Entscheiddatum: 19.09.2013Publikationsdatum: 07.10.2013
BundesverwaltungsgerichtTribunal administratif fédéralTribunale amministrativo federaleTribunal administrativ federal Abteilung IA-1099/2013
Urteil vom 19. September 2013 Besetzung Richter Maurizio Greppi (Vorsitz),Richter André Moser, Richterin Claudia Pasqualetto Péquignot, Gerichtsschreiber Stephan Metzger. Parteien X._______, vertreten durch Rechtsanwalt Urs Wendling, Advokatur Wendling, Bahnhofplatz/Bahnhofstrasse 2, Postfach 95, 2501 Biel/Bienne,Beschwerdeführer, gegen Fachstelle für Personensicherheitsprüfungen im Bereich Informations- und Objektsicherheit (IOS), Fachstelle PSP, Papiermühlestrasse 20, 3003 Bern, Vorinstanz. Gegenstand Personensicherheitsprüfung.
A.
A.a Im Hinblick auf seine Weiterausbildung zum Unteroffizier ermächtigte X._______ mit Unterschrift vom 26. November 2008 die Fachstelle für Personensicherheitsprüfungen im Bereich Informations- und Objektsicherheit (nachfolgend: Fachstelle), eine Grundsicherheitsprüfung betreffend seine Person durchzuführen. Mit Schreiben vom 22. Dezember 2009 ersuchte die Fachstelle X._______, für weitere Abklärungen diese Einwilligung mittels Bestätigung seiner zu diesem Zweck erteilten Unterschrift zu erstrecken. Ob X._______ diese Verlängerung verweigerte, ist strittig, jedenfalls liegt keine Unterschrift vor.
A.b Am 6. Februar 2012 wurde eine Personensicherheitsprüfung des mittlerweilen zum (Grad) der Schweizer Armee beförderten X._______ in Bezug auf Art. 113 Abs. 1 Bst. d des Bundesgesetzes über die Armee und die Militärverwaltung vom 3. Februar 1995 (Militärgesetz, MG, SR 510.19) ausgelöst.
A.c X._______ erteilte sodann eine Einwilligung in eine sog. erweiterte Sicherheitsprüfung mit Unterschrift, welche am 19. April 2012 der untersuchenden Stelle vorlag. Zu diesem Zeitpunkt war X._______ Angestellter der Schweizerischen Eidgenossenschaft (vertreten durch den Führungsstab der Armee, ...) und dafür vorgesehen, die Schweiz (...) anlässlich eines Auslandeinsatzes hoheitlich zu vertreten.
B.
B.a Die Fachstelle führte eine Personensicherheitsprüfung gemäss dem Bundesgesetz über Massnahmen zur Wahrung der inneren Sicherheit vom 21. März 1997 (BWIS, SR 120) und der Verordnung über die Personensicherheitsprüfungen vom 4. März 2011 (PSPV, SR 120.4) sowie dem Art. 113 MG durch.
Die Ermittlungen der Behörde ergaben, dass betreffend die finanzielle Situation auf den Namen von X._______ per 10. Juli 2012 weder Betreibungen noch Verlustscheine registriert waren, dass hingegen ein Auszug aus dem Schweizerischen Strafregister vom 15. Mai 2012 folgende strafrechtlichen Verurteilungen auswies:
Urteil (...) vom (...) 2006: Verurteilung wegen Raubes (begangen [...] 2003), mehrfacher Übertretung des Bundesgesetzes über die Betäubungsmittel und die psychotropen Stoffe vom 3. Oktober 1951 (Betäubungsmittelgesetz, BetmG, SR 812.121) begangen zwischen dem (...) 2003 und dem (...) 2005 zu drei Wochen Einschliessung, bedingt vollziehbar, Probezeit 1 Jahr.
B.b Des weiteren lagen vor:
Ein mit Vereinbarung vom (...) 2004 erledigtes und eingestelltes Verfahren wegen Drohung am (...) 2004. Die Vereinbarung sah den Rückzug der Strafanzeige gegen eine Bezahlung einer Genugtuung in der Höhe von Fr. (...) sowie die Übernahme der Gerichtskosten durch X.\_\_\_\_\_\_\_ vor.
Strafmandat (...) vom (...) 2006: Verurteilung wegen Überschreiten allgemeiner, fahrzeugbedingter oder signalisierter Höchstgeschwindigkeit innerorts um 18 km/h zu einer Busse von Fr. 400.--.
Strafbefehl (...) vom (...) 2011: Verurteilung wegen Überschreiten allgemeiner, fahrzeugbedingter oder signalisierter Höchstgeschwindigkeit ausserorts um 21 km/h zu einer Busse von Fr. 400.--.
C. Vom 24. Juli 2012 bis zum 3. Oktober 2012 absolvierte X._______ den militärischen Einführungskurs für angehende Teilnehmer (Einsatzeinheit).
D. Die Fachstelle führte mit X._______ am 3. August 2012 eine persönliche Befragung durch und teilte ihm am 8. Oktober 2012 unter Zusendung eines Entwurfs der Risikoerklärung mit, sie beabsichtige, eine Sicherheitserklärung mit Auflagen oder eine Risikoerklärung zu erlassen, wozu er Stellung nehmen und Beweismittel einreichen könne. X._______ nahm nach mehrfacher Fristerstreckung mit Eingabe vom 29. November 2012 zum Entwurf für eine Risikoerklärung Stellung.
E. Vom 4. Oktober 2012 bis zum 15. Januar 2013 leistete X._______ (...) einen befristeten (militärischen Einsatz). Dabei bekleidete er den militärischen Rang eines (...) und nahm die Funktion (...) wahr.
F. Am 28. Januar 2013 erliess die Fachstelle eine Risikoerklärung und verfügte, X._______ werde als Sicherheitsrisiko im Sinne des BWIS erachtet und sie empfehle, X._______ keinen Zugang zu VERTRAULICH und GEHEIM klassifizierten Informationen und ebenso klassifiziertem Material zu gewähren. Im Weiteren empfahl die Fachstelle, X._______ zu keinem Auslandeinsatz, in welchem er die Schweiz hoheitlich vertrete, zuzulassen und ihm im Rahmen von internationalen Abkommen keinen Zugang zu GEHEIM klassifizierten Informationen zu gewähren. Ebenso verfügte die Fachstelle, dass sie X._______ als Sicherheitsrisiko im Sinne des MG erachte und deshalb empfehle, ihm die Armeewaffe/n nicht zu überlassen. Die Fachstelle begründete diese Risikoeinschätzung hauptsächlich mit den aktenkundigen strafrechtlich relevanten Vorfällen sowie mit dem eingestellten Verfahren wegen Drohung und sah deshalb namentlich die Integrität, Vertrauenswürdigkeit und Zuverlässigkeit von X._______ als vermindert an. Ausserdem ging sie davon aus, es bestehe u.a. ein Aggressions- und Gewaltpotential.
G. Mit Eingabe vom 1. März 2013 erhebt X._______ (nachfolgend: Beschwerdeführer) beim Bundesverwaltungsgericht Beschwerde gegen die Risikoerklärung der Fachstelle (nachfolgend: Vorinstanz). Er beantragt die Aufhebung der Verfügung und den Erlass einer Sicherheitserklärung, eventualiter eine Rückweisung an die Vorinstanz zur Erstellung einer Sicherheitserklärung. Er macht im Wesentlichen geltend, die aufgeführten Delikte seien schon lange her und es könne nicht sein, dass nach Jahren der Dienstleistung in der Armee nun seine Karriere durch ein lange verzögertes Verfahren abgebrochen werde. Im Übrigen habe er seine Vertrauenswürdigkeit unter Beweis gestellt.
H. Mit Vernehmlassung vom 29. April 2013 beantragt die Vorinstanz die Abweisung der Beschwerde. Sie hält an ihren Erwägungen in der angefochtenen Verfügung vollumfänglich fest.
I. Auf die weiteren Vorbringen der Parteien sowie die sich bei den Akten befindlichen Schriftstücke wird, soweit entscheidrelevant, in den nachfolgenden Erwägungen eingegangen.
1.1 Das Bundesverwaltungsgericht beurteilt gemäss Art. 31 des Verwaltungsgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005 (VGG, SR 173.32) Beschwerden gegen Verfügungen nach Art. 5 des Verwaltungsverfahrensgesetzes vom 20. Dezember 1968 (VwVG, SR 172.021), sofern sie von Behörden erlassen wurden, die gemäss Art. 33 VGG als Vorinstanzen gelten, und überdies keine Ausnahme nach Art. 32 VGG vorliegt. Die Fachstelle ist eine Organisationseinheit des Departements für Verteidigung, Bevölkerungsschutz und Sport (VBS). Sie gehört somit zu den Behörden nach Art. 33 Bst. d VGG und ist daher Vorinstanz des Bundesverwaltungsgerichts. Die Personensicherheitsprüfung fällt nicht unter die Ausnahmen von Art. 32 VGG (vgl. Urteil des Bundesverwaltungsgerichts A-2266/2012 vom 25. März 2013). Das Bundesverwaltungsgericht ist damit zur Beurteilung der vorliegenden Beschwerde zuständig. Das Verfahren vor dem Bundesverwaltungsgericht richtet sich nach dem VwVG, soweit das VGG nichts anderes bestimmt (vgl. Art. 37 VGG).
1.2 Zur Beschwerde ist nach Art. 48 Abs. 1 VwVG berechtigt, wer vor der Vorinstanz am Verfahren teilgenommen hat oder keine Möglichkeit zur Teilnahme erhalten hat, durch die angefochtene Verfügung besonders berührt ist und ein schutzwürdiges Interesse an deren Aufhebung oder Änderung hat. Der Beschwerdeführer hat am vorinstanzlichen Verfahren teilgenommen und ist als Adressat der angefochtenen Risikoerklärung beschwert. Ob er ein aktuelles Rechtsschutzinteresse hat, ist nachfolgend zu prüfen.
Bereits Ende 2008 wurde eine Personensicherheitsprüfung betreffend den Beschwerdeführer angeordnet, jedoch nicht zu Ende geführt. Im Hinblick auf eine Teilnahme des Beschwerdeführers an einem Auslandeinsatz (...) wurde im April 2012 gestützt auf das BWIS erneut eine Personensicherheitsprüfung ausgelöst, wobei die bereits hängigen Prüfungen miterfasst wurden. Trotz diesem hängigen Verfahren trat der Beschwerdeführer das Auslandengagement am 4. Oktober 2012 an und kehrte am 15. Januar 2013 in die Schweiz zurück, d.h. knapp zwei Wochen, bevor die Risikoverfügung vom 28. Januar 2013 durch die Vorinstanz erlassen wurde. Vor diesem Hintergrund erscheint es fraglich, ob überhaupt noch ein Rechtsschutzinteresse besteht, zumal das angestrebte Ziel, die Person des Beschwerdeführers auf Sicherheitsrisiken zu überprüfen und gegebenenfalls dessen Teilnahme am Auslandeinsatz zu verhindern, durch die Verfahrensdauer verfehlt wurde. Nicht ausgeschlossen ist indes, dass der Beschwerdeführer zukünftig erneut an einem Auslandeinsatz teilnehmen könnte, wobei ihm möglicherweise wiederum Zugang zu VERTRAULICH und GEHEIM klassifizierten Informationen zu gewähren wäre. Ferner hat der Entscheid betreffend Personensicherheit direkte Auswirkungen auf den weiteren Verbleib resp. die weitere Verwendung des Beschwerdeführers in der Schweizer Armee, empfiehlt doch die Vorinstanz in diesem Zusammenhang dem Beschwerdeführer aufgrund seiner Einstufung als Sicherheitsrisiko ebenfalls keinen Zugang zu GEHEIM klassifizierten Informationen zu gewähren sowie keine Armeewaffe/n zu überlassen. Der Beschwerdeführer besitzt demzufolge ein aktuelles Rechtsschutzinteresse und ist zur Beschwerdeführung legitimiert.
1.3 Auf die im Übrigen frist- und formgerecht eingereichte Beschwerde (vgl. Art. 50 und Art. 52 VwVG) ist daher einzutreten.
Bei der Beurteilung der Frage, ob eine bestimmte Person ein Sicherheitsrisiko darstellt, steht der Vorinstanz jedoch zum einen ein gewisser Beurteilungsspielraum zu. Zum anderen geht es hierbei um die Beurteilung besonderer Umstände, für welche die Vorinstanz über besondere (Fach-) Kenntnisse verfügt. Das Bundesverwaltungsgericht hat auch nicht den Massstab für sicherheitsrelevante Bedenken selber zu definieren (vgl. Urteil des Bundesgerichts 8C_788/2011 vom 2. Mai 2012 E. 5.1.2 mit Hinweisen) und auferlegt sich deshalb bei der diesbezüglichen Beurteilung eine gewisse Zurückhaltung. Soweit die Überlegungen der Vorinstanz als sachgerecht erscheinen, ist nicht in deren Ermessen einzugreifen (vgl. zum Ganzen Urteil des Bundesgerichts 8C_788/2011 vom 2. Mai 2012 E. 5.1.2 und statt vieler Urteil des Bundesverwaltungsgerichts A 2847/2012 vom 20. Dezember 2012 E. 2).
3.1 Ziel der Personensicherheitsprüfung nach Art. 19 ff. BWIS ist es, bei Bediensteten des Bundes, Angehörigen der Armee und Dritten, die eine nach Art. 19 Abs. 1 Bst. a-e BWIS sensible Arbeit verrichten oder verrichten würden, Sicherheitsrisiken aufzudecken. Nach Art. 20 Abs. 1 BWIS werden im Rahmen der Personensicherheitsprüfung sicherheitsrelevante Daten über die Lebensführung der betroffenen Person erhoben, insbesondere über ihre engen persönlichen Beziehungen und familiären Verhältnisse, ihre finanzielle Lage, ihre Beziehungen zum Ausland und Aktivitäten, welche die innere oder die äussere Sicherheit in rechtswidriger Weise gefährden können. Über die Ausübung verfassungsmässiger Rechte werden keine Daten erhoben. Gemäss dem Zweckartikel von Art. 1 BWIS dient das Gesetz der Sicherung der demokratischen und rechtsstaatlichen Grundlagen der Schweiz sowie dem Schutz der Freiheitsrechte ihrer Bevölkerung. Der Bundesrat hat in seiner Botschaft vom 7. März 1994 ausgeführt, eine der heikelsten und intensivsten Bedrohungen der inneren Sicherheit entstehe dann, wenn an besonders wichtigen Schlüsselpositionen eingesetzte Personen Verrat übten, gegen den Staat selber arbeiteten oder seine Institutionen auf rechtswidrige Art verändern wollten. Es sollten nur Personen eingesetzt werden, die nicht erpressbar seien und Gewähr böten, das ihnen entgegengebrachte Vertrauen nicht zu missbrauchen (BBl 1994 II 1147). Als Sicherheitsrisiken im Sinne des BWIS gelten insbesondere Terrorismus, verbotener Nachrichtendienst, gewalttätiger Extremismus, kriminelle Handlungen, Korruption, finanzielle Probleme, Abhängigkeiten, Erpressbarkeit und exzessiver Lebenswandel (vgl. Urteile des Bundesverwaltungsgerichts A-5050/2011 vom 12. Januar 2012 E. 3 mit Hinweisen und A-4582/2010 vom 20. Januar 2012 E. 4).
3.2 Seit der am 1. Januar 2011 in Kraft getretenen Änderung des MG enthält auch dieses Gesetz Grundlagen für die Durchführung von Personensicherheitsprüfungen bei Angehörigen der Armee. Die entsprechenden Art. 23 Abs. 2, Art. 103 Abs. 3 und Art. 113 MG regeln zunächst jeweils, welche Daten die zuständige Stelle in Armee oder Militärverwaltung im Rahmen eines bestimmten Entscheids selber erheben kann. Dies in Zusammenhang mit dem bereits am 1. Januar 2010 in Kraft getretenen Bundesgesetz vom 3. Oktober 2008 über die militärischen Informationssysteme (MIG, SR 510.91), das sodann die Bearbeitung der erhobenen Daten regelt (vgl. dazu Botschaft vom 7. März 2008 zur Änderung der Militärgesetzgebung, BBl 2008 3213, 3230 f., 3241, 3244 und 3259 i.V.m. Botschaft vom 19. August 2009 zur Änderung des Militärgesetzes, BBl 2009 5917, 5918 f.). Darüber hinaus sehen die Bestimmungen aber, wie erwähnt, jeweils auch die Möglichkeit einer Personensicherheitsprüfung vor. Sie erweitern damit teilweise Anwendungsbereich und Zweck der Personensicherheitsprüfung, wie sie sich aus dem BWIS ergeben.
3.2.1 Art. 113 MG regelt die Prüfung von Hinderungsgründen für die Überlassung der persönlichen Waffe an Angehörige der Armee und sieht vor, dass das Gewaltpotential einer Person durch eine Personensicherheitsprüfung beurteilt werden kann (Art. 113 Abs. 1 Bst. d MG). Dies soll gemäss den Ausführungen des Bundesrats sowohl die Ausrüstung mit der Waffe während der Militärdienstpflicht als auch die Abgabe zu Eigentum nach Vollendung der Militärdienstpflicht betreffen (BBl 2008 3259). In Abweichung vom Grundsatz von Art. 19 Abs. 3 BWIS muss die zu prüfende Person der Durchführung dieser Sicherheitsprüfung nicht zustimmen.
3.2.2 Nach Art. 21 ff. MG kann ein Angehöriger der Armee oder ein Stellungspflichtiger, welcher infolge eines Strafurteils für die Armee untragbar geworden ist, aus der Armee ausgeschlossen bzw. nicht rekrutiert werden. Gemäss dem neuen Art. 23 Abs. 2 Bst. d MG kann auch in diesem Zusammenhang eine Personensicherheitsprüfung durchgeführt werden.
Ferner kann gemäss Art. 103 Abs. 3 Bst. d MG bei Beförderungen und Ernennungen eine Personensicherheitsprüfung zur Abklärung der Eignung eines Anwärters durchgeführt werden.
3.3 Grundsätzlich scheint der Gesetzgeber davon auszugehen, dass die Bestimmungen des BWIS auch im Rahmen der Personensicherheitsprüfungen nach MG subsidiär anwendbar sind, zumal die einschlägigen Vorschriften jeweils bloss den Zweck der Personensicherheitsprüfung umschreiben bzw. auch im Fall von Art. 113 MG nur noch abweichende Bestimmungen zur Datenerhebung enthalten (vgl. auch den ausdrücklichen Vorbehalt in Art. 19 Abs. 3 BWIS zugunsten einer abweichenden Regelung gemäss Art. 113 Abs. 1 Bst. d MG). Die Bestimmungen des BWIS sind also auch im Falle der Personensicherheitsprüfungen nach MG formell anwendbar, soweit das MG keine abweichenden Regelungen enthält.
Gemäss der Übergangsbestimmung von Art. 32 Abs. 3 PSPV gilt indes für Personensicherheitsprüfungen, die vor dem Inkrafttreten dieser Verordnung eingeleitet worden sind, das bisherige Recht. Die Vorinstanz scheint davon auszugehen, dass die am 26. November 2008 eingeleitete und danach abgebrochene Personensicherheitsprüfung am 6. Februar bzw. 19. April 2012 wieder aufgenommen wurde, da sie in der angefochtenen Verfügung nebst der geltenden auch auf die Verordnung über die Personensicherheitsprüfungen vom 19. Dezember 2001 (aPSPV; AS 2002 377) verweist. Für die Behandlung der erhobenen materiellen Rügen ist jedoch unerheblich, welche der beiden Versionen oder ob beide Versionen Anwendung finden. Die Frage nach der anwendbaren Verordnung kann daher offen gelassen werden.
Im Rahmen der Beurteilung, ob eine Person ein Sicherheitsrisiko im Sinne des BWIS darstellt, ist stets eine Abwägung zu treffen zwischen der Sicherheitsempfindlichkeit der Funktion und dem konkreten Risiko, das von der betroffenen Person ausgeht. Je heikler eine Funktion ist, desto tiefer ist die Schwelle für ein Sicherheitsrisiko anzusetzen (vgl. Urteil des Bundesverwaltungsgerichts A-8451/2010 vom 20. September 2011 E. 7 und 8.3 mit Hinweis).
5.1 Wie oben (vgl. E. 3.1) ausgeführt, wird auch in kriminellen Handlungen ein Sicherheitsrisiko i.S. des BWIS erkannt. Diesbezügliche Auskünfte werden im Zuge der Personensicherheitsprüfung bei den zuständigen Strafverfolgungsorganen über laufende, abgeschlossene oder eingestellte Strafverfahren sowie aus den sich darauf beziehenden Gerichts- und Untersuchungsakten eingeholt, aber auch aus dem Strafregister erhoben oder durch die Befragung der betroffenen Person gewonnen (vgl. Art. 20 Abs. 2 BWIS).
Im hier zu beurteilenden Fall hat die Vorinstanz die negative Sicherheitsverfügung in erster Linie auf in solcher Weise gewonnene Informationen gestützt und mit den vom Beschwerdeführer begangenen Straftaten begründet. Nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts macht nicht jede Verurteilung wegen kriminellen Handlungen eine Person zum Sicherheitsrisiko. Auszugehen ist vielmehr von der Art des Delikts, den Umständen der Tat und den Beweggründen zur Delinquenz. Es ist zu fragen, ob die damaligen Umstände Rückschlüsse auf Charakterzüge des Beschwerdeführers zulassen, die einen Risikofaktor darstellen. Weiter spielt eine Rolle, ob es sich um ein einmaliges Vergehen handelt oder ob der Betroffene wiederholt delinquiert hat und ob davon ausgegangen werden muss, dass Wiederholungsgefahr besteht. Zu berücksichtigen ist auch, wie lange das Delikt beziehungsweise die Verurteilung zurückliegt. Auch die Höhe der Strafe ist für sich allein nicht entscheidend; ist das Strafmass aufgrund einer herabgesetzten Zurechnungsfähigkeit tief ausgefallen, kann gerade dieser Umstand Anlass zu besonderer Vorsicht sein. Bei der Beurteilung des sich im Delikt manifestierenden Sicherheitsrisikos muss aber auch der Frage nachgegangen werden, ob seither Umstände hinzugetreten sind, welche die Verurteilung in den Hintergrund treten oder anders beurteilen lassen, d.h. ob sich die Risikobeurteilung zugunsten der zu überprüfenden Person geändert hat. Vorab sind die Umstände des Einzelfalls massgebend (vgl. Urteil des Bundesverwaltungsgerichts A-4673/2010 vom 7. April 2011 E. 6.4 mit Hinweisen).
5.2 Bei der Personensicherheitsprüfung kann nicht nur aufgrund "harter" Fakten entschieden werden. Es geht vielmehr darum, eine Risikoeinschätzung vorzunehmen, welche aufgrund von Erhebungen gemacht wird. Dass es sich bei den aus den erhobenen Daten gezogenen Schlussfolgerungen auch um Annahmen und Vermutungen handeln kann, liegt in der Natur der Sache, da bei der Personensicherheitsprüfung eine Prognose über ungewisse künftige Sacherhalte vorgenommen werden muss. Gerichtlich überprüft werden kann zum einen, ob die getätigten Erhebungen auf zulässige Weise erfolgt sind, zum andern, ob die erhobenen Daten anschliessend korrekt gewürdigt worden sind (vgl. Urteile des Bundesverwaltungsgerichts A-5050/2011 vom 12. Januar 2012 E. 6, A-8451/2010 vom 20. September 2011 E. 6.1 sowie A-7894/2009 vom 16. Juni 2010 E. 5.1). Die Bejahung eines relevanten Sicherheitsrisikos im Sinne des BWIS kann auch aufgrund der Summe mehrerer Risikoquellen gerechtfertigt sein, selbst wenn einzelne davon für sich genommen kein relevantes Sicherheitsrisiko darstellen würden (vgl. Urteile des Bundesverwaltungsgerichts A-4582/2010 vom 20. Januar 2012 E. 6.2. f. und A-8451/2010 vom 20. September 2011 E. 6.3 mit Hinweis).
5.3 Die Vorinstanz hat seit November 2008 anlässlich der ausgelösten Personensicherheitsprüfungen wiederholt Straf- und Betreibungsregisterauszüge konsultiert sowie weitere Auskünfte über den Beschwerdeführer eingeholt. Aus diesen Auszügen sind die Beteiligung des Beschwerdeführers an einem Raub (begangen am [...] 2003) sowie die mehrfache Übertretung des Betäubungsmittelgesetzes zwischen dem (...) 2003 und dem (...) 2005 ersichtlich. Zudem ist den Akten zu entnehmen, dass sich der Beschwerdeführer in den Jahren 2006 und 2011 je einmal einer Verletzung des Strassenverkehrsgesetzes schuldig gemacht hat, was jeweils per Strafbefehl mit Busse geahndet wurde. Im Weiteren ist eine Drohung des Beschwerdeführers gegen einen (...) aktenkundig. Dieses Strafverfahren wurde mittels Vereinbarung einer Genugtuungszahlung und Rückzug des Strafantrages erledigt. Die Vorinstanz stützt ihre Risikoerklärung im Wesentlichen auf diese Ereignisse und macht geltend, dieses Verhalten zeige auf, dass es dem Beschwerdeführer an Verantwortungsbewusstsein, Zuverlässigkeit und Gefahrenbewusstsein mangle und dass er es mit der Befolgung der Gesetze nicht so streng nehme. Es könne deshalb nicht ausgeschlossen werden, dass der Beschwerdeführer auch in Bezug auf die Geheimhaltung sensitiver Informationen fahrlässig handeln könnte. Daher sei zu bezweifeln, ob er in einer sicherheitsempfindlichen Funktion den Anforderungen an Integrität, Vertrauenswürdigkeit und Zuverlässigkeit zu genügen vermöge.
5.4 Dem entgegnet der Beschwerdeführer im Wesentlichen, sein Verhalten werde auf beliebige Zeithorizonte projiziert und führe deshalb durch falsche Gewichtung zu einem unverhältnismässigen Ergebnis. Das Verfahren der Personensicherheitsprüfung ziehe sich nämlich bereits über einen derart langen Zeitraum hin, in welchem er seine Beförderungsdienste bis zum (Grad) der Schweizer Armee absolviert, sich bestens qualifiziert und eine Anstellung als (...) erlangt habe. Im Weiteren widerspreche es dem präventiven Charakter einer Personensicherheitsprüfung, wenn deren Resultat erst lange nach absolvierten Selektionen vorliege, mitten in eine berufliche Karriereplanung falle und auf diese Weise unverhältnismässige Nachteile zur Folge habe. Im Übrigen weise sein Lebenslauf ab Volljährigkeit keinerlei Eintragungen in amtlichen Registern oder belastende hängige Verfahren auf. Vielmehr habe er durch hervorragende Leistungen eine vorbildliche (...) Karriere erreicht und mit guten Qualifikationen als Vorbild im Truppeneinsatz sowie als Berufsmilitär-Instruktor gedient. Aus diesen Gründen beantrage er, die Risikoverfügung sei aufzuheben und es sei eine Sicherheitserklärung zu verfügen.
5.5 Zu beurteilen ist, ob der Beschwerdeführer in seiner Funktion ein erhöhtes Sicherheitsrisiko im Sinne des BWIS darstellt (vgl. E. 3.1 hiervor). Hierbei ist die genaue Funktion bzw. Tätigkeit der betroffenen Person bzw. deren Sicherheitsempfindlichkeit entscheidend. Je höher diese ist, desto eher liegt ein Sicherheitsrisiko vor (vgl. Urteil des Bundesverwaltungsgerichts A-7894/2009 vom 16. Juni 2010 E. 6).
Da der eigentliche Grund für die Personensicherheitsprüfung nach BWIS im vorliegend zu beurteilenden Fall bereits weggefallen ist, d.h. das Auslandengagement des Beschwerdeführers abgeschlossen ist, kann eine Beurteilung der Sicherheitsempfindlichkeit nicht mehr konkret erfolgen, sondern wird im Hinblick auf allfällige weitere Auslandeinsätze des Beschwerdeführers vorgenommen.
Der Beschwerdeführer hat als (Grad) der Schweizer Armee ohne Zweifel Zugang zu VERTRAULICH klassifizierten Informationen. Zudem hat er als die Schweiz im Auslandeinsatz hoheitlich vertretender Angehöriger (...) sowie als (...) aufgrund internationaler Abkommen Zugang zu VERTRAULICH und GEHEIM klassifizierten Informationen und ebenso klassifiziertem Material. In Anbetracht dessen hat die Vorinstanz seine Funktion zu Recht als sicherheitsempfindlich eingestuft. Dies wird vom Beschwerdeführer denn auch nicht bestritten.
5.6 Das Bundesverwaltungsgericht hat wiederholt festgehalten, dass in die Beurteilung des Sicherheitsrisikos keine sozialen Überlegungen einfliessen dürfen. Nicht relevant sei ferner die Qualität der Arbeitsleistung der betroffenen Person. Soziale Aspekte und die positive Arbeitsleistung könnten hingegen - bei Angestellten des Bundes - vom Arbeitgeber beim Entscheid über die Form der Weiterbeschäftigung mitberücksichtigt werden, zumal dieser gemäss Art. 21 Abs. 4 Satz 2 BWIS nicht an die Beurteilung der Fachstelle gebunden sei (vgl. anstatt vieler: Urteile des Bundesverwaltungsgerichts A 8451/2010 vom 20. September 2011 E. 6.2 und A-705/2007 vom 6. August 2007 E. 5). Zugleich hat das Bundesverwaltungsgericht in mehreren Entscheiden aber auch festgehalten, dass die positive Arbeitsleistung einer Beschwerde führenden Person für die Beurteilung der Vertrauenswürdigkeit nicht bedeutungslos und gebührend mitzuberücksichtigen ist. Allerdings gebe dies nur Auskunft darüber, ob die Person in Bezug auf die Erfüllung ihrer arbeitsvertraglichen Pflichten zuverlässig sei. Für die im Hinblick auf die Personensicherheitsprüfung entscheidende Frage, ob sie über die für die Verneinung eines Sicherheitsrisikos notwendige Integrität und Vertrauenswürdigkeit verfüge, sei dies nicht von vorrangiger Bedeutung (Urteile des Bundesverwaltungsgerichts A-8451/2010 vom 20. September 2011 E. 9.3 letzter Absatz, A-4673/2010 vom 7. April 2011 E. 6.5.4, A 527/2010 vom 19. Oktober 2010 E. 6.3.4.3 und A-705/2007 vom 6. August 2007 E. 7.7).
5.6.1 An dieser Rechtsprechung ist grundsätzlich festzuhalten; zur Beurteilung der Frage, ob eine Person ein Sicherheitsrisiko darstellt, ist die Qualität der Arbeitsleistung kein wesentliches Element, kann aber - bei Angestellten des Bundes - vom Arbeitgeber im Hinblick auf eine allfällige Weiterbeschäftigung trotz bestehender Sicherheitsrisiken berücksichtigt werden. Arbeitszeugnissen und anderen Beurteilungen der überprüften Person kommt aber insofern Bedeutung zu, als sie geeignet sein können, deren Persönlichkeit besser zu erfassen. Gerade bei länger zurückliegenden Vorkommnissen können derartige Einschätzungen auch Hinweise auf eine allfällige positive Veränderung des Sozialverhaltens dieser Person liefern, oder aber, gegenteils, das Fortbestehen problematischer Tendenzen belegen.
Im vorliegenden Zusammenhang fragt sich namentlich, ob seit der Begehung der Delikte Raub und Drohung - welche nunmehr beinahe zehn Jahre zurückliegen - Umstände hinzugetreten sind, welche die Verurteilung resp. die Ereignisse in den Hintergrund treten oder anders beurteilen lassen, d.h. ob sich die Persönlichkeit des Beschwerdeführers heute anders beurteilen lässt. Zeichnen sich solche anhaltende Veränderungen ab, so ist es angebracht, die in der Zwischenzeit erfolgte Persönlichkeitsentwicklung in die Prüfung einzubeziehen.
5.6.2 Der Beschwerdeführer reicht mit der Beschwerdeschrift ein (...) am 15. Januar 2013 ausgestelltes Arbeitszeugnis ein. Dieses charakterisiert die Persönlichkeit des in der Funktion (...) eingesetzten Beschwerdeführers als gewissenhaft und fleissig. Auch lobt es seine pflichtbewusste Arbeitsweise sowie die konstante Arbeitsqualität. Im Weiteren attestiert ihm das Zeugnis Führungsfähigkeiten, welche sich unter anderem in der Motivation der (...) Truppe zu bemerkenswerten Leistungen, im Fällen überlegter und klarer Entscheidungen sowie in der Übernahme von Verantwortung zeigten.
5.6.3 Die Behörden legen ihrem Entscheid denjenigen Sachverhalt zu Grunde, wie er sich im Zeitpunkt der Entscheidung darstellt. Entsprechend sind selbst verspätete Parteivorbringen zu berücksichtigen, wenn sie als ausschlaggebend erscheinen (Art. 32 Abs. 2 VwVG). Dies bedeutet, dass die Parteien auch im Beschwerdeverfahren vor Bundesverwaltungsgericht noch neue Sachverhaltsumstände und Beweismittel vorbringen können (vgl. André Moser/Michael Beusch/Lorenz Kneubühler, Prozessieren vor dem Bundesverwaltungsgericht, Basel 2008, Rz. 2.204, 2.206 mit Hinweisen). Entsprechend ist auch das erwähnte Arbeitszeugnis für den vorliegenden Entscheid zu berücksichtigen
5.7 Die Beteiligung am Raub vom (...) 2003 sowie die Drohung vom (...) 2004 fallen in denselben Zeitraum der Tatbegehung. Der Täter war damals 17 Jahre alt und stand somit an der Schwelle zum Erwachsenenalter, eine Lebensphase also, in welcher sich eine Persönlichkeit noch in der Entwicklung befindet. Nach einer - gemäss der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts (vgl. Urteil A-3037/2011 vom 27. März 2012 E. 9.3) als erheblich zu bezeichnenden - Zeitspanne von nunmehr beinahe zehn Jahren seit dem Raub ist zu erkennen, dass der Beschwerdeführer eine wesentliche Persönlichkeitsentwicklung durchgemacht und eine Linie in seinem Leben gefunden hat: Seit dem Eintritt ins Erwachsenenalter wurden keine weiteren vorsätzlich begangenen Delikte in amtlichen Registern verzeichnet. Einzig zwei Übertretungen des SVG in den Jahren 2006 und 2011 sind seither aktenkundig. Als (...) der Schweizer Armee leistet er seine Arbeit zur Zufriedenheit seiner Vorgesetzten und er hat gelernt, Verantwortung für sich und seine Unterstellten zu übernehmen. Eine charakterliche Festigkeit und ein pflichtbewusster sowie disziplinierter Umgang mit seinem Umfeld erscheinen offenkundig und es kann als wahrscheinlich bezeichnet werden, dass der Beschwerdeführer in Zukunft - wie bisher in seiner militärischen Laufbahn - Gewähr für Loyalität, Integrität, Vertrauenswürdigkeit und Zuverlässigkeit bieten wird.
Deshalb ist auch im Hinblick auf allfällige künftige Arbeitsverhältnisse des Beschwerdeführers im Rahmen von Auslandeinsätzen, welche eine besondere Sicherheitsempfindlichkeit aufweisen, davon auszugehen, dass es der Charakter des Beschwerdeführers zulässt, sicherheitsempfindliche Funktionen wahrzunehmen und mit als VERTRAULICH oder GEHEIM klassifizierten Informationen oder ebenso klassifiziertem Material verantwortungsbewusst umzugehen.
Der Beschwerdeführer macht hingegen geltend, er habe während seiner Militärdienstzeit als (...) Rekruten an Waffen, Sprengstoff und im Nahkampf ausgebildet. Er habe diese Tätigkeit mit besten Qualifikationen während mehrerer Jahre vorbildlich, vertrauensvoll und sorgfältig ausgeführt. Die Massnahme, ihm keine Armeewaffe/n mehr zu überlassen, würde seine angegangene berufliche Laufbahn verhindern und ihm unverhältnismässige Nachteile auferlegen, welche aus heutiger Sicht in keiner Weise motivierbar seien.
6.1 Im Folgenden ist zu prüfen, ob ein Hinderungsgrund für die Überlassung der Armeewaffe/n gemäss Art. 113 Abs. 1 Bst. d MG vorliegt und ob die Empfehlung, vom Überlassen einer Waffe an den Beschwerdeführer sei abzusehen, inhaltlich rechtmässig ist.
6.1.1 Die Personensicherheitsprüfung nach Art. 113 Abs. 1 Bst. d MG hat die Verhinderung von Gewaltverbrechen mit der Militärwaffe, welche grundsätzlich weiterhin zu Hause aufbewahrt wird, zum Ziel. Sie dient damit konkret dem Schutz potentieller Opfer und hat daher eine andere, beschränktere Zielsetzung als die Prüfung nach Art. 19 ff. BWIS, mit der ganz allgemein Gefährdungen der inneren und äusseren Sicherheit abgewendet werden sollen (vgl. oben E. 3.1).
6.1.2 Empfiehlt die Vorinstanz, von einer Überlassung der Armeewaffe/n sei abzusehen, kommt eine Verwendung des Beschwerdeführers in der Armee praktisch nicht mehr in Frage: Gemäss Art. 66 der Verordnung vom 19. November 2003 über die Militärdienstpflicht (MDV, SR 512.21) können Angehörige der Armee, deren persönliche Verhältnisse ungeordnet sind, nur mit Zustimmung des Führungsstabes der Armee einen Grundausbildungsdienst leisten, eine neue Funktion übernehmen oder befördert werden (Art. 66 Abs. 1 MDV). Es können zudem eine Umteilung, ein Aufgebotsstopp und vorsorgliche Massnahmen verfügt werden (vgl. Art. 66 Abs. 2 MDV). Ungeordnete persönliche Verhältnisse sind ausdrücklich auch dann gegeben, wenn ein Urteil wegen eines Verbrechens oder Vergehens, sofern eine Freiheitsstrafe, eine Geldstrafe, gemeinnützige Arbeit oder eine freiheitsentziehende Massnahme ausgesprochen wurde, aber auch wenn Hinderungsgründe für die Überlassung der persönlichen Waffe bestehen (vgl. Art. 66 Abs. 3 Bst. b und dbis MDV). Vorliegend wurde der Beschwerdeführer mit der Risikoerklärung der Vorinstanz u.a. wegen Vorliegens eines solchen Urteils als Sicherheitsrisiko im Sinne des MG eingestuft und es wurde empfohlen, dem Beschwerdeführer die Armeewaffe/n nicht zu überlassen.
Zwar ist der Führungsstab der Armee nicht formell an die Einschätzung der Vorinstanz gebunden (vgl. Art. 21 Abs. 4 Satz 2 BWIS und Art. 23 Abs. 1 PSPV), wird einer solchen Einschätzung und Empfehlung der Vorinstanz in der Praxis aber folgen und entsprechende Massnahmen ergreifen.
6.2 Aus den wiederholt begangenen Straftaten schliesst die Vorinstanz auf eine potentielle Gefährdung der öffentlichen Sicherheit und auch der Angehörigen der Armee, sollten dem Beschwerdeführer die Armeewaffe/n überlassen werden. Weiter hat sie darauf gestützt dessen Integrität, Vertrauenswürdigkeit und Zuverlässigkeit als eingeschränkt beurteilt.
Der am (...) 2003 begangene Raub ist nicht zu verharmlosen, wurde er doch detailliert geplant und mit Akribie ausgeführt, wenn auch das eine scheinbare Opfer in die Tatplanung einbezogen war. Dennoch ist festzuhalten, dass sich der Beschwerdeführer, obwohl die Täterschaft lange nicht ermittelt werden konnte, aus eigenem Antrieb von der Delinquenz abwandte und eine Beteiligung an weiteren Straftaten ablehnte, als ihm zwei seiner Kumpanen - wie später bekannt wurde zwei notorische Straftäter, welche dutzende von Delikten verübten - zur Teilnahme an weiteren Strafdelikten zu bewegen versuchten. Die begangene Straftat fiel sodann in eine Lebensphase des Beschwerdeführers, in der er sich als jugendlicher Arbeitsloser mit einem strukturlosen und sinnentleerten Leben konfrontiert sah. Er wurde zudem von der urteilenden Gerichtsinstanz offenbar nicht als treibende Kraft hinter diesem Raub betrachtet, wurde er doch lediglich zu einer bedingt vollziehbaren Einschliessung von drei Wochen verurteilt. Dem Beschwerdeführer ist ein beträchtliches Mass an krimineller Energie zur Tatzeit nicht abzusprechen, jedoch zeugt sie nicht von einer sonderlich hohen Gewaltbereitschaft oder Skrupellosigkeit.
Der weitere Vorfall mit der Bedrohung (...), vier Monate nach dem Raub, zeugt von einer verbalen Aggression, selbst wenn die diesbezügliche Strafanzeige aufgrund einer Vereinbarung zurückgezogen wurde. Die weiteren von der Vorinstanz geschilderten Delikte, der vom Beschwerdeführer zugestandene, aber nach dessen Angaben Ende 2005 eingestellte regelmässige Kauf und Konsum von Cannabis über Jahre als Verstoss gegen das BetmG und die Geschwindigkeitsüberschreitungen als Verletzungen des Strassenverkehrsgesetzes vom 19. Dezember 1958 [SVG, SR 741.01]) sind hingegen nicht geeignet, dasselbe Ausmass an Gewaltbereitschaft und Aggression zu belegen und erscheinen deshalb ungeeignet, eine anhaltende Gewaltbereitschaft und Gefährlichkeit des Beschwerdeführers zu begründen.
6.2.1 Der Beschwerdeführer leistet bereits seit sechs Jahren seinen Militärdienst in der Schweizer Armee, d.h. in einem Umfeld, wo die Gegenwart von Waffen und Munition zum Alltag gehört. Er leistete (...) Beförderungsdienste und bekleidet heute den Rang eines (...). Es ist hinlänglich bekannt, dass ein Armeeangehöriger auf diesem Werdegang den Unterstellten gegenüber ein verantwortungsvoller Umgang mit Munition, Waffen und Armeematerial nicht nur ausgebildet, sondern auch vorgelebt werden muss. Auch hätte sich dem Beschwerdeführer ohne Zweifel mehrfach die Gelegenheit geboten, Unfug mit Waffen oder Armeematerial zu betreiben, hätte er denn nicht über die notwendige Disziplin im Umgang damit verfügt. So sind denn auch den Akten weder aus seiner militärischen Tätigkeit noch aus seinem zivilen Leben Berichte über weitere Ereignisse zu entnehmen, welche ein aggressives oder gewalttätiges Verhalten gegenüber seiner Umwelt belegen oder welche den Umgang des Beschwerdeführers mit Waffen oder Munition aufgrund seines angeblichen Aggressions- und Gewaltpotentials in Frage stellen würden. Die persönliche Befragung des Beschwerdeführers anlässlich der Personensicherheitsprüfung, bei welcher er seine begangenen Delikte keineswegs verharmloste, vermittelt den Eindruck einer gereiften und besonnenen Persönlichkeit und bestätigt die Verhaltensbeurteilungen seiner militärischen Vorgesetzten.
Zusammenfassend ist festzuhalten, dass unter Berücksichtigung der zeitlichen Distanz zur Delinquenz die festgestellte positive Persönlichkeitsentwicklung des Beschwerdeführers, welche durch Arbeitszeugnisse der Schweizer Armee belegt ist, eine Nichtüberlassung der persönlichen Armeewaffe als unverhältnismässig erscheinen lässt, würde sie doch eine Massnahme darstellen, welche unweigerlich einen direkten Einfluss auf die Verwendung des Beschwerdeführers in der Armee hätte und seine berufliche Laufbahn in der Schweizer Armee beenden würde. Die konstante positive Entwicklung zu einer pflicht- und verantwortungsbewussten Persönlichkeit lässt den Beschwerdeführer nicht mehr als Sicherheitsrisiko erscheinen.
Demzufolge ist die Beschwerde gutzuheissen, der angefochtene Entscheid aufzuheben und der Beschwerdeführer nicht als Sicherheitsrisiko im Sinne des BWIS, des MG und der PSPV zu erachten.
7.1 Die Verfahrenskosten werden in der Regel der unterliegenden Partei auferlegt. Unterliegt diese nur teilweise, so werden die Verfahrenskosten ermässigt (Art. 63 Abs. 1 VwVG). Keine Verfahrenskosten sind Vorinstanzen aufzuerlegen (Art. 63 Abs. 2 VwVG). Vorliegend sind daher keine Verfahrenskosten zu erheben.
7.2 Der ganz oder teilweise obsiegenden Partei ist von Amtes wegen oder auf Begehren hin eine Entschädigung für ihr erwachsene notwendige und verhältnismässig hohe Kosten zuzusprechen (Art. 64 Abs. 1 VwVG i.V.m. Art. 7 des Reglements vom 21. Februar 2008 über die Kosten und Entschädigungen vor dem Bundesverwaltungsgericht [VGKE, SR 173.320.2]). Der Rechtsvertreter des Beschwerdeführers hat keine Honorarnote eingereicht, weshalb die Entschädigung auf Grund der Akten festzusetzen ist (Art. 64 Abs. 2 VwVG i.V.m. Art. 14 Abs. 2 VGKE). Angesichts der für das Verfahren vor dem Bundesverwaltungsgericht in Betracht zu ziehenden Bemessungsfaktoren (Art. 9-11 und 13 VGKE) und des aufgrund der Akten als angemessen erscheinenden zeitlichen Aufwands der anwaltlichen Vertretung erscheint eine Parteientschädigung in der Höhe von Fr. 1'500.-- (inkl. Barauslagen und Mehrwertsteuer) als angemessen.
Die Beschwerde wird gutgeheissen und der angefochtene Entscheid vom 28. Januar 2013 aufgehoben. Der Beschwerdeführer wird nicht als Sicherheitsrisiko im Sinne des BWIS, des MG und der PSPV erachtet.
Es werden keine Verfahrenskosten erhoben. Der geleistete Kostenvorschuss von Fr. 1'500.-- wird dem Beschwerdeführer nach Eintritt der Rechtskraft des vorliegenden Urteils zurückerstattet. Hierzu hat der Beschwerdeführer dem Bundesverwaltungsgericht seine Post- oder Bankverbindung mitzuteilen.
Die Vorinstanz wird verpflichtet, dem Beschwerdeführer nach Eintritt der Rechtskraft des vorliegenden Urteils eine Parteientschädigung von Fr. 1'500.-- (inkl. Barauslagen und Mehrwertsteuer) zu bezahlen.
Dieses Urteil geht an:
den Beschwerdeführer (Gerichtsurkunde)
die Vorinstanz (Ref-Nr. ...; Einschreiben)
das Generalsekretariat VBS (Gerichtsurkunde)
Der vorsitzende Richter: Der Gerichtsschreiber: Maurizio Greppi Stephan Metzger
Für die Rechtsmittelbelehrung wird auf die nächste Seite verwiesen.
Rechtsmittelbelehrung:
Gegen diesen Entscheid kann innert 30 Tagen nach Eröffnung beim Bundesgericht, Schweizerhofquai 6, 6004 Luzern, Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten geführt werden (Art. 82 ff., 90 ff. und 100 des Bundesgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005 [BGG, SR 173.110]). Die Rechtsschrift ist in einer Amtssprache abzufassen und hat die Begehren, deren Begründung mit Angabe der Beweismittel und die Unterschrift zu enthalten. Der angefochtene Entscheid und die Beweismittel sind, soweit sie der Beschwerdeführer in Händen hat, beizulegen (Art. 42 BGG).
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