Entscheiddatum: 19.12.2019Publikationsdatum: 27.12.2019
Bundesverwaltungsgericht Tribunal administratif fédéral Tribunale amministrativo federale Tribunal administrativ federal Abteilung I A-2295/2019
Urteil vom 19. Dezember 2019 Besetzung Richterin Kathrin Dietrich (Vorsitz), Richter Maurizio Greppi, Richter Jérôme Candrian, Gerichtsschreiber Basil Cupa. Parteien 1. Perlen Papier AG, [...], 2. Renergia Zentralschweiz AG, [...], beide vertreten durch lic. iur. Thomas Baumberger, Rechtsanwalt, Sameli Thür Rechtsanwälte, [...], Beschwerdeführerinnen, gegen Pronovo AG, [...], Vorinstanz. Gegenstand Feststellungsverfügung betreffend KEV/Einspeisevergütung.
A. Die auf der einen Seite des Reusskanals in Perlen situierte Renergia Zentralschweiz AG betreibt die grösste Kehrichtverbrennungsanlage (KVA) im Kanton Luzern und die auf der gegenüberliegenden Kanalseite gelegene Perlen Papier AG ist ein Unternehmen, das sich der Herstellung, der Verarbeitung und dem Vertrieb von Papier, Papierrohstoffen und anverwandten Produkten widmet. Beide beabsichtigen gemeinsam eine Eigenverbrauchsgemeinschaft zu gründen, um die von der Renergia Zentralschweiz AG durch die Verwertung von Abfall in Form von Prozessdampf gewonnene Energie durch die Perlen Papier AG selber zu verbrauchen. Innerhalb dieser Eigenverbrauchsgemeinschaft ist geplant, dass die Perlen Papier AG den nicht erneuerbaren Anteil der erzeugten Energie mittels Direktkoppelung verbraucht; der übrige, erneuerbare Anteil der erzeugten Energie soll, abhängig vom konkreten Energiebedarf der Perlen Papier AG, auch künftig in Fernwärmenetze eingespeist werden und in der Stadt Luzern, in Emmen sowie in weiteren Gemeinden im Rontal Energie für Heisswasser und Strom von ungefähr 44'000 Haushalten liefern können. Das Hauptziel der beabsichtigten Eigenverbrauchsgemeinschaft liegt darin, Netznutzungsentgelt einzusparen. Durch eine Senkung der verrechnungsrelevanten Bezugsmengen und der Bezugsleistung aus dem Verteilnetz der Centralschweizerischen Kraftwerke AG (CKW) soll eine entsprechende Kostenersparnis erreicht werden.
Mit Blick auf die Umsetzung der geplanten Eigenverbrauchsgemeinschaft stellte die Rytec AG, ein auf Abfalltechnologie und Energiekonzepte spezialisiertes Beratungsunternehmen, am 23. August 2017 eine an die Swissgrid AG gerichtete Anfrage und ersuchte um rechtsverbindliche Beantwortung verschiedener regulatorischer Fragen, insbesondere betreffend das Fortbestehen der derzeitigen Förderung mittels kostendeckender Einspeisevergütung (KEV). Aufgrund diverser Unklarheiten folgten mehrere, teils längere Emails von den verschiedenen involvierten Personen und zwecks Klärung der Situation fand am 11. Januar 2018 eine in den vorliegenden Akten nicht näher dokumentierte Sitzung statt, an welcher die Pronovo AG (eine seit 1. Januar 2018 tätige Tochtergesellschaft der Swissgrid AG), die Renergia Zentralschweiz AG sowie die Perlen Papier AG vertreten waren.
Mit Schreiben vom 23. März 2018 äusserte sich die Pronovo AG dahingehend, dass die durch eine KVA produzierte Energie eine einzige Energiemenge darstelle, bei welcher dem Grundsatz nach je ein Anteil von 50% als nicht erneuerbar bzw. als erneuerbar gelte. Es handle sich dabei um eine rein rechnerische Grösse, welche dergestalt durch den Verordnungsgeber festgelegt worden sei. Eine Abgrenzung des als erneuerbar geltenden Anteils vom nicht erneuerbaren Anteil sei physikalisch nicht möglich. Es stehe den Energieproduzenten frei, die selbst produzierte Energie ganz oder teilweise selber oder auch in einer Gemeinschaft zu verbrauchen. In jedem Fall werde nur die den Eigenverbrauch übersteigende Energie ins Netz eingespeist und als Überschussproduktion vergütet. Dabei gelte es zu beachten, dass die Überschussproduktion als Bezugsgrösse für die Berechnung der KEV massgebend sei, nicht aber die gesamthaft erzeugte Nettoenergiemenge. Demnach seien lediglich 50% der Überschussproduktion als erneuerbar zu qualifizieren und durch die KEV zu vergüten, die verbleibenden 50% der Überschussproduktion gälten sodann nicht als erneuerbar und eine Förderung durch die KEV sei darum nicht möglich.
B. Mit Schreiben vom 13. Juli 2018 ersuchten die Perlen Papier AG und die Renergia Zentralschweiz AG um Erlass einer Feststellungsverfügung betreffend den Erhalt bestehender Ansprüche auf eine Einspeisevergütung sowie hinsichtlich der Bildung einer Eigenverbrauchsgemeinschaft und deren Recht auf Eigenverbrauch des nicht erneuerbaren Anteils der durch die Renergia Zentralschweiz AG produzierten Energie.
Am 29. November 2018 erliess die Pronovo AG die nachgesuchte Feststellungsverfügung, in welcher sie feststellte, dass 50% der Elektrizitätsproduktion der Renergia Zentralschweiz AG als erneuerbar gälten, und dass das Wahlrecht auf Eigenverbrauch der Renergia Zentralschweiz AG für die Anlage insgesamt - und damit für die ganze Produktion - bestehe; es könne aber nicht je in Bezug auf den als erneuerbar geltenden und den als nicht erneuerbar geltenden Teil der Elektrizitätsproduktion ausgeübt werden. Die Bildung einer Eigenverbrauchsgemeinschaft sei zulässig, jedoch sei es nicht gestattet, dem Eigenverbrauch nur den nicht erneuerbaren Anteil der gesamthaft erzeugten Nettoenergiemenge zuzuführen. Die Perlen Papier AG sei überdies berechtigt, bei Gründung einer Eigenverbrauchsgemeinschaft die erneuerbare Energie nicht in die Eigenverbrauchsgemeinschaft einzubringen, sondern in das Verteilnetz einzuspeisen, um dafür Fördergelder zu erhalten.
C. Dagegen erhoben die Renergia Zentralschweiz AG und die Perlen Papier AG am 15. Januar 2019 Einsprache bei der Pronovo AG hinsichtlich des Erhalts bestehender Ansprüche auf eine Einspeisevergütung sowie mit Blick auf die Bildung einer Eigenverbrauchsgemeinschaft und deren Recht auf Eigenverbrauch des nicht erneuerbaren Anteils der durch die Renergia Zentralschweiz AG produzierten Energie.
Die Pronovo AG wies die Einsprache mit Entscheid vom 29. März 2019 ab und verfügte u.a. Folgendes:
"3.50% der Elektrizitätsproduktion der [... Renergia Zentralschweiz AG] wird als erneuerbar angerechnet; die verbleibende Produktion kann separat abgerechnet und muss einer anderen Bilanzgruppe zugeordnet werden.
4.Das Wahlrecht auf Eigenverbrauch der [... Renergia Zentralschweiz AG] kann nur für die Gesamtanlage ausgeübt werden.
5.Auf das Begehren, es sei festzustellen, dass die [... Perlen Papier AG und Renergia Zentralschweiz AG] berechtigt sind, eine Eigenverbrauchsgemeinschaft zu realisieren, wird nicht eingetreten.
6.Die [... Perlen Papier AG und Renergia Zentralschweiz AG] sind nicht berechtigt vom Recht auf Eigenverbrauch nur in Bezug auf den nicht erneuerbaren Anteil der Elektrizitätsproduktion der [... Renergia Zentralschweiz AG] Gebrauch zu machen.
7.Die [... Perlen Papier AG] ist berechtigt, nicht am Zusammenschluss zum Eigenverbrauch teilzunehmen und stattdessen direkt ins Verteilnetz des Netzbetreibers einzuspeisen; bei Realisierung einer Eigenverbrauchsgemeinschaft mit der [... Renergia Zentralschweiz AG] [...] ist die [... Perlen Papier AG] nicht berechtigt, in Bezug auf die von ihr produzierte erneuerbare Elektrizität nicht vom Recht auf Eigenverbrauch Gebrauch zu machen, und ist nicht berechtigt, die von ihr produzierte erneuerbare Elektrizität im Rahmen des Einspeisevergütungssystems [...] gegen Vergütung einzuspeisen bzw. direkt zu vermarkten."
D. Gegen diesen Entscheid der Pronovo AG (nachfolgend: Vorinstanz) erheben die Perlen Papier AG (nachfolgend: Beschwerdeführerin 1) sowie die Renergia Zentralschweiz AG (nachfolgend: Beschwerdeführerin 2) mit Eingabe vom 13. Mai 2019 Beschwerde beim Bundesverwaltungsgericht. Sie beantragen unter Kosten- und Entschädigungsfolgen die Aufhebung des angefochtenen Einspracheentscheids. Zudem begehren sie, die Anträge gemäss Einsprache vom 15. Januar 2019 gutzuheissen, dies heisse:
"1.Es sei festzustellen, dass die Elektrizitätsproduktion der Beschwerdeführerin 2 (Betreiberin KVA) aus einem erneuerbaren Anteil (50% der Nettoproduktion) und aus einem nicht erneuerbaren Anteil (50% der Nettoproduktion) besteht,
und es sei festzustellen, dass diese Anteile rechnerisch bestimmt und bilanziell dargestellt und abgerechnet werden können;
2.Es sei festzustellen, dass das Wahlrecht auf Eigenverbrauch der Beschwerdeführerin 2 als Produzentin/Betreiberin einer KVA je in Bezug auf den erneuerbaren und in Bezug auf den nicht erneuerbaren Anteil ihrer Elektrizitätsproduktion ausgeübt werden kann;
3.Es sei festzustellen, dass die Beschwerdeführerinnen 1 und 2 bei Realisierung einer Eigenverbrauchsgemeinschaft berechtigt sind, in diesem Rahmen vom Recht auf Eigenverbrauch nur in Bezug auf den nicht erneuerbaren Anteil der Elektrizitätsproduktion der Beschwerdeführerin 2 Gebrauch zu machen;
4.Es sei festzustellen, dass die Beschwerdeführerin 1 im Falle einer Realisierung einer Eigenverbrauchsgemeinschaft mit der Beschwerdeführerin 2 gemäss Antrag Ziff. 3 berechtigt ist, in Bezug auf die von ihr produzierte erneuerbare Elektrizität nicht vom Recht auf Eigenverbrauch Gebrauch zu machen,
und dass sie wie bisher berechtigt ist, die von ihr produzierte erneuerbare Elektrizität im Rahmen des Einspeisevergütungssystems [...] gegen Vergütung einzuspeisen bzw. gegebenenfalls direkt zu vermarkten,
und dass diese Einspeisung (bzw. Direktvermarktung) auch virtuell erfolgen kann, das heisst die zu vergütende Elektrizität rechnerisch bestimmt und bilanziell abgerechnet werden kann,
und dass die Beschwerdeführerin 1 dafür wie bisher die KEV bzw. Einspeisevergütung auf Basis der Nettoproduktion [...] erhält [...];
5.Es sei festzustellen, dass die Beschwerdeführerin 2 bei Realisierung einer Eigenverbrauchsgemeinschaft mit der Beschwerdeführerin 1 gemäss Antrag Ziff. 3 berechtigt ist, in Bezug auf den erneuerbaren Anteil ihrer Elektrizitätsproduktion nicht vom Recht auf Eigenverbrauch Gebrauch zu machen,
und dass sie wie bisher berechtigt ist, den erneuerbaren Anteil ihrer Elektrizitätsproduktion, entsprechend 50% der Nettoproduktion [...], im Rahmen des Einspeisevergütungssystems [...] gegen Vergütung einzuspeisen bzw. gegebenenfalls direkt zu vermarkten,
und dass diese Einspeisung (bzw. Direktvermarktung) auch virtuell erfolgen kann, das heisst die zu vergütende Elektrizität rechnerisch bestimmt und auch bilanziell abgerechnet werden kann,
und dass Beschwerdeführerin 2 dafür wie bisher die KEV bzw. Einspeisevergütung auf Basis der Nettoproduktion, bzw. des erneuerbaren Anteils (50% der Nettoproduktion), erhält [...]."
E. Die Vorinstanz beantragt mit Vernehmlassung vom 11. Juni 2019 die Abweisung der Beschwerde unter Kosten- und Entschädigungsfolgen und das Bundesamt für Energie (BFE) reicht diese Angelegenheit betreffend am 10. Juli 2019 einen Fachbericht ein.
F. Die Beschwerdeführerinnen halten mit Schlussbemerkungen vom 30. August 2019 an ihren eingangs gestellten Anträgen fest.
G. Auf die weiteren Vorbringen und die sich bei den Akten befindlichen Dokumente wird - soweit entscheidrelevant - in den nachfolgenden Erwägungen eingegangen.
1.1 Das Bundesverwaltungsgericht beurteilt laut Art. 31 des Verwaltungsgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005 (VGG, SR 173.32) Beschwerden gegen Verfügungen nach Art. 5 des Verwaltungsverfahrensgesetzes vom 20. Dezember 1968 (VwVG, SR 172.021). Beim Einspracheentscheid vom 29. Mai 2019 betreffend die Feststellungsverfügung vom 29. November 2018 handelt es sich um eine solche Verfügung und die Pronovo AG ist eine Vorinstanz i.S.v. Art. 33 Bst. h VGG, deren Entscheide gemäss Art. 63 Abs. 1 und 2 i.V.m. Art. 66 Abs. 2 des Energiegesetzes vom 30. September 2016 (EnG, SR 730) beim Bundesverwaltungsgericht anfechtbar sind (vgl. Urteile des Bundesverwaltungsgerichts [BVGer] A-124/2019 vom 2. September 2019 E. 1.1 und A-262/2018 vom 29. März 2019 E. 1.2). Da keine Ausnahme gemäss Art. 32 VGG vorliegt, ist das Bundesverwaltungsgericht zur Beurteilung der vorliegenden Beschwerde zuständig.
1.2 Das Verfahren vor dem Bundesverwaltungsgericht richtet sich nach dem VwVG, soweit das VGG nichts anderes bestimmt (Art. 37 VGG).
Zur Beschwerde ist nach Art. 48 Abs. 1 VwVG berechtigt, wer vor der Vorinstanz am Verfahren teilgenommen oder keine Möglichkeit zur Teilnahme erhalten hat (Bst. a), durch die angefochtene Verfügung besonders berührt ist (Bst. b) und ein schutzwürdiges Interesse an der Aufhebung oder Änderung hat (Bst. c). Die Beschwerdeführerinnen sind als Verfahrensbeteiligte formelle Adressatinnen der angefochtenen Verfügung und durch diese auch materiell beschwert, weil die Vorinstanz ihre Einspracheanträge abgewiesen hat oder gar nicht erst darauf eingetreten ist. Sie sind deshalb zur Erhebung der vorliegenden Beschwerde legitimiert.
Auf die im Übrigen form- und fristgerecht eingereichte Beschwerde vom 28. Mai 2019 (vgl. Art. 50 Abs. 1 und Art. 52 Abs. 1 VwVG) ist somit einzutreten.
Das Bundesverwaltungsgericht überprüft die angefochtene Verfügung auf Rechtsverletzungen, einschliesslich unrichtiger oder unvollständiger Feststellung des rechtserheblichen Sachverhalts und Rechtsfehler bei der Ausübung des Ermessens (Art. 49 Bst. a und b VwVG). Zudem prüft es die Verfügung auf Angemessenheit hin (Art. 49 Bst. c VwVG). Es wendet das Recht von Amtes wegen an und ist an die Begründung der Parteien nicht gebunden (Art. 62 Abs. 4 VwVG).
Unstrittig ist, dass sowohl der Eigenverbrauch der selbstproduzierten Energie als auch die Bildung einer Eigenverbrauchsgemeinschaft grundsätzlich zulässig sind. Hingegen ist umstritten, ob die Beschwerdeführerinnen unter Beibehaltung der bestehenden KEV im Rahmen von Anhang 1.5 Ziff. 3.2 aEnV selbst festlegen dürfen, dass je 50% der produzierten Energiemenge die Eigenschaft "erneuerbar" bzw. "nicht erneuerbar" zukommt, um sodann frei darüber verfügen zu können.
3.1 Die Beschwerdeführerinnen sind zusammengefasst der Ansicht, das Einsparen von Netznutzungsentgelt bei Eigenverbrauch sei rechtlich zulässig und der Verzicht auf eine Netzeinspeisung der produzierten Energie gar erwünscht, um dadurch das Verteilnetz zu entlasten. Die relevanten Stromflüsse könnten im Sinn einer virtuellen Einspeisung rechnerisch erfasst und sodann bilanziell abgerechnet werden. Worin die Vorinstanz eine aktive Beeinflussung des zu vergütenden Anteils der produzierten Energie bzw. eine Gesetzesumgehung erblicke, bleibe unklar. Die Beschwerdeführerin 2 könne bereits heute je separat über den erneuerbaren Anteil und den nicht erneuerbaren Anteil ihrer Energieproduktion verfügen. Es handle sich dabei nicht um eine einzige Energiemenge. Den nicht erneuerbaren Anteil verkaufe sie, unabhängig vom erneuerbaren Anteil, selbst auf dem Markt. Entscheidend sei denn auch nicht der tatsächliche Eigenverbrauch, sondern der Wille des Energieproduzenten, ob er das Recht auf Eigenverbrauch ausüben wolle oder nicht. Die beiden Anteile würden rechtlich unterschiedlich behandelt und könnten mit je 50% der Nettoproduktion rechnerisch bestimmt und separat bilanziell abgerechnet werden. Es sei deswegen nicht nachvollziehbar, weshalb die Beschwerdeführerin 2 den nicht erneuerbaren Anteil nicht im Rahmen einer Eigenverbrauchsgemeinschaft veräussern oder überlassen können sollte. Zudem hätten die CKW das Projekt geprüft und die technische sowie rechtliche Umsetzbarkeit bejaht. Die Vorinstanz halte die durch eine KVA produzierte Energie subjektiv nicht mehr für förderungswürdig und wolle die Fördermittel anderweitig einsetzen, was jedoch dem bewussten Willen des Gesetzgebers entgegenlaufe.
Die Vorinstanz vertritt demgegenüber die Auffassung, die Beschwerdeführerinnen könnten die produzierte Energie zwar selbst verbrauchen, nicht aber bestimmen, welche Qualität dem einzuspeisenden bzw. dem eigenverbrauchten Strom zukomme. Sie bringt u.a. vor, es sei vorgesehen, dass der eingespeiste Strom (Überschussproduktion) lediglich zu 50% als erneuerbar angerechnet werde. Eine umfassende Subventionierung der Nettoproduktionsmenge sei vom Gesetzgeber nicht gewollt gewesen, zumal die Projektidee der Beschwerdeführerinnen keine eigentliche Energieförderungsmassnahme beinhalte, sondern die Optimierung der eigenen Finanzen anstrebe. Die von ihnen ins Feld geführte Netzentlastung sei zudem völlig losgelöst von der angestrebten Eigenverbrauchsgemeinschaft möglich. Es gälten sowohl 50% des selbstverbrauchten Stroms als auch 50% des eingespeisten Stroms als erneuerbar. Der physisch eingespeiste Strom sei darum nur zu 50% durch die KEV förderungswürdig. Der Umstand, dass eine einzige Energiemenge nicht vollständig forderungswürdig sei, und daher administrativ unterschiedlich behandelt werden müsse, ändere nichts daran, dass es sich bei der KVA der Beschwerdeführerin 2 um eine einzige Energieerzeugungsanlage handle. Angesichts dessen könne das Recht auf Eigenverbrauch nicht jeweils in Bezug auf den erneuerbaren und den nicht erneuerbaren Anteil ausgeübt werden.
3.2 Zunächst ist aufgrund der im Rahmen des ersten Massnahmenpakets zur Energiestrategie 2050 per 1. Januar 2018 in Kraft getretenen Revision des EnG und der Energieverordnung vom 1. November 2017 (EnV, SR 730.01) sowie der in diesem Zusammenhang neu geschaffenen Verordnung über die Förderung der Produktion von Elektrizität aus erneuerbaren Energien vom 1. November 2017 (Energieförderungsverordnung, EnFV, SR 730.03) zu klären, welche Bestimmungen in materiell-rechtlicher Hinsicht auf den vorliegenden Sachverhalt Anwendung finden.
Gemäss dem in Art. 72 Abs. 1 Satz 1 EnG enthaltenen übergangsrechtlichen Grundsatz steht Betreibern von Anlagen, die beim Inkrafttreten dieses Gesetzes bereits eine Vergütung nach bisherigem Recht (Art. 7a des Energiegesetzes vom 26. Juni 1998 [aEnG, in Kraft gewesen bis zum 31. Dezember 2017, AS 1999 197]) erhalten, diese weiterhin zu. Die Beschwerdeführerin 2 erhielt als Betreiberin einer KVA bereits vor Inkrafttreten des revidierten EnG Fördermittel aus dem KEV-Fonds. Das Verordnungsrecht präzisiert die genannte gesetzliche Übergangsregel in Anhang 1.5 Ziff. 9.3 EnFV: Für KVA und Schlammverbrennungsanlagen sowie Klärgas- und Deponiegasanlagen, die bereits eine Vergütung nach bisherigem Recht erhalten, gilt für die Anspruchsvoraussetzungen, die Mindestanforderungen und den laufenden Betrieb das bisherige Recht. Die Frage, unter welchen Voraussetzungen und in welchem Umfang die Beschwerdeführerinnen Anspruch auf eine KEV haben, beantwortet sich somit nach dem aEnG im Zusammenspiel mit der Energieverordnung vom 7. Dezember 1998 (aEnV, in Kraft gewesen bis zum 31. Dezember 2017, AS 1999 20).
3.3 Sodann ist näher auf die rechtlichen Rahmenbedingungen einzugehen, die für den vorliegenden Fall von Bedeutung sind.
3.3.1 Laut Art. 89 Abs. 1 der Bundesverfassung der Schweizerischen Eidgenossenschaft vom 18. April 1999 (BV, SR 101) setzen sich der Bund und die Kantone im Rahmen ihrer Zuständigkeiten für eine umweltverträgliche Energieversorgung ein. Überdies legt der Bund Grundsätze fest über die Nutzung einheimischer und erneuerbarer Energien und über den sparsamen und rationellen Energieverbrauch (Art. 89 Abs. 2 BV).
3.3.2 In Umsetzung der verfassungsrechtlichen Vorgaben statuiert Art. 1 Abs. 2 Bst. c aEnG als Ziel die verstärkte Nutzung von einheimischen und erneuerbaren Energien. Laut Art. 7a Abs. 1 Satz 1 aEnG sind Netzbetreiber verpflichtet, in ihrem Netzgebiet die gesamte Elektrizität, die aus Neuanlagen durch die Nutzung von Sonnenenergie ab 10 kW, Geothermie, Windenergie, Wasserkraft bis zu 10 MW sowie Biomasse und Abfällen aus Biomasse gewonnen wird, in einer für das Netz geeigneten Form abzunehmen und zu vergüten, sofern diese Neuanlagen sich am betreffenden Standort eignen. Die KEV wird nach den im Erstellungsjahr geltenden Gestehungskosten von Referenzanlagen bestimmt, die der jeweils effizientesten Technologie entsprechen (vgl. Art. 7a Abs. 2 aEnG). Die Regelung der Einzelheiten, z.B. der Gestehungskosten je Erzeugungstechnologie, Kategorie und Leistungsklasse delegiert diese Norm an den Bundesrat, der die Details in der aEnV geregelt hat (siehe auch Art. 16 Abs. 1 aEnG betreffend die allgemeine energierechtliche Vollzugskompetenz des Bundesrats).
3.3.3 Mit der Revision der aEnV vom 14. März 2008 hat der Bundesrat die Einzelheiten zur KEV festgelegt, in den Art. 2 bis 2c aEnV die Anschlussbedingungen für fossile und erneuerbare Energien i.S.v. Art. 7 aEnG und in den Art. 3 ff. aEnV diejenigen für Elektrizität aus erneuerbaren Energien nach Artikel 7a aEnG. Die konkrete Höhe der Vergütungssätze für die verschiedenen Technologien lässt sich aufgrund der in den Anhängen zur EnV festgesetzten Grundlagen berechnen und erfolgt schematisch, nicht abgestimmt auf eine individuelle Anlage (Art. 3b aEnV). Die Einzelheiten sind gesondert für die Anlagentypen in den Anhängen zur aEnV geregelt. Für Biomassenenergieanlagen, wozu auch KVA zählen, ist der Anhang 1.5 massgebend, namentlich Ziff. 3 betreffend Anlagen zur thermischen Verwertung von Siedlungsabfällen aus Haushalten, Gewerbe und Industrie. In Anhang 1.5 Ziff. 3.2 aEnV ist unter der Sachüberschrift "Erneuerbarer Anteil" festgehalten, dass 50% der durch eine KVA produzierten Energiemenge als erneuerbar angerechnet wird.
3.3.4 Für Elektrizität aus erneuerbaren Energien ist sodann die Möglichkeit des Eigenverbrauchs in Art. 7a Abs. 4bis aEnG vorgesehen, wonach Produzenten die selbst produzierte Energie am Ort der Produktion ganz oder teilweise selber verbrauchen dürfen. Sofern ein Produzent von diesem Recht Gebrauch macht, darf nur die tatsächlich ins Netz eingespeiste Energie als eingespeist behandelt und verrechnet werden. Zufolge Art. 2 Abs. 2 aEnV hat der Netzbetreiber einem Produzenten, der einen Teil der produzierten Energie am Ort der Produktion selber verbraucht oder dort einem oder mehreren Dritten zum Verbrauch überlässt (Eigenverbrauch), die Überschussproduktion zu vergüten (Bst. a); einem Produzenten, der die gesamte produzierte Elektrizität veräussert, hat er die Nettoproduktion zu vergüten (Bst. b). Dabei definiert der Verordnungsgeber die Nettoproduktion bzw. die Überschussproduktion in Art. 2 Abs. 2bis aEnV folgendermassen: Die Überschussproduktion entspricht der tatsächlich ins Netz des Netzbetreibers eingespeisten Elektrizität. Die Nettoproduktion entspricht der Elektrizität, die mit der Anlage produziert wird (Bruttoproduktion), abzüglich der im Rahmen der Produktion von der Anlage selber verbrauchten Elektrizität (Hilfsspeisung).
3.4 Zur Hauptsache ist umstritten, wie die in Anhang 1.5 Ziff. 3.2 aEnV festgeschriebene Regel zu verstehen ist, wonach 50% der produzierten Energiemenge als erneuerbar angerechnet wird. Ihre Tragweite ist durch Auslegung zu klären.
3.4.1 Ein Rechtssatz muss in erster Linie aus sich selbst heraus, das heisst nach dem Wortlaut, Sinn und Zweck und den ihm zugrunde liegenden Wertungen auf der Basis einer teleologischen Verständnismethode ausgelegt werden (BGE 143 III 600 E. 2.7, 142 V 466 E. 3.2, 140 I 305 E. 6.1). Auszugehen ist vom Wortlaut, doch kann dieser nicht allein massgebend sein. Besonders wenn der Text unklar ist oder verschiedene Deutungen zulässt, muss nach seiner wahren Tragweite gesucht werden, unter Berücksichtigung der weiteren Auslegungselemente, wie namentlich der Entstehungsgeschichte der Norm und ihrem Zweck (siehe BGE 142 III 402 E. 2.5.1, 124 II 372 E. 5). Die Gesetzesmaterialien sind zwar nicht unmittelbar entscheidend, dienen aber als Hilfsmittel, um den Sinn der Norm zu erkennen. Namentlich bei neueren Bestimmungen kommt der Entstehungsgeschichte eine besondere Bedeutung zu, weil veränderte Umstände oder ein gewandeltes Rechtsverständnis eine andere Lösung weniger nahelegen als dies bei älteren Bestimmungen der Fall sein kann (vgl. BGE 144 IV 217 E. 3.1, 144 I 242 E. 3.1.2, je m.w.H.).
3.4.2 Der französische und italienische Text von Anhang 1.5 Ziff. 3.2 aEnV trägt die Sachüberschrift "Part renouvelable" bzw. "Quota rinnovabile" und ist wie folgt abgefasst: "50% de la quantité d'énergie produite est comptabilisée comme renouvelable"; "Il 50 per cento della quantità di energia prodotta è conteggiata come energia rinnovabile". Der Wortlaut der Sprachfassungen ist inhaltlich identisch, weil alle drei sowohl in der Sachüberschrift von einem erneuerbaren Anteil als auch im Normtext von einer produzierten Energiemenge sprechen, die zu 50% als erneuerbar angerechnet wird. Die Beschwerdeführerinnen verstehen die Bestimmung dahingehend, dass es sich bei der produzierten Energie um zwei mengenmässig gleiche Anteile handle, welche rechtlich ein vollständig voneinander losgelöstes Schicksal teilen würden und zudem bilanziell bestimmt sowie ohne physischen Energiefluss virtuell eingespeist werden könnten. In diesem Zusammenhang ist zu beachten, dass Anhang 1.5 Ziff. 3.2 aEnV eine vollziehende Verordnungsbestimmung darstellt. Vollziehungsverordnungen führen die Bestimmungen des betreffenden Gesetzes durch Detailvorschriften näher aus und tragen somit zur verbesserten Anwendbarkeit des Gesetzes bei. Ausgangspunkt sind Sinn und Zweck des Gesetzes; sie kommen in grundsätzlicher Weise durch die Bestimmung im formellen Gesetz zum Ausdruck (vgl. BGE 141 II 169 E. 3.3; 139 II 460 E. 2.1). Vollziehungsverordnungen müssen sich an den gesetzlichen Rahmen halten und insbesondere keine Vorschriften enthalten, welche die Rechte der Betroffenen zusätzlich beschränken oder ihnen neue Pflichten auferlegen (BGE 136 I 29 E. 3.3; 133 II 331 E. 7.2.2; siehe ferner Tobias Jaag, Die Verordnung im schweizerischen Recht, ZBl 112/2011 S. 643). Folglich ist die Bundesgesetzkonformität von Anhang 1.5 Ziff. 3.2 aEnV dann zu bejahen, wenn Art. 7a aEnG darin lediglich näher ausführt wird und dessen nachstehend durch Auslegung zu ermittelnder Zielsetzung folgt.
3.4.3 Der Gesetzgeber hat die KEV zur Förderung der Stromerzeugung mit erneuerbaren Energien und deren Erhöhung am gesamten inländischen Endverbrauch für den Zeithorizont bis 2030 eingeführt (Art. 7a aEnG und Art. 3 ff. aEnV, vgl. Botschaft zur Änderung des Elektrizitätsgesetzes und zum Stromversorgungsgesetz vom 3. Dezember 2004 [nachfolgend: Botschaft Änderung EleG und StromVG], BBl 2005 1611 ff., 1667). Sinn und Zweck der KEV ist es, jene Kosten zu decken, welche die Produzenten beim Verkauf des Stroms nicht durch den normalen Strompreis zu decken vermögen. Sie dient der Förderung der Erzeugung von Strom aus erneuerbaren Energien, welche kostspieliger ist als die "normale" Erzeugung von Strom. Diesbezüglich kommt der KEV eine Lenkungsfunktion zu. Die Vergütungssätze werden so festgelegt, dass die Vergütungen nur für die effizientesten Technologien tatsächlich kostendeckend sind (Art. 7a Abs. 2 EnG). Ziel der Vergütung ist es also nicht, die Kosten jedes Produzenten zu decken, sondern nur jener, die in effiziente Anlagen investieren (vgl. zum Ganzen Urteile des BVGer A-1074/2019 vom 2. September 2019 E. 3.4.2 und A-1989/2009 vom 11. Januar 2011 E. 10.7.2). Für die Elektrizität aus Biomasse ging der Gesetzgeber davon aus, dass im Fall von Kehrichtverbrennungsanlagen im Sinn eines Schätzwerts von einem erneuerbaren Anteil des Abfalls von 50% ausgegangen werden könne, wobei für die Vergütung die effektive Produktion massgebend sei (Botschaft Änderung EleG und StromVG, BBl 2005 1611 ff., 1667). Es gilt zu beachten, dass die durch eine KVA hergestellte Energie nicht effektiv zu 50% erneuerbar ist, sondern dass es sich hierbei um einen gesetzgeberischen Wertungsentscheid handelt, primär um den Anteil der erneuerbaren Energien durch die Anerkennung des organischen Abfallanteils zu erhöhen, indem die durch KVA produzierte Energie als teilweise erneuerbar deklariert wird. Der Verordnungsgeber hat diesen gesetzgeberischen Wertungsentscheid, der im aEnG selbst keine direkte Grundlage findet, sondern sich lediglich aus den Gesetzesmaterialien ergibt, unverändert übernommen und in Anhang 1.5 Ziff. 3.2 aEnV festgeschrieben.
3.4.4 In diesem Zusammenhang ist ferner erwähnenswert, dass der Gesetzgeber auf seinen Entscheid zurückgekommen ist und für die durch eine KVA produzierte Energie mit Inkrafttreten des revidierten EnG per 1. Januar 2018 neu nicht mehr eine Förderung durch die KEV vorsieht. Dementsprechend hält Art. 19 Abs. 4 Bst. c EnG fest, dass die Betreiber von Verbrennungsanlagen für Siedlungsabfälle, also einer KVA, nicht am Einspeisevergütungssystem teilnehmen können. KVA können stattdessen einen Investitionsbeitrag in der Höhe von höchstens 20% der anrechenbaren Investitionskosten in Anspruch nehmen (vgl. Art. 27 EnG i.V.m. Anhang 2.3 Ziff. 1 EnFV). Hintergrund davon ist, dass solche Infrastrukturanlagen häufig im Besitz der öffentlichen Hand sind und den Auftrag haben, über verursachergerechte Entsorgungsgebühren kostendeckend zu wirtschaften. Mit einem derartigen Investitionsbeitrag bleibt ein angemessener Investitionsanreiz bestehen, ohne wesentliche Marktverzerrungen zu generieren. KVA sind nicht im selben Masse auf Beiträge angewiesen und werden deshalb im derzeit geltenden EnG nicht mehr mittels der KEV unterstützt. Zudem gibt es ohne eine Investition in die physische Erweiterung oder Erneuerung einer bereits bestehenden Anlage nichts, was amortisiert werden könnte und folglich auch keinen Grund für die Aufnahme in die KEV (vgl. Botschaft zum ersten Massnahmenpaket der Energiestrategie 2050 [Revision des Energierechts] und zur Volksinitiative «Für den geordneten Ausstieg aus der Atomenergie [Atomausstiegsinitiative]» [nachfolgend: Botschaft Energiestrategie 2050], BBl 2013 7561 ff., 7626, 7680; siehe zum Ganzen auch HETTICH/WALTHER, Rechtsfragen um die kostendeckende Einspeisevergütung [KEV] für Elektrizität aus erneuerbaren Energien, ZBl 112/2011 143, 143 f.).
3.4.5 In systematischer Hinsicht ist sodann zu beachten, dass in Art. 7a Abs. 4bis aEnG zwar vorgesehen ist, dass Produzenten die selbst produzierte Energie am Ort der Produktion ganz oder teilweise selber verbrauchen dürfen; sofern ein Produzent jedoch von diesem Recht Gebrauch macht, darf nur die tatsächlich ins Netz eingespeiste Energie als eingespeist behandelt und verrechnet werden. In Umsetzung dessen sieht Art. 2 Abs. 2 Bst. a aEnV vor, dass der Netzbetreiber einem Produzenten, der einen Teil der produzierten Energie am Ort der Produktion selber verbraucht oder dort einem oder mehreren Dritten zum Verbrauch überlässt (Eigenverbrauch), nur die Überschussproduktion zu vergüten hat. Bei Anlagen im Eigenverbrauch mit KEV wird also nur die Überschussenergie (netzseitiger Zähler) vergütet (vgl. die Vollzugshilfe für die Umsetzung des Eigenverbrauchs nach Art. 7 Abs. 2bis und Art. 7a Abs. 4bis vom April 2014 [Version 1.0], S. 9 und 11). Dies im Gegensatz zu einem Produzenten, der die gesamte produzierte Elektrizität veräussert, und darum die Nettoproduktion vergütet erhält (Art. 2 Abs. 2 Bst. b aEnV). Dabei hat der Verordnungsgeber ausdrücklich festgelegt, was genau unter der Nettoproduktion bzw. der Überschussproduktion zu verstehen ist (Art. 2 Abs. 2bis aEnV, vgl. dazu bereits vorne E. 3.3.4). Aus den Vernehmlassungsunterlagen ergibt sich schliesslich, dass Netzbetreiber, welche bisher die eingespeiste Energie abgenommen, abgegolten und weiter verrechnet haben, die produzierte Elektrizität nur noch physisch abnehmen. Gilt nur ein Teil der Gesamtproduktion einer Anlage als Elektrizität aus erneuerbaren Energien (z.B. bei Kehrichtverbrennungsanlagen), wird - zwecks Abrechnung - nur dieser Teil der Bilanzgruppe für erneuerbare Energien zugeordnet (vgl. Erläuternder Bericht vom 27. Juni 2007 zum Vernehmlassungsentwurf der Stromversorgungsverordnung [vom 14. März 2008, StromVV, SR 734.71]; siehe ferner Art. 26 Abs. 3 StromVV zur physisch gelieferten Elektrizität).
3.4.6 Im Übrigen weist das BFE in seinem Fachbericht vom 10. Juli 2019 u.a. darauf hin, dass sich der Produzent zunächst zu entscheiden hat, ob er die von der Anlage produzierte Elektrizität (teilweise) am Ort der Produktion selber verbrauchen will oder er die gesamte Elektrizitätsmenge einspeist. Je nach dem werde dann die tatsächlich an den Netzbetreiber abgelieferte Überschussproduktion vergütet oder, bei einem Verzicht auf Eigenverbrauch, die Nettoproduktion. Bei einem teilweisen Eigenverbrauch werde 50% der Überschussproduktion als erneuerbar angerechnet und mit der KEV vergütet, beim einem vollständigen Verzicht auf Eigenverbrauch gar 50% der Nettoproduktion. Das von den Beschwerdeführerinnen beabsichtigte Splitting sei hingegen unzulässig. Sachdienlich sind diesbezüglich die Ausführungen im Bericht der Kommission für Umwelt, Raumplanung und Energie des Nationalrates (UREK-N) vom 8. Januar 2013 zur parlamentarische Initiative "Freigabe der Investitionen in erneuerbare Energien ohne Bestrafung der Grossverbraucher" (Pa. Iv. 12.400), auf welchen die Beschwerdeführerinnen und auch das BFE verweisen: Wenn sich ein Produzent für den Eigenverbrauch entscheidet, sind demnach rein "interne" Energieflüsse bei einem Endverbraucher und gleichzeitigen Anlagenbetreiber aus Sicht des Netzbetreibers nicht mehr zu beachten - erst wenn das Netz des Netzbetreibers zwischen Produktionsanlage und Verbrauch in Anspruch genommen wird, liegt kein Eigenverbrauch mehr vor. Bei der Abrechnung zwischen Netz- und Anlagenbetreiber sind einzig die physikalischen Energieflüsse in das und aus dem Verteilnetz massgebend und nicht irgendwelche bilanzierten Werte. Dies bedeutet gleichzeitig für die Produzenten, dass sie weniger Energie vom Verteilnetzbetreiber beziehen und so Strombezugskosten (Netznutzung und Energie) sparen, umgekehrt jedoch auch keine KEV für den selbst verbrauchten Strom erhalten (siehe BBl 2013 1669 ff., 1674, 1677). Die Möglichkeit des Eigenverbrauchs soll Produzenten einerseits die Option der Einsparung von Netznutzungsentgelt eröffnen, wobei stets zu beachten ist, dass sich Eigenverbrauch und gleichzeitige Förderung durch die KEV gegenseitig ausschliessen, und andererseits soll verhindert werden, dass Netzbetreiber allfällige Umsatz- oder Gewinneinbussen infolge Eigenverbrauchs durch höhere Strompreise kompensieren und letztlich auf die Endkonsumenten überwälzen (Botschaft Energiestrategie 2050, BBl 2013 7561 ff., 7714).
3.4.7 Die Gesamtbetrachtung aller Auslegungselemente führt zusammengefasst dazu, dass der Verordnungsgeber die Art. 7a aEnG zugrunde liegende Intention des Gesetzgebers, wonach 50% der durch eine KVA produzierten Energiemenge als erneuerbar angerechnet wird, in Anhang 1.5 Ziff. 3.2 aEnV zwecks vereinfachter Handhabung im Sinn eines Schätzwerts umgesetzt hat. Daraus zu schliessen, dass sich diese Verhältnisangabe auf die Gesamtproduktion der erzeugten Energie bezieht und es sich um zwei vollständig voneinander losgelöste Energiemengen handelt, greift allerdings zu kurz. Aus dem Zusammenspiel von Anhang 1.5 Ziff. 3.2 aEnV und den Bestimmungen betreffend den Eigenverbrauch, insb. Art. 2 Abs. 2 Bst. a aEnV, ergibt sich hinsichtlich der seitens der Beschwerdeführerinnen geplanten Eigenverbrauchsgemeinschaft, dass in einem solchen Fall nur eine allfällig physisch ins Netz eingespeiste Überschussproduktion zu vergüten wäre. Die Überschussproduktion entspricht dabei der tatsächlich ins Netz des Netzbetreibers eingespeisten Elektrizität (Art. 2 Abs. 2bis aEnV). Hiervon gelten 50% als erneuerbar und weitere 50% als nicht erneuerbar. Im Gegenzug ist die Nettoproduktion dann zu vergüten, wenn ein Produzent die gesamte produzierte Elektrizität veräussert (vgl. Art. 2 Abs. 2 Bst. a aEnV). Das Wahlrecht auf Eigenverbrauch kann nur für die Gesamtanlage ausgeübt werden. Es steht den Beschwerdeführerinnen demnach frei, welche dieser Optionen sie wählen, jedoch ist weder die Aufteilung der produzierten Gesamtenergiemenge in einen erneuerbaren und einen nicht erneuerbaren Anteil vor der Einspeisung möglich noch ist mit Blick auf die genannten Rechtsgrundlagen und unter Berücksichtigung der zitierten Gesetzgebungsmaterialien eine Vermischung von teilweisem Eigenverbrauch und (rechnerischer) Vergütung eines Teils der Nettoproduktion zulässig.
3.4.8 Soweit die Beschwerdeführerinnen primär die Einsparung von Netznutzungsentgelt beabsichtigen sollten, wäre für dieses Vorhaben bzw. die Rückerstattung desselben unter Geltung des neuen Rechts auf Art. 39 ff. EnG und die dort statuierten Voraussetzungen zu verweisen. Im Übrigen ist nach dem Gesagten auf die Einholung der von Beschwerdeführerinnen in ihrer Beschwerde offerierten Auskünften durch die CKW zum Thema der geplanten Eigenverbrauchsgemeinschaft in antizipierter Beweiswürdigung zu verzichten, da sich der entscheidwesentliche Sachverhalt hinreichend klar aus den vorliegenden Akten ergibt und das Bundesverwaltungsgericht die sich in diesem Zusammenhang stellenden Rechtsfragen von Amtes wegen zu beurteilen hat bzw. an rechtliche Ausführungen der Parteien oder Dritter nicht gebunden ist (sieh dazu vorne E. 2 und vgl. statt vieler René Rhinow et. al., Öffentliches Prozessrecht, 3. Aufl. 2014, Rz. 1002 ff.).
3.4.9 Zusammenfassend erweist sich die Beschwerde in der Hauptsache als unbegründet und ist demnach abzuweisen.
3.5 Es verbleibt zu prüfen, ob die Vorinstanz zu Recht nicht auf den Antrag der Beschwerdeführerinnen betreffend das Recht auf Realisierung einer Eigenverbrauchsgemeinschaft eingetreten ist.
3.5.1 Das Übergangsrecht sieht in Art. 74 Abs. 2 EnG hinsichtlich der Zuständigkeiten vor, dass die Bundesbehörden, soweit sie mit diesem Gesetz neu zuständig werden, ihre Aufgaben sofort nach dem Inkrafttreten dieses Gesetzes aufnehmen und dabei von der nationalen Netzgesellschaft unterstützt werden, soweit diese nach bisherigem Recht zuständig war. Gemäss Art. 63 Abs. 1 EnG ist die Pronovo AG als Vollzugsstelle in den folgenden Bereichen gemäss Art. 64 EnG zuständig für: Herkunftsnachweiswese (Art. 9 EnG), das Einspeisevergütungssystem (Art. 19 EnG), die Einspeisevergütung nach bisherigem Recht, Einmalvergütungen für Photovoltaikanlagen (Art. 25 EnG), die Erstattung der Mehrkosten aus Verträgen nach Art. 73 Abs. 4 EnG und weitere, ihr vom Bundesrat übertragene Aufgaben, die die Verwendung der Mittel aus dem Netzzuschlag betreffen oder mit dem Herkunftsnachweiswesen zusammenhängen. Hingegen entscheidet die ElCom laut Art. 62 Abs. 3 EnG, vorbehaltlich der Zuständigkeit von Zivilgerichten i.S.v. Art. 62 Abs. 4 EnG, bei Streitigkeiten aufgrund der Art. 15, 16-18 und Art. 73 Abs. 4 und 5 EnG. Fragen betreffend den Eigenverbrauch, den Zusammenschluss zu einer Eigenverbrauchsgemeinschaft sowie das Verhältnis zum Netzbetreiber und weitere Einzelheiten sind in den Art. 16-18 EnG geregelt und fallen entsprechend in den Zuständigkeitsbereich der ElCom.
3.5.2 Soweit die Beschwerdeführerinnen Anträge betreffend den Eigenverbrauch und die Bildung einer Eigenverbrauchsgemeinschaft stellen, ist dafür mit Blick auf Art. 62 Abs. 3 EnG und die obigen Ausführungen nicht die Pronovo AG, sondern die ElCom zuständig. Die Vorinstanz trat auf das entsprechende Begehren der Beschwerdeführerinnen in Ziff. 5 des angefochtenen Einspracheentscheids vom 29. März 2019 mangels Zuständigkeit somit zu Recht nicht ein, weshalb die vorliegende Beschwerde in diesem Punkt ebenfalls abzuweisen ist.
4.1 Bei diesem Ausgang des Verfahrens gelten die Beschwerdeführerinnen als unterliegend, weshalb sie die Verfahrenskosten zu tragen haben (Art. 63 Abs. 1 VwVG). Die Verfahrenskosten werden auf Fr. 2'500.- festgesetzt (Art. 1 ff. des Reglements vom 21. Februar 2008 über die Kosten und Entschädigungen vor dem Bundesverwaltungsgericht vom 21. Februar 2008 [VGKE, SR 173.320.2]). Der von ihnen geleistete Kostenvorschuss in gleicher Höhe wird zur Bezahlung der Verfahrenskosten verwendet.
4.2 Den unterliegenden Beschwerdeführerinnen steht keine Parteientschädigung zu (vgl. Art. 64 VwVG i.V.m. Art. 7 ff. VGKE); ebenso wenig hat die Vorinstanz einen Anspruch auf eine Parteientschädigung (vgl. Art. 7 Abs. 3 VGKE).
(Das Dispositiv befindet sich auf der nächsten Seite.)
Die Beschwerde wird abgewiesen.
Die Verfahrenskosten werden auf Fr. 2'500.- festgesetzt und den Beschwerdeführerinnen auferlegt. Der einbezahlte Kostenvorschuss wird zur Bezahlung der Verfahrenskosten verwendet.
Es wird keine Parteientschädigung zugesprochen.
Dieses Urteil geht an:
die Beschwerdeführerinnen (Gerichtsurkunde)
die Vorinstanz ([...]; Einschreiben)
das Generalsekretariat UVEK (Gerichtsurkunde)
das Bundesamt für Energie z.K. (A-Post)
Für die Rechtsmittelbelehrung wird auf die nächste Seite verwiesen.
Die vorsitzende Richterin: Der Gerichtsschreiber: Kathrin Dietrich Basil Cupa
Rechtsmittelbelehrung:
Gegen diesen Entscheid kann innert 30 Tagen nach Eröffnung beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14, Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten geführt werden (Art. 82 ff., 90 ff. und 100 BGG). Die Frist ist gewahrt, wenn die Beschwerde spätestens am letzten Tag der Frist beim Bundesgericht eingereicht oder zu dessen Handen der Schweizerischen Post oder einer schweizerischen diplomatischen oder konsularischen Vertretung übergeben worden ist (Art. 48 Abs. 1 BGG). Die Rechtsschrift ist in einer Amtssprache abzufassen und hat die Begehren, deren Begründung mit Angabe der Beweismittel und die Unterschrift zu enthalten. Der angefochtene Entscheid und die Beweismittel sind, soweit sie die beschwerdeführende Partei in Händen hat, beizulegen (Art. 42 BGG).
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