Entscheiddatum: 22.05.2015Publikationsdatum: 30.09.2015
BundesverwaltungsgerichtTribunal administratif fédéralTribunale amministrativo federaleTribunal administrativ federal Abteilung IA-670/2015
Urteil vom 22. Mai 2015 Besetzung Richter André Moser (Vorsitz),Richterin Marianne Ryter, Richter Maurizio Greppi,Gerichtsschreiber Oliver Herrmann. Parteien BKW Energie AG,Viktoriaplatz 2, 3000 Bern 25,vertreten durch lic. iur. Walter Streit, Rechtsanwalt LL.M., Gesellschaftsstrasse 27, Postfach 6858, 3001 Bern,Beschwerdeführerin, gegen 1. Markus Kühni, Fichtenweg 21, 3012 Bern,2. Rainer Burki, Fluh 86, 3204 Rosshäusern,beide vertreten durch Martin Pestalozzi, Rechtsanwalt,Seefeldstrasse 9a, 8630 Rüti ZH,Beschwerdegegner, Eidgenössisches Nuklearsicherheitsinspektorat ENSI, Industriestrasse 19, 5200 Brugg AG,Vorinstanz. Gegenstand Verfügung über Realakte, Zwischenentscheid betreffend Akteneinsicht.
A. Die BKW Energie AG (nachfolgend: BKW), die Betreiberin des Kernkraftwerks Mühleberg (nachfolgend: KKM), reichte im beim Eidgenössischen Nuklearsicherheitsinspektorat ENSI hängigen Verfahren zwischen ihr sowie Markus Kühni und Rainer Burki am 18. August 2014 eine Stellungnahme ein, worin sie neu auf eine als "vertraulich" bezeichnete Aktennotiz der BKW AN-AM-2014/034 vom 2. Juni 2014 zur integralen Sicherheitsbewertung der geplanten Nachrüstmassnahmen (nachfolgend: Aktennotiz) und einen als "nicht öffentlich" gekennzeichneten Arbeitsbericht der deutschen AREVA GmbH vom 18. Oktober 2013 (nachfolgend: Arbeitsbericht) verwies. Diese beiden Dokumente wurden allerdings offenbar nicht als Beilagen mit der Stellungnahme eingereicht.
Markus Kühni und Rainer Burki (nachfolgend: Gesuchsteller) ersuchten mit Eingabe vom 28. August 2014 um Einsicht in die Aktennotiz und den Arbeitsbericht.
B. Das ENSI teilte den Gesuchstellern und der BKW mit Schreiben vom 2. September 2014 mit, dass es die genannten Unterlagen ausserhalb des bei ihm hängigen Verfahrens erhalten habe. Eine Eignung der Dokumente als Beweismittel lasse sich in diesem Verfahren jedoch nicht ausschliessen, weshalb es sich rechtfertige, zumindest Teile davon zu den Verfahrensakten zu nehmen.
C. In ihrer Stellungnahme zum Akteneinsichtsgesuch beantragte die BKW am 24. Oktober 2014, es sei lediglich eine beigefügte, mit Schwärzungen versehene Fassung des Arbeitsberichts zu den Verfahrensakten zu nehmen und den Gesuchstellern nur unter gewissen Bedingungen und Einschränkungen Einsicht zu gewähren.
D. Die Gesuchsteller erklärten mit Schreiben vom 17. November 2014, sie akzeptierten die von der BKW beantragten Auflagen "im aktuellen Verfahrensstadium" unpräjudiziell und unter Vorbehalt späterer, weitergehenderer Akteneinsichtsgesuche "zur Vermeidung unnötiger Weiterungen und damit verbundener Verzögerungen".
E. Das ENSI entschied - nach erneuter Anhörung der BKW - mit Verfügung vom 22. Dezember 2014, den rund 220 Seiten langen Arbeitsbericht in der geschwärzten Fassung zu den Verfahrensakten zu nehmen und dem Rechtsvertreter der Gesuchsteller 30 Tage nach Rechtskraft der Verfügung eine Kopie des Arbeitsberichts ohne weitere Einschränkungen zuzustellen. Die Aktennotiz dagegen sei nicht zu den Verfahrensakten zu nehmen.
F. Mit Eingabe vom 2. Februar 2015 erhebt die BKW (nachfolgend: Beschwerdeführerin) beim Bundesverwaltungsgericht Beschwerde gegen die Verfügung des ENSI (nachfolgend: Vorinstanz) vom 22. Dezember 2014 und stellt betreffend das Akteneinsichtsgesuch der Gesuchsteller (nachfolgend: Beschwerdegegner) folgende Anträge:
"1. Die Verfügung des Eidgenössischen Nuklearsicherheitsinspektorats ENSI vom 22. Dezember 2014 sei aufzuheben, und es sei den Beschwerdegegnern nur unter den folgenden Bedingungen und Einschränkungen Einsicht in die mit Schwärzungen versehene Fassung des Arbeitsberichts der AREVA GmbH (AREVA) vom 18. Oktober 2013 zu gewähren:
Die Einsicht in den Arbeitsbericht der AREVA vom 18. Oktober 2013 sei den Beschwerdegegnern und ihrem Vertreter ausschliesslich am Sitz des ENSI sowie unter Aufsicht zu gewähren, und es sei ihnen unter Androhung einer Bestrafung nach Art. 292 i.V.m. Art. 106 StGB im Widerhandlungsfall, das heisst mit Busse bis CHF 10'000.00, zu untersagen, Fotokopien oder Bildaufnahmen zu erstellen.
Den Beschwerdegegnern und ihrem Vertreter sei unter Androhung einer Bestrafung nach Art. 292 i.V.m. Art. 106 StGB im Widerhandlungsfall, das heisst mit Busse bis CHF 10'000.00, zu verbieten, die aus der Akteneinsicht gewonnenen Informationen für Zwecke ausserhalb des vorliegenden Verfahrens zu verwenden. Es sei ihnen insbes. unter Strafandrohung zu verbieten, den Arbeitsbericht der AREVA vom 18. Oktober 2013 oder Teile daraus zu veröffentlichen oder sonst wie Dritten zugänglich zu machen.
Eventuell sei die Verfügung des Eidgenössischen Nuklearsicherheitsinspektorats ENSI vom 22. Dezember 2014 aufzuheben, und es sei dem Vertreter der Beschwerdegegner die mit Schwärzungen versehene Fassung des Arbeitsberichts der AREVA vom 18. Oktober 2013 nur unter der folgenden Bedingung zuzustellen: Den Beschwerdegegnern sei unter Androhung einer Bestrafung nach Art. 292 i.V.m. Art. 106 StGB im Widerhandlungsfall, das heisst mit Busse bis CHF 10'000.00, zu verbieten, die aus der Akteneinsicht gewonnenen Informationen für Zwecke ausserhalb des vorliegenden Verfahrens zu verwenden. Es sei ihnen insbes. unter Strafandrohung zu verbieten, den Arbeitsbericht der AREVA vom 18. Oktober 2013 oder Teile daraus zu veröffentlichen oder sonst wie Dritten zugänglich zu machen.
- unter Kosten- und Entschädigungsfolge -"
G. Die Beschwerdegegner verzichten mit Schreiben vom 11. März 2015 ausdrücklich auf einen Antrag zur Beschwerde und eine Auseinandersetzung mit deren Begründung, da sich das Verfahren ausschliesslich zwischen der Beschwerdeführerin und der Vorinstanz abspiele. Den Beschwerdegegnern seien deshalb weder Kosten noch Entschädigungen aufzuerlegen.
H. Die Vorinstanz hält mit Stellungnahme vom 17. März 2015 an ihrer Verfügung fest und beantragt die Abweisung der Beschwerde.
I. Am 25. März 2015 überbringt ein Vertreter der Vorinstanz dem Bundesverwaltungsgericht den geschwärzten Arbeitsbericht, welcher getrennt vom Verfahrensdossier in einem abgeschlossenen Aktenschrank aufbewahrt wird.
J. Die Beschwerdeführerin nimmt mit Bemerkungen vom 27. April 2015 zu den Eingaben der Beschwerdegegner und der Vorinstanz Stellung.
K. Auf die Vorbringen der Parteien und die sich bei den Akten befindlichen Dokumente wird - soweit entscheidrelevant - in den nachfolgenden Erwägungen eingegangen.
1.1 Das Bundesverwaltungsgericht beurteilt gemäss Art. 31 des Verwaltungsgerichtsgesetzes (VGG, SR 173.32) Beschwerden gegen Verfügungen nach Art. 5 des Verwaltungsverfahrensgesetzes (VwVG, SR 172.021), sofern eine Vorinstanz im Sinne von Art. 33 VGG entschieden hat und keine Ausnahme nach Art. 32 VGG gegeben ist.
Die Verfügung vom 22. Dezember 2014 stellt als selbständig eröffnete Zwischenverfügung im Sinne von Art. 46 VwVG ein zulässiges Anfechtungsobjekt dar (Art. 5 Abs. 2 VwVG). Bei der Vorinstanz handelt es sich um eine öffentlich-rechtliche Anstalt des Bundes mit eigener Rechtspersönlichkeit (Art. 1 Abs. 1 des Bundesgesetzes über das Eidgenössische Nuklearsicherheitsinspektorat vom 22. Juni 2007 [ENSIG, SR 732.2]) im Sinne von Art. 33 Bst. e VGG und damit eine Vorinstanz des Bundesverwaltungsgerichts (Urteil des Bundesverwaltungsgerichts A 5762/2012 vom 7. Februar 2013 E. 1.1). Da keine Ausnahme nach Art. 32 VGG vorliegt, ist das Bundesverwaltungsgericht zur Beurteilung der Beschwerde zuständig.
Das Verfahren vor dem Bundesverwaltungsgericht richtet sich nach dem VwVG, soweit das VGG nichts anderes bestimmt (Art. 37 VGG).
1.2 Gemäss Art. 46 Abs. 1 Bst. a VwVG ist eine selbständig eröffnete Zwischenverfügung anfechtbar, wenn sie einen nicht wieder gutzumachenden Nachteil bewirken kann. Ein solcher Fall liegt vor, wenn ein drohender Schaden auch durch einen an sich günstigen Endentscheid nicht oder nur teilweise behoben werden könnte. Der Nachteil muss nicht rechtlicher Natur sein; die Beeinträchtigung in schutzwürdigen tatsächlichen, insbesondere auch wirtschaftlichen Interessen genügt, sofern die betroffene Person nicht nur versucht, eine Verlängerung oder Verteuerung des Verfahrens zu verhindern. Dass der Nachteil tatsächlich entsteht bzw. entstehen würde, ist nicht erforderlich; es genügt, dass er entstehen könnte, das heisst nicht von vornherein ausgeschlossen werden kann (BGE 134 II 137 E. 1.3.1; Urteile des Bundesverwaltungsgerichts A 941/2014 vom 21. Januar 2015 E. 1.4.2 und A 5468/2014 vom 27. November 2014 E. 1.2, je m.w.H.).
Die Verweigerung der Akteneinsicht vermag in der Regel keinen nicht wieder gutzumachenden Nachteil zu bewirken. Anders verhält es sich dagegen, wenn sie entgegen einem anderslautenden Antrag der Gegenpartei gewährt wird und von dieser Geheimhaltungsinteressen geltend gemacht werden, da auch bei Gutheissung einer Beschwerde gegen den Endentscheid eine einmal gewährte Akteneinsicht nicht mehr rückgängig gemacht werden könnte (Urteile des Bundesgerichts 9C_702/2014 vom 1. Dezember 2014 E. 1 und 2C_785/2010 vom 22. November 2010 E. 2.2.2; Moser/Beusch/Kneubühler, Prozessieren vor dem Bundesverwaltungsgericht, 2. Aufl. 2013, Rz. 2.48; Waldmann/Oeschger, in: Waldmann/Weissenberger [Hrsg.], VwVG Praxiskommentar [nachfolgend: VwVG Praxiskommentar], 2009, Art. 27 N 42; Uhlmann/Wälle-Bär, in: VwVG Praxiskommentar, Art. 46 N 15).
Die Vorinstanz beabsichtigt den Beschwerdegegnern mit der angefochtenen Verfügung entgegen dem Antrag der Beschwerdeführerin vollumfänglich und ohne Auflagen Akteneinsicht in den geschwärzten Arbeitsbericht zu gewähren. Damit ist ein drohender nicht wieder gutzumachender Nachteil zu bejahen.
1.3 Zur Beschwerde ist nach Art. 48 Abs. 1 VwVG berechtigt, wer vor der Vorinstanz am Verfahren teilgenommen oder keine Möglichkeit zur Teilnahme erhalten hat (Bst. a), durch die angefochtene Verfügung besonders berührt ist (Bst. b) und ein schutzwürdiges Interesse an deren Aufhebung oder Änderung hat (Bst. c).
Die Beschwerdeführerin hat sich am vorinstanzlichen Verfahren beteiligt und ist als Adressatin des angefochtenen Entscheides, mit welchem das Akteneinsichtsgesuch der Beschwerdegegner über den Antrag der Beschwerdeführerin hinaus gutgeheissen wurde, sowohl formell als auch materiell beschwert, weshalb sie grundsätzlich zur Beschwerde legitimiert ist.
1.4 Die Beschwerde wurde im Übrigen frist- und formgerecht eingereicht (vgl. Art. 50 Abs. 1 und Art. 52 VwVG), weshalb darauf einzutreten ist.
2.1 Das Bundesverwaltungsgericht stellt den rechtserheblichen Sachverhalt, unter Vorbehalt der Mitwirkungspflicht der Parteien (Art. 13 VwVG), von Amtes wegen fest (Art. 12 VwVG) und wendet das Recht grundsätzlich frei an, ohne an die Anträge oder die rechtlichen Begründungen der Parteien gebunden zu sein (Art. 62 Abs. 4 VwVG). Von den Verfahrensbeteiligten nicht aufgeworfene Rechtsfragen werden indes nur geprüft, wenn hierzu aufgrund der Parteivorbringen oder anderer sich aus den Akten ergebender Anhaltspunkte hinreichender Anlass besteht (vgl. zum Ganzen Urteile des Bundesverwaltungsgerichts A 5155/2014 vom 8. April 2015 E. 2.2, A 468/2013 vom 24. Februar 2015 E. 3.1 und A 6723/2013 vom 28. Januar 2015 E. 2.2).
2.2 Das Bundesverwaltungsgericht entscheidet grundsätzlich mit uneingeschränkter Kognition. Es überprüft die angefochtene Verfügung auf Rechtsverletzungen - einschliesslich unrichtiger oder unvollständiger Feststellung des rechtserheblichen Sachverhalts und Rechtsfehler bei der Ermessensausübung - sowie auf Angemessenheit hin (Art. 49 VwVG).
Bei der Angemessenheitsprüfung auferlegt sich das Bundesverwaltungsgericht allerdings eine gewisse Zurückhaltung und greift nicht in den Beurteilungsspielraum der rechtsanwendenden Behörde ein, wenn diese - wie vorliegend die Vorinstanz - den örtlichen, technischen und persönlichen Verhältnissen näher steht als die Beschwerdeinstanz. Es hat eine unangemessene Entscheidung zu korrigieren, muss aber der Vorinstanz die Wahl zwischen mehreren sachgerechten Lösungen überlassen. Wenn es um die Beurteilung ausgesprochener Spezialfragen geht, in denen die Vorinstanz über besonderes Fachwissen verfügt, weicht das Bundesverwaltungsgericht nicht ohne Not von der Auffassung der Vorinstanz ab. Dies gilt jedenfalls für den Fall, dass Letztere die für den Entscheid wesentlichen Gesichtspunkte geprüft und die erforderlichen Abklärungen getroffen hat (Urteil des Bundesverwaltungsgerichts A 4979/2014 vom 18. Februar 2015 E. 3.2 m.H.).
3.1
3.1.1 Die Vorinstanz führt zur Begründung der Verfügung vom 22. Dezember 2014 sinngemäss an, der Arbeitsbericht sei zu einem amtlichen Dokument geworden, da er zu den Verfahrensakten genommen worden sei. Sie sei befugt, ihn gestützt auf eine rechtskräftige Verfügung einer anderen Verfahrenspartei zugänglich zu machen. Die Einhaltung des zivilrechtlichen Weitergabeverbots obliege der Beschwerdeführerin als Vertragspartnerin der AREVA GmbH.
3.1.2 Die von der Beschwerdeführerin im Arbeitsbericht angebrachten Schwärzungen würden zur Wahrung der nuklearen Sicherheit und zur Sicherung des KKM genügen. In der vorliegenden Form beinhalte der Arbeitsbericht keine Geschäftsgeheimnisse, Know-how oder KKM-interne Angaben, die schützenswert seien. Ein sachlich zureichender Grund für die Verweigerung von Kopien oder Bildaufnahmen bestehe daher ebenso wenig wie für die Auflage, gegenüber einer weiteren Öffentlichkeit Diskretion zu bewahren.
3.1.3 Bei der Strafandrohung gemäss Art. 292 des Strafgesetzbuches (StGB, SR 311.0) handle es sich um eine behördliche Sanktionsandrohung, über deren Rechtmässigkeit unabhängig vom Antrag der betroffenen Partei zu entscheiden sei.
3.1.4 Art. 26 Abs. 1 VwVG sehe zwar für den Normalfall vor, dass die Akteneinsicht am Sitz der Behörde erfolge. Der Arbeitsbericht sei jedoch rund 220 Seiten lang und sehr technischer Natur, weshalb sich auch eine bloss oberflächliche Durchsicht ausserordentlich zeitaufwendig gestalte. Die Akteneinsicht unter Aufsicht der Vorinstanz in deren Räumlichkeiten würde zu erheblichem, personalintensivem Aufwand bei derselben führen.
3.2 Die Beschwerdeführerin macht eine rechtsfehlerhafte Anwendung von Art. 26 und 27 VwVG geltend.
3.2.1 Sie bringt zur Begründung vor, der Arbeitsbericht enthalte auch in der geschwärzten Fassung zahlreiche sensible Informationen, die nicht ausserhalb des Verfahrens verwendet und einer breiten Öffentlichkeit zugänglich gemacht werden dürften. Letzteres würde nicht nur den störungsfreien Betrieb des KKM gefährden, sondern auch eine Bedrohung für die öffentliche Sicherheit darstellen.
3.2.2 Sodann habe sich die Beschwerdeführerin gegenüber der AREVA GmbH zivilrechtlich verpflichtet, den als "nicht öffentlich" klassifizierten Arbeitsbericht nicht weiterzugeben. Die Vorinstanz habe diese Verpflichtung anerkannt und verhalte sich widersprüchlich, wenn sie die Beschwerdeführerin daran hindere, ihr nachzukommen.
3.2.3 Die Vorinstanz habe ihre eigenen Interessen an einem möglichst geringen Verfahrensaufwand den gewichtigen privaten und öffentlichen Interessen an der gebotenen Einschränkung des Akteneinsichtsrechts vorangestellt. Bei einem 220 Seiten langen Bericht könne nicht von umfangreichem Aktenmaterial gesprochen werden, dessen Einsicht die Vorinstanz unter den von der Beschwerdeführerin beantragten Bedingungen nicht mit vernünftigem Aufwand gewährleisten und beaufsichtigen könne. Eine erhebliche Beeinträchtigung des Verwaltungsbetriebs der Vorinstanz sei davon nicht zu erwarten.
3.2.4 Indem sie die von der Beschwerdeführerin beantragten Bedingungen für die Akteneinsicht durch die Beschwerdegegner, welchen sich diese nicht widersetzt hätten, abgelehnt habe, habe sich die Vorinstanz schliesslich unzulässigerweise über den übereinstimmenden Willen der am vorinstanzlichen Verfahren beteiligten Parteien hinweggesetzt und damit die Dispositionsmaxime verletzt. Die Wahrnehmung der Akteneinsicht liege in der Verantwortung und Freiheit der betroffenen Parteien; diese könnten ganz oder teilweise auf das Akteneinsichtsrecht verzichten.
3.3 Die Beschwerdegegner haben ausdrücklich von eigenen Anträgen und einer Auseinandersetzung mit der Begründung der vorliegenden Beschwerde abgesehen.
4.1 Offizial- und Dispositionsmaxime betreffen die Herrschaft über Einleitung und Beendigung des Verfahrens sowie dessen Streitgegenstand. In einem von der Offizialmaxime beherrschten Verfahren, namentlich regelmässig in nichtstreitigen Verwaltungsverfahren, bestimmt die zuständige Behörde von Amtes wegen über die Einleitung sowie den Gegenstand des Verfahrens und entscheidet unabhängig von Parteibegehren nach Massgabe der rechtlichen Grundlagen über den Erlass und den allfälligen Inhalt einer Verfügung (Kölz/Häner/Bertschi, Verwaltungsverfahren und Verwaltungsrechtspflege des Bundes, 3. Aufl. 2013, Rz. 138).
4.2 Sind bereits im erstinstanzlichen Verwaltungsverfahren - neben der entscheidenden Behörde - zwei Parteien beteiligt, etwa Gesuchsteller und Gesuchsgegner, handelt es sich um ein streitiges Verfahren, in welchem regelmässig die Dispositionsmaxime gilt: Das Verfahren wird durch ein Gesuch eingeleitet und die Parteien bestimmen mit ihren Begehren den Streitgegenstand. Die entscheidende Behörde darf einer Partei grundsätzlich nicht mehr und nichts anderes zusprechen, als diese beantragt hat, aber auch nicht weniger, als die Gegenpartei anerkannt hat (Kölz/Häner/Bertschi, a.a.O., Rz. 139; ferner Urteil des Bundesgerichts 2C_124/2013 vom 25. November 2013 E. 2.2.4; vgl. für den Zivilprozess explizit Art. 58 Abs. 1 der Zivilprozessordnung [ZPO, SR 272]).
Ein der Dispositionsmaxime unterliegendes Verfahren können die Parteien grundsätzlich durch Anerkennung, Vergleich oder Rückzug beenden. Im Falle eines Vergleichs ist jedoch stets zu ermitteln, ob diesem - bzw. dessen Inhalt - keine zwingenden Gesetzesbestimmungen entgegenstehen und der Streitgegenstand der Parteidisposition unterliegt. Dies ist etwa dann zu verneinen, wenn öffentliche Interessen oder nicht am Verfahren beteiligte Personen betroffen sind. In einem solchen Fall ist zu prüfen, ob die Verfahrenserledigung unzulässigerweise öffentliche Interessen beeinträchtigt oder zulasten aussenstehender Dritter erfolgt. Diesfalls kann eine von den Parteien geschlossene Vereinbarung nicht genehmigt werden und das Verfahren ist fortzuführen (vgl. Kölz/Häner/Bertschi, a.a.O., Rz. 610 und 1149; Moser/Beusch/Kneubühler, a.a.O., Rz. 3.217 [zum Beschwerdeverfahren vor dem Bundesverwaltungsgericht]). Gleiches gilt für den Fall, dass eine Verfügung mit hoheitlichen Anordnungen ergehen soll. Die zuständige Behörde ist an eine entsprechende Parteivereinbarung nicht gebunden, sondern hat von Amtes wegen zu prüfen, ob die erforderlichen Voraussetzungen zum Erlass der Verfügung erfüllt sind.
Abgesehen davon, dass sich die Anwendung von Offizial- und Dispositionsmaxime nicht einfach auf Verfahrensanträge übertragen lässt, können die beteiligten Parteien sodann auch über einen prozessualen Anspruch nicht ohne Weiteres durch blosse Übereinkunft bestimmen. Dies gilt etwa für die unentgeltliche Rechtspflege, soweit öffentliche oder Drittinteressen tangiert sind jedoch auch für das Akteneinsichtsrecht. Die mit der Sache befasste Instanz treffen im Zusammenhang mit dem Anspruch auf rechtliches Gehör generell gewisse Informations- und Mitteilungspflichten, welchen sie in jedem Fall und auch ohne entsprechenden Antrag einer Partei nachzukommen hat.
Nicht anwendbar im vorinstanzlichen Verfahren ist, wie sich aus der Systematik des VwVG ergibt, dessen Art. 62, welcher es der Beschwerdeinstanz unter gewissen Voraussetzungen erlaubt, von der Dispositionsmaxime abzuweichen.
4.3 Im vorliegenden Fall haben sich die Beschwerdeführerin und die Beschwerdegegner einstweilen über den Umfang der Ausübung des Akteneinsichtsrechts und die Form von dessen Wahrnehmung durch die Beschwerdegegner geeinigt, indem diese sich explizit mit dem entsprechenden Antrag der Beschwerdeführerin einverstanden erklärten. Diese hatte darum ersucht, den Beschwerdegegnern die Einsicht in den Arbeitsbericht nur am Sitz der Vorinstanz und unter deren Aufsicht zu gewähren. Die Vorinstanz ist allerdings ebenso wenig verpflichtet, hoheitlich eine solche Verfügung zu erlassen, wie die Parteien ohne ihre Zustimmung eine die Vorinstanz bindende zivilrechtliche Vereinbarung gleichen Inhalts schliessen können.
Dasselbe gilt für die von der Beschwerdeführerin anbegehrten einschränkenden Anordnungen betreffend die Vervielfältigung des Arbeitsberichts, die Verwendung dessen Inhalts sowie die Sanktionsandrohung im Unterlassungsfall. Erlässt die Vorinstanz hoheitlich eine entsprechende Verfügung, hat sie zu prüfen, ob die entsprechenden Voraussetzungen erfüllt sind. Es steht den Beschwerdegegnern dagegen jederzeit offen, die Ausübung ihres Akteneinsichtsrechts - nicht jedoch den Anspruch an sich - mittels einer zivilrechtlichen, für die Vorinstanz nicht verbindlichen Vereinbarung einzuschränken (vgl. sogleich E. 5.1 a.E.).
5.1 Das Recht auf Akteneinsicht bildet einen Teilgehalt des verfassungsmässigen Anspruchs auf rechtliches Gehör (Art. 29 Abs. 2 der Bundesverfassung [BV, SR 101]) und stellt eine selbständige, allgemeine Verfahrensgarantie dar (vgl. statt vieler Urteil des Bundesgerichts 2C_387/2013 vom 17. Januar 2014 E. 4.2.1 m.w.H.). Es wird auf Gesetzesebene für das Bundesverwaltungsverfahren in Art. 26-28 VwVG noch vor den weiteren Bestimmungen zum rechtlichen Gehör (Art. 29 ff. VwVG) geregelt.
Das Recht der Parteien, in die Verfahrensakten Einsicht zu nehmen, soll es ihnen ermöglichen, sich im betreffenden Verfahren wirkungsvoll zu äussern und geeignete Beweise führen oder bezeichnen zu können. Die Akteneinsicht ist Voraussetzung für die Aktenkenntnis, welche wiederum Vorbedingung einer wirksamen und sachbezogenen Ausübung des durch den Anspruch auf rechtliches Gehör gewährleisteten Äusserungsrechts während des Verfahrens darstellt (Waldmann/Oeschger, a.a.O., Art. 26 N 32; Kölz/Häner/Bertschi, a.a.O., Rz. 493).
Aus überwiegenden öffentlichen oder privaten Interessen kann die Einsicht in die Akten teilweise oder ganz verweigert werden (Art. 27 VwVG). Aus dem Verhältnismässigkeitsprinzip (Art. 5 Abs. 2 BV) folgt indessen, dass der Anspruch auf Akteneinsicht nur soweit als nötig beschränkt werden darf.
Eine Partei kann selbstredend von sich aus auf die Ausübung ihres Akteneinsichtsrechts verzichten, entgegen den Ausführungen der Beschwerdeführerin jedoch nicht auf Letzteres selbst. Der Anspruch an sich und dessen Umfang ergeben sich aus dem Gesetz und sind von der zuständigen Instanz zu konkretisieren. Möglich ist eine Verwirkung des Akteneinsichtsrechts (Waldmann/Oeschger, a.a.O., Art. 27 N 14).
5.2 Die Beschwerdeführerin beantragt, den Beschwerdegegnern und deren Rechtsvertreter zu verbieten, den Arbeitsbericht Dritten zugänglich zu machen oder die aus der Akteneinsicht gewonnenen Informationen ausserhalb des vorinstanzlichen Verfahrens zu verwenden.
Das Akteneinsichtsrecht soll es der betroffenen Partei ermöglichen, ihre Verfahrensrechte zu wahren. Nicht bezweckt wird grundsätzlich ein über das Verfahren hinausgehender Gebrauch der erlangten Informationen. Es ist daher angebracht und zweckmässig, die Nutzung der aus der Ausübung des Akteneinsichtsrechts erworbenen Erkenntnisse im Fall des Arbeitsberichts auf dessen Verwendung im vorinstanzlichen Verfahren zu beschränken. Denn selbst nach den Schwärzungen besteht zumindest ein gewisses Interesse daran, dass keine nicht ohnehin bereits allgemein bekannten Angaben aus dem - grundsätzlich schon allein wegen der abgehandelten Thematik und wegen des betroffenen Bauwerks - sensiblen Arbeitsbericht an die Öffentlichkeit gelangen. Umgekehrt machen die Beschwerdegegner im Zusammenhang mit ihrem Akteneinsichtsgesuch keine über das vorinstanzliche Verfahren hinausgehenden schutzwürdigen Interessen geltend und solche sind auch nicht ersichtlich. Obwohl die Beschwerdegegner den Anträgen der Beschwerdeführerin hinsichtlich der Einschränkung des Akteneinsichtsrechts explizit bloss einstweilen und aus prozessökonomischen Gründen zugestimmt haben, lässt sich daraus ableiten, dass auch sie davon ausgehen, ihr Akteneinsichtsrecht - zumindest vorläufig - mit den beantragten Einschränkungen hinreichend wahrnehmen zu können.
Ob sich die von der Beschwerdeführerin in der Beschwerdeschrift angeführten angeblich schützenswerten Angaben tatsächlich auch aus anderen öffentlich zugänglichen Quellen zusammentragen lassen, wie die Vorinstanz in der Stellungnahme vom 17. März 2015 ausführt, kann offen bleiben. Informationen, die auch auf andere Weise als durch Einsicht in den Arbeitsbericht beschafft werden können, sind naturgemäss von vornherein nicht vom Verwertungsverbot ausserhalb des Verfahrens erfasst.
5.3 Gemäss Antrag der Beschwerdeführerin soll es den Beschwerdegegnern untersagt werden, vom Arbeitsbericht Kopien oder Bildaufnahmen zu machen. Das Anfertigen von Notizen dagegen soll möglich sein.
Mit dem Verbot, Kopien anzufertigen oder Bildaufnahmen zu machen, soll naheliegenderweise verhindert werden, dass der - wenn auch geschwärzte - Arbeitsbericht in Fotokopie verbreitet werden kann. Es ist augenscheinlich, dass die Veröffentlichung von Informationen aus dem Arbeitsbericht mit als Beleg dienenden Kopien von Teilen desselben authentischer und damit glaubwürdiger erfolgen könnte, als wenn die Erkenntnisse lediglich auf einer Abschrift oder Notizen zum Arbeitsbericht beruhten. Dessen ungeachtet soll die Massnahme letztlich allerdings die Verwertung und Weitergabe von Informationen aus der Akteneinsicht ausserhalb des Verfahrens erschweren. Dies kann indes auf andere, weniger einschneidende Weise ausreichend erreicht werden, weshalb auf ein Kopier- und Aufnahmeverbot zu verzichten ist, da dies die Beschwerdegegner bei der Wahrnehmung des Akteneinsichtsrechts über Gebühr behindern und zu einem unangemessenen Mehraufwand - im Fall einer Akteneinsichtnahme am Sitz der Vorinstanz (vgl. dazu sogleich E. 5.4) auch für diese - führen würde.
5.4 Die Beschwerdeführerin fordert, den Beschwerdegegnern die Akteneinsicht lediglich in den Räumlichkeiten der Vorinstanz sowie unter deren Aufsicht zu gewähren.
5.4.1 Nach dem Wortlaut von Art. 26 Abs. 1 VwVG ist das Akteneinsichtsrecht grundsätzlich am Sitz der Behörde auszuüben. Es besteht kein allgemeiner Anspruch auf Zustellung der Akten. Viele Behörden und etwa auch das Bundesverwaltungsgericht kennen indes die Praxis, zumindest anwaltlichen Rechtsvertretern die Akten auf dem Postweg zuzustellen, sofern keine aussergewöhnlichen Umstände dagegen sprechen. In solchen Fällen kann sich aus dem Rechtsgleichheitsgebot bzw. dem Gleichbehandlungsgebot (Art. 8 Abs. 1 BV) sogar ein Anspruch auf Zusendung ergeben (Urteil des Bundesgerichts 2C_201/2013 vom 24. Januar 2014 E. 4.1, nicht publ. in: BGE 140 II 194; Urteil des Bundesverwaltungsgerichts A 2487/2012 vom 7. Oktober 2013 E. 3.4; vgl. ferner Moser/ Beusch/Kneubühler, a.a.O., Rz. 3.102).
Auch bei der Vorinstanz ist es offenbar üblich, den Parteivertretern die Akten zur Einsicht zuzustellen.
5.4.2 Akten werden in der Regel lediglich anwaltlichen Rechtsvertretern ausgehändigt bzw. zugestellt, da diese aufgrund der besonderen Disziplinaraufsicht durch die kantonalen Aufsichtsbehörden genügend Gewähr dafür bieten, dass die Akten vollständig und unverändert wieder zurückgegeben sowie nicht an Drittpersonen weitergegeben werden (BGE 123 II 534 E. 3d; Urteil des Bundesgerichts 1P.193/2004 vom 8. November 2004 E. 2.3.3; Moser/Beusch/Kneubühler, a.a.O., Rz. 3.102). Davon ist grundsätzlich auch mit Bezug auf Auflagen, mit denen eine Akteneinsichtnahme verbunden wird, auszugehen. Es rechtfertigt sich daher, den Arbeitsbericht zur Akteneinsicht ausdrücklich nur dem Rechtsvertreter der Beschwerdegegner zuzustellen und diesen anzuweisen, für die Einhaltung der angeordneten Bedingungen besorgt zu sein, namentlich dafür, dass der Arbeitsbericht oder Kopien davon nicht in die Hände unbefugter Dritter gelangen.
Weitergehende Massnahmen, namentlich eine Aufsicht durch die Vorinstanz, rechtfertigen sich jedoch nicht. Für die Anordnung einer behördlichen Aufsicht bei der Akteneinsicht ist zu verlangen, dass aufgrund konkreter Indizien angenommen werden muss, der Einsichtsberechtigte würde sein Einsichtsrecht missbrauchen oder verfügte Auflagen nicht einhalten. Davon ist vorliegend nicht auszugehen, zumal das Kopier- und Aufnahmeverbot, welches mit der Aufsicht mitunter hätte durchgesetzt werden sollen, entfällt (vgl. dazu vorstehend E. 5.3). Der Gefahr, dass der Arbeitsbericht selbst oder Kopien desselben an Dritte weitergegeben werden, ist vorgebeugt, indem er explizit nur dem Rechtsvertreter der Beschwerdegegner zugestellt und dieser zur Respektierung der mit der gewährten Akteneinsicht verbundenen Auflagen angehalten wird.
Im Übrigen verweist die Beschwerdeführerin zwar auf den Blog eines der beiden Beschwerdegegner, auf welchem dieser ihm verfügbare Informationen über das KKM veröffentliche, sowie auf einen ohne Zustimmung der Beschwerdeführerin erfolgten Drohnenüberflug des KKM in geringer Höhe und die Publikation von bei dieser Gelegenheit erstellten hochauflösenden Film- und Fotoaufnahmen. Dass es sich dabei um strafrechtlich relevante Handlungen gehandelt hätte, behauptet die Beschwerdeführerin indes nicht. Jedenfalls lässt sich daraus nicht auf eine die Aufsicht rechtfertigende Gefahr schliessen, dass der genannte Beschwerdegegner sich nicht an angeordnete Auflagen hält, zumal wenn sie unter Androhung der Bestrafung bei Zuwiderhandlung (vgl. dazu sogleich E. 5.5) erfolgen. Die Beschwerdegegner dürften sich im Übrigen bewusst sein, dass sie im Falle eines Verstosses gegen die Auflagen inskünftig mit weiteren Einschränkungen ihres Akteneinsichtsrechts zu rechnen hätten, was die Befolgung der Anordnungen wahrscheinlich macht.
5.4.3 Der Antrag der Beschwerdeführerin, Akteneinsicht nur am Sitz der Vorinstanz zu gewähren, verfolgt offensichtlich das Ziel, die Einsichtnahme durch die Beschwerdegegner von der Vorinstanz beaufsichtigen lassen zu können. Nachdem keine Anordnung - namentlich kein Kopier- und Aufnahmeverbot - zu treffen ist, deren Beachtung die Vorinstanz durch eine Beaufsichtigung sicherstellen könnte, besteht kein Anlass, die Akteneinsicht nur in deren Räumlichkeiten zu erlauben. Es muss deshalb auch nicht geprüft werden, ob der Vorinstanz eine Gewährung des Akteneinsichtsrechts an ihrem Sitz und mit Aufsicht über die Beschwerdegegner zuzumuten (gewesen) wäre.
5.5
5.5.1 Gemäss Art. 292 StGB kann eine zuständige Behörde unter Hinweis auf die Strafandrohung dieses Artikels eine Partei präventiv anhalten, einer an sie erlassenen Verfügung Folge zu leisten, ansonsten sie mit Busse bestraft werde (vgl. auch Art. 41 Abs. 1 Bst. d i.V.m. Abs. 2 VwVG, wonach die Strafverfolgung wegen Ungehorsams nach Art. 292 StGB im Unterlassungsfall ausdrücklich als Zwangsmittel zur Vollstreckung einer Verfügung vorgesehen ist).
Die Androhung einer Bestrafung im Sinne der genannten Bestimmung muss verhältnismässig sein (Art. 5 Abs. 2 BV). Sie rechtfertigt sich nur, wenn eine gewisse Gefahr besteht, dass den Anordnungen in der Verfügung nicht nachgekommen wird und in diesem Fall ein nicht leicht wieder gutzumachender Nachteil droht. An diesen sind indes nicht allzu hohe Anforderungen zu stellen, wird doch mit dem blossen Inaussichtstellen der Strafe noch nicht (so das Bundesgericht in älteren Entscheiden, vgl. BGE 97 IV 68 E. 2 und 88 I 260 E. 2 S. 270) oder jedenfalls nicht wesentlich in die Rechtsstellung des Betroffenen eingegriffen. Das Bundesverwaltungsgericht bejahte Im Rahmen der Prüfung der Eintretensvoraussetzung von Art. 48 Abs. 1 Bst. c VwVG einen Rechtsnachteil bereits im Falle der Strafandrohung gemäss Art. 11 Bst. b des Bundesgesetzes vom 20. März 2009 über die Zulassung als Strassentransportunternehmen (STUG, SR 744.10) (Urteil A 6956/2013 vom 16. September 2014 E. 1.2.2). Betreffend den im Falle der Nichtbeachtung der verfügten Massnahme drohenden Schaden genügt es, wenn der Eintritt eines solchen nicht ausgeschlossen werden kann (vgl. Urteil des Bundesverwaltungsgerichts A 7021/2007 vom 21. April 2008 E. 6.7). Allfällige Interessen der von der Strafandrohung betroffenen Person sind bereits bei der Prüfung der Anordnungen zu berücksichtigen, welchen mit der Androhung der Strafverfolgung wegen Ungehorsams im Sinne von Art. 292 StGB Nachachtung verschafft werden soll.
Eine Strafandrohung nach Art. 292 StGB ist insbesondere in denjenigen Fällen geboten, in welchen keine andere Vollstreckungsmassnahme nach Art. 41 Abs. 1 Bst. a-c VwVG geeignet ist, um die Vollstreckung der Verfügung zu ermöglichen bzw. die damit verbundene Anordnung durchzusetzen oder - wie im vorliegenden Fall - die nachträglich nicht mehr erzwingbare Einhaltung einer Auflage zu gewährleisten.
5.5.2 Ob die Voraussetzungen für eine Strafandrohung nach Art. 292 StGB - welche bei Zuwiderhandlung ex officio eine Strafverfolgung nach sich zieht - erfüllt sind, hat die verfügende Behörde von Amtes wegen zu prüfen, selbst wenn die betroffene Partei der Massnahme zugestimmt hat (vgl. vorstehend E. 4.2).
5.5.3 Im vorliegenden Fall muss bei einer Weitergabe der sensiblen, das heisst allein aufgrund der Einsicht in den Arbeitsbericht gewonnenen Erkenntnisse damit gerechnet werden, dass diese von Kernkraftwerkgegnern zum Schaden der Beschwerdeführerin verwendet werden, unter Umständen auch unsachlich, aus dem Zusammenhang gerissen oder polemisch. Auch eine Nutzung der aus dem Arbeitsbericht erhaltenen Hinweise durch Dritte zum Nachteil der Öffentlichkeit, beispielsweise für terroristische oder mindestens kriminelle Zwecke lässt sich nicht ganz ausschliessen. Eine einmal erfolgte Verbreitung solcher Informationen liesse sich, gerade im Falle der Nutzung des Internets, weder kontrollieren oder nachvollziehen noch rückgängig machen und kaum mehr eindämmen. Eine Verbindung der zu verfügenden Anordnungen mit der Strafandrohung im Sinne von Art. 292 StGB erscheint unter diesen Umständen gerechtfertigt und angemessen, zumal sich keine andere Massnahme nach Art. 41 Abs. 1 VwVG zu deren Durchsetzung eignet.
Die Vorinstanz verhält sich nicht widersprüchlich, wenn sie die zivilrechtliche Verbindlichkeit der Vereinbarung für die Beschwerdeführerin anerkennt, diese dann aber faktisch daran hindert, jener nachzukommen. Denn die Vorinstanz weist zu Recht darauf hin, dass diese zivilrechtliche Wirkung nur - aber immerhin - für die an der Vereinbarung beteiligten Parteien privatrechtlich bindend ist, nicht jedoch für die Vorinstanz im bei ihr hängigen Verfahren.
Die Beschwerde ist deshalb teilweise gutzuheissen und die angefochtene Verfügung vom 22. Dezember 2014 im entsprechenden Umfang aufzuheben. Eine Rückweisung der Angelegenheit an die Vorinstanz zu neuem Entscheid rechtfertigt sich aus prozessökonomischen Gründen nicht. Das Bundesverwaltungsgericht hat vielmehr einen reformatorischen Entscheid zu fällen (vgl. auch Art. 61 Abs. 1 VwVG).
8.1 Die Verfahrenskosten werden auf Fr. 1'200.- festgesetzt und sind der unterliegenden Partei aufzuerlegen (Art. 63 Abs. 1 VwVG und Art. 1 ff. des Reglements vom 21. Februar 2008 über die Kosten und Entschädigungen vor dem Bundesverwaltungsgericht [VGKE, SR 173.320.2]).
Die Beschwerde ist nahezu im Umfang des Eventualbegehrens gutzuheissen. Die Beschwerdeführerin obsiegt betreffend das Verbot der Weitergabe von Informationen und die Strafandrohung nach Art. 292 StGB, unterliegt dagegen hinsichtlich Einsicht am Sitz der Vorinstanz unter deren Aufsicht sowie Kopier- und Aufnahmeverbot. Es rechtfertigt sich daher, ihr die Kosten zur Hälfte aufzuerlegen und in diesem Umfang dem von ihr geleisteten Kostenvorschuss zu entnehmen. Im Übrigen sind sie, wie sich sogleich ergibt, auf die Staatskasse zu nehmen.
Hat eine (Haupt-)Partei im erstinstanzlichen Verfahren Anträge gestellt oder das Verfahren veranlasst, so kann sie sich ihrer Kostenpflicht in dem von einer anderen Partei angestrengten Beschwerdeverfahren grundsätzlich nicht dadurch entziehen, dass sie dort keine Anträge stellt; sie bleibt notwendige Gegenpartei und damit kostenpflichtig, soweit sie mit ihren im erstinstanzlichen Verfahren gestellten Anträgen unterliegt (Urteil des Bundesgerichts 2C_753/2013 vom 10. Mai 2014 E. 2.4 m.w.H.). Im vorliegenden Fall rechtfertigt es sich indes, den formell teilweise unterliegenden Beschwerdegegnern ausnahmsweise keine Verfahrenskosten aufzuerlegen, da sie sich bereits im vorinstanzlichen Verfahren und weiterhin im Beschwerdeverfahren den Anträgen der Beschwerdeführerin ausdrücklich nicht entgegengestellt haben. Das Rechtsmittelverfahren ist insofern lediglich auf den von den soweit übereinstimmenden Anträgen der am vorinstanzlichen Verfahren beteiligten Parteien abweichenden Entscheid der Vorinstanz sowie dessen Anfechtung durch die Beschwerdeführerin zurückzuführen (vgl. zum Ganzen auch Moser/Beusch/Kneubühler, a.a.O., Rz. 4.41).
Die Vorinstanz hat von vornherein keine Kosten zu tragen (Art. 63 Abs. 2 VwVG).
8.2 Der teilweise obsiegenden anwaltlich vertretenen Beschwerdeführerin ist eine reduzierte Parteientschädigung zuzusprechen (Art. 64 Abs. 1 VwVG und Art. 7 Abs. 1 VGKE), welche auf Fr. 1'200.- (inkl. Auslagen und MWST) festzusetzen ist (Art. 7 ff. VGKE). Sie ist - mangels kostenpflichtiger Beschwerdegegner - der teilweise unterliegenden Vorinstanz zur Bezahlung aufzuerlegen (Art. 64 Abs. 2 und 3 VwVG), welche ihrerseits keinen Anspruch auf eine Parteientschädigung hat (Art. 7 Abs. 3 VGKE). Gleiches gilt - in Korrelation mit der fehlenden Kostenpflicht - für die Beschwerdegegner (vgl. Moser/Beusch/Kneubühler, a.a.O., Rz. 4.66).
Die Beschwerde wird teilweise gutgeheissen und Dispositiv-Ziff. 3 der angefochtenen Verfügung vom 22. Dezember 2014 aufgehoben.
Die Vorinstanz hat den Beschwerdegegnern mittels Zustellung des geschwärzten Arbeitsberichts der AREVA GmbH vom 18. Oktober 2013 an den Rechtsvertreter Akteneinsicht zu gewähren, sobald der vorliegende Entscheid in Rechtskraft erwachsen ist.
Den Beschwerdegegnern und ihrem Rechtsvertreter wird unter Strafandrohung gemäss Art. 292 StGB verboten, die aus der Akteneinsicht in den Arbeitsbericht nach Dispositiv-Ziff. 1 gewonnenen Informationen für Zwecke ausserhalb des vorinstanzlichen Verfahrens zu verwenden oder Dritten zugänglich zu machen. Der Rechtsvertreter der Beschwerdegegner hat dafür Gewähr zu bieten, dass weder der Arbeitsbericht noch Kopien oder Bildaufnahmen desselben seine anwaltliche Obhut verlassen, namentlich nicht Dritte darin Einsicht nehmen können.
Art. 292 StGB (Ungehorsam gegen amtliche Verfügungen) lautet:
"Wer der von einer zuständigen Behörde oder einem zuständigen Beamten unter Hinweis auf die Strafdrohung dieses Artikels an ihn erlassenen Verfügung nicht Folge leistet, wird mit Busse bestraft."
Die Verfahrenskosten werden auf Fr. 1'200.- festgesetzt und im Umfang von Fr. 600.- der Beschwerdeführerin auferlegt. Dieser Betrag wird dem geleisteten Kostenvorschuss entnommen. Der Restbetrag von Fr. 600.- wird der Beschwerdeführerin nach Eintritt der Rechtskraft des vorliegenden Urteils zurückerstattet. Sie hat dem Bundesverwaltungsgericht hierzu einen Einzahlungsschein zuzustellen oder eine Kontoverbindung mitzuteilen.
Die Vorinstanz wird verpflichtet, der Beschwerdeführerin eine reduzierte Parteientschädigung von Fr. 1'200.- zu bezahlen.
Dieses Urteil geht an:
die Beschwerdeführerin (Gerichtsurkunde)
die Beschwerdegegner (Gerichtsurkunde)
die Vorinstanz (Ref-Nr. 11KEX.VERF; Gerichtsurkunde)
Der vorsitzende Richter: Der Gerichtsschreiber: André Moser Oliver Herrmann
Rechtsmittelbelehrung:
Gegen diesen Entscheid kann innert 30 Tagen nach Eröffnung beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14, Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten geführt werden (Art. 82 ff., 90 ff. und 100 des Bundesgerichtsgesetzes [BGG, SR 173.110]). Die Rechtsschrift hat die Begehren, deren Begründung mit Angabe der Beweismittel und die Unterschrift zu enthalten. Der angefochtene Entscheid und die Beweismittel sind, soweit sie der Beschwerdeführer in Händen hat, beizulegen (Art. 42 BGG).
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