Entscheiddatum: 02.07.2007Publikationsdatum: 13.07.2007
Abteilung I
A-7509/2006
{T 0/2}
Urteil vom 2. Juli 2007
Mitwirkung:
Richter André Moser (Vorsitz); Richter Daniel Riedo; Richter Markus Metz; Gerichtsschreiberin Michelle Eichenberger.
A._______ und B._______,
Beschwerdeführende,
gegen
Kanton St. Gallen, Amt für Militär und Zivilschutz,
Vorinstanz,
betreffend
Befreiung von der Schutzraumpflicht und Ersatzbeitrag.
A. Am 14. Juni 1996 erteilte die politische Gemeinde Oberriet der Bauherrschaft C._______ selig die Bewilligung für den Neubau eines Zweifamilienhauses am Standort D._______.
B. A._______ hat zusammen mit seiner Schwester E._______ die Liegenschaft von C._______ selig als Erbengemeinschaft übernommen. Per 1. Januar 2006 haben A._______ und B._______ den hälftigen Miteigentumsanteil von E._______ käuflich erworben.
C. Das Amt für Militär und Zivilschutz des Kantons St. Gallen erliess am 27. November 2006 eine Verfügung betreffend Befreiung von der Schutzraumbaupflicht und Ersatzbeitrag. Darin befreite es die Bauherrschaft C._______ selig resp. deren Rechtsnachfolger und Hauseigentümer A._______ und B._______ für den Neubau des Zweifamilienhauses am Standort D._______ nachträglich von der Pflicht, einen Schutzraum zu erstellen (Ziff. 1). Es setzte jedoch einen Ersatzbeitrag von Fr. 12'870.- fest, der durch A._______ und B._______ innert 30 Tagen nach Rechtskraft der Verfügung zu bezahlen sei (Ziff. 2). Des Weiteren erhob es für den Erlass seiner Verfügung eine Gebühr von Fr. 250.- (Ziff. 3). Da sich die Erteilung der Baubewilligung abschliessend unter altem Recht ereignet habe und für die Rückwirkung des neuen Rechts die Rechtsgrundlage fehle, komme vorliegend das alte Recht zur Anwendung. Der betroffene Neubau mit 10 Zimmern benötige gemäss den massgeblichen gesetzlichen Bestimmungen grundsätzlich 9 Schutzplätze. Die Bauherrschaft bzw. dessen Rechtsnachfolger und Hauseigentümer hätten entsprechend einen Ersatzbeitrag gemäss Tabelle 1996 für 9 Schutzplätze zu entrichten, ausmachend Fr. 12'870.-.
D. Mit Eingabe vom 21. Dezember 2006 führen A._______ und B._______ (Beschwerdeführende) gegen die Verfügung des Amts für Militär und Zivilschutz des Kantons St. Gallen (Vorinstanz) vom 27. November 2006 bei der Eidgenössischen Rekurskommission für Zivilschutzangelegenheiten Beschwerde. Sie beantragen sinngemäss die Aufhebung der angefochtenen Verfügung dahingehend, dass sie den verfügten Ersatzbeitrag nicht zu bezahlen haben. Zudem verlangen sie die Sistierung des vorliegenden Verfahrens bis die Frage der Verjährung geklärt sei. Zur Begründung bringen sie vor, mit den Bauarbeiten sei anfangs August 1996 begonnen worden. Gemäss dem heute geltenden Recht verjähre das Recht zur Erhebung von Ersatzbeiträgen 10 Jahre nach dem Baubeginn. Die Forderung sei folglich verjährt und die Verjährung sei von Amtes wegen zu beachten. Des Weiteren seien sie mit der Anwendung des alten Rechts nicht einverstanden. Auch verstosse es gegen Treu und Glauben, wenn bei einem Eigentümerwechsel die neuen Eigentümer belangt würden.
E. Per 1. Januar 2007 übernahm das Bundesverwaltungsgericht das bei der Eidgenössischen Rekurskommission für Zivilschutzangelegenheiten anhängig gemachte Verfahren.
F. Die Vorinstanz beantragt mit Schreiben vom 26. März 2007 eine Fristerstreckung für die Einreichung ihrer Vernehmlassung. Es fehle ihr noch das Datum des Baubeginns des fraglichen Zweifamilienhauses, was für die Frage der Verjährung eine wichtige Rolle spiele. Die Vorinstanz hat sich alsdann binnen der bis am 2. April 2007 erstreckten Frist weder vernehmen lassen noch hat sie ihre Akten eingereicht.
G. Auf weitere Vorbringen der Parteien und die sich bei den Akten befindlichen Schriftstücke wird, soweit erforderlich, in den nachfolgenden Erwägungen eingegangen.
Die Eidgenössische Rekurskommission für Zivilschutzangelegenheiten wurde per 31. Dezember 2006 aufgelöst und durch das Bundesverwaltungsgericht ersetzt. Gemäss Art. 53 Abs. 2 des Bundesgesetzes vom 17. Juni 2005 über das Bundesverwaltungsgericht (VGG, SR 173.32) übernimmt das Bundesverwaltungsgericht, sofern es zuständig ist, die Beurteilung der am 1. Januar 2007 bei der Rekurskommission für Zivilschutzangelegenheiten hängigen Rechtsmittel. Das Verfahren vor dem Bundesverwaltungsgericht richtet sich nach dem Bundesgesetz vom 20. Dezember 1968 über das Verwaltungsverfahren (VwVG, SR 172.021), soweit das VGG nichts anderes bestimmt (Art. 37 VGG). Nach Art. 33 Bst. i VGG ist gegen Verfügungen kantonaler Instanzen die Beschwerde an das Bundesverwaltungsgericht (nur) zulässig, soweit ein Bundesgesetz dies vorsieht.
Vorliegend ist sowohl hinsichtlich der Zuständigkeit als auch hinsichtlich der Schutzraumbaupflicht und des Ersatzbeitrags von Bedeutung, ob altes oder neues Recht anwendbar ist. Folglich ist in einem ersten Schritt das anwendbare Recht zu bestimmen (vgl. hierzu auch Urteil des Bundesverwaltungsgerichts vom 2. Juli 2007 A-7510/2006 E. 3 ff.).
Das Bundesgesetz vom 4. Oktober 1963 über die baulichen Massnahmen im Zivilschutz (Schutzbautengesetz, aBMG, AS 1994 2667) sowie die darauf basierende Verordnung vom 27. November 1978 über die baulichen Massnahmen im Zivilschutz (Schutzbautenverordnung, aBMV, AS 1994 2671) wurden durch das neue Bundesgesetz vom 4. Oktober 2002 über den Bevölkerungsschutz und den Zivilschutz (Bevölkerungs- und Zivilschutzgesetz, BZG, SR 520.1) aufgehoben. Zu prüfen ist, ob das aBMG in seiner bis Ende 2003 geltenden Fassung oder aber das am 1. Januar 2004 in Kraft getretene BZG anwendbar ist, somit die Frage nach der intertemporalrechtlichen Anwendbarkeit der neuen Gesetzesbestimmung.
3.1. Grundsätzlich sind jene Normen anwendbar, die im Zeitpunkt der Verwirklichung des rechtlich zu ordnenden oder zu Rechtsfolgen führenden Tatbestandes in Kraft waren. Anders ausgedrückt sind Erlasse auf jene Sachverhalte anwendbar, die zwischen Inkraftsetzung und Ausserkraftsetzung entstanden sind (vgl. René Rhinow / Beat Krähenmann, Schweizerische Verwaltungsrechtsprechung, Ergänzungsband, Basel und Frankfurt a.M. 1990, Nr. 15 B I; Pierre Tschannen / Ulrich Zimmerli, Allgemeines Verwaltungsrecht, 2. Auflage, Bern 2005, § 24 Rz. 9). Ausschlaggebend für die Schutzraumbaupflicht bzw. die Entrichtung eines Ersatzbeitrags ist sowohl gemäss Art. 2 aBMG als auch nach Art. 46 f. BZG die Erstellung eines Neubaus. Wird ein solcher errichtet, entsteht die Pflicht, entweder Schutzräume zu erstellen oder aber bei Befreiung von dieser Pflicht einen gleichwertigen Ersatzbeitrag zu leisten. In diesem Sinn statuiert denn auch Art. 6 Abs. 3 aBMV, die Festsetzung des Ersatzbeitrags erfolge in der Baubewilligung und werde vor Baubeginn der Gemeinde entrichtet. Der massgebende Sachverhalt ist somit vorliegend die Erteilung der Baubewilligung am 14. Juni 1996. Zu diesem Zeitpunk war noch das alte Recht, mithin das aBMG und die aBMV anwendbar, welches folglich für die Beurteilung der sich stellenden Rechtsfragen massgebend ist. Daran ändert der Verfügungserlass betreffend Schutzraumbaupflicht und Ersatzbeitrag zum Zeitpunkt, als bereits das BZG in Kraft war, nichts. Denn die Verfügung bezieht sich auf einen Sachverhalt, der sich abschliessend unter der Geltung des aBMG ereignet hat.
3.2. Auch die Frage, ob dem BZG Rückwirkung zukommt, ist zu verneinen: Bei der Anwendung von neuem Recht auf Sachverhalte, die sich unter altem Recht ereignet haben, ist zwischen echter und unechter Rückwirkung zu unterscheiden. Da sich vorliegend der massgebliche Sachverhalt, mithin die Bewilligungserteilung, abschliessend vor Inkrafttreten des neuen Rechts verwirklicht hat, steht vorliegend jedoch nur die echte Rückwirkung zur Diskussion. Hierbei gilt der Grundsatz, dass die echte Rückwirkung unzulässig ist, da niemandem Verpflichtungen auferlegt werden sollen, welche sich aus Normen ergeben, die zum Zeitpunkt der Sachverhaltsverwirklichung nicht bekannt sein konnten, mit welchen also weder gerechnet werden konnte noch musste. Ausnahmsweise ist jedoch von der Zulässigkeit der echten Rückwirkung auszugehen (vgl. hierzu und zum Folgenden: Ulrich Häfelin / Georg Müller / Felix Uhlmann, Allgemeines Verwaltungsrecht, 5. Auflage, Zürich 2006, § 6 Rz. 329 ff.; Tschannen/Zimmerli, a.a.O., § 24 Rz. 24 ff.).
3.2.1. Bei einer echten Rückwirkung, welche sich belastend auswirkt, sind für deren Zulässigkeit folgende Voraussetzungen kumulativ erforderlich: Die Rückwirkung muss ausdrücklich angeordnet oder nach dem Sinn des Erlasses klar gewollt sein. Sie muss zeitlich mässig sein und ist nur zulässig, wenn sie durch triftige Gründe gerechtfertigt ist. Schliesslich darf die Rückwirkung keine stossenden Rechtsungleichheiten bewirken und keinen Eingriff in wohlerworbene Rechte darstellen.
Eine ausdrückliche gesetzliche Anordnung für eine echte Rückwirkung fehlt in den konkreten Übergangs- bzw. Schlussbestimmungen des BZG. Eine solche intertemporale Regelung besteht vorliegend gerade nicht. Auch sind weder Anzeichen ersichtlich, die darauf schliessen liessen, dass eine solche gewollt wäre, noch werden solche von den Beschwerdeführenden geltend gemacht. Somit erübrigt sich eine diesbezügliche weitere Prüfung.
3.2.2. Einer echten Rückwirkung begünstigender Erlasse, d.h. solcher, die den Privaten nur Vorteile bringen, steht grundsätzlich nichts entgegen, sofern sie nicht zu einer Rechtsungleichheit führt oder Rechte Dritter beeinträchtigt. Jedoch darf aus der Zulässigkeit der Rückwirkung begünstigender Erlasse nicht auf einen Anspruch auf Rückwirkung solcher Erlasse geschlossen werden (vgl. Häfelin/Müller/Uhlmann, a.a.O., § 6 Rz. 335 mit Hinweisen). Denn ein solcher Anspruch besteht nur, wenn er vom Gesetz vorgesehen ist, was vorliegend eben gerade nicht der Fall ist.
3.3. Zusammenfassend ergibt sich somit, dass vorliegend eine echte Rückwirkung des neuen Rechts, mithin des BZG, auf den Sachverhalt, der sich abschliessend unter dem alten Recht, dem aBMG und der aBMV, ereignet hat, nicht zulässig ist. Für die Beurteilung sowohl der Zuständigkeit als auch der Schutzraumbaupflicht und des Ersatzbeitrags sind folglich das aBMG und die aBMV anwendbar.
Hinsichtlich der Zuständigkeit des Bundesverwaltungsgerichts zur Behandlung der vorliegenden Beschwerde ergibt sich aus der Anwendbarkeit des alten Rechts, mithin namentlich des aBMG, folgendes: Art. 14 und 15 aBMG legen die Zuständigkeiten klar fest. Demnach können Verfügungen nicht vermögensrechtlicher Natur der kantonalen Behörden an das Eidgenössische Justiz- und Polizeidepartement weitergezogen werden, welches endgültig entscheidet (Art. 14 Abs. 2 aBMG). Demgegenüber unterliegen Entscheide der zuständigen kantonalen Behörde über vermögensrechtliche Ansprüche der Beschwerde an die Eidgenössische Rekurskommission für Zivilschutzangelegenheiten und letztinstanzlich ans Bundesgericht (Art. 15 Abs. 3 aBMG). Schliesslich sieht Art. 14 Abs. 3 aBMG vor, dass sich der Beschwerdeweg nach Art. 15 Abs. 3 aBMG bestimmt, wenn Baueigentümer ihre Baupflicht und, im gleichen Verfahren, ihre Verpflichtung bestreiten, Ersatzbeiträge zu leisten. Bei der vorliegend angefochtenen Verfügung betreffend Befreiung von der Schutzraumbaupflicht und Ersatzbeitrag geht es um einen solchen Anwendungsfall. Der Anhang zum VGG mit den Änderungen bisherigen Rechts enthält in Ziff. 47 eine Änderung von Art. 66 BZG in dem Sinn, dass in Streitigkeiten nicht vermögensrechtlicher Natur gegen die vom Gesetz nicht als endgültig bezeichneten Entscheide der letzten kantonalen Behörde der Weg an das Bundesverwaltungsgericht geöffnet wird (vgl. Michel Daum, Neue Bundesrechtspflege - Fragen des Übergangsrechts in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten aus Sicht der Kantone, in Bernische Verwaltungsrechtsprechung [BVR] 2007, 12). Dass der Weg an das Bundesverwaltungsgericht auch bei teils nicht vermögensrechtlichen und teils vermögensrechtlichen Streitigkeiten offen stehen muss, ergibt sich zumindest aus dem Sachzusammenhang (Kompetenzattraktion), auch wenn die Anfechtbarkeit von Verfügungen kantonaler Instanzen betreffend vermögensrechtliche Ansprüche weder mit Bezug auf Art. 15 aBMG noch mit Bezug auf Art. 67 BZG ausdrücklich erwähnt wird. Ein Auseinanderfallen der sachlichen Zuständigkeit in Fällen wie dem vorliegenden, in denen die Fragen nicht vermögensrechtlicher Natur und jene vermögensrechtlicher Art eng zusammenhängen, liesse sich durch nichts rechtfertigen. Das Bundesverwaltungsgericht als Nachfolgeorganisation der Eidgenössischen Rekurskommission für Zivilschutzangelegenheiten ist demnach als zuständig zu erachten zur Beurteilung der vorliegenden Beschwerde.
Die Beschwerdeführenden beantragen in ihrer Beschwerde vom 21. Dezember 2006 Sistierung des Verfahrens. Sie begründen das Gesuch mit dem Umstand, dass mindestens ein oder mehrere weitere Betroffene Beschwerde erhoben hätten, wo ebenfalls die Frage der Verjährung zu entscheiden sei.
5.1. Eine Sistierung des Beschwerdeverfahrens muss durch zureichende Gründe gerechtfertigt sein, andernfalls von einer mit dem Beschleunigungsgebot von Art. 29 Abs. 1 der Bundesverfassung vom 18. April 1999 (BV, SR 101) nicht zu vereinbarenden Rechtsverzögerung auszugehen (BGE 130 V 90 E. 5) wäre. Eine Verfahrenssistierung fällt insbesondere dann in Betracht, wenn ein anderes Verfahren hängig ist, dessen Ausgang für das zu sistierende von präjudizieller Bedeutung ist (BGE 123 II 1 E. 2b, BGE 122 II 211 E. 3e). Ein anderer Sistierungsgrund kann darin gesehen werden, dass Verhandlungen betreffend eine allfällige einvernehmliche Lösung zwischen den Beteiligten aufgenommen wurden, wobei die konkrete Verhandlungsbereitschaft aller Beteiligten vorauszusetzen ist und die Verhandlungen darauf abzielen müssen, eine Lösung herbeizuführen, die das Beschwerdeverfahren zumindest teilweise gegenstandslos werden lässt. Eine Sistierung ist auch zulässig, wenn sie aus anderen wichtigen Gründen geboten erscheint und ihr keine überwiegenden öffentlichen und privaten Interessen entgegenstehen (Basellandschaftliche Verwaltungsgerichtsentscheide [BLVGE] 1995 136 E. 2, mit Hinweisen). Beim Entscheid darüber, ob das Verfahren zu sistieren ist, steht dem Richter ein erheblicher Ermessensspielraum zu (BGE 119 II 386 E. 1b).
5.2. In allen Fällen der Befreiung von der Schutzraumbaupflicht bzw. der Leistung eines Ersatzbeitrags ist die Frage der Verjährung nach den gleichen Kriterien zu beurteilen. Es ist nicht erforderlich, dass über diesen Aspekt vorgängig in einer Art Leitentscheid befunden wird. Das Sistierungsgesuch ist folglich abzuweisen.
Zur Beschwerde ist nach Art. 48 Abs. 1 VwVG berechtigt, wer vor der Vorinstanz am Verfahren teilgenommen hat, durch die angefochtene Verfügung berührt ist und ein schutzwürdiges Interesse an deren Aufhebung oder Änderung hat. Die Beschwerdeführenden erfüllen als Adressaten der angefochtenen, sie belastenden Verfügung diese Voraussetzungen.
Da Eingabeform und -frist sowie die übrigen Sachurteilsvoraussetzungen gewahrt sind (Art. 11, 50 und 52 Abs. 1 VwVG), ist auf die Beschwerde einzutreten.
Das Bundesverwaltungsgericht überprüft die angefochtene Verfügung auf Rechtsverletzungen - einschliesslich unrichtiger oder unvollständiger Feststellung des rechtserheblichen Sachverhalts und Rechtsfehler bei der Ausübung des Ermessens - sowie Angemessenheit hin (Art. 49 VwVG).
Die Vorinstanz zeigte in ihrer angefochtenen Verfügung eingehend auf, dass die Beschwerdeführenden nach altem Recht, d.h. gemäss aBMG und aBMV, für den Neubau des Zweifamilienhauses nachträglich aus bautechnischen Gründen von der Pflicht, einen Schutzraum zu erstellen, zu befreien sind, hingegen für 9 Schutzräume einen gleichwertigen Ersatzbeitrag gemäss Tabelle 1996, ausmachend Fr. 12'870.-, zu leisten haben. Die Beschwerdeführenden bestreiten die auf dem alten Recht basierenden Ausführungen der Vorinstanz betreffend Schutzraumbaupflicht und Ersatzbeitrag grundsätzlich nicht.
Die Beschwerdeführenden machen hingegen geltend, gemäss dem heute geltenden Recht verjähre das Recht zur Erhebung von Ersatzbeiträgen 10 Jahre nach dem Baubeginn. Mit den Bauarbeiten sei anfangs August 1996 begonnen worden. Die Forderung sei folglich verjährt und die Verjährung sei von Amtes wegen zu beachten. Wie bereits ausgeführt, sind für die Beurteilung der Schutzraumbaupflicht bzw. des Ersatzbeitrags jedoch das aBMG und die aBMV als altes Recht anwendbar (E. 3 hiervor). Wie im Folgenden aufgezeigt wird, besteht aber auch unter dem alten Recht eine Verjährungsfrist von 10 Jahren (E. 10.1 ff. hiernach).
10.1. Weder das aBMG noch die aBMV regeln die Frage der Verjährung des Anspruchs auf einen Ersatzbeitrag gemäss aBMG. Der Entscheid der Eidgenössischen Rekurskommission für Zivilschutzangelegenheiten vom 24. Mai 2002, veröffentlicht in der Verwaltungspraxis der Bundesbehörden (VPB) 67.117, hatte jedoch unter anderem gerade diese Frage zum Gegenstand. Die Rekurskommission kam hierbei in Übereinstimmung mit ihrer und der bundesgerichtlichen Rechtsprechung zur Verjährung von öffentlich-rechtlichen Forderungen zum Schluss, der Anspruch auf einen Ersatzbeitrag nach aBMG unterliege einer zehnjährigen Verjährungsfrist. Diese beginne frühstens mit der Erteilung der Baubewilligung zu laufen und werde durch jede Handlung, mit welcher der Anspruch in geeigneter Form geltend gemacht werde, unterbrochen und beginne in der Folge jeweils neu zu laufen. Diesen Ausführungen kann ganzheitlich gefolgt werden. Da es die Vorinstanz einerseits unterlassen hat, sich im vorliegenden Verfahren vernehmen zu lassen und sie sich andererseits in anderen vom Bundesverwaltungsgericht zu beurteilenden Fällen hinsichtlich der Schutzraumbaupflicht bzw. des Ersatzbeitrags auf den obgenannten Entscheid der Eidgenössische Rekurskommission für Zivilschutzangelegenheiten berufen hat, wird vollumfänglich auf diesen Entscheid verwiesen. Vorliegend ergibt sich somit, dass die 10-jährige Verjährungsfrist mit Erteilung der Baubewilligung am 14. Juni 1996 zu laufen begann. Der Ersatzbeitrag wurde von der Vorinstanz jedoch erstmals mit Verfügung vom 27. November 2006 gefordert. Dass zu einem früheren Zeitpunkt der Anspruch in irgendeiner Art und Weise geltend gemacht wurde, ist nicht ersichtlich; die Verjährungs-frist wurde somit nicht unterbrochen. Folglich trat die Verjährung vorliegend am 14. Juni 2006 ein.
10.2. Zusammenfassend ist somit festzuhalten, dass die mit Veranlagungsverfügung vom 27. November 2006 geltend gemachte Forderung auf Bezahlung des Ersatzbeitrags bereits seit dem 14. Juni 2006 verjährt war. Die Beschwerde ist somit gutzuheissen und Ziff. 2 der angefochtenen Verfügung der Vorinstanz vom 27. November 2006 aufzuheben. Ebenfalls aufzuheben ist Ziff. 3 der angefochtenen Verfügung, die den Beschwerdeführenden eine Gebühr von Fr. 250.- für die kantonale Verfügung auferlegt. Eine weitere Prüfung der Rechtmässigkeit des Ersatzbeitrags unter dem Gesichtspunkt des Eigentümerwechsels erübrigt sich.
Im Ergebnis gelten vorliegend die Beschwerdeführenden als obsiegend, weshalb sie keine Verfahrenskosten zu tragen haben (Art. 63 Abs. 1 VwVG). Der geleistete Kostenvorschuss von Fr. 1'800.- ist ihnen zurückzuerstatten. Der unterliegenden Vorinstanz sind keine Verfahrenskosten zu überbinden (Art. 63 Abs. 2 VwVG).
Da die Beschwerdeführenden nicht anwaltlich vertreten sind und ihnen auch sonst keine unverhältnismässig hohen Kosten entstanden sind, haben sie keinen Anspruch auf Parteientschädigung (Art. 64 VwVG i.V.m. Art. 7 ff. des Reglements vom 11. Dezember 2006 über die Kosten und Entschädigungen vor dem Bundesverwaltungsgericht [VGKE, SR 173.320.2]).
Das Gesuch um Sistierung des Verfahrens wird abgewiesen.
Die Beschwerde wird gutgeheissen, und die Ziff. 2 und 3 der angefochtenen Verfügung der Vorinstanz vom 27. November 2006 werden aufgehoben.
Es werden keine Verfahrenskosten erhoben.
Den Beschwerdeführenden wird der von ihnen geleistete Kostenvorschuss von Fr. 1'800.- zurückerstattet. Hierzu haben sie dem Bundesverwaltungsgericht ihre Kontonummer anzugeben.
Es wird keine Parteientschädigung zugesprochen.
Dieses Urteil wird eröffnet:
den Beschwerdeführern (eingeschrieben)
der Vorinstanz (Ref-Nr. 26/ 158-2) (Gerichtsurkunde)
Der vorsitzende Richter: Die Gerichtsschreiberin:
André Moser Michelle Eichenberger
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