Diese Methode wahrt das Prinzip der Garantie des doppelten Instanzenzuges, da die Beschwerdeführerin den auf Grund der Rückweisung getroffenen neuen Entscheid der Vorinstanz wiederum mit allen zulässigen Rechtsmitteln anfechten kann (Urteil des Bundesverwaltungsgerichts A-1362/2006 vom 30. Mai 2007 E. 1.3; Entscheid der Eidgenössischen Steuerrekurskommission vom 31. August 2004, veröffentlicht in VPB 69.6 E. 7).
6.2 Die Vorinstanz hat ungerechtfertigterweise eine Feststellungsverfügung mangels Datenverfügbarkeit erlassen und somit keine materielle Beurteilung des Sicherheitsrisikos vorgenommen. Weil die Vorinstanz als eigens dafür eingerichtete und auf Personensicherheitsprüfungen spezialisierte Fachstelle geeigneter erscheint, Drittpersonen zu befragen, den Sachverhalt zu würdigen und eine Sicherheitsbeurteilung vorzunehmen, ist die vorliegende Sache ausnahmsweise zur Beurteilung an die Vorinstanz zurückzuweisen. Diese hat die erhobenen und die vom Beschwerdeführer selber eingereichten Daten zu würdigen und eine Sicherheitserklärung abzugeben. Falls die Vorinstanz erwägt, eine negative Risikoverfügung oder eine positive Risikoverfügung mit Auflagen zu erlassen, hat sie dem Beschwerdeführer gemäss Art. 20 Abs. 1 PSPV das rechtliche Gehör zu gewähren, indem sie ihm Gelegenheit gibt, zum Ergebnis der Abklärungen schriftlich Stellung zu nehmen.
7.1 Der Beschwerdeführer hat im erstinstanzlichen Verfahren eine Sistierung des Verfahrens beantragt, weil der Ausgang der hängigen Strafverfahren für das Verfahren der Personensicherheitsprüfung präjudiziellen Charakter habe. Die Vorinstanz hat den Sistierungsantrag nicht separat behandelt, sondern in der angefochtenen Verfügung begründet, weshalb sie das Verfahren nicht sistiert hat. (...)
7.2 Wie erwähnt sind die beiden Strafverfahren, in welchen gegen den Beschwerdeführer ermittelt worden ist, inzwischen eingestellt worden. Da die angefochtene Verfügung ohnehin aufzuheben und die Sache an die Vorinstanz zur Sicherheitsbeurteilung zurückzuweisen ist, besteht kein aktuelles Rechtsschutzinteresse mehr an der Beantwortung der Frage, ob die Vorinstanz das Prüfungsverfahren (...) hätte sistieren müssen (...). Das Begehren des Beschwerdeführers, das Prüfungsverfahren sei mit der Rückweisung an die Vorinstanz bis zum Abschluss der Strafverfahren zu sistieren, ist gegenstandslos geworden.
Die Beschwerde wird im Sinne der Erwägungen gutgeheissen und die Verfügung der Fachstelle vom 2. November 2006 aufgehoben. Die Sache wird zur Beurteilung an die Vorinstanz zurückgewiesen.
Es werden keine Verfahrenskosten erhoben. Der geleistete Kostenvorschuss von Fr. 2'000.-- wird dem Beschwerdeführer nach Eintritt der Rechtskraft des vorliegenden Entscheides zurückerstattet.
Die Eidgenossenschaft bzw. die Vorinstanz hat dem Beschwerdeführer eine Parteientschädigung von Fr. 3'000.-- zu entrichten.
Dieses Urteil wird eröffnet:
dem Beschwerdeführer (mit Gerichtsurkunde)
der Vorinstanz (eingeschrieben)
dem Generalsekretariat VBS (mit Gerichtsurkunde)
Die vorsitzende Richterin: Der Gerichtsschreiber:
Marianne Ryter Sauvant Adrian Mattle
Rechtsmittelbelehrung
Gegen das vorliegende Urteil kann eine Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten beim Bundesgericht erhoben werden. Die Beschwerde ist innert 30 Tagen seit der Eröffnung des angefochtenen Urteils zu erheben. Die Rechtsschrift ist in einer Amtssprache abzufassen und hat die Begehren, deren Begründung mit Angabe der Beweismittel und die Unterschrift zu enthalten. Sie muss spätestens am letzten Tag der Frist beim Bundesgericht eingereicht oder zu dessen Handen der Schweizerischen Post oder einer schweizerischen diplomatischen oder konsularischen Vertretung übergeben werden (vgl. Art. 42, 48, 54 und 100 des Bundesgesetzes über das Bundesgericht vom 17. Juni 2005 [Bundesgerichtsgesetz, BGG], SR 173.110).
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