Entscheiddatum: 27.04.2020Publikationsdatum: 06.05.2020
Bundesverwaltungsgericht Tribunal administratif fédéral Tribunale amministrativo federale Tribunal administrativ federal Abteilung I A-1384/2019
Urteil vom 27. April 2020 Besetzung Richterin Christine Ackermann (Vorsitz), Richterin Kathrin Dietrich, Richter Maurizio Greppi, Gerichtsschreiber Marc Lichtensteiger. Parteien A._______, vertreten durchlic. iur. Renate Bigler und Reto Böhi, Rechtsanwälte, Eversheds Sutherland, Beschwerdeführerin, gegen Staatssekretariat für Migration SEM, Vorinstanz. Gegenstand Verletzung der Meldepflicht.
A. Das Bundesamt für Migration BFM (heute: Staatssekretariat für Migration [SEM]) teilte mit Schreiben vom 29. Mai 2012 A._______ (nachfolgend: Fluggesellschaft) mit, es erwäge aufgrund einer Risikoanalyse, unter anderem die Flugstrecke Z._______ - Schweiz der Meldepflicht gemäss Art. 104 des Bundesgesetzes über die Ausländerinnen und Ausländer vom 16. Dezember 2005 (AuG, SR 142.20; seit 1. Januar 2019 Bundesgesetz über die Ausländerinnen und Ausländer und über die Integration [AIG]) zu unterstellen. Die Meldepflicht werde voraussichtlich im Juni 2012 mit Wirkung ab September 2012 verfügt werden. Für die Meldung der Daten (sog. Advance Passenger Information [API]) seien zwei alternative Übermittlungsvarianten vorgesehen, die in der auf seiner Homepage abrufbaren API-Schnittstellenspezifikation beschrieben würden. Es räumte der Fluggesellschaft die Möglichkeit ein, bis zum 22. Juni 2012 zur geplanten Meldepflicht Stellung zu nehmen. Ausserdem ersuchte es sie, bis zum gleichen Datum namentlich mitzuteilen, welche der beiden vorgesehenen Übermittlungsvarianten sie vorziehe und ob sie eine Testphase wünsche. Die Fluggesellschaft liess diese Frist ungenutzt verstreichen.
B. Mit Verfügung vom 20. Juli 2012 unterstellte das BFM unter anderem die Flugstrecken X._______ und Y._______ in die Schweiz mit Wirkung ab dem 19. September 2012 der Meldepflicht gemäss aArt. 104 AuG (AS 2008 5409, in Kraft bis 30. September 2015). Dabei ordnete es an, es seien ihm für sämtliche dieser Flüge unmittelbar nach dem Abflug die im Verfügungsdispositiv aufgeführten Datenkategorien zu melden. Die Meldungen hätten unter Einhaltung der beiliegenden Schnittstellenspezifikation mittels "Type B Messaging" oder "File Upload via Internet" zu erfolgen. In einem mit "Hinweis" betitelten Absatz hielt es unter Verweis auf aArt. 120b Abs. 1 AuG (AS 2008 5410, in Kraft bis 30. September 2015) fest, dass die schuldhafte Verletzung der Meldepflicht mit Busse bis zu einer Million Franken bestraft werde. Im Begleitschreiben zur Verfügung wies es (erneut) darauf hin, dass die Möglichkeit bestehe, die Datenübermittlung vorgängig zu testen. Zu diesem Zweck bat es die Fluggesellschaft, ihm innerhalb von 30 Tagen eine Kontaktperson sowie einige Tage vor dem Test die notwendigen Angaben (Flugnummer und Flugdatum und -zeit) mitzuteilen.
C. Die Fluggesellschaft teilte dem BFM mit E-Mail vom 24. Juli 2012 eine Kontaktperson mit und erkundigte sich danach, welche Daten sie genau melden müsse, worauf das BFM in seiner Antwortmail vom 25. Juli 2012 die zu meldenden Datenkategorien mit den entsprechenden Daten (erneut) aufführte.
D. Mit E-Mail vom 12. Januar 2017 orientierte die Kantonspolizei Zürich das SEM (vormals BFM) über "eine grössere Differenz bei den API-Daten" des Fluges (...) vom 9. Januar 2017 der Fluggesellschaft von X._______ nach Zürich Flughafen.
E. In der Folge wies das SEM mit E-Mail vom 17. Februar 2017 die Fluggesellschaft auf Fehler bei den übermittelten API-Daten hin und stellte eine engere Datenkontrolle für die nächsten Wochen und Monate in Aussicht. Gleichzeitig wurde die Fluggesellschaft darauf aufmerksam gemacht, dass weitere Verletzungen der Meldepflicht sanktioniert würden.
F. Mit E-Mail vom 21. Februar 2017 erkundigte sich die Fluggesellschaft beim SEM nach Beispielen für eine fehlerhafte API-Datenlieferung. In seiner Antwortmail vom 2. März 2017 übermittelte das SEM der Fluggesellschaft eine nicht abschliessende Liste von Fehlern, welche bei ihr festgestellt worden waren ("Not all passengers on the API list", "Same passenger on the list twice", "Non existing passengers ...", "Last name in the field for first name", "Swiss passengers are given the nationality of Swaziland", "Wrong dates of birth", "Wrong passport numbers", "Wrong information to the type of travel document", "And so on...").
G. Am 12. Februar 2018 wandte sich das SEM mit einem Schreiben erneut an die Fluggesellschaft. Darin hielt es fest, dass die Fluggesellschaft vom 1. bis zum 31. März 2017 täglich zwischen zwei und vier Flüge von Z._______ nach Zürich durchgeführt habe. Insgesamt 95 ihrer Flüge seien in diesem Zeitraum genauer überprüft worden, wobei drei Flüge nicht stattgefunden hätten. Nahezu jeder der 92 durchgeführten Flüge weise im überprüften Zeitraum fehlerhafte oder fehlende API-Daten auf. Bei 80 Flügen seien nachweislich 175 fehlerhafte API-Daten übermittelt worden. Die Fehler würden beinahe sämtliche API-Datenkategorien betreffen. Für zwei der 92 durchgeführten Flüge (Flüge [...] vom 7. März 2017 und [...] vom 28. März 2017) sei die API-Datenübermittlung vollständig ausgeblieben. Es sehe sich daher veranlasst, ein Verwaltungsverfahren wegen Verdachts auf Meldepflichtverletzung zu eröffnen. Gleichzeitig setzte es der Fluggesellschaft eine Frist bis am 12. März 2018 (auf Gesuch hin verlängert bis zum 26. März 2018), um zu den Vorwürfen Stellung zu nehmen und insbesondere allfällige Exkulpationsgründe im Sinne von Art. 122b Abs. 3 AuG vorzubringen.
H. Mit Schreiben vom 22. Februar 2018 legte die Fluggesellschaft dem SEM dar, welche Massnahmen sie bisher getroffen habe, um die API-Datenqualität zu verbessern. Ausserdem stellte sie weitere Massnahmen in Aussicht.
I. In ihrer Stellungnahme vom 26. März 2018 zum Vorwurf der Verletzung der Meldepflicht führte die Fluggesellschaft aus, dass sie nicht bestreite, im fraglichen Zeitraum (1. bis 31. März 2017) fehlerhafte API-Daten geliefert zu haben. Dies, obwohl anfangs 2017 einmal mehr sämtliche Flughäfen ihres Streckennetzes angewiesen worden seien, korrekte API-Daten zu übermitteln, die mit der Übermittlung beauftragten Stellen wiederholt zu instruieren und gemäss ihren internen Richtlinien zu überwachen, auch mit Hinweis auf die bei Verletzung der Meldepflicht verhängten Sanktionen. In der Folge seien diese Weisungen durch das Outstations Coordination Management laufend konkretisiert worden, um so weitere Fehlerquellen zu eliminieren. Schliesslich seien nach Eingang der Mahnung des SEM am 17. Februar 2017 mittels E-Mails vom 8. März und 20. Juli 2017 weitere konkrete Instruktionen an die Abteilungen Outstations Coordination Management, Visa & Passport Department und Hub Control Management erfolgt. Seit der erneuten Kontaktaufnahme vom 12. Februar 2018 durch das SEM habe sie nachweislich die zusätzlich erforderlichen und möglichen Vorkehren getroffen, um die verlangten Daten für jeden einzelnen Flug korrekt zu melden. Inzwischen habe ihr die Kantonspolizei Zürich eine deutlich verbesserte Datenqualität attestiert. Ihr Hauptsitz habe so innert Monatsfrist sämtliche zusätzlich notwendigen technischen Massnahmen getroffen, um die Infrastruktur der Flughäfen, welche im Rahmen der internen Untersuchungen mit den meisten Fehlerquellen identifiziert worden seien, auf ein einheitliches technisches Niveau zu bringen, welches den gesetzlichen Anforderungen genüge. Eine Sanktionierung erscheine deshalb entbehrlich.
J. Mit Verfügung vom 11. Februar 2019 belastete das SEM die Fluggesellschaft wegen Verletzung der Meldepflicht bei Flügen zwischen Z._______ und der Schweiz im Zeitraum vom 1. bis 31. März 2017 in 80 Fällen mit insgesamt Fr. 320'000.- (80 x Fr. 4'000.-). Dabei führte es aus, die Fluggesellschaft habe zwischen dem 1. und 31. März 2017 in 175 Fällen API-Daten nach Art. 104 Abs. 3 AIG, zu deren Übermittlung sie verpflichtet gewesen sei, fehlerhaft und für den Flug (...) vom 28. März 2017 gar keine API-Daten übermittelt. Es bestehe daher die Rechtsvermutung, dass in all diesen Fällen eine Verletzung der Meldepflicht im Sinne von Art. 122b AIG vorliege. Diese Vermutung vermöge sie nicht durch den Beweis des Gegenteils zu entkräften. Damit habe sie die ihr obliegende Meldepflicht verletzt. Unter den dokumentierten Meldepflichtverletzungen würden sich weder leichte Fälle, bei denen gänzlich auf eine Sanktion verzichtet werden könne, noch besonders schwere Fälle finden. Der Fluggesellschaft sei somit in Anwendung von Art. 122b Abs. 1 AIG für insgesamt 80 Flüge eine pauschale Belastung von Fr. 4'000.- pro Flug im Gesamtbetrag von Fr. 320'000.- aufzuerlegen.
K. Gegen diese Verfügung des SEM (nachfolgend: Vorinstanz) erhebt die Fluggesellschaft (nachfolgend: Beschwerdeführerin) am 20. März 2019 Beschwerde beim Bundesverwaltungsgericht. Sie beantragt, es sei die Verfügung aufzuheben und das Verfahren einzustellen, eventualiter sei die Verfügung aufzuheben und sie (die Beschwerdeführerin) wegen Verletzung der Meldepflicht bei Flügen zwischen Z._______ und der Schweiz im Zeitraum vom 1. März 2017 bis 31. März 2017 in einem Fall mit insgesamt Fr. 4'000.- zu belasten, subeventualiter sei die Verfügung aufzuheben und sie wegen Verletzung der Meldepflicht bei Flügen zwischen Z._______ und der Schweiz im Zeitraum vom 1. März 2017 bis 31. März 2017 in 58 Fällen mit insgesamt Fr. 232'000.- zu belasten. Zur Begründung bringt sie im Wesentlichen vor, dass sie die vollständigen Datensätze übermittelt habe, diese zwar vereinzelt Fehler enthalten würden, aber von der Vorinstanz selber als nicht wesentlich für den Zweck der Meldepflicht qualifiziert würden. Zudem habe sie dargelegt, dass sie fortlaufend sämtliche Vorkehren getroffen habe, um Verstösse gegen die Meldevorschriften zu verhindern. Es sei somit von einem leichten Fall im Sinne von Art. 122b Abs. 1 AIG auszugehen, weshalb die Vorinstanz das Verfahren gegen sie hätte einstellen müssen.
L. Die Vorinstanz beantragt in ihrer Vernehmlassung vom 8. Mai 2019 (Eingang: 21. Mai 2019) die Abweisung der Beschwerde. Zur Begründung verweist sie auf ihre Erwägungen in der angefochtenen Verfügung. Im Weiteren geht sie auf die einzelnen Rügen der Beschwerdeführerin ein und weist diese zurück.
M. In ihren Schlussbemerkungen vom 18. Juli 2019 hält die Beschwerdeführerin an ihren Begehren und Ausführungen in der Beschwerde vollumfänglich fest und macht einige ergänzende Bemerkungen.
N. Die Vorinstanz hält in ihren Schlussbemerkungen vom 29. August 2019 ebenfalls an ihren Rechtsbegehren und bisherigen Erwägungen fest und nimmt zu den einzelnen, von der Beschwerdeführerin in den Schlussbemerkungen vorgebrachten Punkten Stellung.
O. Auf die weiteren Vorbringen der Parteien und die sich bei den Akten befindlichen Dokumente wird - soweit entscheidrelevant - in den nachfolgenden Erwägungen eingegangen.
1.1 Das Bundesverwaltungsgericht beurteilt Beschwerden gegen Verfügungen nach Art. 5 VwVG, sofern diese von einer Vorinstanz nach Art. 33 des Bundesgesetzes über das Bundesverwaltungsgericht vom 17. Juni 2005 (VGG, SR 173.32) stammen und keine Ausnahme gemäss Art. 32 VGG vorliegt (vgl. Art. 31 VGG). Der angefochtene Entscheid ist eine Verfügung im genannten Sinn und stammt von einer Vorinstanz gemäss Art. 33 Bst. d VGG; eine Ausnahme nach Art. 32 VGG liegt nicht vor. Das Bundesverwaltungsgericht ist demnach für die Beurteilung der vorliegenden Beschwerde zuständig.
Das Verfahren vor dem Bundesverwaltungsgericht richtet sich nach dem VwVG, sofern das VGG nichts anderes bestimmt (Art. 37 VGG).
1.2 Zur Beschwerde ans Bundesverwaltungsgericht ist berechtigt, wer vor der Vorinstanz am Verfahren teilgenommen oder keine Möglichkeit zur Teilnahme erhalten hat, durch die angefochtene Verfügung besonders berührt ist und ein schutzwürdiges Interesse an deren Aufhebung oder Änderung hat (Art. 48 Abs. 1 VwVG). Die Beschwerdeführerin hat am vorinstanzlichen Verfahren teilgenommen und ist mit ihren Begehren nicht durchgedrungen. Sie ist durch die angefochtene Verfügung auch materiell beschwert und damit ohne Weiteres zur Beschwerde legitimiert.
1.3 Auf die im Übrigen frist- und formgerecht eingereichte Beschwerde (vgl. Art. 50 Abs. 1 und 52 Abs. 1 VwVG) ist somit einzutreten.
2.1 Das Bundesverwaltungsgericht entscheidet grundsätzlich mit voller Kognition und überprüft angefochtene Verfügungen auf Verletzung von Bundesrecht einschliesslich Überschreitung oder Missbrauch des Ermessens, unrichtige oder unvollständige Feststellung des rechtserheblichen Sachverhalts und Unangemessenheit (vgl. Art. 49 VwVG). Es wendet das Recht von Amtes wegen an und ist an die Begründung der Parteien nicht gebunden (Art. 62 Abs. 4 VwVG).
2.2 In zeitlicher Hinsicht sind gemäss bundesgerichtlicher Rechtsprechung Verwaltungsakte - vorbehältlich besonderer übergangsrechtlicher Regelungen - nach der materiellen Rechtslage im Zeitpunkt ihres Ergehens zu beurteilen (statt vieler: BGE 139 II 263 E. 6 m.H.). Vorliegend sind somit grundsätzlich die im Zeitpunkt der angefochtenen Verfügung vom 11. Februar 2019 geltenden materiellen Bestimmungen massgebend.
3.1 Gemäss aArt. 104 Abs. 1 AIG (AS 2015 3023; in Kraft bis 31. Mai 2019) kann die Vorinstanz zur Verbesserung der Grenzkontrollen und zur wirksamen Bekämpfung der rechtswidrigen Einreisen in den Schengen-Raum und Durchreisen durch die internationalen Transitzonen der Flughäfen Luftverkehrsunternehmen verpflichten, ihr oder der für die Grenzkontrolle zuständigen Behörde zu bestimmten Flügen Personendaten der beförderten Personen sowie Daten zum Flug zu melden. Die Daten sind unmittelbar nach dem Abflug zu übermitteln. Die massgeblichen Datenkategorien werden in Art. 104 Abs. 3 AIG im Einzelnen aufgeführt und umfassen insbesondere die Personalien der beförderten Personen, Angaben zu den von diesen mitgeführten Reisedokumenten sowie Angaben zu Abgangsflughafen, Umsteigeflughäfen oder Zielflughafen in der Schweiz. Die für die Meldung der Daten massgeblichen technischen Vorgaben finden sich in der auf der Homepage der Vorinstanz publizierten API-Schnittstellenspezifikation (abrufbar unter: < >, abgerufen am 27. April 2020). Zu beachten ist zudem jeweils die Verfügung, mit der die Meldepflicht angeordnet wird.
3.2 Gemäss Art. 122b AIG wird ein Luftverkehrsunternehmen pro Flug, für den es die Meldepflicht verletzt, mit Fr. 4'000.- belastet. In schweren Fällen beträgt die Belastung Fr. 12'000.- pro Flug, in leichten Fällen kann von der Eröffnung eines Verfahrens abgesehen werden (Abs. 1). Eine Verletzung der Meldepflicht wird vermutet, wenn das Luftverkehrsunternehmen die Daten nach Art. 104 Abs. 3 AIG nicht rechtzeitig, unvollständig oder falsch übermittelt (Abs. 2). Keine Verletzung der Meldepflicht liegt vor, wenn das Luftverkehrsunternehmen beweist, dass die Übermittlung im Einzelfall aus technischen Gründen, die es nicht zu vertreten hat, nicht möglich war (Abs. 3 Bst. a) oder es alle erforderlichen und zumutbaren organisatorischen Vorkehren getroffen hat, um eine Verletzung der Meldepflicht zu verhindern (Abs. 3 Bst. b). Das Verwaltungsverfahren zur Sanktionierung der Meldepflichtverletzung muss spätestens zwei Jahre nach dem Datum, an dem nach Art. 104 Abs. 1 AIG die Daten hätten übermittelt werden müssen, eröffnet werden (Art. 122c Abs. 3 Bst. b AIG).
3.3 Vorliegend ist unbestritten, dass die Beschwerdeführerin, wie dargelegt (vgl. Bst. G), für die Flüge auf der per 19. September 2012 der Meldepflicht unterstellten Flugstrecke Z._______ - Schweiz vom 1. bis 31. März 2017 bei 80 Flügen insgesamt 175 fehlerhafte bzw. nicht korrekt dargestellte API-Daten übermittelte. Streitig und somit zu prüfen ist hingegen, ob diese Unregelmässigkeiten bei den API-Datensätzen als "falsch übermittelt" im Sinne von Art. 122b Abs. 2 AIG zu qualifizieren sind (vgl. E. 4), ob ein "leichter Fall" im Sinne von Art. 122b Abs. 1 AIG vorliegt (vgl. E. 5) bzw. ob die Beschwerdeführerin allfällige Exkulpationsgründe im Sinne von Art. 122b Abs. 3 AIG vorzubringen vermag (vgl. E. 6). Schliesslich gilt es, die weiteren Rügen der Beschwerdeführerin, wonach die streitgegenständliche Verfügung auch aus anderen Gründen unverhältnismässig und unrechtmässig sei, zu prüfen (vgl. E. 7, 8 und 9).
4.1 Die Beschwerdeführerin bringt vor, dass ihr lediglich in einem einzigen Fall eine Verletzung der Meldepflicht vorgeworfen werden könne, nämlich betreffend den Flug (...) vom 28. März 2017. Hinsichtlich der übrigen, beanstandeten API-Datensätze mache die Vorinstanz nicht geltend, dass sie diese falsch, mithin nicht in Übereinstimmung mit der API-Schnittstellenspezifikation übermittelt hätte. Vielmehr werde einzig bemängelt, dass die korrekt übermittelten Daten Fehler aufweisen würden. Eine falsche Datenübermittlung im Sinne von Art. 122b Abs. 2 i.V.m. Art. 104 Abs. 3 AIG liege somit von Vorneherein nicht vor. Selbst wenn wider Erwarten die unrichtige Rechtsauffassung geschützt werden würde, dass auch korrekt übermittelte, jedoch inhaltlich unkorrekte Daten als "falsch" im Sinne von Art. 122b Abs. 2 i.V.m. Art. 104 Abs. 3 AIG qualifiziert würden, treffe der Vorwurf der Vorinstanz nicht zu, dass sie bei insgesamt 80 Flügen 179 (recte: 175) fehlerhafte API-Datensätze übermittelt hätte. In 8 API-Daten-sätzen seien der Vor- und Nachname des Fluggastes vollständig und korrekt übermittelt worden. Die Daten seien lediglich nicht ganz korrekt dargestellt worden. Eine Identifikation des Fluggastes sei jedoch ohne weiteres möglich. Bei 39 weiteren Datensätzen würden diese "Fehler" einzig in einem Tippfehler oder in vergleichbaren minimen Fehlern bestehen. Die Vorinstanz könne in ihrer Verfügung nicht ansatzweise darlegen, weshalb der Zweck der Datenübermittlung aufgrund dieser "Fehler" vereitelt würde. Im Gegenteil, die Vorinstanz selber erachte diese Fehler zum Teil als unwesentlich. Insgesamt würden somit bei 47 Datensätzen nur geringfügige Unregelmässigkeiten vorliegen. "Falsch" im Sinne von Art. 122b Abs. 2 i.V.m. Art. 104 Abs. 3 AIG seien diese Daten damit nicht. Auch bei den übrigen 128 API-Datensätzen vermöge die Vorinstanz in ihrer Verfügung nicht zu begründen, weshalb die dort enthaltenen Fehler den Zweck der Datenübermittlung vereiteln würden. Vielmehr treffe das Gegenteil zu. Die Fehler in diesen übrigen 128 API-Datensätzen würden die Nationalität des Fluggastes oder den Ausstellerstaat des Reisedokuments betreffen.
Die Unregelmässigkeiten bei den API-Datensätzen seien somit nicht derart gravierend, dass sie als "Fehler" im Sinne von Art. 122b Abs. 2 AIG qualifiziert werden könnten. Dies gelte für sämtliche 175, von der Vorinstanz beanstandeten API-Datensätze, im Besonderen aber - wie aufgezeigt - bei insgesamt 47 Datensätzen. So generiere die Eintragung formell korrekt übermittelter, jedoch inhaltlich falscher API-Daten trotzdem die gewünschten Treffermeldungen. Zusätzlich müssten die Mitarbeitenden der Vorinstanz die sogenannten "false positive hits" herausfiltern. Ein solcher Aufwand könne der Vorinstanz ohne Weiteres zugemutet werden. Eine automatisierte Datenverarbeitung sei höchstens dann beeinträchtigt, wenn beispielsweise der Name UND der Vorname komplett falsch erfasst worden wären. Diese Anforderung würden vorliegend allerhöchstens 68 von 175 Datensätze erfüllen. Dem Zweck der Meldepflicht werde aber einzig dann nicht nachgekommen, falls der Vorname, der Name und die Reisedokument-Nr. derart falsch erfasst würden, dass eine Ausschreibung der Person oder des Reisedokuments schlicht verunmöglicht sei. Von den genannten 68 Datensätzen treffe dies auf keinen einzigen zu.
4.2 Die Vorinstanz hält diesbezüglich fest, dass gemäss Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts API-Daten nach Art. 122b Abs. 2 AIG als falsch übermittelt gälten, wenn sie nicht den für den jeweiligen Eingangskanal definierten Spezifikationen entsprächen. Die Daten müssten damit zunächst gewisse formelle Anforderungen gemäss Schnittstellenspezifikation erfüllen, damit diese korrekt ins System eingeliefert und von diesem verarbeitet werden könnten. Da die Daten in elektronischer Form verarbeitet würden, seien zudem zwingend hohe Anforderungen an die inhaltliche Richtigkeit der erfassten Daten zu stellen. Nur inhaltlich richtige Daten würden beim Abgleich mit den in den Umsystemen gespeicherten Informationen eindeutige Resultate liefern. Auch vermeintlich einfache Tippfehler, die von einem Grenzkontrollbeamten möglicherweise als solche erkannt und manuell berichtigt werden könnten, könnten bei einem automatischen Abgleich dazu führen, dass auf eine Person oder ein Dokument lautende Ausschreibungen nicht gefunden würden. Dies liesse sich (wenn überhaupt) nur dadurch verhindern, dass das System mit derart unscharfen Suchparametern betrieben würde, dass es neben den eigentlichen auch zahllose sogenannte "false positive hits", also bloss vermeintliche Treffermeldungen anzeigen würde, die danach manuell wieder herausgefiltert werden müssten. Damit würde das System aber genau jenes Vorteils beraubt, zu dessen Zweck es geschaffen worden sei. Deshalb müsse jede Datenlieferung, die auch nur im Geringsten von den formellen Vorgaben der Spezifikation abweiche oder inhaltlich fehlerhafte Passagierdaten enthalte und dadurch die automatisierte Verarbeitung verunmögliche oder zu falschen Suchergebnissen führe, als "falsch" gelten. Dies selbst dann, wenn es einem menschlichen Betrachter möglich wäre, die von der Spezifikation abweichende Übermittlung korrekt zu interpretieren. So könne eine Beschleunigung der Grenzkontrolle nur dann erreicht werden, wenn die automatisierte Datenverarbeitung eindeutige Resultate liefere, welche nicht unnötig zeitaufwändig manuell nachbearbeitet werden müssten. Unkorrekte API-Daten würden die Beschleunigung der Grenzübertrittskontrolle gerade erschweren, da ausgeschriebene Personen oder Dokumente nicht oder nur mit grossem Zusatzaufwand identifiziert werden könnten oder da falsche Treffer generiert würden, die in keinem tatsächlichen Bezug zur reisenden Person stünden. Soweit die gelieferten API-Daten nicht den formellen Vorgaben gemäss der auf ihrer Homepage publizierten Schnittstellenspezifikation entsprechen oder inhaltliche Mängel aufweisen würden, seien sie im Sinne von Art. 122b Abs. 2 AIG als falsch zu qualifizieren.
4.3 Das Bundesverwaltungsgericht hat in seinem Urteil A-1679/2016 vom 31. Januar 2017 in E. 4.4.7 die im dortigen Verfahren gemachten - und vorliegend wiederholten (vgl. E. 4.2) - Ausführungen der Vorinstanz zur Frage, was unter einer "falschen" Datenübermittlung gemäss Art. 122b Abs. 2 AIG zu verstehen ist, gestützt. Es kommt im erwähnten Urteil zum Schluss, dass eine Meldung der API-Daten nur dann Sinn mache, wenn sie auf eine zweckkonforme Weise erfolge. Dass dies für die Luftverkehrsunternehmen allenfalls mit gewissen Schwierigkeiten verbunden sein möge, ändere nichts daran, zumal die Vorinstanz vor Beginn der Meldepflicht die Möglichkeit biete, im Rahmen einer Testphase zu prüfen, ob die Datenübermittlung reibungslos funktioniere.
Entgegen der Ansicht der Beschwerdeführerin stützt das Bundesverwaltungsgericht in seinem Urteil somit die Ansicht der Vorinstanz, wonach der Zweck der Meldepflicht auch dann vereitelt wird, wenn inhaltlich fehlerhafte API-Datensätze übermittelt werden. Auch solche Passagierdaten verunmöglichen eine automatisierte Verarbeitung der Daten oder führen zu falschen Suchergebnissen, so dass eine Erleichterung und Beschleunigung der Grenzübertrittskontrolle sowie ein schonender Einsatz knapper Personalressourcen nicht erreicht werden kann. Entsprechend gilt jede Datenlieferung, die auch nur im Geringsten von den formellen Vorgaben der API-Schnittstellenspezifikation abweicht oder inhaltlich fehlerhafte Passagierdaten enthält, als falsch im Sinne von Art. 122b Abs. 2 AIG.
4.4 Die im relevanten Zeitpunkt (1. bis 31. März 2017) geltende API-Schnittstellenspezifikation (vgl. Vorakten act. 2, p. 11-34) sieht in Ziff. 4.2.12 unter anderem vor, dass Name und Vorname durch einen Doppelpunkt und mehrere Namen bzw. mehrere Vornamen durch einen Leerschlag zu trennen sind. Der Familienname ist dabei vor dem bzw. den Vornamen zu erfassen (Ziff. 4.3). Hinsichtlich der Erfassung von Reisedokumenten schreibt die API-Schnittstellenspezifikation in den Ziffern 4.1.2 und 4.2.17 vor, dass der Code für den Reisedokument-Typ aus der maschinenlesbaren Zone (Machine Readable Zone [MRZ]) des Reisedokuments übernommen werden muss. Der Code kann dabei aus zwei Stellen bestehen, wobei an erster Stelle die Buchstaben P für Pass und I für Identitätskarte zu verwenden sind. Anschliessend folgt die Nummer des Reisedokuments, welche aus einer Kombination von Buchstaben und Zahlen oder nur aus Zahlen besteht.
4.5 Aufgrund des Gesagten entsprechen weder die von der Beschwerdeführerin erwähnten 8 API-Datensätze, in welchen der Name des Fluggastes "lediglich nicht ganz korrekt dargestellt" wurde, noch die weiteren 39 Datensätze, welche "einzig in einem Tippfehler oder in vergleichbaren minimen Fehlern" (z.B. Angabe des falschen Reisedokuments, falsche Nummer des Reisedokuments) bestehen, der im relevanten Zeitpunkt geltenden API-Schnittstellenspezifikation. Schliesslich erfüllen auch die Fehler in den übrigen 128 API-Datensätzen, welche gemäss Beschwerdeführerin "Fehler wie die Nationalität des Fluggastes oder den Ausstellerstaat des Reisedokuments" betreffen, die Vorgaben der API-Schnittstellenspezifikation nicht bzw. stellen inhaltlich fehlerhafte Passagierdaten dar. Mithin verhindert die fehlerhafte Erfassung der API-Daten, dass die automatisiert durchgeführten Abfragen der Passagierdaten in den für die Grenzkontrolle relevanten Datenbanken korrekte Resultate liefern, weshalb der Zweck der Datenübermittlung vereitelt wird. Dementsprechend gelten alle in der angefochtenen Verfügung aufgeführten 175 API-Datensätze als "falsch übermittelt" im Sinne von Art. 122b Abs. 2 AIG, weshalb von Gesetzes wegen eine Verletzung der Meldepflicht vermutet wird.
5.1 Die Beschwerdeführerin macht diesbezüglich geltend, im Zentrum der Vorschriften betreffend Meldepflichtverletzungen stehe der präventive Gedanke. Ein Luftverkehrsunternehmen solle nur belastet werden, wenn es wiederholt und in ähnlicher Weise oder in groben Einzelfällen die Meldepflicht verletze. Ein Verzicht komme etwa bei kleineren, den Zweck der Meldepflicht nicht wesentlich beeinträchtigenden Fehlern in Betracht, zum Beispiel dem einmaligen Fehlen eines Geburtsdatums eines einzelnen Passagiers. Die Regelungsabsicht des Gesetzgebers stelle sicher, dass die zwingende Sanktionierung gemäss Art. 122b Abs. 1 AIG grundsätzlich nur dort zur Anwendung komme, wo sie eine präventive Wirkung habe und nicht zum Selbstzweck verkomme. Halte das Luftverkehrsunternehmen seine Meldepflicht im Wesentlichen ein und seien dabei bloss einige wenige Fehler zu verzeichnen, die den Sinn und Zweck der Meldepflicht nicht bzw. nur geringfügig tangieren würden, sei dies somit nicht zu beanstanden. Die Vorinstanz räume dabei selber ein, dass bei API-Datensätzen von 22 Flügen der Zweck der Meldepflicht nicht wesentlich beeinträchtigt werde, ohne nur ansatzweise begründen zu können, inwiefern sich die übrigen 153 API-Datensätze von diesen unterscheiden würden. Vorliegend habe sie - mit Ausnahme eines einzigen Falles, nämlich beim Flug (...) vom 28. März 2017 - vollständige API-Datensätze übermittelt, welche zwar fehlerhaft seien, aber - auch gemäss Auffassung der Vorinstanz - keine Fehler enthalten würden, welche den Zweck der Meldepflicht wesentlich beeinträchtigen würden. Bei dieser Ausgangslage würden es Angemessenheitsüberlegungen rechtfertigen, auf eine Sanktionierung zu verzichten. Somit stehe fest, dass ein "leichter Fall" im Sinne von Art. 122b Abs. 1 AIG vorliege. Indem die Vorinstanz einen Verstoss der Beschwerdeführerin annehme, überschreite sie ihr Ermessen und verletze Bundesrecht.
5.2 Die Vorinstanz weist darauf hin, dass die in der angefochtenen Verfügung aufgeführten - und von der Beschwerdeführerin erwähnten - 22 Datenübertragungen jeweils nur einen einzigen nachweisbar fehlerhaften Passagierdatensatz enthalten würden. Diese Datensätze würden zwar den eigentlichen Zweck der API-Datenübermittlung - nämlich die Erleichterung und Beschleunigung der Grenzübertrittskontrolle und den schonenden Einsatz knapper Personalressourcen - beeinträchtigen, diesen aber als isolierte Erscheinungen nicht zum Vornherein gänzlich zu vereiteln vermögen. Dadurch würden sich diese 22 Datenübertragungen von den übrigen 153 beanstandeten Datenübermittlungen unterscheiden, welche jeweils gleich mehrere fehlerhafte Passagierdatensätze enthielten, somit die Qualität der generierten Abfrageresultate in einem Ausmass an Aussagekraft einbüsse, dass der vorbeschriebene Zweck der API-Datenübermittlung vereitelt werde.
Unter Hinweis auf die Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts (vgl. nachfolgend E. 5.4) hält die Vorinstanz fest, dass sie vorliegend zum Schluss gelangt sei, dass sämtliche der festgestellten 175 fehlerhaften Datenübermittlungen zu sanktionieren seien und es bezüglich der fraglichen 22 Datenübertragungen nicht angemessen erscheine, auf eine Sanktion zu verzichten. Angesichts der systematischen Übermittlung fehlerhafter API-Daten (im Beobachtungszeitraum durchschnittlich mehr als 2 fehlerhafte Passagierdatensätze pro Flug) könne schliesslich auch nicht argumentiert werden, es handle sich bei diesen Datenübertragungen um "Ausreisser", die selbst bei vorbildlichen Vorkehrungen angesichts der Masse der beförderten Passagiere nicht vollständig verhindert werden könnten. Die Beschwerdeführerin habe somit wiederholt und in ähnlicher Weise ihre Meldepflicht verletzt, weshalb für sämtliche der 80 Flüge mit Meldepflichtverletzung eine Sanktion auszusprechen und die Belastungen zu kumulieren seien.
5.3 Was unter einem "leichten Fall" gemäss Art. 122b Abs. 1 AIG zu verstehen ist, ergibt sich aus dem Wortlaut der Bestimmung nicht (vgl. Urteil des Bundesverwaltungsgerichts [BVGer] A-1679/2016 vom 31. Januar 2017 E. 4.2). Gemäss den Gesetzesmaterialien ermöglicht es die Kann-Vorschrift in Art. 122b Abs. 1 AIG der Vorinstanz, bei leichten, vereinzelt auftretenden Fällen von einer Verfahrenseröffnung abzusehen und vorerst eine Mahnung auszusprechen. Das Hauptziel der Bestimmung besteht darin, zu erreichen, dass die Meldepflicht von den betroffenen Unternehmen effektiv eingehalten wird. Wie die Beschwerdeführerin richtig vorbringt, steht dabei der präventive Gedanke im Vordergrund. Entsprechend wird ein Luftverkehrsunternehmen nur belastet, wenn es wiederholt und in ähnlicher Weise oder in groben Einzelfällen die Meldepflicht verletzt. Es sind insbesondere Angemessenheitsüberlegungen, die den Verzicht auf eine Sanktion rechtfertigen. Dies beispielsweise bei kleineren, den Zweck der Meldepflicht nicht wesentlich beeinträchtigenden Fehlern, etwa dem einmaligen Fehlen eines Geburtsdatums einer einzelnen Passagierin oder eines einzelnen Passagiers. Ziel der Norm ist nicht, eine möglichst hohe Anzahl an Belastungen auszusprechen, sondern - in Zusammenarbeit mit den Luftverkehrsunternehmen - die Datenqualität der Meldungen zu verbessern (vgl. BBl 2013 2569, 2591 f.).
5.4 Das Bundesverwaltungsgericht kommt in seinem Urteil A-1679/2016 vom 31. Januar 2017 in E. 4.4.2 zum Schluss, dass bei der Grenzziehung zwischen einem leichten und einem nicht mehr leichten Fall dem Zweck der Sanktionierung nach dem Willen des Gesetzgebers massgebliche Bedeutung zukomme. Art. 122b AIG solle in erster Linie präventive Wirkung entfalten und dazu beitragen, dass die Luftverkehrsunternehmen die für eine korrekte Erfüllung der Meldepflicht erforderlichen möglichen Vorkehren treffen. Die Sanktionierung von Meldepflichtverletzungen, die trotz entsprechender Vorkehren nicht vollständig vermieden werden könnten, trage diesem Zweck nichts bei. Lägen solche Meldepflichtverletzungen vor, sei daher von einem leichten Fall auszugehen. Dies erscheine allein schon deshalb als sinnvoll, als bei solchen Meldepflichtverletzungen grundsätzlich der Exkulpationsbeweis nach Art. 122b Abs. 3 AIG gelingen dürfte. Weiter liege es nahe, auch dann von einem leichten Fall auszugehen, wenn die zu beurteilende Meldepflichtverletzung bzw. die zu beurteilenden Meldepflichtverletzungen eine Sanktionierung mit Blick auf die mit Art. 122b AIG in erster Linie angestrebte präventive Wirkung sowohl in Bezug auf das Unternehmen, das die Meldepflicht verletzt habe, als auch in Bezug auf die übrigen der Meldepflicht nach Art. 104 AIG unterstehenden Luftverkehrsunternehmen als entbehrlich erscheinen lasse bzw. lassen würden. Der Vorinstanz stehe insoweit ein gewisses Ermessen zu, das sie pflichtgemäss auszuüben habe. Zu beachten sei dabei, dass ein "Fall" im Sinne von Art. 122b AIG nicht zwingend mit einem einzelnen Flug mit Meldepflichtverletzung identisch sei. Je nach den gegebenen Umständen könne ein "Fall", ob ein leichter, ein gewöhnlicher nicht mehr leichter oder ein schwerer Fall vorliege, gestützt auf eine Gesamtbetrachtung beantwortet werden. Je nach Antwort sei dann für die einzelnen Flüge des "Falls" auf eine Belastung zu verzichten oder eine Belastung von Fr. 4'000.- bzw. Fr. 12'000.- festzusetzen. Entsprechend sei die vorinstanzliche Auslegung des Begriffs des "leichten Falls", wonach in der Regel dann von einem solchen Fall auszugehen sei, wenn die Meldepflicht im Wesentlichen eingehalten werde und bloss einige wenige Fehler zu verzeichnen seien, die den Sinn und Zweck der Meldepflicht nicht bzw. nur geringfügig tangierten, grundsätzlich nicht zu beanstanden (vgl. Urteil BVGer A-1679/2016 vom 31. Januar 2017 E. 4.5).
5.5 Gestützt auf die vorangehenden Ausführungen ist es nicht unangemessen, wenn die Vorinstanz hinsichtlich sämtlicher 80 Flüge, für die die Beschwerdeführerin - vorbehältlich allfälliger Exkulpationsgründe (vgl. nachfolgend E. 6) - die Meldepflicht verletzte, von einem nicht mehr leichten, aber noch nicht schweren Fall ausgeht. Insbesondere der Umstand, dass während lediglich eines Monats bei 80 Flügen 175 fehlerhafte API-Daten geliefert wurden, lässt die Annahme eines "leichten Falls" nicht zu, handelt es sich doch nicht mehr bloss um vereinzelt auftretende Fehler, die den Sinn und Zweck der Meldepflicht nicht bzw. nur geringfügig tangieren würden. Hinzu kommt, dass die Vorinstanz zunächst eine Mahnung ausgesprochen hat, indem sie die Beschwerdeführerin am 17. Februar 2017 auf Fehler bei den übermittelten API-Daten hingewiesen und eine engere Datenkontrolle für die nächsten Wochen und Monate in Aussicht gestellt hat (vgl. Bst. E). Ausserdem führte sie auf Anfrage hin am 2. März 2017 aus, welche konkreten Fehler bisher festgestellt werden mussten (vgl. Bst. F; nicht abschliessende Liste). Gestützt auf diese Gesamtbetrachtung erscheint es auch angemessen, bei den einzelnen Flügen der 22 Datenübertragungen, welche jeweils nur einen einzigen nachweisbar fehlerhaften Passagierdatensatz enthalten und gemäss Vorinstanz für sich allein betrachtet den Zweck der Meldepflicht nicht zum Vornherein gänzlich zu vereiteln vermögen, von keinem "leichten Fall" auszugehen und eine Belastung von je Fr. 4'000.- festzusetzen. Insgesamt handelt es sich bei der vermuteten Verletzung der Meldepflicht somit um keinen "leichten Fall" im Sinne von Art. 122b Abs. 1 AIG, weshalb die angefochtene Verfügung auch insoweit nicht zu beanstanden ist.
6.1 Die Beschwerdeführerin bringt hierzu vor, sie habe im vorinstanzlichen Verfahren aufgezeigt, dass sie diverse Massnahmen ergriffen habe, um die Datenqualität zu verbessern und damit Meldepflichtverletzungen zu verhindern. So habe sie anfangs 2017 wiederholt sämtliche Flughäfen ihres Streckennetzes angewiesen, korrekte API-Daten zu übermitteln, die mit der Übermittlung beauftragten Stellen wiederholt zu instruieren und gemäss den internen Richtlinien zu überwachen. In der Folge habe das Outstations Coordination Management diese Weisungen laufend konkretisiert, um die Fehlerquellen weiter zu eliminieren. Schliesslich seien nach Eingang der Mahnung der Vorinstanz vom 17. Februar 2017 mit E-Mail vom 8. März bzw. 20. Juli 2017 weitere konkrete Instruktionen an die Abteilungen Outstations Coordination Management, Visa & Passport Department und Hub Control Management erfolgt. Neben dieser internen Umsetzung habe sie sich sodann proaktiv bei der Vorinstanz nach Beispielen für fehlerhafte Übermittlungen von API-Datensätzen erkundigt, um die Datenqualität weiter verbessern zu können.
Im Weiteren hält die Beschwerdeführerin fest, dass sie, auch nachdem die Vorinstanz die Datensätze vom 1. bis 31. März 2017 untersucht und mit Schreiben vom 12. Februar 2018 beanstandet habe, alle möglichen Vorkehrungen unternommen habe, um die Datenqualität weiter zu verbessern. So habe sie unverzüglich eine Besprechung mit der Kantonspolizei Zürich initiiert, um die Datenqualität zu verbessern. Zwischen dem 15. und 21. Februar 2018 sei eine tägliche Übermittlung der fehlerhaften API-Daten an ihren Hauptsitz erfolgt. Dieser habe daraufhin sämtliche involvierten Stellen dringend angewiesen, alle erforderlichen und zumutbaren organisatorischen Zusatzvorkehren zu treffen und in sämtlichen Kategorien vollständige und korrekte API-Daten zu erfassen, um eine Verletzung der Meldepflicht zukünftig zu verhindern. Diese Bemühungen hätten dazu geführt, dass ihr die Kantonspolizei Zürich inzwischen eine deutlich verbesserte Datenqualität attestiere, was auch die Vorinstanz anerkenne bzw. nicht zu widerlegen vermöge. Zusammengefasst stehe somit fest, dass auch unter dem Blickwinkel der von ihr vorgenommenen und umgesetzten Massnahmen zur Vermeidung von fehlerhaften Datenübermittlungen von einem leichten Fall im Sinne von Art. 122b Abs. 1 AIG auszugehen sei. Ferner sei mit dem durch die Vorinstanz eingeleiteten Verfahren und den darauf durch sie getroffenen organisatorischen und technischen Zusatzmassnahmen das vom Gesetzgeber mit der Gesetzesnorm angestrebte präventive Ziel, nämlich die Qualität der API-Datensätze zu verbessern und Sorgfalts- und Meldepflichtverletzungen zu unterbinden, zur Zufriedenheit der involvierten Behörden erreicht. Eine Sanktionierung nach Art. 122b AIG erscheine deshalb entbehrlich.
6.2 Die Vorinstanz hält fest, dass für die Beurteilung der Frage, ob alle erforderlichen und zumutbaren organisatorischen Vorkehren getroffen worden seien, nur Massnahmen berücksichtigt werden könnten, die bis zum Zeitpunkt der letzten dokumentierten Meldepflichtverletzung getroffen würden. Andernfalls würde der Exkulpationsbeweis nach Art. 122b Abs. 3 Bst. b AIG ad absurdum geführt, indem sich die Luftverkehrsunternehmen in jedem Fall durch nachträglich getroffene Massnahmen einer drohenden Sanktion entziehen könnten. Ausserdem könnte bei einem solchen Verständnis nicht mehr von einer präventiven Wirkung der Sanktionsnorm gesprochen werden. Die bis am 31. März 2017 nachweislich getroffenen Massnahmen würden sich auf allgemeine, per Mail erlassene Anweisungen beschränken. Diese könnten jedoch nicht als ausreichend bezeichnet werden, um die festgestellten Mängel in der Datenqualität zu beheben. Die Beschwerdeführerin habe somit nicht alle erforderlichen und zumutbaren organisatorischen Vorkehren getroffen, weshalb ihr der angestrebte Exkulpationsbeweis nicht gelinge.
6.3 Wie bereits erwähnt wird bei Vorliegen gewisser Umstände von Gesetzes wegen eine Verletzung der Meldepflicht vermutet (Art. 122b Abs. 2 AIG; vgl. E. 3.2). Diese gesetzliche Vermutung ist notwendig, da ohne sie die Sanktionierungsmöglichkeiten in der Praxis wegen Beweisschwierigkeiten (u.a. Auslandsachverhalt, negative Tatsache) keine Wirkung entfalten würden (vgl. zum Ganzen insb. BBl 2013 2569 f., 2572, 2588 ff.). Allerdings kann das Luftverkehrsunternehmen die Vermutung widerlegen, indem es beweist, dass im Gesetz aufgeführte Exkulpationsgründe vorliegen (Art. 122b Abs. 3 AIG). Einerseits kann es sich exkulpieren, wenn technische Probleme - namentlich der Übermittlungssysteme oder des API-Systems - die Übermittlung der Meldung verunmöglichten (Bst. a) und andererseits, wenn es nachweist, dass es alle erforderlichen und zumutbaren organisatorischen Vorkehren getroffen hat, um eine Verletzung der Meldepflicht zu verhindern (Bst. b).
6.4 Vorliegend ist mit der Vorinstanz einig zu gehen, dass entsprechend dem Zweck der Sanktionierung (vgl. hierzu E. 5.4) als Exkulpationsgrund nur Massnahmen berücksichtigt werden können, welche vor der vermuteten Meldepflichtverletzung - in casu vor dem 1. April 2017 - getroffen wurden.
Aus den Akten geht hervor, dass die Beschwerdeführerin, nachdem sie von der Vorinstanz am 17. Februar 2017 auf Fehler bei den übermittelten API-Daten hingewiesen wurde und eine engere Datenkontrolle für die nächsten Wochen und Monate - verbunden mit dem Hinweis eines Sanktionsverfahrens bei weiteren Verletzungen - in Aussicht gestellt worden war, konkrete Instruktionen an die Abteilungen Outstations Coordination Management, Visa & Passport Department und Hub Control Management mittels zweier E-Mails vom 8. März bzw. 20. Juli 2017 erteilt hat. Diese Anweisungen waren jedoch nicht ausreichend - und die zweite E-Mail von vornherein (zu) spät -, um weitere Fehler bei der Datenübermittlung verhindern zu können. Erst nachdem der Beschwerdeführerin am 12. Februar 2018 die Eröffnung des Verwaltungsverfahrens wegen Verdachts auf Meldepflichtverletzung mitgeteilt worden war, traf sie weitergehende Massnahmen. So hat sie beispielsweise eine Besprechung mit der Kantonspolizei betreffend Datenqualität initiiert. Weiter hat sie eine tägliche Übermittlung der fehlerhaften API-Daten an ihren Hauptsitz vornehmen lassen, damit dieser die Fehler auswerten und weitere Anweisungen erteilen konnte. Erst mit diesen - Monate später veranlassten - Vorkehren konnte die Beschwerdeführerin innert kürzester Zeit eine Übermittlung von API-Datensätzen mit deutlich verbesserter Qualität erreichen. Diese nachträglich getroffenen Massnahmen verdeutlichen, dass die Beschwerdeführerin vor der vermuteten Meldepflichtverletzung nicht alle erforderlichen und zumutbaren organisatorischen Vorkehren getroffen hat, um eine Verletzung der Meldepflicht zu verhindern, zumal sie auch von der Möglichkeit, die Datenübermittlung vorgängig zu testen, keinen Gebrauch gemacht hatte (vgl. Bst. A). Folglich vermag die Beschwerdeführerin keinen Exkulpationsgrund im Sinne von Art. 122b Abs. 3 Bst. b AIG vorzubringen, welcher die vermutete Meldepflichtverletzung widerlegen kann. Dass technische Probleme die Übermittlung der Meldung verunmöglicht hätten, wird nicht vorgebracht (Art. 122b Abs. 3 Bst. a AIG).
7.1 Die Beschwerdeführerin macht weiter geltend, dass ihr hinsichtlich der fehlerhaften Angaben keinerlei Verschulden zukomme und die Vorinstanz ein solches weder in ihrer Verfügung noch in ihrer Vernehmlassung aufzuzeigen und nachzuweisen vermöge. Sie könne nicht für fehlerhafte Eintragungen durch ihre Fluggäste mittels "Self-Check-In" verantwortlich gemacht werden. Die ihr auferlegte "Busse" stelle eine administrative Sanktion dar, welche nichts anderes als eine strafrechtliche Sanktion im Sinne von Art. 6 der Konvention zum Schutze der Menschenrechte und Grundfreiheiten (EMRK, SR 0.101) sei. Dies habe eine analoge Anwendung von strafrechtlichen Grundsätzen mit verfassungs- und konventionsrechtlichen Bezügen zur Folge. Dementsprechend sei das Schuldprinzip zu beachten, wonach für eine Verurteilung ein Verschulden und damit eine persönliche Verantwortlichkeit gegeben sein müsse. Die Vorinstanz habe jedoch aus dem blossen Eintritt eines Erfolgs auf ihre Schuld geschlossen. Mangels Nachweises eines Verschuldens könne ihr jedoch keine Sanktion auferlegt werden.
7.2 Zunächst ist zu prüfen, ob Art. 6 EMRK vorliegend zur Anwendung gelangt.
7.2.1 Gemäss Art. 1 EMRK haben die Vertragsparteien allen in ihrer Hoheitsgewalt unterstehenden Personen die in Abschnitt I der EMRK bestimmten Rechte und Freiheiten zu sichern. Berechtigte der Konvention sind sowohl natürliche als auch nichtstaatliche juristische Personen und Personenvereinigungen (Christian Johann, in: Karpenstein/Mayer [Hrsg.], Konvention zum Schutz der Menschenrechte und Grundfreiheiten, Kommentar, 2. Aufl. 2015, Rz. 17 zu Art. 1 EMRK). Die Beschwerdeführerin kann sich somit als nichtstaatliche juristische Person auf die EMRK berufen (vgl. Urteil des BVGer A-597/2019 vom 27. Januar 2020 E. 4.3.1).
7.2.2 Art. 6 EMRK gewährleistet das Recht auf ein faires Verfahren. In den sachlichen Schutzbereich von Art. 6 EMRK fallen Streitigkeiten über zivilrechtliche Ansprüche und Verpflichtungen sowie die Erhebung strafrechtlicher Anklagen (vgl. Art. 6 Abs. 1 EMRK). Gemäss einer gefestigten, langjährigen Rechtsprechung des EGMR handelt es sich um eine strafrechtliche Anklage, wenn alternativ entweder das nationale Recht eine staatliche Massnahme dem Strafrecht zuordnet oder wenn die Natur des Vergehens oder die Art und Schwere des Vergehens und/oder der Sanktionen für den strafrechtlichen Charakter spricht (sogenannte Engel-Kriterien, vgl. Urteil des BVGer A-597/2019 vom 27. Januar 2020 E. 4.3.2 m.w.H.). Massgeblich sind nach dieser Rechtsprechung erstens die Zuordnung der Vorschrift im nationalen Recht, zweitens die Natur des Vergehens sowie drittens die Art und Schwere der Sanktion. Die beiden letzten Kriterien gelten alternativ und können einen strafrechtlichen Charakter eigenständig begründen. Verbleiben Zweifel bei der Einschlägigkeit des zweiten oder dritten Kriteriums, können sie kumulativ in einer Gesamtwürdigung angewandt werden. Strafrechtlich ist die Natur des Vergehens, wenn der Sanktionstatbestand (in Kombination mit der vorgesehenen Sanktion) eine abschreckende und ahndende Funktion hat. Überschreiten Sanktionen mit abschreckendem und/oder punitivem Zweck eine gewisse Mindestschwere, so ist der strafrechtliche Charakter ebenfalls indiziert (vgl. Urteil des BVGer A-597/2019 vom 27. Januar 2020 E. 4.3.2 m.w.H.).
Wie die Beschwerdeführerin richtig vorbringt, ist Art. 122b Abs. 1 AIG den administrativen Sanktionen des AIG und nicht den Strafbestimmungen zugeordnet (vgl. Art. 121 - Art. 122c AIG), weshalb das erste Kriterium nicht erfüllt ist. Hingegen zeichnet sich Art. 122b Abs. 1 AIG durch seinen eindeutig abschreckenden sowie vergeltenden Charakter aus und die Schwere der Sanktion im Falle einer Widerhandlung ist ebenfalls gegeben. Art. 122b Abs. 1 AIG verfügt somit - wie auch die Sanktion bei einer Sorgfaltspflichtverletzung gemäss Art. 122a Abs. 1 AIG (vgl. Urteil des BVGer A-597/2019 vom 27. Januar 2020 E. 4.3.2) - über einen "strafrechtsähnlichen" Charakter im Sinne der Rechtsprechung des EGMR, weshalb Art. 6 EMRK vorliegend zur Anwendung gelangt.
7.3 In der Folge ist die Vereinbarkeit von Art. 122b Abs. 1 AIG mit Art. 6 Abs. 2 EMRK, wonach jede Person, die einer Straftat angeklagt ist, bis zum gesetzlichen Beweis ihrer Schuld als unschuldig gilt, zu prüfen.
7.3.1 Gemäss der Praxis der Strassburger Organe folgt aus der Unschuldsvermutung von Art. 6 EMRK unter anderem, dass es Sache der Anklagebehörde ist, genügend Beweismaterial für das Vorliegen der strafbaren Handlung beizubringen und den Nachweis für die Schuld der angeklagten Person zu führen (vgl. zum Ganzen Urteil des BVGer A-597/2019 vom 27. Januar 2020 E. 4.4.1 m.w.H.).
7.3.2 Hingegen können gesetzliche Tatsachen- und Rechtsvermutungen im nationalen Recht zulässig sein, soweit sie nicht absolut verstanden werden, einem zulässigen Ziel dienen, sich in vernünftigen Grenzen halten und eine Würdigung der erhobenen Beweise durch das Gericht zulassen. Die Bedeutung der Sache und die Wahrung der Verteidigungsrechte müssen dabei berücksichtigt werden. Der Angeklagte muss in jedem Fall eine angemessene Möglichkeit zum Gegenbeweis haben (Urteil des BVGer A-597/2019 vom 27. Januar 2020 E. 4.4.2 m.w.H.).
Eine gesetzliche Vermutung schliesst von einer bekannten Tatsache (Vermutungsbasis) auf eine unbekannte Tatsache (Tatsachenvermutung) oder Rechtsfolge (Rechtsvermutung). Wird die Vermutungsbasis mit dem üblichen Beweismass bewiesen, vollzieht das Gesetz den Schluss auf die Vermutungsfolge selbst. Die gesetzlichen Vermutungen sind normativer Ausdruck des Üblichen, des Regelmässigen, des der allgemeinen Lebenserfahrung Entsprechenden. Sobald die Vermutungsfolge durch den Beweis der Vermutungsbasis eintritt, muss die Vermutungsgegnerin den Beweis des Gegenteils erbringen. Bei einer Rechtsvermutung handelt es sich nicht um eine Umkehr der Beweislast, sondern um eine Erleichterung des Beweises jener Partei, die für die Rechtsfolge beweisbelastet ist, die Gegenstand der Vermutungsfolge ist (Alexandra Jungo, Beweislast, Zürcher Kommentar, 3. Auflage, 2018, Rz. 269 f; Hans Peter Walter, in: Hausheer/Walter [Hrsg.], Einleitung Art. 1 - 9 ZGB, Berner Kommentar, 2012, Rz. 387 ff. zu Art. 8 ZGB). Man spricht in diesem Zusammenhang von einer Beweislastverschiebung (vgl. Urteile des BVGer B-552/2015 vom 14. November 2017 E. 4.4 und B-8404/2010 vom 23. September 2014 E. 5.3.10.17; dazu ausführlich Esther Tophinke, Das Grundrecht der Unschuldsvermutung, Abhandlungen zum Schweizerischen Recht [ASR], Band/Nr. 631, 2000, S. 214 ff.).
7.3.3 Der Tatbestand von Art. 122b Abs. 2 AIG beinhaltet sowohl eine Vermutungsbasis (nicht rechtzeitige, unvollständige oder falsche Übermittlung der Daten nach Art. 104 Abs. 3 AIG) als auch eine Vermutungsfolge im Sinne einer Rechtsvermutung (Meldepflichtverletzung). Den Luftverkehrsunternehmen steht jedoch die Möglichkeit offen, den Gegenbeweis hinsichtlich der Vermutungsbasis oder gegebenenfalls den Beweis des Gegenteils hinsichtlich der Rechtsvermutung anzutreten (vgl. Art. 122b Abs. 3 Bst. a und b AIG). Mithin kommt es (bloss) zu einer Beweislastverschiebung (vgl. Urteil des BVGer A-1679/2016 vom 31. Januar 2017 E. 4.3.2; BBl 2013 2592). Dabei sollte ein Luftverkehrsunternehmen in der Lage sein, die Daten gemäss Art. 104 Abs. 3 AIG korrekt zu übermitteln. Andernfalls dürfte die nicht rechtzeitige, unvollständige oder falsche Übermittlung in den meisten Fällen auf eine Verletzung der Meldepflicht zurückzuführen sein. Die Vermutungsfolge entspricht daher einer allgemeinen Lebenserfahrung. Demgegenüber wäre im Einzelfall der Beweis einer eigentlichen Meldepflichtverletzung für die Vorinstanz nur äusserst schwer zu erbringen, da sich die ein allfälliges Verschulden begründenden Handlungen oder Unterlassungen regelmässig im Ausland zutragen, wo sich diese gar nicht oder nur mit einem nicht zu leistenden Aufwand abklären lassen (vgl. BBl 2013 2592). Vor diesem Hintergrund erscheint die Beweislastverschiebung zulasten der Luftverkehrsunternehmen als sachgerecht. Überdies verfolgt die Rechtsvermutung ein zulässiges Ziel, indem sie generell drohender Beweisnot entgegenwirkt und es der Schweiz damit ermöglicht, ihren internationalen Verpflichtungen wirksam nachzukommen. Weil die Luftverkehrsunternehmen den Beweis des Gegenteils erbringen können, bewegt sich die Rechtsvermutung auch in vernünftigen Grenzen. Schliesslich sind sowohl die Beweise für die Vermutungsbasis als auch die Beweise des Gegenteils einer Würdigung durch das Gericht zugänglich.
7.3.4 Aufgrund des Gesagten hat die Vorinstanz vorliegend - entgegen der Ansicht der Beschwerdeführerin - kein Verschulden der Beschwerdeführerin, sondern lediglich die Vermutungsbasis, d.h. die nicht rechtzeitige, unvollständige oder falsche Datenübermittlung zu beweisen. Die Beschwerdeführerin kann ihrerseits die gesetzliche Vermutung widerlegen (vgl. Art. 122b Abs. 3 AIG). Zudem ist die Beschwerdeführerin aufgrund ihrer in Art. 104 AIG statuierten Pflicht zur Datenübermittlung dafür verantwortlich, die Daten auf ihre Richtigkeit hin zu überprüfen und nötigenfalls zu korrigieren, sofern sie die API-Daten von Dritten wie z.B. Flugpassagieren erfassen lässt. Unterlässt sie dies, hat sie sich die fehlerhafte Datenerfassung zuzurechnen, sofern ihr der Exkulpationsbeweis gemäss Art. 122b Abs. 3 AIG nicht gelingt.
7.4 Zusammenfassend ist somit festzuhalten, dass die administrative Sanktion bei Meldepflichtverletzungen gemäss Art. 122b Abs. 1 AIG nicht gegen Art. 6 Abs. 2 EMRK verstösst.
8.1 Im Weiteren rügt die Beschwerdeführerin, dass sich die angefochtene Verfügung vom 11. Februar 2019 auf das Bundesgesetz über die Ausländerinnen und Ausländer und über die Integration (AIG) stütze, sich die Vorinstanz demgegenüber in ihrer Verfügung vom 20. Juli 2012 (vgl. Bst. B) auf das Bundesgesetz über die Ausländerinnen und Ausländer (AuG) beziehe. Die angefochtene Verfügung verweise damit auf ein Gesetz, welches im Zeitraum, in welchem die Vorinstanz sie (die Beschwerdeführerin) der Meldepflicht unterstellt habe, nicht in Kraft gewesen sei. Die angefochtene Verfügung sei somit rechtswidrig und deshalb aufzuheben. Im Übrigen sei es ihr auch gar nicht möglich gewesen, sich gehörig und wirksam zu verteidigen, da sie gemäss Verfügung vom 20. Juli 2012 die zur Erfüllung ihrer Meldepflicht erhobenen Daten innerhalb von 24 Stunden nach der Landung am Zielort des Fluges habe löschen müssen und sie erst lange nach der Löschung der Daten damit konfrontiert worden sei, dass ein Verfahren wegen Verdachts auf Meldepflichtverletzung gegen sie eröffnet werde. Hinzu komme, dass die Aufforderung der Vorinstanz, die Daten innert 24 Stunden nach der Erhebung zu löschen, widerrechtlich sei. Art. 104 Abs. 6 AIG ermächtige die Fluggesellschaft, die von ihr erhobenen Daten zu Beweiszwecken aufzubewahren, bis eine der in dieser Bestimmung genannten Bedingungen eingetreten sei.
8.2 Wie die Vorinstanz zutreffend vorbringt, wurde das Bundesgesetz über die Ausländerinnen und Ausländer vom 16. Dezember 2005 (Ausländergesetz, AuG, SR 142.20) per 1. Januar 2019 in Bundesgesetz über die Ausländerinnen und Ausländer und über die Integration (Ausländer- und Integrationsgesetz, AIG) umbenannt (vgl. AS 2017 6521 und AS 2018 3171). Entgegen der Ansicht der Beschwerdeführerin stützt sich die angefochtene Verfügung somit auf dieselbe Rechtsgrundlage, auf welche die Verfügung vom 20. Juli 2012 verweist, weshalb von einer rechtswidrigen Verfügung nicht die Rede sein kann. Betreffend die Aufbewahrungsfrist der Daten gilt es festzuhalten, dass sich die Verfügung vom 20. Juli 2012 zwar auf den damals geltenden aArt. 104 Abs. 5 AuG (AS 2008 5409) bezieht, wonach die Luftverkehrsunternehmen die zu meldenden Daten innerhalb von 24 Stunden nach der Landung am Zielort des Flugs zu löschen haben. Auf den 1. Oktober 2015 ist jedoch der von der Beschwerdeführerin erwähnte Art. 104 Abs. 6 AIG in Kraft getreten (AS 2015 3026), welcher der Verpflichtung der Luftverkehrsunternehmen zur Löschung der Personendaten Rechnung trägt, aber auch die Tatsache berücksichtigt, dass sich die Unternehmen in einem Verwaltungsverfahren verteidigen können müssen (vgl. BBl 2013 2581). Gemäss dem hier anzuwendenden Recht war die Beschwerdeführerin somit nicht verpflichtet, die im fraglichen Zeitraum (1. bis 31. März 2017) gelieferten API-Daten innerhalb von 24 Stunden zu löschen, weshalb sie gestützt darauf ebenfalls nichts zu ihren Gunsten ableiten kann.
9.1 Schliesslich rügt die Beschwerdeführerin, die "Busse" in der Höhe von Fr. 320'000.- sei gänzlich unverhältnismässig, da sie nicht ansatzweise die konkreten Umstände berücksichtige. So betreffe die Verfügung lediglich den von ihr angeflogenen Flughafen Zürich. Zudem hätten im relevanten Zeitraum gerade einmal 80 Flüge (recte: 92) nach Zürich stattgefunden. Daraus folge, dass sie mit Luftbeförderungen in die Schweiz einen äusserst bescheidenen Gewinn erziele. Mit einer derart hohen Busse begrenze die Vorinstanz ihre gewerbliche Tätigkeit in unverhältnismässigem Mass und zwinge sie damit faktisch, ihre Geschäftstätigkeit in Zürich einzustellen.
9.2 Hinsichtlich der Höhe der Belastung verweist der Bundesrat in seiner Botschaft auf die massgebliche, Art. 26 des Schengener Durchführungsübereinkommens vom 19. Juni 1990 (SDÜ, ABl. L 239 vom 22.9.2000, S. 19) ergänzende EU-Richtlinie (Richtlinie 2004/82/EG des Rates vom 29. April 2004 über die Verpflichtung von Beförderungsunternehmen, Angaben über die beförderten Personen zu übermitteln, ABl. L 261 vom 6.8.2004, S. 24) und erläutert, inwiefern die fixen Pauschalsanktionen in Art. 122b Abs. 1 AIG mit den in der EU-Richtlinie vorgesehenen Sanktionen vereinbar seien (vgl. BBl 2013, 2592). So liege die Belastung von Fr. 4'000.- für gewöhnliche Verstösse gegen die Meldepflicht leicht unter der Mindestsanktion von 3'000.- gemäss Art. 4 Abs. 1 Bst. b der EU-Richtlinie 2004/82/EG. Um deren Vorgaben dennoch gerecht zu werden, müsse deshalb eine zweite, höhere Sanktion vorgesehen werden, die Bst. a der genannten Bestimmung genüge, indem sie über 5'000.- liege. Sie greife in schweren Fällen, namentlich bei wiederholten und schwerwiegenden Meldepflichtverletzungen (vgl. Urteil des BVGer A-1679/2016 vom 31. Januar 2017 in E. 4.3.7).
Die Sanktionen in Art. 122b Abs. 1 AIG tragen somit Art. 4 der massgeblichen EU-Richtlinie 2004/82/EG Rechnung, welcher verlangt, dass die Sanktionen abschreckend, wirksam und angemessen sind, sowie pro angetretene Reise, für die die erforderlichen Daten nicht oder nicht korrekt übermittelt werden, ein minimaler Höchst- bzw. Mindestbetrag der Sanktion in der erwähnten Höhe festzusetzen ist.
9.3 Zu prüfen bleibt, ob die Belastung in der Höhe von Fr. 320'000.- im Widerspruch zum Verhältnismässigkeitsprinzip steht.
9.3.1 Der Grundsatz der Verhältnismässigkeit (Art. 5 Abs. 2 der Bundesverfassung vom 18. April 1999 [BV, SR 101]), welcher sowohl in der Rechtsetzung wie auch in der Rechtsanwendung gilt (zum Ganzen: Urteil des BVGer A-2013/2017 vom 14. November 2017 E. 5.2 m.w.H.), umfasst drei Elemente, die kumulativ gegeben sein müssen: Eine staatliche Massnahme ist verhältnismässig, wenn sie zur Verwirklichung der im öffentlichen Interesse liegenden Ziele geeignet, erforderlich und zumutbar ist. Geeignet ist sie dann, wenn mit ihr die angestrebten Ziele erreicht werden können oder sie zu deren Erreichung einen nicht zu vernachlässigenden Beitrag leisten kann (sog. Zwecktauglichkeit). Die Erforderlichkeit liegt vor, wenn mit keiner gleichermassen geeigneten, aber für den Betroffenen weniger einschneidenden Massnahme der angestrebte Erfolg ebenso erreicht werden kann. Sie ist schliesslich nur dann gerechtfertigt, wenn eine angemessene Zweck-Mittel-Relation (sog. Zumutbarkeit) besteht, d.h. der damit verbundene Eingriff in die Rechtsstellung des Betroffenen im Vergleich zur Bedeutung der verfolgten öffentlichen Interessen nicht unvertretbar schwerer wiegt (vgl. BGE 136 I 29 E. 4.2; Häfelin/Haller/Keller/Thurnherr, Schweizerisches Bundesstaatsrecht, 9. Auflage 2016, Rz. 320 ff.).
9.3.2 Wie erwähnt dient die Meldepflicht gemäss Art. 104 AIG der Verbesserung der Grenzkontrollen und der wirksamen Bekämpfung der rechtswidrigen Einreisen in den Schengen-Raum und Durchreisen durch die internationalen Transitzonen der Flughäfen. Es besteht somit ein öffentliches Interesse daran, dass die Luftverkehrsunternehmen ihre Meldepflicht korrekt erfüllen. Zur Erreichung des angestrebten Ziels (Einhaltung der Meldepflicht durch die Luftverkehrsunternehmen) ist die Sanktionierung von Meldepflichtverletzungen gemäss Art. 122b Abs. 1 AIG sowohl geeignet als auch erforderlich. Schliesslich ist sie unter Berücksichtigung der zahlreichen Meldepflichtverletzungen auch zumutbar, zumal nicht ersichtlich ist und von der Beschwerdeführerin auch nicht substantiiert vorgebracht wird, inwiefern die verhängte Sanktion sie in ernsthafte wirtschaftliche Schwierigkeiten bringen sollte. Dies gilt insbesondere auch vor dem Hintergrund, dass die Beschwerdeführerin gemäss ihrer Homepage (...) Länder anfliegt ([...], abgerufen am 27. April 2020).
9.3.3 Insgesamt ergibt sich somit, dass die Belastung in der Höhe von Fr. 320'000.- das Verhältnismässigkeitsprinzip nicht verletzt.
Zusammenfassend ist festzuhalten, dass die angefochtene Verfügung weder auf einer falschen Auslegung von Art. 122b AIG beruht noch unangemessen ist. Ausserdem vermag die Beschwerdeführerin keine Exkulpationsgründe im Sinne von Art. 122b Abs. 3 AIG vorzubringen, welche die vermutete Meldepflichtverletzung widerlegen können. Schliesslich ist die angefochtene Verfügung auch aus anderen Gründen weder unverhältnismässig noch rechtswidrig. Die Beschwerde erweist sich somit als unbegründet und ist abzuweisen.
Es bleibt über die Kosten- und Entschädigungsfolgen des Beschwerdeverfahrens zu befinden.
11.1 Bei diesem Verfahrensausgang gilt die Beschwerdeführerin als vollumfänglich unterliegend. Sie hat deshalb die auf Fr. 9'000.- festzusetzenden Verfahrenskosten (vgl. Art. 1 ff. des Reglements vom 21. Februar 2008 über die Kosten und Entschädigungen vor dem Bundesverwaltungsgericht [VGKE, SR 173.320.2]) zu tragen (vgl. Art. 63 Abs. 1 VwVG). Der einbezahlte Kostenvorschuss in der gleichen Höhe wird zur Bezahlung der Verfahrenskosten verwendet.
11.2 Die obsiegende Vorinstanz hat als Bundesbehörde keinen Anspruch auf eine Parteientschädigung (vgl. Art. 7 Abs. 3 VGKE). Gleiches gilt für die unterliegende Beschwerdeführerin (vgl. Art. 64 Abs. 1 VwVG; Art. 7 Abs. 1 VGKE).
(Das Dispositiv befindet sich auf der nächsten Seite.)
Die Beschwerde wird abgewiesen.
Die Verfahrenskosten von Fr. 9'000.- werden der Beschwerdeführerin auferlegt. Der einbezahlte Kostenvorschuss in der gleichen Höhe wird zur Bezahlung der Verfahrenskosten verwendet.
Es wird keine Parteientschädigung zugesprochen.
Dieses Urteil geht an:
die Beschwerdeführerin (Gerichtsurkunde)
die Vorinstanz (Ref-Nr. [...]; Einschreiben)
das Generalsekretariat EJPD (Gerichtsurkunde)
Für die Rechtsmittelbelehrung wird auf die nächste Seite verwiesen.
Die vorsitzende Richterin: Der Gerichtsschreiber: Christine Ackermann Marc Lichtensteiger
Rechtsmittelbelehrung:
Gegen diesen Entscheid kann innert 30 Tagen nach Eröffnung beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14, Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten geführt werden (Art. 82 ff., 90 ff. und 100 BGG). Die Frist ist gewahrt, wenn die Beschwerde spätestens am letzten Tag der Frist beim Bundesgericht eingereicht oder zu dessen Handen der Schweizerischen Post oder einer schweizerischen diplomatischen oder konsularischen Vertretung übergeben worden ist (Art. 48 Abs. 1 BGG). Die Rechtsschrift ist in einer Amtssprache abzufassen und hat die Begehren, deren Begründung mit Angabe der Beweismittel und die Unterschrift zu enthalten. Der angefochtene Entscheid und die Beweismittel sind, soweit sie die beschwerdeführende Partei in Händen hat, beizulegen (Art. 42 BGG).
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