Entscheiddatum: 11.04.2016Publikationsdatum: 21.04.2016
BundesverwaltungsgerichtTribunal administratif fédéralTribunale amministrativo federaleTribunal administrativ federal Abteilung IA-5034/2015
Urteil vom 11. April 2016 Besetzung Richter Jürg Steiger (Vorsitz),Richterin Kathrin Dietrich, Richter Jérôme Candrian, Gerichtsschreiber Bernhard Keller. Parteien Terre et Nature SA, Avenue de la Gare 33, 1001 Lausanne, vertreten durch Dr. Andreas Meili, Rechtsanwalt, Meili Pfortmüller, Scheuchzerstrasse 64, 8006 Zürich, Beschwerdeführerin, gegen Bundesamt für Kommunikation BAKOM, Zukunftstrasse 44, Postfach 252, 2501 Biel, Vorinstanz. Gegenstand Indirekte Presseförderung.
A. Die Terre et Nature SA ersuchte seit Oktober 2012 mit mehreren Gesuchen, Wiedererwägungsgesuchen und Beschwerden um eine Förderung von abonnierten Tages- und Wochenzeitungen der Regional- und Lokalpresse in der Form einer Zustellermässigung für ihre wöchentlich erscheinende Zeitung "Terre & Nature". Das zuständige Bundesamt für Kommunikation (BAKOM) erachtete die Zeitung als zur Spezial- und Fachpresse zählend und nicht zu den abonnierten Tages- und Wochenzeitungen der Regional- und Lokalpresse und lehnte die Zustellermässigung ab. Auf weitere Gesuche, insbesondere ein drittes Gesuch vom 28. Juni 2013, trat das BAKOM jeweils und letztmals mit Verfügung vom 14. August 2013 nicht ein, da keine Änderung gegenüber dem ursprünglichen Gesuch erkennbar sei.
B. Am 12. September 2013 erhob Terre et Nature SA beim Bundesverwaltungsgericht Beschwerde gegen die Verfügung vom 14. August 2013. Mit Urteil A 5144/2013 vom 11. März 2015 hiess das Bundesverwaltungsgericht die Beschwerde gut und wies die Sache an das BAKOM zur materiellen Beurteilung. Das Bundesverwaltungsgericht gelangte zum Schluss, dass die Terre et Nature SA neue, wesentliche Tatsachen vorgebracht hatte, weshalb das Gesuch materiell zu beurteilen sei.
C. Mit Verfügung vom 6. Juli 2015 wies das BAKOM das Gesuch um Presseförderung erneut ab. Sie befand, die Zeitung "Terre & Nature" sei auch unter Berücksichtigung der neuen Tatsachen zur Spezial- und Fachpresse zu zählen und erfülle die Voraussetzungen für ermässigte Zustellpreise nicht.
D. Am 18. August 2015 erhebt die Terre et Nature SA (Beschwerdeführerin) beim Bundesverwaltungsgericht Beschwerde und beantragt die Aufhebung der Verfügung des BAKOM (Vorinstanz) vom 6. Juli 2015, die Gewährung der Zustellermässigung für die abonnierte Auflage ihrer Zeitung "Terre & Nature" rückwirkend per 28. Juni 2013, eventuell ab Rechtskraft des Urteils. Als Subeventualbegehren verlangt die Beschwerdeführerin die Rückweisung der Sache an die Vorinstanz. Zur Begründung bringt sie vor, die Vorinstanz habe den Sachverhalt unrichtig bzw. unvollständig festgestellt und die einschlägigen Bestimmungen falsch angewandt. Zudem habe die Vorinstanz die aus der Wirtschaftsfreiheit fliessende Wettbewerbsneutralität verletzt, indem etwa den Titeln "Leben und Glauben", die "Wochenzeitung WOZ", oder die Satirezeitschrift "Vigousse" die Zustellermässigung gewährt würden. Schliesslich rügt sie die Unangemessenheit der vorinstanzlichen Verfügung.
E. In der Vernehmlassung vom 1. Oktober 2015 beantragt die Vorinstanz die Abweisung der Beschwerde und hält an ihrer Verfügung fest. Eine Auswertung von drei Exemplaren der Zeitung ergebe, dass der überwiegende Teil des redaktionellen und übrigen Inhalts stets einen klaren Bezug zur Natur, Landwirtschaft und damit verbundenen Bereichen habe, während nur vereinzelte Artikel auf ein allgemeines Themenspektrum hindeuteten. Dies gehe auch aus den vorhandenen Rubriken hervor. Sie sei nie davon ausgegangen, dass "Terre & Nature" bloss von Winzern, Landwirten und in ähnlichen Berufsfeldern tätigen Personen gelesen würde, der Titel decke jedoch bei den Lesern ausschliesslich das Interesse an den Themen Natur, Umwelt und Landwirtschaft ab. Der Titel erfülle die Voraussetzungen für eine Zustellermässigung nicht und unterscheide sich klar von den von der Beschwerdeführerin als vergleichbar bezeichneten Titeln, es liege keine Wettbewerbsverzerrung oder rechtsungleiche Behandlung vor, ebenso wenig sei ihre Verfügung unverhältnismässig.
F. Die Beschwerdeführerin hält an ihren Anträgen und Darlegungen in ihrer Stellungnahme vom 28. Oktober 2015 fest. Die Vorinstanz verkenne insbesondere, dass rund 80 % aller redaktioneller Inhalte Themen von allgemeinem Interesse beträfen.
G. Auf die weiteren Vorbringen der Parteien und die sich in den Akten befindlichen Schriftstücke wird, soweit entscheidrelevant, in den nachfolgenden Erwägungen eingegangen.
1.1 Das Bundesverwaltungsgericht beurteilt gemäss Art. 31 des Verwaltungsgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005 (VGG, SR 173.32) Beschwerden gegen Verfügungen nach Art. 5 des Verwaltungsverfahrensgesetzes vom 20. Dezember 1968 (VwVG, SR 172.021), sofern sie von Behörden erlassen wurden, die gemäss Art. 33 VGG als Vorinstanzen gelten, und überdies keine Ausnahme nach Art. 32 VGG vorliegt. Das BAKOM gehört zu den Behörden nach Art. 33 Bst. d VGG und ist daher Vorinstanz des Bundesverwaltungsgerichts. Eine Ausnahme nach Art. 32 VGG liegt nicht vor. Das Bundesverwaltungsgericht ist damit zur Beurteilung der vorliegenden Beschwerde zuständig.
1.2 Das Verfahren vor dem Bundesverwaltungsgericht richtet sich nach dem VwVG, soweit das VGG nichts anderes bestimmt (Art. 37 VGG).
1.3 Zur Beschwerde ist nach Art. 48 Abs. 1 VwVG berechtigt, wer vor der Vorinstanz am Verfahren teilgenommen hat oder keine Möglichkeit zur Teilnahme erhalten hat, durch die angefochtene Verfügung besonders berührt ist und ein schutzwürdiges Interesse an deren Aufhebung oder Änderung hat. Die Beschwerdeführerin ist Adressatin der angefochtenen Verfügung und mit ihrem Antrag unterlegen, weshalb sie zur Beschwerde legitimiert ist.
1.4 Auf die im Übrigen frist- und formgerecht eingereichte Beschwerde (Art. 50 Abs. 1 und Art. 52 Abs. 1 VwVG) ist demnach einzutreten.
Das Bundesverwaltungsgericht kann den angefochtenen Entscheid grundsätzlich in vollem Umfang überprüfen. Die Beschwerdeführerin kann neben der Verletzung von Bundesrecht (Art. 49 Bst. a VwVG) und der unrichtigen oder unvollständigen Feststellung des rechtserheblichen Sachverhaltes (Art. 49 Bst. b VwVG) auch die Rüge der Unangemessenheit erheben (Art. 49 Bst. c VwVG).
Gemäss Art. 16 Abs. 4 des Postgesetzes vom 17. Dezember 2010 (PG, SR 783.0) werden Ermässigungen gewährt für die Zustellung von abonnierten Tages- und Wochenzeitungen der Regional- und Lokalpresse (Bst. a) sowie für Zeitungen und Zeitschriften von nicht gewinnorientierten Organisationen an ihre Abonnenten, Mitglieder oder Spender (Mitgliedschafts- und Stiftungspresse) in der Tageszustellung (Bst. b). Gemäss Art. 16 Abs. 5 PG sind von den Ermässigungen Titel ausgeschlossen, die zu einem Kopfblattverbund mit über 100'000 Exemplaren beglaubigter Gesamtauflage gehören. Zudem kann nach dieser Bestimmung der Bundesrat weitere Kriterien vorsehen; solche können insbesondere sein: das Verbreitungsgebiet, die Erscheinungshäufigkeit, der redaktionelle Anteil sowie das Verbot von überwiegender Bewerbung von Produkten und Dienstleistungen (Urteile des BVGer A 469/2013 vom 27. September 2013 E. 3.1 und A 142/2013 vom 27. Mai 2013 E. 3.1).
Von der Kompetenz zur Festlegung weiterer Kriterien für die Gewährung einer Ermässigung bei der Zustellung von Zeitungen und Zeitschriften hat der Bundesrat in Art. 36 der Postverordnung vom 29. August 2012 (VPG, SR 783.01) Gebrauch gemacht. Gemäss Art. 36 Abs. 1 Bst. a VPG erhalten Tages- und Wochenzeitungen nach Art. 16 Abs. 4 Bst. a PG eine Zustellermässigung, wobei als Regional- und Lokalpresse Tages- und Wochenzeitungen gelten, die:
a. abonniert sind;
b. der Post zur Tageszustellung übergeben werden;
c. vorwiegend in der Schweiz verbreitet werden;
d. mindestens einmal wöchentlich erscheinen;
e. nicht überwiegend Geschäftszwecken oder der Bewerbung von Produkten und Dienstleistungen dienen;
f. einen redaktionellen Anteil von mindestens 50 Prozent aufweisen;
g. nicht zur Mitgliedschafts-, Stiftungs-, Fach- oder Spezialpresse gehören;
h. nicht mehrheitlich in öffentlichem Eigentum stehen;
i. nicht von einer staatlichen Behörde herausgegeben werden;
j. kostenpflichtig sind;
k. eine beglaubigte Auflage von durchschnittlich mindestens 1'000 und höchstens 40'000 Exemplaren pro Ausgabe aufweisen, wobei die Auflage von einer unabhängigen und anerkannten Prüfstelle beglaubigt sein muss;
l. zu keinem Kopfblattverbund mit einer Gesamtauflage von durchschnittlich mehr als 100'000 Exemplaren pro Ausgabe gehören, wobei sich die Gesamtauflage durch Addition der beglaubigten Auflagen der Kopfblätter und der Hauptzeitung pro Ausgabe ergibt und von einer unabhängigen und anerkannten Prüfstelle beglaubigt sein muss; und
m. mit den Beilagen höchstens 1 kg wiegen.
3.1 Die Vorinstanz verweigerte die Gewährung der Zustellermässigung, weil sie den Titel der Beschwerdeführerin zur Spezialpresse zählte, dieser also die Voraussetzung gemäss Art. 36 Abs. 1 Bst. g VPG nicht erfülle. Die übrigen Voraussetzungen hat die Vorinstanz demgegenüber bejaht. Zu prüfen ist daher, ob der Titel "Terre & Nature" zu Recht zur Spezialpresse gezählt worden ist.
3.1.1 Dieses Ausschlusskriterium wurde im Rahmen der Revision vom 22. Juni 2007 des alten Postgesetzes vom 30. April 1997 (AS 2007 4645) eingeführt. Ursprünglich galten Vorzugspreise für die postalische Zustellung sämtlicher abonnierten Zeitungen und Zeitschriften, die mindestens einmal vierteljährlich erschienen, mit Beilagen weniger als 1 Kilogramm wogen, zur Beförderung an mindestens 1000 Abonnierende aufgegeben wurden, nicht überwiegend Geschäfts- und Reklamezwecken dienten und einen redaktionellen Anteil von mindestens 15 % aufwiesen (Art. 38 der Postverordnung vom 26. November 2003 [AS 2003 4753]). Mit der Revision von 2007 verpflichtete der Gesetzgeber die Post zur Beförderung sämtlicher abonnierten Zeitungen und Zeitschriften nach gleichen Grund-sätzen zu distanzunabhängigen Tarifen (Art. 15 Abs. 1 PG in der Fassung vom 22. Juni 2007). Zur Erhaltung einer vielfältigen Regional- und Lokalpresse beteiligte sich der Bund zudem an den Verteilungskosten für von der Post beförderte abonnierte Tages- und Wochenzeitungen (Art. 15 Abs. 2, 4 und 5 PG in der Fassung vom 22. Juni 2007; vgl. auch: Parlamentarische Initiative Presseförderung mittels Beteiligung an den Verteilungskosten, Bericht der Staatspolitischen Kommission des Nationalrates vom 15. Februar 2007 [BBL 2007 1589], S. 1602). Diese Regelung wurde auch im aktuellen Postgesetz vom 17. Dezember 2010 beibehalten, wobei die Befristung der Zustellermässigung aufgehoben wurde und die Detailregelung auf Verordnungsstufe delegiert wurde (vgl. Amtliches Bulletin der Bundesversammlung [AB] 2009 S 1148 ff., insbesondere S. 1153; AB 2010 N 1473 ff., S. 1476).
3.1.2 Der erstmals in Art. 15 Abs. 2 Bst. e PG in der Fassung vom 22. Juni 2007 verwendete Begriff Spezialpresse wurde nicht näher definiert. Das Bundesgericht grenzte diesen Begriff im Urteil 2C_568/2009 vom 21. April 2010 E. 2.2 zunächst negativ von der Publikumspresse ab, da in der parlamentarischen Debatte von 2007 exemplarisch die Titel Le Temps, Le Nouvelliste, La Liberté, La Gruyère und die Freiburger Nachrichten für den medienpolitischen Förderungsbedarf genannt wurden (vgl. AB 2007 S 421 ff.). Demnach fallen unter den Begriff Publikumspresse Titel mit folgender inhaltlicher Ausrichtung: "Il s'agit de journaux dont le dénominateur commun est d'exposer à un large public l'actualité internationale, suisse, cantonale et régionale dans les domaines les plus divers tels que la politique, l'économie, la finance, la culture, la sociologie, l'éducation, la nature, la technologie, l'environnement et le sport ainsi que des commentaires et analyses généralistes accessibles à ce même large public cible, de sorte que ce sont ces journaux qui, avant toute autre publication, fondent le débat démocratique dont les parlementaires ont voulu assurer l'existence, par opposition à la "presse spécialisée". Im Umkehrschluss sieht das Bundesgericht die Spezialpresse als: "une presse qui présente un ensemble d'informations, de connaissances et d'opinions approfondies sur un objet d'étude limité qui visent un nombre limité de lecteurs reliés entre eux par des centres d'intérêts particuliers" (vgl. auch Urteile des BVGer A 5427/2008 vom 30. Juni 2009 E. 7.1 und A-3049/2011 vom 8. März 2012 E. 5.3).
3.1.3 Im Erläuterungsbericht zur aktuellen Postverordnung wird darauf hingewiesen, die Förderungskriterien entsprächen im Wesentlichen denjenigen des Postgesetzes in der Fassung von 2007, womit auch weitgehend dieselben Zeitungen und Zeitschriften wie bis anhin gefördert würden. Eine Publikation der Spezialpresse richte sich demzufolge an einen beschränkten Leserkreis mit einem gemeinsamen Interesse in einem spezifischen Themenkreis (vgl. Erläuterungsbericht zur neuen Postverordnung des Eidgenössischen Departements für Umwelt, Verkehr, Energie und Kommunikation [UVEK] vom 18. Januar 2012, S. 18).
Gemäss den bundesgerichtlichen Vorgaben sind für die Frage, ob ein Titel die indirekte Presseförderung erhält, also ob die einschlägigen Kriterien erfüllt sind, der Inhalt sowie der Gesamteindruck, welcher er vermittelt, ausschlaggebend. Zu beachten ist ferner, dass wohl eine Mehrheit der Publikationen in der Schweiz eine gewisse Ausrichtung aufweist, sei es in politischer, gesellschaftlicher oder in religiöser Hinsicht, was für sich alleine noch nicht zur Zuordnung zur Spezialpresse führt (Urteil des BVGer A 3049/2011 vom 8. März 2012 E. 5.4 und 5.5).
3.2 Die Vorinstanz hatte drei Ausgaben der Wochenzeitung "Terre & Nature" analysiert, eine vom 27. September 2012, eine vom 23. Mai 2013 und eine vom 30. Oktober 2014. Alle Exemplare sind in zwei Bünde unterteilt, wobei der erste 14 oder 16 Seiten umfasst und jeweils dieselben 8 Rubriken enthalten. Der zweite Bund mit dem Titel "côté campagne", beginnt jeweils mit einem Porträt zu einer Person, die einen engen Bezug zu Natur, Umwelt oder Landwirtschaft hat und enthält weitere Rubriken. Die Vorinstanz stellte fest, der überwiegende Teil der redaktionellen Inhalte (und auch der Inserate und Anzeigen) weise immer einen klaren Bezug zur Natur, der Landwirtschaft oder damit verbundener Themenbereiche auf. Selbst wenn einzelne Artikel etwas weiter und allgemeiner seien, blieben diese in der Minderheit. Klassische Tages- und Wochenzeitungen der Publikumspresse setzten sich jedoch mit denselben Sachbereichen auseinander wie Tageszeitungen, sie hätten einen informativen Charakter in Bezug auf beispielsweise Politik, Wirtschaft, Kultur und Sport. Demgegenüber sei "Terre & Nature" komplett anders aufgebaut und fokussiere sich stärker auf ein bestimmtes naturverbundenes Publikum bzw. weise grösstenteils eine klare Verknüpfung mit landwirtschaftlichen und naturverbundenen Themen auf.
Die Beschwerdeführerin bringt vor, die Qualifizierung als Spezialpresse rechtfertige sich gemäss Rechtsprechung nicht, wenn zwar eine bestimmte Behandlungsperspektive bestehe, im Übrigen aber die Themenvielfalt gegeben sei. Es fänden sich in den Jahren 2013 bis 2015 auf bis zu 16 Seiten zahlreiche Beträge zu den folgenden Themen: Aktuelles, International, Politik, Wirtschaft, Finanzen, Kultur, Soziologie, Technik, Umwelt/Ökologie, Bildung/Wissen, Sport, Kunst, Innovationen und Freizeit. Damit sei ein breit gefächerter Inhalt gegeben. Die Vorinstanz habe die Zeitung zu oberflächlich beurteilt und den Sachverhalt falsch festgestellt. Die publizistische Leitlinie sehe "Terre & Nature" als General Interest Titel mit Informations- und Forumscharakter vor, der sich an eine breite Zielgruppe wende. Auch die Zusammensetzung der Leserschaft rechtfertige keine Zuordnung zur Spezialpresse, seien doch nur 16 % der Leser Landwirte oder Winzer und würden 56% der Leser in Städten und Agglomerationen wohnen. Zudem weise die Zeitung "Terre & Nature" mit rund 18'100 Abonnenten, 2'100 am Kiosk verkauften Exemplaren und 105'000 Lesern eine Reichweite in ihrem Verbreitungsgebiet von relativ hohen 6,7 % auf, während etwa klassische "General Interest"-Titel wie Der Sonntag eine Reichweite von 7,4 %, die Wochenzeitung WOZ gar nur 2,3 % oder Leben und Glauben 1,1 % erreiche.
3.2.1 Die von der Vorinstanz analysierte Ausgabe von "Terre & Nature" vom 30. Oktober 2014 besteht aus zwei Bünden mit je 16 Seiten. Die Titelseite enthält eine Vorschau über die grössten Berichte in der Zeitung. Auf Seite 2 findet sich die Rubrik La Semaine mit kurzen Artikeln zum Milchkonsum in der Schweiz 2013, zum Umfang notwendiger Getreideimporte im 2015 und eine Mitteilung, dass der Bundesrat u.a. die Fête des Vignerons Vevey, die Schweizer Alpsaison und den Jodel der UNESCO als immaterielles Kulturerbe vorschlägt. Weiter findet sich je eine kurze Nachricht aus jedem der 7 ganz oder teilweise französischsprachigen Kantone, nämlich über den Gewinner des Swiss Cheese Award, die Renaturierung einer Kiesgrube, über die nächsten Turniere eines erfolgreichen Springreiters, den Herbstwettbewerb der Rinderzüchter, eine Innovation bei Solarzellen, die Prämierung eines Weinkellers bis zur Gründung einer Stiftung zur langfristigen Pflege eines Naturreservats. Abgeschlossen wird die Seite mit einem Interview mit der Direktorin des Salon Goût et terroirs und einem Nachruf auf den Gründer der Zeitschrift. In der Rubrik L'événement wird über die zunehmende Verwendung von Bioprodukten in der Spitzengastronomie berichtet. Auf der Leserseite wird ein Bastelvorschlag für ein Blumenarrangement präsentiert und über die gesundheitlichen Vorzüge der Baumnüsse berichtet. Ein ganzseitiger Artikel über 8 Rosenbäume bildet den Inhalt der Rubrik Jardin, während in der Rubrik Nature über einen naturalistischen Maler berichtet wird sowie eine ökologisch orientierte Autoverleihfirma. In der Rubrik Animaux wird eine Hunderasse vorgestellt sowie ein Kurzportrait eines Ziegenzüchters und seines Tiers, zudem ein ganzseitiger Bericht über eine Springreiterfamilie. Den ersten Bund schliesst eine ganzseitige Wanderempfehlung durch die Weinberge bei Sion ab.
Der zweite Bund, "Côté campagne" beginnt mit einem Porträt der damals neuen bernischen Grossratspräsidentin und Bäuerin. Auf den Seiten 18 und 19 folgt ein Bericht über einen schwedischen Familienbetrieb in der Milch- und Käseproduktion, abgerundet mit Fakten über die schwedische Landwirtschaft und einem Kurzinterview mit einem Wirtschaftswissenschaftler im Dienst des schwedischen Landwirtschaftsrats. Auf Seite 21 folgt ein Bericht über eine Züchterinitiative zur Förderung einer Schafsrasse, und ein als Serie ausgestalteter Bericht zur vergangenen Woche in einem im Gemüseanbau tätigen Familienbetrieb und zwei Landwirte berichten über ihre aktuellen Tätigkeiten. Unter dem Titel Saveurs folgt ein Bericht über die Swiss Bakery Trophy und die letztmaligen Walliser Gewinner sowie ein Kurzinterview mit dem technischen Verantwortlichen dieses Wettbewerbs. Die Rubrik Sur les marchés auf den Seiten 24 und 25 bietet Übersichten über die Preise beim Verkauf ab Hof sowie der Preise am Vieh-und Fleischmarkt, über Brennholz-, Futter- und Strohpreise. Ebenso findet sich eine Übersicht über die Marktzeiten verschiedener Orte und das Rezept der Woche. Die Rubrik Chronique auf Seite 30 stellt mit kurzer Rezension 3 Bücher vor, eines über Gärten in Frankreich, ein Backbuch und eines mit dem Titel "Une ferme à la maison". Ferner enthält die Seite eine Kolumne eines Schriftstellers über eine Fondue-Kutsche sowie ein altes Zitat aus der Romandie. Auf Seite 31 ist ein Veranstaltungskalender zu finden, wobei der Salon Goûts et terroir, ein Schäferball, eine Vogelausstellung sowie eine Sonderausstellung über Spielzeuge in einem Museum hervorgehoben sind. Daneben sind Informationen über verschiedene Ausstellungen, Degustationen und Märkte, eine Modellbörse sowie eine geführte Wanderung zu finden. Die letzte Seite berichtet über den Appenzellerkäse sowie einen Käser aus Wald AR.
3.2.2 Die Ausgabe vom 27. September 2012 enthält auf den Seiten 2 und 3 einen grossen Bericht über die US amerikanische Landwirtschaft, namentlich die Bedeutung gentechnisch veränderter Organismen für diese. Ein kleinerer Artikel widmet sich der geringen Bedeutung der Landwirtschaft im (damaligen) Präsidentschaftswahlkampf und eine Stellungnahme des Vizedirektors des Bundeamts für Landwirtschaft zum Agrarhandel mit den USA. Auf Seite 4 finden sich kurze Artikel zum landwirtschaftlichen Einkommen 2011, zu einem prämierten Video des Wettbewerbs "Goût et Santé", zu einem voraussichtlich guten Weinjahrgang 2012, zur Opposition gegen die beantragte Geschützte Geografische Angabe für Absinth. Zudem ist aus jedem der sieben Kantone eine Meldung enthalten, von Preisen für die landwirtschaftliche Innovation, aus dem Genfersee gesammelter Abfall, einem Besucherrekord eines Labyrinth-Parks, ein neues Hundegesetz, Arbeiten zum Schutz eines Hochmoors mit dem Helikopter, einer Motion zugunsten der Weinproduzenten und eine Forderung zur Bevorzugung von Wein aus dem Kanton bei Anlässen. Die Seite 6 ist als Leserseite ausgestaltet und behandelt deren Fragen zur Pflege einer Blumenwiese und einer Balkonpflanze, ferner wird ein Blumenarrangement aus der Leserschaft vorgestellt mitsamt einer Anleitung. Auf S. 7 findet sich ein grösserer Bericht zu einem Programm, das biologischen Gartenbau als Eingliederungsmassnahme für Gefangene vorsieht, mitsamt einem Kurzinterview zur therapeutischen Wirkung der Gartenarbeit und weiteren Informationen dazu. In der Rubrik Jardin auf S. 9 äussern sich 4 Gärtner zu den anstehenden Arbeiten im Gemüse- und allgemeinen Garten, zudem sind die Wetteraussichten für vier Gegenden, inkl. Niederschlagserwartungen und Biowetter und dem Mondkalender mit Tipps für verschiedene Pflanzenarten abgedruckt. Die Rubrik Maison enthält einen Beitrag zu Erdmauern und Heizung. Auf Seite 12 wird eine Leserreise mit einer Rhein-Kreuzfahrt beworben. Die Rubrik Nature auf S. 13 und 14 ist der Pflege der Vipern im Kanton Genf gewidmet und weiteren Informationen zu diesem Tier. Zudem behandelt ein Artikel die Risiken von Windrädern für Vögel, ein weiterer die klimatischen Bedrohungen für die Wälder und schliesslich wird ein umweltfreundliches Velotaxi aus Genf vorgestellt. Die Seite Animaux enthält insbesondere Tipps zur Ernährung von Katzen. In der Rubrik Balade wird ein Höhenweg in der Region La Chaux de Fonds vorgestellt.
Der zweite Bund, Côté campagne beginnt mit einem Porträt des designierten neuen Chefs des neuenburgischen Service de l'économie agricole, gefolgt von ganzseitigen Artikeln über Vogelscheuchen und die österreichische (Bio-)Landwirtschaft. Ferner finden sich grössere Artikel zu einem neuen Käse und über einen Früchte- und Gemüseproduzenten in Marokko. Drei in der Landwirtschaft tätige Personen berichten über aktuelle Tätigkeiten. Die Rubrik Sur les marchés auf den Seiten 23 und 24 bietet eine Übersicht über die Preise beim Verkauf ab Hof, die Preise am Vieh- und Fleischmarkt, Brennholz-, Futter- und Strohpreise sowie eine Übersicht über die Marktzeiten verschiedener Orte. Ferner wird über eine Obstgenossenschaft berichtet und ein Picknickplatz vorgestellt. Auf Seite 26 sind neben vielen Kleinanzeigen ein Bericht über einen Baumscherenhersteller zu finden und auf Seite 29 das Rezept der Woche. In der Rubrik Chronique werden drei Bücher vorgestellt und rezensiert, eines zu Gemälden mit Pferden im Louvre, ein Handbuch für Hobby-Pferdezüchter und ein Roman mit einem Tierarzt in der Wildnis Montanas als Hauptperson. Zudem ist eine Kolumne und ein altes Sprichwort zu finden. Der Veranstaltungskalender für die nächsten 7 Tage enthält ausführlichere Hinweise zu einem Springreiten, einem Jahrmarkt, zu Alpabzügen und einer Sonderausstellung zu Pfahlbauten, die Teil des UNESCO Welterbes sind. Ausserdem wird auf diverse Märkte, Degustationen, Winzerfeste und eine Terrarienbörse hingewiesen. Die letzte Seite enthält einen Artikel über einen Schneckenzüchter aus der Deutschschweiz.
Neben diesen redaktionellen Beiträgen enthalten beide Ausgaben der Zeitung Werbeanzeigen, vorwiegend für landwirtschaftliche Geräte, Garten- und Heimwerkerartikel, biologische Produkte, Gebäudetechnik sowie zahlreiche Kleinanzeigen, insbesondere zu landwirtschaftlichen und anderen Geräten sowie Fahrzeugen und Zubehör, Futtermitteln, Tieren, Liegenschaften, Stellenanzeigen und -suchen vorwiegend im landwirtschaftlichen Sektor.
3.2.3 Die Beschwerdeführerin macht geltend, "Terre & Nature" enthalte eine Vielfalt an Themen und behandle regemässig sog. General Interest Themen und sei auch so publizistisch ausgerichtet. Als Beschwerdebeilage 4 reicht sie eine Zusammenstellung solcher Artikel ein. Auch diese Zusammenstellung ergibt indessen kein anderes Bild, weisen doch auch diese Artikel grossmehrheitlich einen engen Bezug zu den Kernthemen auf: Ökostromproduktion bei Landwirten mit Vorstellung einer Biogasanlage und eines Windkraftwerks (Beilage 4.1 und 4), Zorn der Bauern gegen die neue Landwirtschaftspolitik des Bundes (Beilage 4.2), Homosexuelle in der Landwirtschaft und ihre Probleme (Beilage 4.3), die 5 Herausforderungen für die Schweizer Landwirte in 2015 (Beilage 4.5), Auswirkungen des verregneten Sommers 2014 auf verschiedene Kulturen, (Beilage 4.6), Diverses zur Apfelernte (Beilage 4.7), die geologische Überwachung von Derborence (Beilage 4.8), Bericht über eine Expedition auf einen fast 7000 Meter hohen Berg in Argentinien (Beilagen 4.9 und 10), Ratschläge zu Stauden mit grossen Blättern (Beilage 4.11), Hobbyfischerei im Stadtgebiet (Beilage 4.12), Bericht über den 100-jährigen Schweizerischen Nationalpark (Beilage 4.13), Baumpflege unter Einsatz der Kletterausrüstung (Beilage 4.14), Schneehühner und Haubentaucher, vorgestellt von einem naturalistischen Maler (Beilage 4.15 und 18), Polizeihunde (Beilage 4.16), Empfehlungen zum Futter für Ziervögel (Beilage 4.17), Katastrophenhundeeinsatz in Nepal (Beilage 4.19), Bericht über einen "Land Art"-Künstler (Beilage 4.20), Vorstellung eines Wanderwegs entlang einer Suone bei Montana (Beilage 4.21), Pferdesportveranstaltung in Genf (Beilage 4.22 und 23), eine Kombination von Hightech-Gemüseanbau und Fischzucht auf Dächern in der Stadt "Urban Farming" (Beilage 4.24 und 28), Hagelschäden im Rebbau (Beilage 4.25 und 27), Bericht über einen Schäfer (Beilage 4.26), Entwicklungen in der Milchwirtschaft (Beilage 4.29), von der Kuckucksuhr inspirierte Kunst und Design (Beilage 4.30), vier Volksinitiativen zur Landwirtschaftspolitik und Selbstversorgung (Beilage 4.31), Widerstand aus der Landwirtschaft gegen die Mindestlohn-Initiative (Beilage 4.32), Poster zu Eulen und Käuzen (Beilage 4.33) und eine Übersicht über die Schwinger aus der Westschweiz (Beilage 4.34).
3.3 Sowohl die Durchsicht von zwei Ausgaben als auch der als Beschwerdebeilage 4 eingereichte Zusammenstellung ergeben, dass die Zeitung der Beschwerdeführerin ihre Kernthemen Landwirtschaft, Natur und Umwelt umfassend und aus den verschiedensten Blickwinkeln behandelt und insofern auch Berichte etwa aus der Politik, der Gesellschaft, der Kultur, dem Ausland oder der Technik enthält. Dies erfolgt jedoch stets beschränkt auf Themen mit einem recht engen Bezug zur Landwirtschaft oder Natur und auch innerhalb der wiederkehrenden Rubriken. Aktuelle Sachfragen ohne Zusammenhang mit den Kernthemen werden demgegenüber nicht behandelt. Die Zeitung der Beschwerdeführerin weist daher die typischen Merkmale der Spezialpresse auf, nämlich eine Sammlung von Artikeln zu einem bestimmten Thema. Ebenso werden in Werbeanzeigen und Kleinanzeigen überwiegend Produkte mit einem Bezug zu Landwirtschaft, Umwelt und Natur beworben bzw. angeboten. Die Vorinstanz ist demnach zu Recht und unter korrekter Sachverhaltsfeststellung zum Schluss gelangt, die Zeitung der Beschwerdeführerin widme den Grossteil der Artikel der Natur und der Landwirtschaft.
Namentlich das Kernthema "nature" ist ein äusserst vielfältiger Begriff, der im vorliegend verwendeten Sinn die physische Welt erfasst, die sich spontan und ohne Zutun des Menschen ergibt und uns umgibt (vgl. Le petit Robert, dictionnaire alphabétique et analogique de la langue française, éd. millesime, 2012). Er kann daher etwa von den (Balkon-)pflanzen, der Geologie, über die künstlerische Auseinandersetzung mit der Natur bis hin zu Naturerlebnissen aller Art, der Tierhaltung, Umweltthemen und dem Wetter reichen und damit Beiträge von allgemeinem Interesse umfassen. Die Artikel in der Zeitung der Beschwerdeführerin weisen eine bemerkenswerte Vielfalt auf, etwa im Vergleich zu einer Tierzeitschrift, sie blieben aber dennoch im Rahmen der Kernthemen oder stehen zumindest in einem relativ engen Bezug zu diesen, was im Übrigen auch die Rubriken erwarten lassen. Letztlich werden nur die spezifischen Interessen der Leserschaft an den Kernthemen abgedeckt, kaum aber Interessen an allgemeiner Information wie etwa Aktualitäten oder Hintergrundberichte aus der Region, aus dem In- und Ausland, aus Gesellschaft, Politik, Wirtschaft, Kultur oder Sport. Da der Inhalt und der Gesamteindruck für die Qualifikation als Spezialpresse massgebend sind (vgl. vorne, E. 3.1.3), kann die publizistische Leitlinie, die Zusammensetzung der Leserschaft, deren Berufe und Wohnorte wie auch die Reichweite höchstens in Zweifelsfällen ein Indiz für oder gegen die Qualifikation als Spezialpresse darstellen. Für die Qualifikation als Spezialpresse ist denn auch entscheidend, dass sich der Titel an einen Leserkreis mit einem gemeinsamen Interesse in einem spezifischen Themenkreis richtet. Nicht erforderlich ist, dass es sie dabei um ein Fachpublikum handelt. Es leuchtet ein, dass gerade das Kernthema "nature" auch eine grössere Zahl Personen ohne ersichtlichen Bezug zur Landwirtschaft zu interessieren vermag. Ergeben der Inhalt und der Gesamteindruck ein eindeutiges Ergebnis in der Frage, ob es sich um einen Titel der Spezialpresse handelt, kommt es weder auf die publizistische Leitlinie noch die Leserschaft noch die Reichweite an. Die Qualifikation der Vorinstanz, wonach die Zeitung der Beschwerdeführerin zur Spezialpresse zähle, ist objektiv begründet und daher im Grundsatz nicht zu beanstanden. Im Übrigen hat die Vorinstanz den Sachverhalt hinreichend festgestellt und hatte, entgegen der Auffassung der Beschwerdeführerin keine Veranlassung, weitere Beweise zu erheben, wie etwa einen Leserstrukturvergleich anzustellen.
3.4 Bei diesem Ergebnis erübrigt sich zudem die von der Beschwerdeführerin im Fall eines Zweifels beantragte Einholung eines Expertengutachtens zur Frage der Förderungswürdigkeit der Zeitschrift "Terre & Nature" nach den Kriterien von Art. 36 Abs. 1 Bst. g VPG, soweit es sich hierbei überhaupt um eine Sachverhaltsfrage handelt, die gemäss Art. 12 Bst. e VwVG Gegenstand eines Gutachtens sein könnte. Der Beweisantrag ist daher abzuweisen.
4.1 Die Vorinstanz entgegnet, die Zeitung "Leben und Glauben", die inzwischen "Doppelpunkt" heisse, weise ein breiteres Spektrum auf, von 48 Seiten wiesen nur deren 9 eine sachliche Verbindung zu Religion und Glauben auf. Im Übrigen aber seien Artikel insbesondere zu den Themen Politik, Kultur, Gesellschaft, Wirtschaft und Literatur zu finden, die frei von Glaubens- und Religionselementen formuliert seien und auch ein nicht christlich interessiertes Publikum anspreche.
4.2 Gemäss dem Grundsatz der Rechtsgleichheit ist Gleiches nach Massgabe seiner Gleichheit gleich zu behandeln, umgekehrt aber auch bestehenden Ungleichheiten durch rechtlich differenzierte Behandlung Rechnung zu tragen (BGE 125 I 173 E. 6a; statt vieler: Urteil des BVGer A 391/2014 vom 14. Oktober 2015 E. 4.5.6; Müller/Schefer, Grundrechte in der Schweiz, 4. Aufl., 2008, S. 654 mit Hinweisen). Darüber hinaus haben direkte Konkurrenten einen besonderen Anspruch auf Gleichbehandlung, der sich aus der Wirtschaftsfreiheit (Art. 27 Abs. 1 BV) ergibt; das Gemeinwesen hat sich gegenüber den am freien Markt direkt Konkurrierenden neutral zu verhalten (Urteil des BVGer A 2487/2012 vom 7. Oktober 2013 E. 8.4.3; Müller/Schefer ,a.a.O., S. 1056).
Die Unterscheidung zwischen Tages- und Wochenzeitungen der Lokal- und Regionalpresse einerseits und der Spezialpresse anderseits und - indem nur für Erstere Zustellermässigungen gewährt werden - deren unterschiedliche Behandlung ist in Art. 16 Abs. 4 PG ausdrücklich vorgesehen und für das Bundesverwaltungsgericht verbindlich (Art. 190 BV). Die Bestimmung von Art. 36 Abs. 1 Bst. g VPG, wonach es sich nicht um ein Erzeugnis der Spezial- oder Fachpresse handeln darf, wiederholt diesen Grundsatz mit anderen Worten und bleibt im Rahmen des Gesetzes. Die Vorinstanz hat jedoch vergleichbare Sachverhalte gleich zu behandeln, also vergleichbare Titel derselben Kategorie zuzuordnen und damit für eine rechtsgleiche Behandlung in der Rechtsanwendung zu sorgen.
4.3 Die Vorinstanz hat Heft 38/2012 von "Leben und Glauben" als Vernehmlassungsbeilage eingereicht. Dieses enthält auf den Seiten 8 bis 17 mehrere Artikel zu Religion, Glauben und Kirche, zudem wird in der Rubrik Hören & Sehen auf Radio- und Fernsehsendungen mit vorwiegend religiösen Themen hingewiesen und auf der letzten Seite ist eine Art Briefwechsel zwischen einer katholischen und reformierten Theologin wiedergegeben. Im Übrigen aber finden sich ein Bericht über Pendlererlebnisse und Tariferhöhungen bei den SBB, über die Obsternte, das Portrait eines Kapitäns auf dem Ägerisee, über das Spätwerk von Edgar Degas, ein geschichtlicher Beitrag über die Aufhebung der Sklaverei in den USA, ferner ein Artikel über einen Schweizer Schriftsteller, über das Winzerstädtchen La Neuveville, über Gewalt von Kindern gegen ihre Eltern, über fairen Handel, Kurzgeschichten, sowie Buch- und ein paar wenige Veranstaltungstipps. Im redaktionellen Teil der Zeitung stehen demnach rund 11 Seiten mit religiösen Themen deren 28 mit allgemeinen Themen ohne Bezug zu Religion, Glaube oder Kirche gegenüber. Dass die Vorinstanz den Titel "Leben und Glauben" aufgrund dieser Umstände zur allgemeinen Presse zählt, ist daher begründet und nicht zu beanstanden. Hingegen weist die Zeitung der Beschwerdeführerin, wie erwähnt, kaum Artikel ohne Bezug zu deren Kernthemen auf. Wegen der unterschiedlichen Themenvielfalt zwischen den beiden Zeitungen ist eine, gesetzlich vorgegebene, differenzierte Behandlung gerechtfertigt und stellt die Verweigerung der Zustellermässigung für den Titel der Beschwerdeführerin weder eine Ungleichbehandlung noch einen Verstoss gegen das Gebot der Wettbewerbsneutralität dar.
4.4 In Bezug auf die Abgrenzung zwischen der Spezialpresse und der Publikumspresse kommt der Vorinstanz kaum Ermessen zu, ebenso wenig bei der Frage, ob eine Zustellermässigung zu gewähren ist. Die Zustellermässigung stellt vielmehr eine sog. Anspruchssubvention dar: sind die Voraussetzungen erfüllt, besteht ein Rechtsanspruch darauf (vgl. hierzu: Tschannen/Zimmerli/Müller, Allgemeines Verwaltungsrecht, 4. Aufl., 2014 § 46 Rz. 9 ff.). Ob eine Zeitung der Spezialpresse angehört, erfolgt anhand der in der Rechtsprechung entwickelten Kriterien (vgl. vorne, E. 3.1.2 und 3.1.3). Da in Bezug auf die Zeitung "Terre & Nature" das Ergebnis eindeutig ausfällt und im Übrigen auch nicht näher dargelegt wird, worin ein Missbrauch oder eine Überschreitung des Ermessens liegen soll, ist nicht ersichtlich, inwiefern ein allfällig verbleibender Entscheidungsspielraum der Vorinstanz falsch ausgeübt worden sein könnte. Im Übrigen bleibt nochmals festzuhalten, dass der Ausschluss der Spezialpresse von den Zustellermässigungen vom Gesetzgeber gewollt ist und es sich bei dieser Unterstützung nicht um eine sog. Ermessenssubvention handelt, vielmehr besteht ein Anspruch auf die Zustellermässigung, wenn die Voraussetzungen erfüllt sind.
Jede Verwaltungsmassnahme hat dem Grundsatz der Verhältnismässigkeit zu entsprechen (Art. 5 Abs. 2 BV). Die Verfügung muss demnach zur Verwirklichung des im öffentlichen Interesse liegenden Ziels geeignet und notwendig sein; sie hat zu unterbleiben, wenn eine gleich geeignete, aber mildere Massnahme für den angestrebten Zweck ausreichen würde. Ausserdem muss der angestrebte Zweck in einem vernünftigen Verhältnis zu den Belastungen stehen, die dem Beschwerdeführer auferlegt werden, die Massnahme muss mit anderen Worten zumutbar sein (Häfelin/Müller/ Uhlmann, Allgemeines Verwaltungsrecht, 6. Aufl., 2010, Rz. 581 ff. mit Hinweisen auf die Rechtsprechung). Mitunter konkretisiert das Sachgesetz den Grundsatz der Verhältnismässigkeit zuhanden der rechtsanwendenden Behörden ausdrücklich, wobei die Verhältnismässigkeit in einem solchen Fall primär anhand des Gesetzes zu prüfen ist (Tschannen/Zimmerli/Müller, a.a.O., § 21 Rz. 3). Zudem ist zu beachten, dass dieses Prinzip primär auf die Eingriffsverwaltung zielt und nur sinngemäss für die Leistungsverwaltung anzuwenden ist. Gemäss Rechtsprechung darf das Gemeinwesen insbesondere nicht zugunsten Einzelner kollektive Mittel in einem Mass einsetzen, die seine gesetzlichen Leistungsaufträge im Dienste aller gefährden könnte (Tschannen/Zimmerli/Müller, a.a.O., § 21 Rz. 19).
Gemäss Art.16 Abs. 7 Bst. a PG stehen jährlich 30 Millionen Franken zur Gewährung der Ermässigung zur Verfügung, der Betrag ist mithin gesetzlich beschränkt und für einen konkreten Zweck vorgesehen, nämlich zur Erhaltung einer vielfältigen Regional- und Lokalpresse im demokratie- und staatspolitischen Interesse, das heisst im Interesse der Information und pluralistischen Meinungsbildung (vgl. BGE 120 Ib 142 E. 3b ff.; Urteile des BVGer A 573/2013 vom 29. November 2013 E. 5.3.2; A-6523/2008 vom 12. Mai 2009 E. 8.2.1, je mit weiteren Hinweisen). Ebenso hat der Gesetzgeber zusätzlich zum Zweck auch den Kreis der Anspruchsberechtigten insofern festgelegt, als die Zeitungen der Spezial- und Fachpresse ausgeschossen sind. Dieser Ausschluss ist gewollt und wurde als verhältnismässig erachtet.
Entgegen der Auffassung der Beschwerdeführerin hat der Umstand, dass sie nur für den abonnierten Teil der Auflage um Zustellermässigung ersucht, keinen Einfluss auf die Verhältnismässigkeit. Die Zustellermässigung kann ohnehin nur für den abonnierten Teil der Auflage gewährt werden (vgl. Urteil des BVGer A-386/2013 vom 30. Oktober 2013, E. 9).
Wie bereits festgestellt wurde, erfüllt die Zeitung der Beschwerdeführerin die Voraussetzungen für die Zustellermässigung nicht und zwar - entgegen ihrer Auffassung - klar nicht, finden sich doch kaum Artikel des allgemeinen Interesses ohne Bezug zu ihren Kernthemen. Es handelt sich demnach nicht um einen Grenzfall. Die Zeitung "Terre & Nature" unterscheidet sich vielmehr in rechtlich relevanter Weise von anderen Titeln. Es mag zwar eine gewisse Härte für sie darstellen, keine Zustellermässigung zu erhalten, dies ist jedoch aufgrund der Zweckbindung und Voraussetzungen dieser Unterstützung gewollt. Insgesamt ist nicht ersichtlich, inwiefern die Verfügung der Vorinstanz unverhältnismässig sein soll. Die Beschwerde ist daher abzuweisen und die Verfügung der Vorinstanz zu bestätigen.
6.1 Bei diesem Verfahrensausgang gilt die Beschwerdeführerin als unterliegend und hat die Verfahrenskosten zu tragen (Art. 63 Abs. 1 VwVG). Diese sind auf Fr. 1'500.- festzusetzen (Art. 1 ff. des Reglements vom 21. Februar 2008 über die Kosten und Entschädigungen vor dem Bundesverwaltungsgericht [VGKE, SR 173.320.2]). Der einbezahlte Kostenvorschuss wird zur Bezahlung der Verfahrenskosten verwendet.
6.2 Angesichts ihres Unterliegens hat die Beschwerdeführerin keinen Anspruch auf Parteientschädigung (Art. 64 Abs. 1 VwVG e contrario und Art. 7 VGKE e contrario). Auch die Vorinstanz hat als Bundesbehörde keinen Anspruch auf Parteientschädigung (Art. 7 Abs. 3 VGKE).
Die Beschwerde wird abgewiesen.
Die Verfahrenskosten von Fr. 1'500.- werden der Beschwerdeführerin auferlegt. Der einbezahlte Kostenvorschuss wird zur Bezahlung der Verfahrenskosten verwendet.
Es werden keine Parteientschädigungen zugesprochen.
Dieses Urteil geht an:
die Beschwerdeführerin (Gerichtsurkunde)
die Vorinstanz (Ref-Nr. 352/1000341215; Einschreiben)
das Generalsekretariat UVEK (Gerichtsurkunde)
Für die Rechtsmittelbelehrung wird auf die nächste Seite verwiesen.
Der vorsitzende Richter: Der Gerichtsschreiber: Jürg Steiger Bernhard Keller
Rechtsmittelbelehrung:
Gegen diesen Entscheid kann innert 30 Tagen nach Eröffnung beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14, Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten geführt werden (Art. 82 ff., 90 ff. und 100 BGG). Die Rechtsschrift ist in einer Amtssprache abzufassen und hat die Begehren, deren Begründung mit Angabe der Beweismittel und die Unterschrift zu enthalten. Der angefochtene Entscheid und die Beweismittel sind, soweit sie der Beschwerdeführer in Händen hat, beizulegen (Art. 42 BGG).
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