Entscheiddatum: 11.05.2016Publikationsdatum: 26.05.2016
BundesverwaltungsgerichtTribunal administratif fédéralTribunale amministrativo federaleTribunal administrativ federal Abteilung IA-6741/2015
Urteil vom 11. Mai 2016 Besetzung Richterin Christine Ackermann (Vorsitz),Richter Christoph Bandli, Richter Jürg Steiger, Gerichtsschreiber Bernhard Keller. Parteien X._______, Beschwerdeführer, gegen Staatssekretariat für Migration SEM, Quellenweg 6, 3003 Bern, Vorinstanz. Gegenstand Datenänderung im zentralen Migrationsinformationssystem ZEMIS.
A. X._______ reiste am [...] 1997 als Kind mit seinen Eltern in die Schweiz ein. Am selben Tag stellten seine Eltern für die ganze Familie ein Asylgesuch. Mit Entscheid vom [...] 2001 verfügte das damalige Bundesamt für Flüchtlinge (heute Staatssekretariat für Migration [SEM]) die vorläufige Aufnahme in der Schweiz. Sein Vorname wurde mit der Schreibweise "[A]" im Zentralen Migrationsinformationssystem (ZEMIS) erfasst.
B. Im Zusammenhang mit der Geburt seiner Tochter C._______ am (...) 2015 legte X._______ dem Zivilstandsamt Wetzikon seinen Reisepass der Republik Kosovo vor, ausgestellt am 17. September 2012. In diesem ist sein Vorname mit "[B]", also [...] geschrieben. Aufgrund dieser vom ZEMIS-Eintrag abweichenden Schreibweise stellte das Zivilstandsamt Wetzikon den Reisepass am 28. September 2015 dem SEM zu.
C. Am 5. Oktober 2015 teilte das SEM X._______ mit, dass es gestützt auf den Reisepass beabsichtige, von Amtes die Personalien anzupassen, den Vornamen auf "[...] (vorher: [...])" und die Nationalität auf "Kosovo (vorher: Serbien)" zu ändern. Das SEM gewährte ihm die Möglichkeit zur Stellungnahme.
D. Mit Brief vom 8. Oktober 2015 brachte X._______ insbesondere vor, es wäre von Vorteil, wenn seine Personalien nicht geändert würde. Man kenne ihn als "[A]" und die Änderungen würden zu Komplikationen und Unklarheiten führen. Die Änderung der Nationalität sei ihm gleichgültig, er habe zu keinem der beiden Staaten einen Bezug.
E. Am 14. Oktober 2015 erklärte der interne Ausweisspezialist des SEM, dass anlässlich der Prüfung des Reisepasses keine objektiven Fälschungsmerkmale festgestellt werden konnten.
F. Mit Entscheid vom 19. Oktober 2015 wurden die Personalien im ZEMIS wie angekündigt geändert. Zur Begründung brachte das SEM vor, der am 17. September 2012 ausgestellte Reisepass sei bindend, zudem sei bereits in einem Auszug des Zivilstandsregisters vom 18. Mai 2012 die Schreibweise "[B]" verwendet worden.
G. Am 20. Oktober 2015 erhebt X._______ (Beschwerdeführer) Beschwerde beim Bundesverwaltungsgericht gegen die Änderung seiner Personalien. Er bringt vor, die Änderung verletzte den Grundsatz seiner Familie und seines Bekanntenkreises, da sich alle neu orientieren müssten. Er wäre froh, wenn sein Name weiterhin mit "[A]" statt "[B]" geschrieben würde.
H. Mit Zwischenverfügung vom 18. November 2015 wurde dem Beschwerdeführer die unentgeltliche Rechtspflege gewährt und auf die Erhebung eines Kostenvorschusses verzichtet.
I. Das SEM (Vorinstanz) beantragt in der Vernehmlassung vom 24. November 2015 sinngemäss die Abweisung der Beschwerde. Die Vorinstanz bringt vor, der vorgelegte Reisepass sei überprüft und für echt befunden worden und sei ein dem Beschwerdeführer zustehendes Reisedokument. Die Personalien würden zudem den im schweizerischen Zivilstandsregister aufgeführten entsprechen. Daher erachte sie die Schreibweise "[B]" als bewiesen. Sie weist zudem darauf hin, dass der Beschwerdeführer nicht beanstande, bei der beabsichtigten Änderung handle es sich um unrichtige Personendaten, vielmehr mache er geltend, er sei unter der Schreibweise "[A]" bekannt. Das private Interesse sei verständlich, jedoch müssten Personendaten notwendigerweise bearbeitet werden, wenn entsprechende Hinweise vorlägen. Dies insbesondere, wenn wie vorliegend, von deren Richtigkeit auszugehen sei.
J. Auf weitere Vorbringen der Parteien und die sich bei den Akten befindlichen Schriftstücke wird, soweit erforderlich, in den nachfolgenden Erwägungen eingegangen.
1.1 Das Bundesverwaltungsgericht beurteilt gemäss Art. 31 des Verwaltungsgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005 (VGG, SR 173.32) Beschwerden gegen Verfügungen nach Art. 5 des Verwaltungsverfahrensgesetzes vom 20. Dezember 1968 (VwVG, SR 172.021). Da keine Ausnahme nach Art. 32 VGG vorliegt, mit dem SEM eine Vorinstanz im Sinne von Art. 33 Bst. d VGG verfügt hat und die erlassene Verfügung ein zulässiges Anfechtungsobjekt darstellt, ist das Bundesverwaltungsgericht zur Beurteilung der vorliegenden Beschwerde zuständig. Nach Art. 37 VGG richtet sich das Verfahren vor dem Bundesverwaltungsgericht nach dem VwVG, soweit das VGG nichts anderes bestimmt.
1.2 Zur Beschwerde ist nach Art. 48 Abs. 1 VwVG berechtigt, wer vor der Vorinstanz am Verfahren teilgenommen oder keine Möglichkeit zur Teilnahme erhalten hat, durch die angefochtene Verfügung besonders berührt ist und ein schutzwürdiges Interesse an deren Aufhebung oder Änderung hat. Der Beschwerdeführer hat am vorinstanzlichen Verfahren teilgenommen und mit der angefochtenen Verfügung wurde sein Antrag um Belassung der bisherigen Schreibweise seines Namens abgewiesen. Der Beschwerdeführer hat ein schutzwürdiges Interesse an der Richtigkeit seiner im ZEMIS eingetragenen Personendaten und ist deshalb ohne Weiteres zur Beschwerde legitimiert.
1.3 Auf die im Übrigen frist- und formgerecht eingereichte Beschwerde (Art. 50 und 52 VwVG) ist demnach einzutreten.
Das Bundesverwaltungsgericht überprüft die angefochtene Verfügung auf Verletzung von Bundesrecht einschliesslich Überschreitung oder Missbrauch des Ermessens, unrichtige oder unvollständige Feststellung des rechtserheblichen Sachverhalts und - grundsätzlich - Unangemessenheit (Art. 49 VwVG).
3.1 Die Vorinstanz führt zur Erfüllung ihrer gesetzlichen Aufgaben das ZEMIS, das der Bearbeitung von Personendaten aus dem Ausländer- und Asylbereich dient (Art. 1 Abs. 1 i.V.m. Art. 2 des Bundesgesetzes über das Informationssystem für den Ausländer- und Asylbereich vom 20. Juni 2003 [BGIAA, SR 142.51]) und in der Verordnung über das Zentrale Migrationsinformationssystem vom 12. April 2006 (ZEMIS-Verordnung, SR 142.513) näher geregelt ist. Nach Art. 19 Abs. 1 ZEMIS-Verordnung richten sich die Rechte der Betroffenen, insbesondere deren Auskunfts-, Berichtigungs- und Löschungsrecht sowie das Recht auf Informationen über die Beschaffung besonders schützenswerter Personendaten, nach dem Bundesgesetz über den Datenschutz vom 19. Juni 1992 (DSG, SR 235.1) sowie dem VwVG.
3.2 Nach Art. 5 Abs. 1 DSG hat sich, wer Personendaten bearbeitet (vgl. zum Begriff des Bearbeitens Art. 3 Bst. e DSG), über deren Richtigkeit zu vergewissern (sog. Vergewisserungspflicht) und alle angemessenen Massnahmen zu treffen, damit unrichtige oder unvollständige Daten berichtigt oder vernichtet werden (vgl. Urteil des BGer 1C_224/2014 vom 25. September 2014 E. 3.1). Art. 19 Abs. 3 ZEMIS-Verordnung sieht zudem ausdrücklich vor, dass unrichtige Personendaten berichtigt werden. Als richtig gelten dabei Daten, die die Umstände und Tatsachen, bezogen auf die betroffene Person, sachgerecht wiedergeben (vgl. Maurer-Lambrou/Schönbächler, in: Maurer-Lambrou/Blechta [Hrsg.], Datenschutzgesetz, Basler Kommentar, 3. Aufl., 2014, Art. 5 N. 5). Gemäss Art. 5 Abs. 2 DSG kann jede betroffene Person verlangen, dass unrichtige Daten berichtigt werden. Art. 25 Abs. 3 Bst. a DSG wiederholt diesen Anspruch für den Fall, dass Personendaten von Bundesorganen bearbeitet werden.
3.3 Da Personendaten gemäss Art. 5 Abs. 1 DSG nur bearbeitet werden dürfen, wenn sich das Bundesorgan ihrer Richtigkeit vergewissert hat, darf dieses die beabsichtigte Berichtigung nur vornehmen, wenn sich die Richtigkeit der neuen Daten beweisen lässt; allenfalls ist ein Bestreitungsvermerk gemäss Art. 25 Abs. 2 DSG anzubringen. Aus dem gleichen Grund darf das Bundesorgan allerdings auch die bisherigen Personendaten - wiederum vorbehältlich Art. 25 Abs. 2 DSG - nur dann weiterhin bearbeiten, wenn deren von ihm bestrittene Richtigkeit bestätigt wird. Beabsichtigt somit eine Bundesbehörde, die von ihr bearbeiteten Personendaten von Amtes wegen zu berichtigen, und lehnt die betroffene Person dies ab, hat das Bundesorgan die Richtigkeit der neuen (nicht der bisherigen), die betroffene Person dagegen die Richtigkeit der bisherigen (nicht der neuen) Personendaten zu beweisen (Urteil des BVGer A 1677/2012 vom 9. Juli 2012 E. 3.3).
3.4 Kann bei einer verlangten bzw. von Amtes wegen beabsichtigten Berichtigung weder die Richtigkeit der bisherigen Personendaten noch die der neuen bewiesen werden, dürfen grundsätzlich weder die einen noch die anderen Daten bearbeitet werden (Art. 5 Abs. 1 DSG; vgl. oben E. 3.2). Dies ist jedoch nicht immer möglich, müssen doch bestimmte Personendaten zur Erfüllung wichtiger öffentlicher Aufgaben notwendigerweise bearbeitet werden. Dies gilt namentlich für Namen und Geburtsdatum im ZEMIS. Art. 25 Abs. 2 DSG sieht für einen solchen Fall deshalb die Anbringung eines Vermerks vor, in dem darauf hingewiesen wird, dass die Richtigkeit der bearbeiteten Personendaten bestritten ist. Spricht dabei mehr für die Richtigkeit der neuen Daten, sind die bisherigen Daten zunächst zu berichtigen und die neuen anschliessend mit einem derartigen Vermerk zu versehen (vgl. zum Ganzen Urteil des BGer 1C_114/2012 vom 25. Mai 2012 E. 2.2 und E. 5, jeweils mit Hinweis; Urteile des BVGer A-6540/2011 vom 3. Mai 2012 E. 3.4 und A-4963/2011 vom 2. April 2012 E. 3.5 m.w.H.; Jan Bangert, in: Maurer-Lambrou/Blechta [Hrsg.], Datenschutzgesetz, Basler Kommentar, 3. Aufl., 2014, Art. 25/25bis N. 53 ff.). Über dessen Anbringung ist jeweils von Amtes wegen und unabhängig davon, ob ein entsprechender Antrag gestellt worden ist, zu entscheiden (vgl. Urteile des BVGer A 4256/2015 vom 15. Dezember 2015 E. 3.4, A 3555/2013 vom 26. März 2014 E. 3.4 m.w.H.; Bangert, a.a.O., Art. 25/25bis N. 56).
4.1 Nach den massgeblichen Beweisregeln des VwVG gilt eine Tatsache als bewiesen, wenn sie in Würdigung sämtlicher Erkenntnisse so wahrscheinlich ist, dass keine vernünftigen Zweifel bleiben; unumstössliche Gewissheit ist dagegen nicht erforderlich (vgl. Urteil des BGer 2A.500/2002 vom 24. März 2003 E. 3; Urteil des BVGer A-4035/2011 vom 19. Dezember 2011 E. 4.4; Krauskopf/Emmenegger/Babey, in: Waldmann/Weissenberger [Hrsg.], Praxiskommentar VwVG, 2. Aufl., 2016, Art. 12 N. 213 ff. m.w.H.).
4.2 Die Vorinstanz stützt sich für die Berichtigung der Schreibweise des Namens auf den Reisepass der Republik Kosovo. Die Echtheit dieses gültigen Passes und dessen Zuordnung zum Beschwerdeführer sind unbestritten. Grundlage für die Berichtigung ist somit ein Identitätspapier, d.h. ein amtliches Dokument, dessen Zweck es ist, die Identität ihres Inhabers nachzuweisen (vgl. BVGE 2007/7 E. 5.2 und E. 6). Da amtliche Dokumente ausländischer Staaten nicht als öffentliche Urkunden im Sinn von Art. 9 Abs. 1 des Schweizerischen Zivilgesetzbuchs vom 10. Dezember 1907 (ZGB, SR 210) gelten, haben sie gegenüber anderen Beweismitteln nicht von vornherein einen erhöhten Beweiswert; vielmehr sind sie wie diese einer Würdigung zu unterziehen (vgl. Urteil des BGer 6B_394/2009 vom 27. Juli 2009 E. 1.1; Urteil des BVGer A-4256/2015 vom 15. Dezember 2015 E. 3.3). Je nach den Umständen des konkreten Falls kann ihnen dabei erhebliche Beweiskraft zukommen. Dies gilt insbesondere, wenn ihr Beweiswert nicht in genereller Weise als beschränkt zu betrachten ist (vgl. dazu etwa Urteil des BVGer A-6540/2011 vom 3. Mai 2012 E. 4.2) und die Richtigkeit der in ihnen enthaltenen Angaben nicht in massgeblicher Weise in Frage gestellt wird (vgl. im Ergebnis Urteil des BVGer A 4035/2011 vom 19. Dezember 2011 E. 4.5).
Die kosovarischen Pässe werden vom Municipal Centre for Civil Registration (MCCR) ausgestellt, wobei die dafür notwendigen Personenstandsdaten beim Municipal Office for Civil Status (MOCS) registriert werden (vgl. dazu etwa die norwegische Informationsquelle "Landinfo, Kosovo: Reise-, ID- og sivilstatusdokumenter", vom 31. Oktober 2014, zu finden unter: , abgerufen am 2. Mai 2016). Hergestellt werden die 2011 eingeführten biometrischen Pässe - auch derjenige, den der Beschwerdeführer hat - von der Österreichischen Staatsdruckerei (vgl. SecureIDNews, Kosovo launches biometric passports powered by Trüb, 14. November 2011, , abgerufen am 3. Mai 2016).
Während der Kosovo-Krise wurde ein Grossteil der Personenregister nach Serbien überführt. Nach einer Vereinbarung im Sommer 2011 werden zwischen Serbien und Kosovo Personenstandsdaten ausgetauscht, wobei die beglaubigten Kopien der Register von der Polizei der EU-Mission EULEX in den Kosovo überführt werden (vgl. Deutsche Welle [DW], Zaghafte Annäherung zwischen Belgrad und Pristina, 7. Juli 2011, , abgerufen am 2. Mai 2016). Im März 2013 wurden die letzten EULEX-zertifizierten Kopien der kosovarischen Zivilstandsbücher übergeben (vgl. hierzu European Commission [EC], Kosovo - 2014 Progress Report, 8. Oktober 2014, S. 47, zu finden unter: < 20141008-kosovo- progress-report_en.pdf>, besucht am 2. Mai 2016). Zur Verbesserung der Datenlage wurde überdies im Februar 2013 ein Civil Status Registration System (CSRS) eingeführt. Zivilstandsdokumente werden hauptsächlich gemäss den im CSRS gespeicherten Daten ausgestellt. Bis im September 2014 wurden Angaben zu 1.3 Millionen Personen in den Zivilstandsämtern überprüft (vgl. European Commission [EC], Kosovo - 2014 Progress Report, 8. Oktober 2014, S. 47). Der Kosovo verfügt somit über ein geordnetes Verfahren zur Ausstellung von Reisepässen.
Korruption und organisierte Kriminalität sind jedoch bekanntermassen ein grosses Problem im Kosovo, das auch die Erstellung von Ausweisen betreffen kann. So wird beispielsweise im Fortschrittsbericht der Europäischen Kommission von 2014 über ein Gerichtsverfahren wegen mutmasslicher Korruption bei der Vergabe der Herstellung von biometrischen Pässen berichtet (European Commission [EC], Kosovo - 2014 Progress Report, 8. Oktober 2014, S. 47).
4.3 Der Reisepass, auf den sich die Vorinstanz stützt, weist keine Fälschungsmerkmale auf und wurde im September 2012 ausgestellt, also zu einem Zeitpunkt, in dem die Datenübergabe von Serbien bereits seit mehr als einem Jahr im Gang, aber noch nicht abgeschlossen war und auch bevor das erwähnte Programm zur Verbesserung der Datenlage oder die Überprüfungen der Daten begonnen haben. Dennoch ist festzuhalten, dass der Kosovo grundsätzlich über ein geordnetes Verfahren für die Ausstellung von Pässen verfügt und die Produktion der biometrischen Pässe in Österreich erfolgt. Zu berücksichtigen ist, dass sämtliche Angaben im Pass, ausgenommen die Schreibweise des Vornamens, mit denjenigen übereinstimmen, die den schweizerischen Behörden bekannt bzw. vom Beschwerdeführer angegeben worden sind. Es ist im Übrigen auch kein Interesse des Beschwerdeführers an einem Pass mit einer unzutreffenden Schreibweise seines Vornamens auszumachen. Unter Würdigung aller Umstände durfte die Vorinstanz davon ausgehen, dass der Beweiswert des vom Beschwerdeführer selbst vorgelegten Reisepasses nicht in genereller Weise beschränkt ist, sondern grundsätzlich als Beweis für die aufgeführten Personendaten geeignet ist, auch wenn darüber keine absolute Gewissheit besteht.
Die Vorinstanz hat zudem eine Kindesanerkennung vom [...] Mai 2012 berücksichtigt, die vom Zivilstandsamt Wetzikon ausgestellt worden ist und in der der Vorname des Beschwerdeführers ebenfalls mit der Schreibweise "[B]" erfasst ist. Es ist zwar nicht bekannt, auf welcher Grundlage das Zivilstandsamt Wetzikon im Mai 2012 diese Schreibweise gewählt hatte. Naheliegend ist, dass sich der Beschwerdeführer damals entsprechend ausgewiesen hatte, wobei der erwähnte Reisepass noch nicht ausgestellt war und demzufolge nicht die Grundlage sein kann. Er ist dennoch ein weiteres Indiz für die Richtigkeit des neuen Eintrags im ZEMIS, bzw. dass der Beschwerdeführer schon zuvor über ein Ausweisdokument mit der Schreibweise "[B]" verfügt hatte und letztlich auch so in seinem Heimatland erfasst ist.
4.4 Es ist demgegenüber nicht bekannt, gestützt auf welche Dokumente und Angaben der ursprüngliche ZEMIS-Eintrag mit der Schreibweise "[A]" des Vornamens des Beschwerdeführers erstellt worden ist. Dieser Eintrag bildet beispielsweise die Grundlage für den Ausländerausweis des Beschwerdeführers. Demzufolge ist auch nichts über den Beweiswert der Grundlagen für den bisherigen ZEMIS-Eintrag bekannt. Weder die Vorinstanz noch der Beschwerdeführer legten ein entsprechendes Dokument ins Recht, der Beschwerdeführer macht vielmehr künftige Unannehmlichkeiten für sein Umfeld geltend. Es ist daher festzustellen, dass keine Beweismittel für die Richtigkeit der ursprünglichen Schreibweise des Vornamens vorliegen. Der Beschwerdeführer nennt darüber hinaus auch keine Gründe, wieso die Passausgabestelle die beanstandete Schreibweise seines Vornamens in den Pass aufgenommen hat oder ob er irgendwelche Schritte unternommen hat, um die Schreibweise korrigieren zu lassen. Im Übrigen scheint der Beschwerdeführer schon vor dem Erhalt des im September 2012 ausgestellten Reisepasses ein Ausweisdokument mit dieser Schreibweise besessen zu haben (vgl. oben, E. 4.3).
4.5 Für die Schreibweise des Vornamens mit "[B]" liegt zusammenfassend ein gültiger, echter Reisepass vor, wobei keine konkreten Umstände ersichtlich sind oder geltend gemacht werden, die dessen Beweiswert beeinträchtigen würden. Die Angaben im Reisepass werden denn auch nicht in massgeblicher Weise in Frage gestellt. Die Richtigkeit des Passeintrages erscheint daher unter Würdigung aller Umstände als so wahrscheinlich, dass keine vernünftigen Zweifel an der Schreibweise des Vornamens des Beschwerdeführers bleiben. Es ist demnach nicht zu beanstanden, dass die Vorinstanz die Schreibweise "[B]" als erwiesen erachtet hat. Der Eintrag im ZEMIS wurde daher zu Recht geändert. Da zudem die Richtigkeit des Eintrags weder bestritten noch Beweismittel für die bisherige Schreibweise ins Recht gelegt oder benannt worden sind, brachte der Beschwerdeführer nichts vor, was Zweifel an der Richtigkeit der neuen Schreibweise zu begründen vermag. Der neue Eintrag im ZEMIS ist bei diesem Ergebnis nicht mit einem Bestreitungsvermerk zu ergänzen.
Der unterliegende Beschwerdeführer hat keinen Anspruch auf Parteientschädigung (Art. 64 Abs. 1 VwVG und Art. 7 Abs. 1 des Reglements vom 21. Februar 2008 über die Kosten und Entschädigungen vor dem Bundesverwaltungsgericht [VGKE, SR 173.320.2] e contrario). Als Bundesbehörde hat auch die Vorinstanz keinen solchen Anspruch (Art. 7 Abs. 3 VGKE).
Die Beschwerde wird abgewiesen.
Es werden keine Verfahrenskosten erhoben.
Es wird keine Parteientschädigung zugesprochen.
Dieses Urteil geht an:
den Beschwerdeführer (Gerichtsurkunde)
die Vorinstanz (Ref-Nr. [...]; Einschreiben)
das Generalsekretariat EJPD (Gerichtsurkunde)
den EDÖB z.K.
Die vorsitzende Richterin: Der Gerichtsschreiber: Christine Ackermann Bernhard Keller
Rechtsmittelbelehrung:
Gegen diesen Entscheid kann innert 30 Tagen nach Eröffnung beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14, Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten geführt werden (Art. 82 ff., 90 ff. und 100 BGG). Die Rechtsschrift ist in einer Amtssprache abzufassen und hat die Begehren, deren Begründung mit Angabe der Beweismittel und die Unterschrift zu enthalten. Der angefochtene Entscheid und die Beweismittel sind, soweit sie der Beschwerdeführer in Händen hat, beizulegen (Art. 42 BGG).
Versand: