Entscheiddatum: 27.03.2012Publikationsdatum: 11.04.2012
BundesverwaltungsgerichtTribunal administratif fédéralTribunale amministrativo federaleTribunal administrativ federal Abteilung IA-3037/2011
Urteil vom 27. März 2012 Besetzung Richter Lorenz Kneubühler (Vorsitz),Richterin Kathrin Dietrich, Richter André Moser, Gerichtsschreiberin Flurina Peerdeman. Parteien A._______, Beschwerdeführer, gegen Fachstelle für Personensicherheitsprüfungen im Bereich Informations- und Objektsicherheit (IOS), Papiermühlestrasse 20, 3003 Bern, Vorinstanz . Gegenstand Personensicherheitsprüfung.
A. A._______, geb. am (...), ist als Hauptmann (...) der Schweizer Armee (...) eingeteilt. In dieser Funktion hat er Zugang zu vertraulich und geheim klassifizierten Informationen, militärischen Anlagen mit Schutzzone 2 und 3 sowie vertraulichem und geheimem Armeematerial. Aus diesem Grund wurde eine erweiterte Sicherheitsprüfung bei der Fachstelle für Personensicherheitsprüfungen im Bereich Informatik- und Objektsicherheit (Fachstelle IOS) beantragt, zu deren Durchführung sowie der dafür benötigten Datenerhebung A._______ am 5. Januar 2008 sein Einverständnis erklärte.
B. Am 24. Juli 2009 sowie anlässlich der persönlichen Befragung vom 4. Januar 2010 verlängerte A._______ jeweils auf dem Formular "Fristverlängerung zur Datenerhebung" seine Zustimmung zur Datenerhebung.
C. Die Fachstelle IOS erhielt im Verlaufe des Verfahrens Kenntnis von folgenden strafrechtlich relevanten Vorfällen, beurteilt durch das Untersuchungsrichteramt (...):
13.03.2006 Überschreiten allgemeiner, fahrzeugbedingter oder signalisierter Höchstgeschwindigkeit innerorts um 16 km/h; Busse von Fr. 400.-; ohne Eintrag im Strafregister.
22.09.2004 Fahren in angetrunkenem Zustand mit Personenwagen; Busse von Fr. 1'600.-; mit Eintrag im Strafregister; bei Bewährung während der Probezeit von 2 Jahren wird der Eintrag gelöscht.
05.03.2003 Widerrechtliches Abstellen eines ausgedienten Personenwagens und Abstellen eines Personenwagens ohne Kontrollschilder auf bedingt öffentlichem Grund (Parkplatz); Busse von Fr. 640.-; ohne Eintrag im Strafregister.
17.09.2001 Nichtabgabe des entzogenen Fahrzeugausweises und der Kontrollschilder nach behördlicher Aufforderung, Führen eines nicht immatrikulierten Personenwagens, missbräuchliche Verwendung von Kontrollschildern sowie Nichtmelden von Tatsachen (Adressänderung), die eine Änderung eines Ausweises erfordert; Freiheitsstrafe von 25 Tagen Gefängnis mit bedingtem Strafvollzug bei einer Probezeit von 2 Jahren; Busse von Fr. 1'000.-; mit Eintrag im Strafregister.
17.08.2000 Nichtabgabe entzogener Ausweise und Kontrollschilder trotz behördlicher Aufforderung; Busse von Fr. 300.-; mit Eintrag im Strafregister; bei Bewährung während der Probezeit von 2 Jahren wird der Eintrag gelöscht.
19.05.1999 Nichtabgabe entzogener Ausweise und Kontrollschilder trotz behördlicher Aufforderung; Busse von Fr. 200.-; mit Eintrag im Strafregister; bei Bewährung während der Probezeit von 1 Jahr wird der Eintrag gelöscht.
07.09.1998 Rad/Mofa: Fahren ohne Licht bei beleuchteter Strasse nachts; Busse von Fr. 40.-; ohne Eintrag im Strafregister.
D. Am 28. April 2011 erliess die Fachstelle IOS eine negative Risikoverfügung. Sie hielt im Dispositiv fest, A._______ werde als Sicherheitsrisiko im Sinne des Bundesgesetzes vom 21. März 1997 über Massnahmen zur Wahrung der inneren Sicherheit (BWIS, SR 120) und der Verordnung vom 19. Dezember 2001 über die Personensicherheitsprüfungen (aPSPV, SR 120.4) erachtet (Ziff. 1). Es dürfe ihm kein Zugang zu vertraulich und geheim klassifizierten Informationen, vertraulich oder geheim klassifiziertem Armeematerial, klassifizierten ausländischen Informationen oder militärischen Anlagen mit Schutzzone 2 und 3 gewährt werden (Ziff. 2). Seine Weiterverwendung als Hauptmann (...) innerhalb der Schweizer Armee sei nicht zu empfehlen; die militärische Einteilung und Funktion oder der Ausschluss aus der Armee sei durch den Führungsstab der Armee neu zu beurteilen (Ziff. 3). Es werde empfohlen, A._______ die Armeewaffe/n zu entziehen und es solle ebenfalls gewährleistet werden, dass ihm bei einem allfälligen Verbleib in der Armee jeglicher Zugang zu Armeewaffen, Munition und Explosivstoffen verwehrt werde (Ziff. 4). Sowohl von militärischen Weiterbildungen und/oder Beförderungen wie auch Friedensförderungseinsätzen im Ausland sei generell abzusehen (Ziff. 5).
Als Begründung führt die Fachstelle IOS im Wesentlichen aus, angesichts der verschiedenen Strafregistereinträge von A._______ müsse davon ausgegangen werden, dass eine Weiterverwendung seiner Person innerhalb der Schweizer Armee ein erhöhtes Sicherheitsrisiko beinhalte. Ferner könne eine erhöhte Korruptionsanfälligkeit gleichfalls nicht ausgeschlossen werden. Die finanzielle Lage von A._______ sei trotz teilweisen Schuldenabbaus nach wie vor instabil. Sie liesse kaum zu, dringende Forderungen rasch oder fristgerecht zu begleichen. Schliesslich sei eine Strafanzeige wegen Tätlichkeiten und einfacher Körperverletzung aktenkundig, was vor dem Hintergrund des übrigen Straftatenkatalogs besonders bedenklich erscheine. Nur aufgrund des seinerzeitigen Rückzugs des Strafantrages sei es zu keinem weiteren Strafregistereintrag gekommen. Bei dieser Sachlage sei nicht zu empfehlen, ihm Zugang zu einer persönlichen Waffe zu gewähren. Auch unter dem Gesichtspunkt Reputationsverlust und Spektakelwert könne eine Weiterbeschäftigung des Beschwerdeführers nicht befürwortet werden, denn die Schweizer Armee müsse darauf bedacht sein, ausschliesslich Personen mit einer einwandfreien Lebensführung und einem untadeligen Leumund zu beschäftigen. Aus diesen Gründen spreche die Fachstelle IOS eine negative Risikoverfügung aus, zumal keine mildere Massnahme ersichtlich sei, welche das aufgezeigte Sicherheitsrisiko unmittelbar ausschliesse.
E. Gegen diese Verfügung erhebt A._______ (Beschwerdeführer) am 26. Mai 2011 Beschwerde beim Bundesverwaltungsgericht. Er beantragt sinngemäss die Aufhebung der Verfügung vom 28. April 2011 und den Erlass einer positiven Risikoverfügung, eventualiter unter Auflagen.
Der Beschwerdeführer bringt in seiner Begründung vor, die verzeichneten Straftaten sowie Betreibungsregistereinträge seien anlässlich einer schwierigen Lebensphase erfolgt, welche er zwischenzeitlich erfolgreich bewältigt habe. Er wisse, dass er früher viele Fehler gemacht habe und er bereue dies zutiefst. Aber selbst in den Zeiten, in denen er mit erheblichen persönlichen Schwierigkeiten konfrontiert gewesen sei, habe er seine Aufgaben bei der Schweizer Armee stets gewissenhaft und verlässlich erfüllt. Es sei für ihn daher unverständlich, dass die Fachstelle IOS ihn nun zum Sicherheitsrisiko erklärt habe. Da er seinen Dienst gerne verrichte und jeder im Leben eine zweite Chance bekommen sollte, ersuche er um Gutheissung der Beschwerde.
F. Am 1. Juni 2011 beantragt der Beschwerdeführer die unentgeltliche Rechtspflege für das Verfahren vor dem Bundesverwaltungsgericht. In der Folge holte der Instruktionsrichter beim Beschwerdeführer Informationen über dessen finanzielle Situation ein und hiess mit Zwischenverfügung vom 14. Juli 2011 das Gesuch gut.
G. Die Fachstelle IOS (Vorinstanz) schliesst in ihrer Vernehmlassung vom 11. August 2011 auf Abweisung der Beschwerde. In seinen Schlussbemerkungen vom 11. September 2011 hält der Beschwerdeführer an seinen Anträgen fest.
H. Auf die Vorbringen der Parteien im Einzelnen und die sich bei den Akten befindlichen Schriftstücke wird, sofern relevant, in den nachfolgenden Erwägungen eingegangen.
1.1. Das Bundesverwaltungsgericht beurteilt gemäss Art. 31 des Verwaltungsgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005 (VGG, SR 173.32) Beschwerden gegen Verfügungen nach Art. 5 des Verwaltungsverfahrensgesetzes vom 20. Dezember 1968 (VwVG, SR 172.021), sofern sie von Behörden erlassen wurden, die gemäss Art. 33 VGG als Vorinstanzen gelten, und überdies keine Ausnahme nach Art. 32 VGG vorliegt. Die Fachstelle IOS ist eine Organisationseinheit des Departements für Verteidigung, Bevölkerungsschutz und Sport (VBS). Sie gehört somit zu den Behörden nach Art. 33 Bst. d VGG und ist daher Vorinstanz des Bundesverwaltungsgerichts. Die Personensicherheitsprüfung fällt nicht unter die Ausnahme von Art. 32 Abs. 1 Bst. a VGG betreffend das Gebiet der inneren und äusseren Sicherheit (vgl. Thomas Häberli, in: Basler Kommentar zum Bundesgerichtsgesetz, 2. Aufl., Basel 2011, Art. 83 Rz. 24 sowie Hansjörg Seiler, in: Seiler/von Werdt/Güngerich [Hrsg.] Handkommentar zum Bundesgerichtsgesetz [BGG], Bern 2007, Art. 83 Rz. 17 mit weiteren Hinweisen). Das Bundesverwaltungsgericht ist damit zur Beurteilung der vorliegenden Beschwerde zuständig (vgl. auch Art. 21 Abs. 3 BWIS).
1.2. Das Verfahren vor dem Bundesverwaltungsgericht richtet sich nach dem VwVG, soweit das VGG nichts anderes bestimmt (vgl. Art. 37 VGG).
1.3. Zur Beschwerde ist nach Art. 48 Abs. 1 VwVG berechtigt, wer vor der Vorinstanz am Verfahren teilgenommen hat oder keine Möglichkeit zur Teilnahme erhalten hat, durch die angefochtene Verfügung besonders berührt ist und ein schutzwürdiges Interesse an deren Aufhebung oder Änderung hat. Der Beschwerdeführer ist als Adressat der angefochtenen negativen Risikoverfügung zur Beschwerde legitimiert.
1.4. Auf die im Übrigen frist- und formgerecht eingereichte Beschwerde (vgl. Art. 50 und Art. 52 VwVG) ist daher einzutreten.
Bei der Beurteilung der Frage, ob eine bestimmte Person ein Sicherheitsrisiko darstellt, steht der Vorinstanz aber zum einen ein gewisser Beurteilungsspielraum zu. Zum anderen geht es hierbei um die Beurteilung besonderer Umstände, für welche die Vorinstanz über besondere (Fach-) Kenntnisse verfügt. Das Bundesverwaltungsgericht auferlegt sich deshalb bei der diesbezüglichen Beurteilung eine gewisse Zurückhaltung. Soweit die Überlegungen der Vorinstanz als sachgerecht erscheinen, ist deshalb nicht in deren Ermessen einzugreifen (vgl. zum Ganzen: Urteile des Bundesverwaltungsgerichts A-4582/2010 vom 20. Januar 2012 E. 2, A 6275/2010 vom 27. April 2011 E. 2, A-527/2010 vom 19. Oktober 2010 E. 2).
Am 1. April 2011 ist die Verordnung vom 4. März 2011 über die Personensicherheitsprüfungen (PSPV, 120.4) in Kraft getreten. Gemäss der Übergangsbestimmung von Art. 32 Abs. 3 PSPV gilt indes für Personensicherheitsprüfungen, die vor dem Inkrafttreten dieser Verordnung eingeleitet worden sind, das bisherige Recht. Auf den vorliegenden Fall findet demnach noch die Verordnung vom 19. Dezember 2001 über die Personensicherheitsprüfungen (aPSPV, AS 2002 377) Anwendung.
Das Bundesverwaltungsgericht hat die am 4. Januar 2010 erfolgte und auf einer CD gespeicherte Befragung des Beschwerdeführers abgehört. Wie aus der Aufnahme hervorgeht, eröffnete der Befrager dem Beschwerdeführer nach etwa einem Drittel der Befragung und damit lange vor deren Abschluss, die Vorinstanz beabsichtige, eine negative Risikoverfügung zu erlassen (24:40, ähnlich auch 30:25, 41:20, 1:13:00 und 1:18:00). Derartige Äusserungen während laufendem Verfahren sind problematisch, können sie doch unter Umständen den Anschein von Befangenheit erwecken (vgl. Art. 29 Abs. 1 der Bundesverfassung der Schweizerischen Eidgenossenschaft vom 18. April 1999 [BV, SR 101], Art. 10 Abs. 1 Bst. d VwVG). Die Vorinstanz kann allenfalls im Anschluss an die persönliche Befragung eine vorläufige Einschätzung des Sicherheitsrisikos vornehmen. Diesfalls hat sie aber deutlich zum Ausdruck zu bringen, dass diese lediglich den aktuellen Verfahrensstand widerspiegelt und neue Erkenntnisse, namentlich im Rahmen des in Art. 20 Abs. 1 aPSPV ausdrücklich vorgesehenen Rechts auf schriftliche Stellungnahme, vorbehalten bleiben. Keineswegs darf bei der zu prüfenden Person der Eindruck erweckt werden, der Meinungsbildungsprozess sei bereits in diesem Verfahrensstadium abgeschlossen (vgl. Stephan Breitenmoser/ Marion Spori Fedail, in: Praxiskommentar VwVG, Waldmann/Weissenberger (Hrsg.), Zürich 2009, Art. 10 N 87 ff.).
Sodann wurde der Beschwerdeführer, der bei der persönlichen Befragung nicht anwaltlich vertreten war, unter Verweis auf die angeblich klare Aktenlage dazu gedrängt, auf das Recht zur Abgabe einer eigenen Stellungnahme sowie zur Einreichung weiterer Beweismittel schriftlich zu verzichten (51:45, 1:08:00 - 1:19:16). Auch wenn der Beschwerdeführer vorliegend auf seinen Rechten beharrt hat und diese im Ergebnis wahrnehmen konnte, so ist die Vorinstanz gleichwohl darauf hinzuweisen, dass der zu prüfenden Person das rechtliche Gehör gemäss Art. 29 Abs. 2 BV, Art. 29 VwVG sowie Art. 20 Abs. 1 aPSPV auch bei vermeintlich eindeutiger Aktenlage zu gewähren ist, da nur auf diese Weise das Vorliegen einer vollständigen sachverhaltlichen Basis für den Entscheid sichergestellt werden kann. Die Durchführung einer Sicherheitsprüfung stellt einen erheblichen Eingriff in die Rechtssphäre des Betroffenen dar, weshalb der Wahrung der Parteirechte besonderes Gewicht beizumessen ist (vgl. Ulrich Häfelin/Georg Müller/Felix Uhlmann, Allgemeines Verwaltungsrecht, 6. Aufl., Zürich/St. Gallen 2010, Rz. 1677).
Auf eine vertiefte Prüfung allfälliger prozessualer Mängel im vorinstanzlichen Verfahren kann jedoch im vorliegenden Fall verzichtet werden, da die Beschwerde, wie die nachfolgenden Erwägungen zeigen, aus materiellen Gründen ohnehin gutzuheissen ist.
5.1. Ziel der Personensicherheitsprüfung ist es, bei Personen, die eine nach Art. 19 Abs. 1 Bst. a bis e BWIS sensible Arbeit verrichten oder verrichten würden, Sicherheitsrisiken aufzudecken. Nach Art. 20 Abs. 1 BWIS werden im Rahmen der Personensicherheitsprüfung sicherheitsrelevante Daten über die Lebensführung der betroffenen Person erhoben, insbesondere über ihre engen persönlichen Beziehungen und familiären Verhältnisse, ihre finanzielle Lage, ihre Beziehungen zum Ausland und Aktivitäten, welche die innere oder die äussere Sicherheit in rechtswidriger Weise gefährden können. Über die Ausübung verfassungsmässiger Rechte werden keine Daten erhoben. Gemäss dem Zweckartikel von Art. 1 BWIS dient das Gesetz der Sicherung der demokratischen und rechtsstaatlichen Grundlagen der Schweiz sowie dem Schutz der Freiheitsrechte ihrer Bevölkerung. Der Bundesrat hat in seiner Botschaft vom 7. März 1994 ausgeführt, eine der heikelsten und intensivsten Bedrohungen der inneren Sicherheit entstehe dann, wenn an besonders wichtigen Schlüsselpositionen eingesetzte Personen Verrat übten, gegen den Staat selber arbeiteten oder seine Institutionen auf rechtswidrige Art verändern wollten. Es sollten nur Personen eingesetzt werden, die nicht erpressbar seien und Gewähr böten, das ihnen entgegengebrachte Vertrauen nicht zu missbrauchen (BBl 1994 II 1147). Als Sicherheitsrisiken im Sinne des BWIS gelten insbesondere Terrorismus, verbotener Nachrichtendienst, gewalttätiger Extremismus, kriminelle Handlungen, Korruption, finanzielle Probleme, Abhängigkeiten, Erpressbarkeit und exzessiver Lebenswandel (vgl. unter vielen Urteil des Bundesverwaltungsgerichts A-4582/2010 vom 20. Januar 2012 E. 4; so auch schon Urteil der Rekurskommission VBS 470.07/05 vom 6. April 2006 E. 4b).
5.2. Gemäss Rechtsprechung kann bei der Personensicherheitsprüfung nicht nur aufgrund "harter" Fakten entschieden werden. Es geht vielmehr darum, eine Risikoeinschätzung vorzunehmen, welche aufgrund von Erhebungen gemacht wird. Dass es sich bei den aus den erhobenen Daten gezogenen Schlussfolgerungen auch um Annahmen und Vermutungen handeln kann, liegt in der Natur der Sache, da bei der Personensicherheitsprüfung eine Prognose über ungewisse künftige Sacherhalte vorgenommen werden muss. Gerichtlich überprüft werden kann zum einen, ob die getätigten Erhebungen auf zulässige Weise erfolgt sind, zum andern, ob die erhobenen Daten anschliessend korrekt gewürdigt worden sind. Die Bejahung eines relevanten Sicherheitsrisikos im Sinne des BWIS kann dabei auch aufgrund der Summe mehrerer Risikoquellen gerechtfertigt sein, selbst wenn einzelne davon für sich genommen kein relevantes Sicherheitsrisiko darstellen würden (vgl. Urteil des Bundesverwaltungsgerichts A-4582/2010 vom 20. Januar 2012 E. 6.2 f.).
6.1. Im Rahmen der Beurteilung, ob eine Person ein Sicherheitsrisiko im Sinne des BWIS darstellt, ist stets eine Abwägung zu treffen zwischen der Sicherheitsempfindlichkeit der Funktion und dem konkreten Risiko, das von der betroffenen Person ausgeht. Je heikler eine Funktion ist, desto tiefer ist die Schwelle für ein Sicherheitsrisiko anzusetzen (vgl. Urteil des Bundesverwaltungsgerichts A-8451/2010 vom 20. September 2011 E. 7 und 8.3 mit Hinweisen).
6.2. Unter dem Titel "Integrität und Vertrauenswürdigkeit" ist dabei zu prüfen, ob darauf vertraut werden kann, dass der Beschwerdeführer bei der Ausübung seiner Tätigkeit loyal zu seiner Aufgabe steht, mithin ob er Gewähr dafür bietet, das ihm entgegengebrachte Vertrauen nicht zu missbrauchen. Nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts macht nicht jede Verurteilung wegen krimineller Handlungen eine Person zum Sicherheitsrisiko. Auszugehen ist vielmehr von der Art des Delikts, den Umständen und den Beweggründen der Delinquenz. Es ist zu fragen, ob die damaligen Umstände Rückschlüsse auf Charakterzüge des Beschwerdeführers zulassen, die einen Risikofaktor darstellen. Weiter spielt eine Rolle, ob es sich um ein einmaliges Vergehen handelt oder ob der Betroffene wiederholt delinquiert hat und ob davon ausgegangen werden muss, dass Wiederholungsgefahr besteht. Zu berücksichtigen ist auch, wie lange das Delikt beziehungsweise die Verurteilung zurückliegt. Auch die Höhe der Strafe ist für sich allein nicht entscheidend; ist das Strafmass aufgrund einer herabgesetzten Zurechnungsfähigkeit tief ausgefallen, kann gerade dieser Umstand Anlass zu besonderer Vorsicht sein. Bei der Beurteilung des sich im Delikt manifestierenden Sicherheitsrisikos muss aber auch der Frage nachgegangen werden, ob seither Umstände hinzugetreten sind, welche die Verurteilung in den Hintergrund treten oder anders beurteilen lassen, d.h. ob sich die Risikobeurteilung zugunsten der zu überprüfenden Person geändert hat. Vorab sind die Umstände des Einzelfalls massgebend (vgl. Urteil des Bundesverwaltungsgerichts A 5050/2011 vom 12. Januar 2012 E. 5.2; Entscheid der Rekurskommission VBS vom 27. Oktober 2004, veröffentlicht in VPB 70.25, E. 3a; je mit Hinweisen).
6.3. Weiter gilt es zu prüfen, ob die Gefahr einer passiven Bestechlichkeit des Beschwerdeführers anzunehmen ist. Eine solche liegt vor, wenn ein Armeeangehöriger im Zusammenhang mit seiner dienstlichen Tätigkeit für eine pflichtwidrige oder eine im Ermessen stehende Handlung oder Unterlassung für sich oder einen Dritten einen nicht gebührenden Vorteil fordert, sich versprechen lässt oder annimmt (vgl. Art. 142 des Militärstrafgesetzes vom 13. Juni 1927 [MStG, SR 321.0], Art. 322quater des Schweizerischen Strafgesetzbuches vom 21. Dezember 1937 [StGB, SR 311.0]). Bei der Beurteilung der passiven Bestechlichkeit geht es nicht darum, ob der Beschwerdeführer tatsächlich bestechlich ist oder nicht, bzw. ob er persönlich sich für bestechlich hält oder nicht. Allein die durch Fakten erwiesene - nicht ganz von der Hand zu weisende - abstrakte Gefahr muss genügen. Eine im Verhältnis zur finanziellen Leistungsfähigkeit hohe Verschuldung einer Person kann ein erhöhtes Bestechungsrisiko und damit ein Sicherheitsrisiko im Sinne des BWIS begründen. Bei der Beurteilung, ob im Einzelfall ein relevantes Sicherheitsrisiko besteht, ist nicht nur die absolute Höhe der Schulden von Bedeutung, sondern auch ob und innerhalb welcher Frist diese durch den Schuldner abgetragen werden können (Urteile des Bundesverwaltungsgerichts A-103/2010 vom 29. November 2010 E. 5.3.5 und A 705/2007 vom 6. August 2007 E. 8.2; vgl. auch Entscheid der Rekurskommission VBS vom 21. Mai 2001, veröffentlicht in VPB 66.26 E. 6). Aus dem Umstand, dass dem Beschwerdeführer die unentgeltliche Rechtspflege gewährt wurde, darf dabei nicht leichthin auf ein erhöhtes Bestechlichkeitsrisiko geschlossen werden (vgl. Urteil des Bundesverwaltungsgerichts A-705/2007 vom 6. August 2007 E. 8.2).
6.4. Schliesslich sind allfällige Risikofaktoren auch hinsichtlich des Spektakelwerts zu würdigen. Bei der Beurteilung des Spektakelwerts geht es nicht primär darum, den Staat vor allfälligen Blamagen zu schützen. Es soll vielmehr materieller wie auch immaterieller Schaden präventiv abgewendet und das störungsfreie Funktionieren der betroffenen Institution bzw. der Eidgenossenschaft als solcher gewahrt werden. Die Annahme eines Sicherheitsrisikos ist dann gerechtfertigt, wenn ein konkreter Zusammenhang zwischen dem vorgeworfenen Sicherheitsrisiko und der dadurch entstandenen Bedrohung des Institutionsvertrauens gegeben ist (vgl. Urteile des Bundesverwaltungsgerichts A-4582/2010 vom 20. Januar 2012 E. 9.4.1 und A 8451/2010 vom 20. September 2011 E. 11.3 je mit weiteren Hinweisen).
Der Beschwerdeführer hat aufgrund seines militärischen Grades sowie seiner Funktion Zugang zu geheim klassifizierten Informationen, militärischen Anlagen mit Schutzzone 3 sowie vertraulichem und geheimem Armeematerial. In Anbetracht dessen hat die Vorinstanz seine Funktion zu Recht als besonders sicherheitsempfindlich eingestuft, welche beim Eintreten eines Ereignisses Schadenspotenziale verschiedenster Art beinhaltet. Dies wird vom Beschwerdeführer denn auch nicht bestritten.
8.1. Die Vorinstanz erachtet den Beschwerdeführer im Wesentlichen aufgrund der verzeichneten Verstösse gegen das Strassenverkehrsgesetz vom 19. Dezember 1958 (SVG, SR 741.01) als Sicherheitsrisiko. Die Verkehrsdelikte liessen auf eine geringe Gesetzestreue schliessen und zeigten eine gewisse Gedankenlosigkeit hinsichtlich der Konsequenzen seines Handelns. Die tätliche Auseinandersetzung in der Silvesternacht 2003/2004 verschlechtere zusätzlich dessen Legalprognose, auch wenn es infolge Rückzugs des Strafantrags zu keiner diesbezüglichen Verurteilung gekommen sei.
8.2. Der Beschwerdeführer anerkennt die ihm vorgehaltenen Vorkommnisse, stellt sich jedoch auf den Standpunkt, dass diese im Kontext seiner damaligen schwierigen Lebensphase zu betrachten seien. Die Mehrzahl der begangenen Straftaten seien eine direkte Folge seiner früheren, finanziell prekären Situation. Als junger Erwachsener habe er aufgrund seiner damaligen Verschuldung die obligatorische Haftpflichtversicherung für seinen Personenwagen über einen längeren Zeitraum nicht bezahlen können, weshalb er dreimal wegen Missbrauchs von Ausweisen und Kontrollschildern strafrechtlich belangt worden sei. Auch das widerrechtliche Abstellen seines ausgedienten Personenwagens auf einem Parkplatz beruhe nicht auf bösem Willen, sondern sei darauf zurückzuführen, dass er die Reparaturkosten für seinen Wagen nicht habe aufbringen können. Er habe in jugendlichem Leichtsinn gehandelt, ohne an mögliche Konsequenzen seines Handels zu denken. Entscheidend sei jedoch, dass er aus den Fehlern der Vergangenheit gelernt und diese negativen Zeiten hinter sich gelassen habe. Seine Lebensumstände hätten sich sowohl privat wie beruflich grundlegend verändert. Seit dem Jahr 2010 lebe er in einer stabilen Beziehung. Seine finanzielle Situation habe er inzwischen ebenfalls im Griff. Im Unterschied zu früher sei ihm bewusst, dass er selbst die Verantwortung für sein Handeln trage, weshalb er nun streng darauf achte, die gesetzlichen Bestimmungen, namentlich das SVG, einzuhalten.
8.3. Die Verstösse des Beschwerdeführers gegen das Strassenverkehrsrecht datieren aus den Jahren 1998 bis 2004, eine weitere aus dem Jahr 2006. In diesen Jahren hat er sich wiederholt der Nichtabgabe entzogener Ausweise und Kontrollschilder schuldig gemacht. Je ein Strafmandat betrifft zudem das Fahren mit einem Rad oder Mofa ohne Licht, das widerrechtliche Abstellen eines ausgedienten Personenwagens, das Fahren in angetrunkenem Zustand sowie das Überschreiten der Höchstgeschwindigkeit. Der Beschwerdeführer hat somit in einem Zeitraum von acht Jahren wiederholt delinquiert und dies teilweise während laufender Bewährungsfrist. Zumindest während dieses Zeitfensters zeigte er sich offensichtlich von den gegen ihn erlassenen Strafbefehlen unbeeindruckt, was in der Tat ein negatives Licht auf das Risikoverhalten des Beschwerdeführers wirft. Für die Beurteilung der Vertrauenswürdigkeit und Integrität kann indes nicht alleine auf die Zahl sowie den Zeitrahmen der Strafregistereinträge abgestellt werden, sondern es ist im Sinne der ausgeführten Rechtsprechung eine einzelfallbezogene Beurteilung der Gesamtsituation vorzunehmen.
8.4. Soweit die Vorinstanz zur Überzeugung gelangt, die verzeichneten Strassenverkehrsdelikte liessen weitere Gesetzesverstösse durch den Beschwerdeführer befürchten, insbesondere eine Verletzung militärischer Geheimhaltungsvorschriften, erscheint diese Schlussfolgerung schon aus grundsätzlichen Überlegungen zweifelhaft: Aus Gesetzesübertretungen im Bereich des Strassenverkehrs kann nicht leichthin gefolgert werden, die Person werde auch im Rahmen der beruflichen bzw. militärischen Tätigkeit einen Vertrauensmissbrauch begehen, sind doch die beiden Deliktskategorien - Strassenverkehrsdelikte einerseits und allfällige Verletzungen von Geheimhaltungsvorschriften andererseits - sowohl hinsichtlich der Art wie auch der betroffenen Rechtsgüter nicht miteinander vergleichbar. Verstösse des Beschwerdeführers gegen Strafnormen zum Schutz des Vertrauens (Privat oder des Staats) oder der Geheimhaltung, welche den Schluss auf ein erhöhtes Sicherheitsrisiko tatsächlich nahegelegt hätten, sind keine bekannt.
8.5. Weiter fällt zugunsten des Beschwerdeführers ins Gewicht, dass er die erwähnten Verkehrsdelikte als junger Erwachsener überwiegend im Alter zwischen 20 und 26 Jahren begangen hat und seit dem Jahr 2006 nicht mehr straffällig geworden ist. Alle Verurteilungen liegen mehr als fünf Jahre zurück. Im Unterschied zu einem vom Bundesverwaltungsgericht kürzlich entschiedenen Fall (A 5050/2011 vom 12. Januar 2012 E. 8.5) hat der Beschwerdeführer damit den Beweis erbracht, dass er sich auch über einen längeren Zeitraum zu bewähren vermag.
Vorliegend gilt es sodann zu beachten, dass der Beschwerdeführer die Straftaten während einer schwierigen Lebensphase (Verschuldung, teilweise Arbeitslosigkeit, fehlende Unterstützung im persönlichen Umfeld) beging, die er gemäss eigenen Angaben zwischenzeitlich erfolgreich bewältigt hat. Auch aus den Akten lässt sich unschwer entnehmen, dass der Beschwerdeführer seinen Lebenswandel seither grundlegend geändert hat. So hat er dank einer Festanstellung einen grossen Teil seiner Schulden beglichen und vermag seinen heutigen Lebensstil zu finanzieren (vgl. hierzu auch E. 10.3). Dies ist ein klares Anzeichen dafür, dass er die Konsequenzen aus seinen früheren Verfehlungen gezogen hat. Da der Beschwerdeführer seit dem Jahr 2010 mit seiner Partnerin zusammenwohnt, ist von einem deutlich stabilisierten persönlichen Umfeld auszugehen, was seine Legalprognose zusätzlich begünstigt.
8.6. Im vorinstanzlichen Verfahren wurde nicht näher geprüft, inwieweit das persönliche Umfeld des Beschwerdeführers Kenntnis von dessen früheren Verfehlungen hat. Die im Rahmen des vorliegenden Beschwerdeverfahrens eingereichten Beweismittel deuten jedoch auf einen offenen Umgang des Beschwerdeführers mit seiner Vergangenheit hin. Von B._______ (Partnerin des Beschwerdeführers), C._______ (Sportchef eines [...]klubs, in dem der Beschwerdeführer als Spieler aktiv war) und von D._______ (ehemaliger militärischer Linienvorgesetzter des Beschwerdeführers) liegen persönliche Schreiben bei den Akten, in denen sie in Kenntnis der laufenden Personensicherheitsprüfung dem Beschwerdeführer ihr Vertrauen aussprechen und sich für dessen Verbleib bei der Schweizer Armee einsetzen.
Für die Beurteilung der Vertrauenswürdigkeit ist weiter bedeutsam, dass der Beschwerdeführer im Wesentlichen weder versucht, seine damaligen Taten zu beschönigen, noch sich herauszureden bzw. in Schutzbehauptungen Zuflucht zu suchen. Bedenkliche Bagatellisierungstendenzen, die eine Wiederholungsgefahr befürchten liessen, sind somit keine zu verzeichnen. Vielmehr bringt der Beschwerdeführer wiederholt und überzeugend zum Ausdruck, er bereue seine damaligen Handlungen und werde es nie mehr so weit kommen lassen.
8.7. Aus allen diesen Gründen sind die mehrheitlich im Bagatellbereich anzusiedelnden Verstösse gegen das Strassenverkehrsrecht für sich allein genommen nicht geeignet, dem Beschwerdeführer im heutigen Zeitpunkt die Vertrauenswürdigkeit und Integrität abzusprechen.
9.1. Die Vorinstanz verortet beim Beschwerdeführer aber auch ein erhöhtes Aggressionspotential bzw. ein erhöhtes Risiko für zukünftige aggressive oder gewaltbereite Handlungen gegenüber Angehörigen der Armee oder Zivilpersonen. Diesen Schluss zieht sie aus einem Vorfall anlässlich des Jahreswechsels 2003/2004, bei dem der Beschwerdeführer gemäss eigener Darstellung in einen Streit zwischen Partygästen eingegriffen und mit einer Bierflasche zugeschlagen habe, woraufhin sich das Opfer wegen einer Hinterkopfverletzung in ärztliche Behandlung habe begeben müssen. Dieser Vorfall zeige auf, so die Vorinstanz, dass der Beschwerdeführer im Zweifelsfalle Gewalt anwende, um Konflikte zu lösen.
9.2. Hinsichtlich dieses Vorfalls führt der Beschwerdeführer aus, er habe mit seinen Kollegen den Jahreswechsel gefeiert. Nachdem einer seiner Kollegen auf dem Balkon des Lokals Bier über das Geländer ausgeleert habe, sei es zum Streit mit den untenstehenden Gästen gekommen. Er habe sich zunächst im Hintergrund gehalten, sei aber dann seinem Kollegen zu Hilfe geeilt, nachdem ein Dritter diesen mit einem Faustschlag angegriffen und weiter auf ihn eingeschlagen habe, obwohl er bereits am Boden gelegen habe. Er, der Beschwerdeführer, habe den Angreifer zunächst nur wegreissen wollen und ihm dann, als dieser sich gewehrt habe, mit einer Bierflasche auf den Kopf geschlagen. Er selbst sei zu diesem Zeitpunkt angetrunken gewesen. Zu einer Verurteilung sei es in diesem Zusammenhang nicht gekommen, da die Strafanzeige gegen eine Zahlung von Fr. 4'000.- zurückgezogen worden sei. Der Beschwerdeführer betont, er wisse, seine Tat sei nicht entschuldbar. Er sei über sich selbst erschrocken gewesen, da er noch nie gegenüber einem anderen Menschen gewalttätig geworden sei. Seitdem sei auch nichts mehr Derartiges vorgefallen.
9.3. Mangels gerichtlicher Beurteilung dieser tätlichen Auseinandersetzung, und weil sich in den vorinstanzlichen Akten auch sonst keine Unterlagen des betreffenden Strafverfahrens finden, fällt eine juristische Einordnung des Vorkommnisses schwer. Die Vorinstanz scheint sich auf die Ausführungen des Beschwerdeführers abgestützt zu haben. Da dieser den Sachverhalt nicht bestreitet, ist vom Vorliegen einer einfachen Körperverletzung mit gefährlichem Werkzeug (Art. 123 Ziff. 2 StGB) auszugehen. Des Weiteren könnte eine Notwehrsituation im Sinne von Art. 15 StGB bestanden haben, wobei der Beschwerdeführer die Grenzen der gerechtfertigten Notwehrhilfe überschritten haben dürfte. Wenn dem so wäre, läge zumindest ein Strafmilderungsgrund gemäss Art. 16 Abs. 1 StGB vor.
Angesichts dieser Umstände erweisen sich die Anhaltspunkte, welche die Vorinstanz dazu geführt haben, beim Beschwerdeführer ein erhöhtes Aggressionspotenzial zu diagnostizieren, als unzureichend abgestützt. Neben dem Vorkommnis beim Jahreswechsel 2003/2004, das inzwischen knapp acht Jahre zurückliegt und dem eine Notwehrsituation zugrunde gelegen haben könnte, sind beim Beschwerdeführer keine Vorkommnisse aktenkundig, die auf ein gesteigertes Gewaltpotential schliessen liessen, und zwar weder in der Zeitspanne zwischen 1998 bis 2006, in der es zu mehreren Verstössen gegen die Strassenverkehrsgesetzgebung gekommen ist, noch in den darauf folgenden Jahren. Bei der aggressiven Verhaltensbereitschaft handelt es sich indessen um ein Persönlichkeitsmerkmal, das eine bemerkenswert hohe Zeitstabilität aufweist (Barbara Krahé in: Jonas/Stroebe/Hestone, Sozialpsychologie, Heidelberg 2007, S. 279). Mit andern Worten handeln Personen, denen eine erhöhte Gewaltbereitschaft als Charaktermerkmal zukommen, typischerweise wiederholt gewalttätig, was beim Beschwerdeführer nicht zutrifft. Es kann daher heute - entgegen der Auffassung der Vorinstanz - von einer einmaligen Entgleisung des Beschwerdeführers ausgegangen werden, weshalb die Integrität und Vertrauenswürdigkeit des Beschwerdeführers auch diesbezüglich als intakt einzustufen ist.
10.1. Schliesslich erachtet die Vorinstanz den Beschwerdeführer aufgrund seiner Schuldensituation nach wie vor als korruptionsanfällig. Ein Betreibungsregisterauszug vom Dezember 2006 zeige, dass er zwischen 2004 und 2006 insgesamt 13 Mal im Gesamtbetrag von Fr. 25'537.75 betrieben worden sei; im Zeitpunkt des Auszugs seien davon Fr. 8'237.30 bezahlt gewesen und bei drei Betreibungen im Gesamtbetrag von Fr. 17'300.45 sei eine Lohnpfändung erfolgt. Bereits in den zwei Jahren zuvor sei der Beschwerdeführer insgesamt 15 Mal im Gesamtbetrag von Fr. 10'916.80 betrieben worden. Der jüngere Betreibungsregisterauszug vom Juli 2009 habe ergeben, dass zwischen 2007 und September 2009 noch eine Betreibung über Fr. 296.80 erfolgt sei, die im Zeitpunkt des Auszugs bezahlt gewesen sei, sowie insgesamt sieben offene Verlustscheine im Gesamtbetrag von Fr. 8'120.15 vorlägen. Im angefochtenen Entscheid hält die Vorinstanz fest, der Beschwerdeführer habe seine Verschuldung zwar vordergründig abbauen können. Dies könne indes bloss vordergründig positiv gewertet werden, habe er anlässlich der persönlichen Befragung doch erklärt, seine Schulden mit Hilfe eines Freundes beglichen zu haben. Indem er zur Schuldentilgung bei einem Freund ein Darlehen aufgenommen habe, sei seine Schuldenlage effektiv unverändert und seien seine finanziellen Verhältnisse nach wie vor ungeordnet. Damit erscheine der Beschwerdeführer ein attraktives Ziel für Bestechungsversuche und er könnte geneigt sein, fehlende Geldmittel durch den Verkauf sensitiver Informationen zu beschaffen.
10.2. Der Beschwerdeführer dagegen beruft sich darauf, er habe inzwischen seine finanzielle Situation unter Kontrolle. Seit geraumer Zeit komme er seinen laufenden finanziellen Verpflichtungen fristgerecht nach. Daneben wende er einen grossen Teil seines Lohnes für den Schuldenabbau auf. Die bestehenden Schulden sollten damit gemäss dem erstellten Budgetplan Ende 2012 abgebaut sein. Dafür habe er eine Einschränkung seines Lebensstandards sowie einen erheblichen Konsumverzicht in Kauf genommen. Der Beschwerdeführer versichert, er habe nie auch nur ansatzweise in Erwägung gezogen, durch Bestechung oder Verrat militärischer Geheimnisse an die fehlenden finanziellen Mittel zu gelangen.
10.3. Das Bundesverwaltungsgericht hat bei der Prüfung des Gesuchs des Beschwerdeführers um unentgeltliche Rechtspflege dessen Einkommens- und Vermögenssituation per Juni 2011 eingehend untersucht. Die Schulden des Beschwerdeführers gegenüber zwei Privatpersonen haben sich zu diesem Zeitpunkt auf gut Fr. 30'000.- belaufen, darüber hinaus bestanden Steuerausstände über etwas mehr als Fr. 14'000.-, für welche ein Erlassgesuch hängig war. Weiter lässt sich den Unterlagen entnehmen, dass der Beschwerdeführer im Jahr 2010 den beiden privaten Gläubigern monatlich Fr. 300.- bzw. Fr. 500.- zurückbezahlt und diese Abzahlungen im Jahr 2011 bis zum Zeitpunkt der Gesuchseinreichung auf Fr. 600.- bzw. 700.- erhöht hat.
Die oben dargestellten Umstände ergeben zum heutigen - für den Verfahrensausgang massgeblichen - Urteilszeitpunkt ein günstigeres Bild, als es die Vorinstanz gezeichnet hat. So ist es dem Beschwerdeführer gelungen, seine Verschuldung deutlich zu reduzieren, und zwar effektiv und nicht, wie von der Vorinstanz vermutet, durch blosses Verlagern der Schulden auf andere Gläubiger. Dieser Entschuldungsprozess dürfte nachhaltig sein: Der Beschwerdeführer verfügt über eine feste Anstellung und ist aufgrund seiner bescheidenen Lebensführung und der Wohngemeinschaft mit seiner Partnerin in der Lage, jeden Monat erhebliche Beträge für die Schuldentilgung aufzuwenden. Seine Annahme, per Ende 2012 schuldenfrei zu sein, erscheint bei einer geordneten Fortführung der Rückzahlungen nicht unrealistisch. In diesem Zusammenhang ist auch auf seine, gegenüber der Zeitspanne der Schuldenanhäufung deutlich stabilere Lebenssituation hinzuweisen. Wie bereits erwähnt, ist der Beschwerdeführer berufstätig und lebt seit längerem in einer festen Partnerschaft. Eine erneute Verschuldung erscheint vor diesem Hintergrund - wenn auch keineswegs ausgeschlossen - eher unwahrscheinlich, so dass es unverhältnismässig erschiene, aus Furcht vor künftigen finanziellen Problemen im heutigen Zeitpunkt eine negative Sicherheitsempfehlung auszusprechen (vgl. hierzu auch Urteil des Bundesverwaltungsgerichts A-103/2010 vom 29. November 2010 E. 5.3.5; Urteil der Rekurskommission VBS 470.07/05 vom 6. April 2006 E. 4 f.).
Auch und gerade im Rahmen einer Gesamtbetrachtung der massgebenden Beurteilungsfaktoren kann somit ein relevantes Sicherheitsrisiko beim Beschwerdeführer nicht erblickt werden.
Insgesamt kann der Beschwerdeführer zum heutigen Zeitpunkt und aufgrund der vorliegenden Akten nicht als Sicherheitsrisiko bezeichnet werden, weshalb sich der angefochtene Entscheid als rechtswidrig erweist und aufzuheben ist. Bei diesem Verfahrensausgang kann von den vom Beschwerdeführer beantragten weiteren Beweiserhebungen abgesehen werden.
13.1. Das Bundesverwaltungsgericht auferlegt die Verfahrenskosten in der Regel der unterliegenden Partei (Art. 63 Abs. 1 VwVG). Die unterliegende Vorinstanz trägt als Bundesbehörde jedoch keine Verfahrenskosten (Art. 63 Abs. 2 VwVG). Der Beschwerdeführer ist mit seinen Anträgen im Ergebnis durchgedrungen und gilt demnach als obsiegend. Schon aus diesem Grund sind ihm keine Verfahrenskosten aufzuerlegen, weshalb er das ihm gewährte Recht auf unentgeltliche Rechtspflege nicht zu beanspruchen braucht.
13.2. Der nicht anwaltlich vertretene Beschwerdeführer hat keinen Anspruch auf Ausrichtung einer Parteientschädigung (Art. 64 Abs. 1 VwVG; Art. 7 Abs. 4 des Reglements vom 21. Februar 2008 über die Kosten und Entschädigungen vor dem Bundesverwaltungsgericht [VGKE, SR 173.320.2]).
Die Beschwerde wird gutgeheissen und die Verfügung der Vorinstanz vom 28. April 2011 aufgehoben.
Es werden keine Verfahrenskosten erhoben.
Es wird keine Parteientschädigung zugesprochen.
Dieses Urteil geht an:
den Beschwerdeführer (Gerichtsurkunde)
die Vorinstanz (Ref-Nr. [...]; Einschreiben)
das Generalsekretariat VBS (Gerichtsurkunde)
Für die Rechtsmittelbelehrung wird auf die nächste Seite verwiesen.
Der vorsitzende Richter: Die Gerichtsschreiberin: Lorenz Kneubühler Flurina Peerdeman
Rechtsmittelbelehrung:
Gegen diesen Entscheid kann innert 30 Tagen nach Eröffnung beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14, Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten geführt werden (Art. 82 ff., 90 ff. und 100 des Bundesgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005 [BGG, SR 173.110]). Die Frist steht still vom siebenten Tag vor Ostern bis und mit dem siebenten Tag nach Ostern (Art. 46 Abs. 1 Bst. a BGG). Die Rechtsschrift ist in einer Amtssprache abzufassen und hat die Begehren, deren Begründung mit Angabe der Beweismittel und die Unterschrift zu enthalten. Der angefochtene Entscheid und die Beweismittel sind, soweit sie der Beschwerdeführer in Händen hat, beizulegen (Art. 42 BGG).
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