Entscheiddatum: 04.04.2011Publikationsdatum: 13.04.2011
BundesverwaltungsgerichtTribunal administratif fédéralTribunale amministrativo federaleTribunal administrativ federal Abteilung IA-5837/2010
Urteil vom 4. April 2011 Besetzung Richterin Salome Zimmermann (Vorsitz),Richter Markus Metz, Richter André Moser, Gerichtsschreiber Bernhard Keller. Parteien A._______, vertreten durch Rechtsanwalt lic. iur. Oliver Berther, Schipfe 32, 8001 Zürich ,Beschwerdeführer, gegen Bundesamt für Strassen ASTRA, 3003 Bern, Vorinstanz . Gegenstand Staatshaftung (Schadenersatz).
A. Am 13. Januar 2010 um 15:30 Uhr war A._______ mit seinem Personenwagen Chrysler PT Cruiser, Kontrollschild ..., auf der Autobahn A1 von Lenzburg Richtung Zürich/St. Gallen unterwegs. Bei Km 291 geriet er auf dem rechten Fahrstreifen in ein Schlagloch und hörte einen Knall. Nachdem er sein Fahrzeug auf dem Pannenstreifen zum Stillstand gebracht hatte, stellte A._______ fest, dass sowohl das rechte hintere wie auch das rechte vordere Rad platt waren und überdies die Felge des Vorderrades gebrochen war. Das Fahrzeug musste von einem Abschleppdienst abtransportiert und in die Garage gebracht werden.
B. Mit Schreiben vom 22. Februar 2010 machte der Rechtsvertreter von A._______ bei der Baudirektion des Kantons Zürich eine Schadenersatzforderung in der Höhe von Fr. 3'000.- geltend. Diese leitete das Schadenersatzbegehren an die Filiale Winterthur des Bundesamtes für Strassen (ASTRA) weiter, da die betreffende Nationalstrasse im Januar 2008 im Rahmen der Neugestaltung des Finanzausgleichs und der Aufgabenteilung zwischen Bund und Kantonen in das Eigentum des Bundes übertragen worden war.
C. Mit Verfügung vom 19. Juli 2010 wies das ASTRA das Schadenersatzbegehren ab. Bezüglich seiner Zuständigkeit verwies es auf ein Schreiben vom 6. Juni 2006 des Rechtsdienstes der Eidgenössischen Finanzverwaltung, mit welchem diese im Bereich der Nationalstrassen dem ASTRA die ihr gemäss Art. 59 Abs. 2 des Bundesgesetzes vom 7. Oktober 2005 über den eidgenössischen Finanzhaushalt (Finanzhaushaltgesetz, FHG, SR 611.0) zustehenden Befugnisse übertrug. In materieller Hinsicht wurde davon ausgegangen, es komme zwar grundsätzlich das Bundesgesetz vom 14. März 1958 über die Verantwortlichkeit des Bundes sowie seiner Behördenmitglieder und Beamten (Verantwortlichkeitsgesetz, VG, SR 170.32) zur Anwendung, weil Bau- und Betrieb der Nationalstrassen zu den öffentlich-rechtlichen Aufgaben des Bundes gehörten, jedoch gelange vorliegend Art. 58 des Obligationenrechts vom 30. März 1911 (OR, SR 220) zur Anwendung, welcher eine Sonderbestimmung nach Art. 3 Abs. 2 VG darstelle. Es fehle indes an einem Werkmangel, weil das Strassennetz nicht im gleichen Masse unter Kontrolle gehalten werden könne wie etwa ein Gebäude und daher kein mangelnder Unterhalt vorliege. Ein Schlagloch sei in den meisten Fällen auf einen harten Winter zurückzuführen. Nach Eingang der Schadensmeldung sei der Nationalstrassenunterhalt tätig geworden. Das ASTRA sei seiner Sicherungspflicht vollumfänglich nachgekommen und hafte daher nicht für den Schaden.
D. Am 17. August 2010 lässt A._______ (Beschwerdeführer) gegen die Verfügung des ASTRA (Vorinstanz) Beschwerde erheben mit dem Antrag, die Verfügung vom 19. Juli 2010 aufzuheben und das ASTRA anzuweisen, die Forderung von Fr. 2'540.90 zuzüglich Zins von 5% seit 13. Januar 2010 anzuerkennen, alles unter Kosten- und Entschädigungsfolge. Zur Begründung führt er aus, es liege ein Werkmangel vor, weil das Schlagloch bereits am Morgen des 13. Januar 2010 gemeldet, jedoch anscheinend nichts dagegen unternommen worden sei. Der Unterhalt der Strasse sei daher mangelhaft gewesen. Zudem müsse ein Strassenbenützer nicht mit einem Schlagloch auf der Autobahn in der Grösse von ca. 100 cm Länge, 40 cm Breite und 10 bis 15 cm Tiefe rechnen. Die Vorinstanz habe willkürlich entschieden. Überdies habe die Vorinstanz sein rechtliches Gehör verletzt, indem sie ohne Belege anzugeben davon ausgehe, der Nationalstrassenunterhalt sei unmittelbar nach Eingang der Schadensmeldung tätig geworden.
E. Mit Verfügung vom 21. September 2010 wurde das ASTRA aufgefordert, eine Vernehmlassung einzureichen und insbesondere zur Frage seiner Zuständigkeit zur Beurteilung von Schadenersatzansprüchen gestützt auf das VG und Art. 58 OR Stellung zu nehmen. Die Vorinstanz beantragt in ihrer Vernehmlassung vom 21. Oktober 2010, die Beschwerde vollumfänglich abzuweisen. Was seine Zuständigkeit anbelangt, wiederholt das ASTRA im Wesentlichen die in der angefochtenen Verfügung ausgeführte Begründung. In der Sache selbst führt es aus, das Schlagloch sei bereits am 13. Januar 2010 mittags repariert worden, jedoch wegen der Witterungseinflüsse sehr schnell erneut schadhaft geworden. In Bezug auf Anlage und Unterhalt von Nationalstrassen dürften nicht allzu hohe Anforderungen gestellt werden. Jeder Verkehrsteilnehmer habe mit Mängeln des Strassenbelags zu rechnen und das Restrisiko selbst zu tragen. Die Vorinstanz habe im Rahmen ihrer Möglichkeiten die Sicherungspflicht wahrgenommen und hafte daher nicht. Zudem verneint die Vorinstanz sowohl eine Gehörsverletzung als auch Willkür.
F. Der Beschwerdeführer hält in seiner Replik vom 22. November 2010 an seinen Standpunkten fest, ebenso die Vorinstanz in ihrer Duplik vom 4. Januar 2011.
G. Auf die weiteren Vorbringen der Parteien und die sich bei den Akten befindlichen Schriftstücke wird, soweit entscheidrelevant, in den nachstehenden Erwägungen eingegangen.
1.1. Nach Art. 31 des Bundesgesetzes vom 17. Juni 2005 über das Bundesverwaltungsgericht (Verwaltungsgerichtsgesetz, VGG, SR 173.32) beurteilt dieses Beschwerden gegen Verfügungen nach Art. 5 des Bundesgesetzes vom 20. Dezember 1968 über das Verwaltungsverfahren (VwVG, SR 172.021), sofern keine Ausnahme nach Art. 32 VGG gegeben und die Verfügung von einer Vorinstanz im Sinne von Art. 33 VGG erlassen worden ist. Das ASTRA ist eine Vorinstanz gemäss Art. 33 Bst. d VGG und es hat seine Verfügung u.a. auf Art. 3 Abs. 2 und Art. 20 Abs. 1 VG gestützt, mithin auf öffentliches Recht des Bundes. Im Bereich der Staatshaftung liegt keine sachliche Ausnahme nach Art. 32 VGG vor. Entsprechend hält Art. 10 Abs. 1 VG denn auch fest, dass sich das Beschwerdeverfahren nach den allgemeinen Bestimmungen über die Bundesrechtspflege richte. Dies wird im Übrigen in Art. 2 Abs. 3 der Verordnung zum Verantwortlichkeitsgesetz vom 30. Dezember 1958 (SR 170.321) ausdrücklich bestätigt. Die Zuständigkeit des Bundesverwaltungsgerichtes setzt jedoch voraus, dass das Verantwortlichkeitsgesetz zu Recht auf den vorliegenden Sachverhalt angewendet wurde, was nachfolgend zu prüfen ist (E. 3 - 5). Andernfalls wäre auf die Beschwerde nicht einzutreten.
1.2. Zur Beschwerde ist berechtigt, wer vor der Vorinstanz am Verfahren teilgenommen oder keine Möglichkeit dazu erhalten hat, durch die angefochtene Verfügung besonders berührt ist und ein schutzwürdiges Interesse an deren Aufhebung oder Änderung hat (Art. 48 Abs. 1 VwVG). Der Beschwerdeführer ist durch die angefochtene Verfügung, mit der sein Schadenersatzbegehren abgelehnt worden ist, ohne Weiteres beschwert und damit zur Beschwerde befugt.
1.3. Im Übrigen wurde die Beschwerde frist- und formgerecht eingereicht (Art. 50 Abs. 1 und Art. 52 Abs. 1 VwVG).
1.4. Schadenersatz- bzw. Genugtuungsforderungen gegenüber dem Gemeinwesen weisen regelmässig einen vermögensrechtlichen Charakter auf und fallen deshalb unter die Schutzgarantien von Art. 6 der Konvention vom 4. November 1950 zum Schutze der Menschenrechte und Grundfreiheiten (EMRK, SR 0.101), welche unter anderem ein Recht auf Öffentlichkeit des Verfahrens einräumen (vgl. Jost Gross, Schweizerisches Staatshaftungsrecht, 2. Aufl., Bern 2001, 11.7, S. 371). Der Beschwerdeführer hat jedoch keine öffentliche Verhandlung verlangt, so dass ein Verzicht darauf anzunehmen ist.
Gemäss Art. 3 Abs. 1 VG haftet der Bund für den Schaden, den ein Beamter in Ausübung seiner amtlichen Tätigkeit Dritten widerrechtlich zufügt, ohne Rücksicht auf das Verschulden des Beamten. Demgegenüber richtet sich die Haftung des Bundes bei Tatbeständen, welche unter die Haftpflichtbestimmungen anderer Erlasse fallen, gemäss Art. 3 Abs. 2 VG nach jenen besonderen Bestimmungen. Zu diesen anderen Bestimmungen zählt nach unbestrittener Lehre und Rechtsprechung auch die Werkeigentümerhaftung nach Art. 58 OR (BGE 95 I 283, 112 II 228 E. 2b, 115 II 245 E. 2c; Urteil der Rekurskommission VBS 470.22.04 vom 8. April 2005 E. 2c; Roland Brehm, Berner Kommentar, N 164 ff. zu Art. 58 OR; Gross, a.a.O., 2.3 S. 21, 2.4.3 S. 30 und 2.4.3.3 S. 34; Häfelin/Müller/Uhlmann, a.a.O., Rz. 2278).
Beide Parteien gehen in materieller Hinsicht davon aus, dass sich die Schadenersatzpflicht nach Art. 58 OR beurteilt. Auch nach Auffassung des Bundesverwaltungsgerichts ist der Anspruch nach Art. 58 OR zu beurteilen. Nach dieser Bestimmung hat der Eigentümer eines Gebäudes oder eines anderen Werkes den Schaden zu ersetzen, den dieses infolge fehlerhafter Anlage oder Herstellung oder von mangelhaftem Unterhalt verursacht. Es geht somit darum festzustellen, ob die Autobahn als ein Werk im Sinne dieser Norm zu betrachten ist.
3.1. Die Vorinstanz stellt sich auf den Standpunkt, dass sie im Rahmen des geltend gemachten Schadenersatzbegehrens nicht als Subjekt des Zivilrechts im Sinne von Art. 11 Abs. 1 VG, sondern in Erfüllung einer öffentlichen Aufgabe - des Betriebs und Unterhalts der Nationalstrassen - handelte. Wie sich der in E. 2 zitierten Rechtsprechung und Lehre übereinstimmend entnehmen lässt, spielt jedoch dieses Kriterium bei den Haftpflichtnormen, welche nach Art. 3 Abs. 2 VG der Haftung nach allgemeinem Verantwortlichkeitsrecht vorgehen, keine Rolle (vgl. insbesondere Gross, a.a.O., 2.4.3 S. 30 bei Fn. 134 und diese Fussnote). Öffentliche Strassen sind zweifelsohne vom Werkbegriff von Art. 58 OR erfasst (Roland Brehm, Berner Kommentar, N 161 und insbesondere 164 ff. zu Art. 58 OR; Heinrich Honsell, Schweizerisches Haftpflichtrecht, 4. Auflage, Zürich 2005, § 18 Rz. 12).
3.2. Demzufolge richtet sich eine allfällige Verantwortlichkeit des Bundes für den geltend gemachten Schaden nach Art. 58 OR. Steht eine rein zivilrechtliche Haftung in Frage, so kommen nicht nur materiell die Normen des Zivilrechts zur Anwendung, sondern es handelt sich auch in prozessualer Hinsicht um eine zivilrechtliche Streitigkeit. Auf die vorliegende Streitsache ist damit das Zivilprozessrecht anwendbar und die Beurteilung des Schadenersatzanspruches fällt in die - sachliche und örtliche - Zuständigkeit der Zivilgerichte (vgl. Tobias Jaag, Staats- und Beamtenhaftung, in: Koller/Müller/Rhinow/Zimmerli [Hrsg.], Schweizerisches Bundesverwaltungsrecht, Basel/Frankfurt a.M. 1996, S. 58 Rz. 166; Pierre Tschannen/Ulrich Zimmerli/Markus Müller, Allgemeines Verwaltungsrecht, 3. Aufl., Bern 2009, § 62 Rz. 56; Häfelin/Müller/Uhlmann, a.a.O., Rz. 2274 f. und 2278 ff.). Kommt somit Art. 58 OR zur Anwendung, sind die Verwaltungsbehörden und das Bundesverwaltungsgericht zur Beurteilung der vorliegenden Streitigkeit nicht zuständig.
3.3. Da die Vorinstanz schon aus diesem Grund unzuständig ist, kann offen bleiben, ob die aufgrund der Delegationsvollmacht vom 6. Juni 2006 geltend gemachte Delegation von Befugnissen im Bereich der Nationalstrassen von der Eidgenössischen Finanzverwaltung an das ASTRA auch die Behandlung von Ansprüchen umfasst, die sich auf das VG stützen (vgl. auch E. 4.2).
4.1. Gemäss Lehre und Rechtsprechung stellt die funktionelle und sachliche Unzuständigkeit einen schweren Mangel einer Verfügung und damit einen Nichtigkeitsgrund dar. Davon ausgenommen sind Fälle, in denen der verfügenden Behörde auf dem betreffenden Gebiet allgemeine Entscheidungsgewalt zukommt oder wenn das Gebot der Rechtssicherheit durch die Annahme der Nichtigkeit in schwerwiegender Weise beeinträchtigt wird. Die Nichtigkeit einer Verfügung oder einer anderen Verwaltungshandlung hat zur Folge, dass sie von Anfang an keine Rechtswirkung entfaltet. Die Nichtigkeit ist von Amtes wegen zu beachten und kann von jedermann jederzeit geltend gemacht werden. Aufgrund ihrer fehlenden Rechtswirkung kann eine nichtige Verfügung auch nicht Anfechtungsobjekt einer Verwaltungsgerichtsbeschwerde sein, weshalb auf eine entsprechende Beschwerde nicht einzutreten ist. Jedoch ist die Nichtigkeit im Rahmen eines Beschwerdeverfahrens sowie im Dispositiv festzustellen (BGE 129 V 485 E. 2.3, 127 II 32 E. 3g; BVGE 2008/59 E. 4.3; Urteil des Bundesverwaltungsgerichts A-6829/2010 vom 4. Februar 2011 E. 2.2.3; Häfelin/Müller/Uhlmann, a.a.O., Rz. 955 und 961).
4.2. Eine Ausnahmesituation im Sinne von E. 4.1 ist vorliegend nicht gegeben. Der Vorinstanz kommen von Gesetzes wegen gar keine Zuständigkeiten im Bereich der Haftpflicht des Bundes zu, weder in jenem der Staatshaftung noch bezüglich der Haftung aufgrund allgemeiner Haftungsnormen. Von einer allgemeinen Entscheidungsgewalt auf dem betreffenden Gebiet kann daher keine Rede sein, unabhängig davon, ob die Delegation der Zuständigkeit von einer Verwaltungseinheit der Bundesverwaltung auf eine andere durch blosse Vereinbarung, wie sie mit der Delegationsvollmacht vom 6. Juni 2006 erfolgt ist, überhaupt möglich und rechtens ist. Ebenso wenig sind Gründe dafür ersichtlich, dass die Rechtssicherheit der Rechtsfolge der Nichtigkeit entgegenstehen könnte. Dem Beschwerdeführer steht der Gang an die zuständigen Zivilgerichte nach wie vor offen, ohne dass ihm das Staatshaftungsverfahren oder die Einrede der abgeurteilten Sache (res iudicata) entgegen gehalten werden könnte. Sollte in der Zwischenzeit die Verjährung eingetreten sein, dürfte sich der Beschwerdeführer für den Zeitpunkt der Rechtshängigkeit und die Wahrung dieser gesetzlichen Frist des Privatrechts überdies auf Art. 63 und 64 der Schweizerischen Zivilprozessordnung vom 19. Dezember 2008 (ZPO, SR 272) berufen können, sofern er die Eingabe innert eines Monats seit dem Nichteintretensentscheid beim zuständigen Zivilgericht neu einreicht.
4.3. Damit erweist sich die Verfügung der Vorinstanz als nichtig. Das Bundesverwaltungsgericht hat gemäss der in E. 4.1 genannten Rechtsprechung die Nichtigkeit von Amtes wegen festzustellen. Ist die angefochtene Verfügung nichtig, fehlt es zugleich an einem Anfechtungsobjekt im Sinne von Art. 5 VwVG, weshalb das Bundesverwaltungsgericht auf die Beschwerde nicht eintreten kann.
Für die Kostenverlegung ist das Ausmass des Unterliegens der Parteien massgebend; dieses hängt von den im konkreten Beschwerdeverfahren gestellten Rechtsbegehren ab (André Moser/Michael Beusch/Lorenz Kneubühler, Prozessieren vor dem Bundesverwaltungsgericht, Basel 2008, Rz. 4.43). Der Vorinstanz werden gemäss Art. 63 Abs. 2 VwVG keine Verfahrenskosten auferlegt (Moser/Beusch/Kneubühler, a.a.O., Rz. 4.47). Soweit dem Beschwerdeführer für sein Unterliegen Verfahrenskosten aufzuerlegen wären, erscheinen diese aus in der Sache liegenden Gründen als unverhältnismässig (Art. 63 Abs. 1 VwVG und Art. 6 Bst. b Reglement vom 21. Februar 2008 über die Kosten und Entschädigungen vor dem Bundesverwaltungsgericht [VGKE, SR 173.320.2]), hat doch die Vorinstanz trotz fehlender Zuständigkeit das Gesuch materiell geprüft und eine Haftungsgrundlage abgelehnt. Nach Eintritt der Rechtskraft dieses Urteils ist daher der geleistete Kostenvorschuss von Fr. 700.- dem Beschwerdeführer zurückzuerstatten.
Gemäss Art. 7 Abs. 1 VGKE hat eine obsiegende Partei Anspruch auf eine Parteientschädigung für die ihr erwachsenen notwendigen Kosten. Diese umfassen die Kosten der Vertretung sowie allfällige weitere notwendige Auslagen (Art. 8 VGKE). Demzufolge werden Parteien, die nicht obsiegen, grundsätzlich keine Parteientschädigungen zugesprochen. Gemäss Praxis kann von diesem Grundsatz in Fällen abgewichen werden, in denen auf das Rechtsmittel wegen der Zuständigkeit der Zivilgerichte nicht eingetreten werden kann und dieser Irrtum des Beschwerdeführers wegen unzutreffender Rechtsmittelbelehrung durch die Vorinstanz entschuldbar erscheint. Es handelt sich somit um einen Anwendungsfall des Gutglaubensschutzes (vgl. Urteil des Bundesverwaltungsgerichts A-1219/2007 vom 1. Oktober 2008 E. 5.1 und dort zitierte Entscheide). Hierbei ist zu berücksichtigen, dass die Vorinstanz als Fachbehörde, die kaum das erste Mal über ein solches Schadenersatzbegehren zu befinden hatte, ohne weiteres darauf eingetreten ist und eine Verfügung erlassen hat, insbesondere ohne ihre Zuständigkeit überhaupt in Frage zu stellen. Die unzutreffende Rechtsmittelbelehrung am Ende der Verfügung, welche auf die Verwaltungsgerichtsbeschwerde als Rechtsmittel hinweist und das Bundesverwaltungsgericht als angeblich zuständige Rechtsmittelinstanz bezeichnet, ist ebenfalls zu berücksichtigen. Angesichts dieser Umstände erscheint der Irrtum des Beschwerdeführers trotz anwaltlicher Vertretung als entschuldbar. Ferner ist zu beachten, dass durch die Feststellung der Nichtigkeit des vorinstanzlichen Entscheids dem Beschwerdeführer die Möglichkeit eröffnet wird, sein Schadenersatzbegehren beim zuständigen Gericht neu einzureichen, ohne dass die Schweizerische Eidgenossenschaft die Einrede der abgeurteilten Sache erheben könnte. Die Voraussetzungen für eine Parteientschädigung sind damit gegeben.
Das Gericht setzt die Entschädigung gemäss Art. 14 Abs. 2 VGKE aufgrund der Akten fest, wenn keine Kostennote eingereicht wird. Das Bundesverwaltungsgericht erachtet eine Pateientschädigung für den anwaltlich vertretenen Beschwerdeführer in der Höhe von Fr. 1'500.- (inkl. Auslagen und Mehrwertsteuer) zu Lasten der Vorinstanz als angemessen.
Auf die Beschwerde wird nicht eingetreten.
Es wird festgestellt, dass die Verfügung des Bundesamtes für Strassen vom 19. Juli 2010 nichtig ist.
Es werden keine Verfahrenskosten erhoben. Dem Beschwerdeführer ist der geleistete Kostenvorschuss von Fr. 700.- nach Eintritt der Rechtskraft dieses Urteils zurückzuerstatten. Hierzu hat er dem Bundesverwaltungsgericht einen Einzahlungsschein zuzustellen oder seine Kontonummer bekannt zu geben.
Das Bundesamt für Strassen hat dem Beschwerdeführer eine Parteientschädigung von Fr. 1'500.- zu entrichten.
Dieses Urteil geht an:
den Beschwerdeführer (Gerichtsurkunde)
die Vorinstanz (Ref-Nr. J413-0231/Prc; Einschreiben)
das Generalsekretariat UVEK (Gerichtsurkunde)
Für die Rechtsmittelbelehrung wird auf die nächste Seite verwiesen.
Die vorsitzende Richterin: Der Gerichtsschreiber: Salome Zimmermann Bernhard Keller
Rechtsmittelbelehrung:
Entscheide des Bundesverwaltungsgerichts auf dem Gebiet der Staatshaftung können beim Bundesgericht angefochten werden, wenn der Streitwert mindestens Fr. 30'000.-- beträgt oder wenn sich eine Rechtsfrage von grundsätzlicher Bedeutung stellt (Art. 85 Abs. 1 Bst. a und Abs. 2 des Bundesgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005 [BGG, SR 173.110]). Ist die Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten zulässig, kann sie innert 30 Tagen nach Eröffnung dieses Entscheides beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14, erhoben werden (Art. 82 ff., 90 ff. und 100 BGG). Die Rechtsschrift ist in einer Amtssprache abzufassen und hat die Begehren, deren Begründung mit Angabe der Beweismittel und die Unterschrift zu enthalten. Der angefochtene Entscheid und die Beweismittel sind, soweit sie die beschwerdeführende Partei in Händen hat, beizulegen (vgl. Art. 42 BGG).
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