2014/25

BVGE 2014/25

Entscheiddatum: 23.06.2014Publikationsdatum: 18.12.2014

7 Öffentliche Werke - Energie - VerkehrTravaux publics - Energie - Transports et communicationsLavori pubblici - Energia - Trasporti e comunicazioni

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Auszug aus dem Urteil der Abteilung Ii.S. Kanton St. Gallen gegenBundesamt für Kommunikation und Billag AGA 4915/2013 vom 23. Juni 2014

Radio- und Fernsehempfangsgebühren. Melde- und Gebührenpflicht kantonaler Dienststellen.

Art. 68 Abs. 2 RTVG. Art. 60 Abs. 2 RTVV.

1.  Beschwerdelegitimation des Kantons. Bestimmung des Streitge­genstandes (E. 1).
   

2.  Fehlerhafte Bezeichnung des Verfügungsadressaten (E. 3).
   

3.  Art. 68 Abs. 2 RTVG schliesst eine mehrfache Gebührenerhe­bung für eine Einheit (Haushalt/Geschäftsstelle), nicht aber für verschiedene Einheiten desselben Rechtsträgers aus. Bestätigung der Rechtsprechung (E. 6).
   

4.  Art. 68 Abs. 2 RTVG sieht mit dem Begriff « Geschäfts­stelle »/ « unità commerciale » einen örtlichen Anknüpfungspunkt für die Erhebung der gewerblichen Empfangsgebühren vor. Dem abwei­chenden französischen Gesetzeswortlaut (« entreprise ») kommt keine eigenständige Bedeutung zu. Die erstinstanzliche Praxis (sog. « Arealregelung »), dergemäss jede örtlich abgesetzte Ein­heit eines Betriebs separat melde- und gebührenpflichtig ist, er­weist sich als gesetzeskonform (E. 7).
   

5.  Vorliegend kein Verstoss gegen das Willkürverbot, das Rechts­gleichheitsgebot und das Äquivalenzprinzip (E. 8).   
   

Redevances de réception radio et télévision. Obligation d'annoncer les récepteurs et de payer la redevance pour les services cantonaux.

Art. 68 al. 2 LRTV. Art. 60 al. 2 ORTV.

1.  Qualité pour recourir d'un canton. Détermination de l'objet de la contestation (consid. 1).
   

2.  Désignation incorrecte du destinataire de la décision (consid. 3).
   

3.  L'art. 68 al. 2 LRTV exclut la perception de plusieurs redevances de réception pour une unité (ménage/entreprise). En revanche, il n'exclut pas la perception de plusieurs redevances de réception pour différentes unités d'une même entité juridique. Confir­ma­tion de la jurisprudence (consid. 6).
   

4.  L'art. 68 al. 2 LRTV prévoit, en employant la notion de « Ge­schäftsstelle »/« unità commerciale », un critère géogra­phique de rattachement pour la perception de la redevance de réception à titre professionnel ou commercial. Le texte légal français « entre­prise », qui s'en écarte légèrement, n'a aucune portée propre. La pratique développée par l'autorité de première instance (règle dite « de l'unité de la surface »), selon laquelle chaque unité décentralisée d'une entreprise est soumise à l'obligation de payer la redevance et d'annoncer les récepteurs, s'avère conforme à la loi (consid. 7).
   

5.  En l'espèce, pas de violation de l'interdiction de l'arbitraire, du principe de l'égalité et du principe de l'équivalence (consid. 8).   
   

Canone per la ricezione dei programmi radiofonici e televisivi. Ob­bligo di annuncio e di pagamento a carico dei servizi cantonali.

Art. 68 cpv. 2 LRTV. Art. 60 cpv. 2 ORTV.

1.  Diritto di ricorrere di un Cantone. Determinazione dell'oggetto della lite (consid. 1).
   

2.  Errata designazione del destinatario della decisione (consid. 3).
   

3.  L'art. 68 cpv. 2 LRTV esclude la riscossione di più canoni per la stessa unità (economia domestica/unità commerciale), ma non per più unità di uno stesso soggetto giuridico. Conferma della giurisprudenza (consid. 6).
   

4.  Con l'espressione « unità commerciale » (« Geschäftsstelle »), l'art. 68 cpv. 2 LRTV definisce un criterio di collegamento geografico per la riscossione del canone professionale o commer­ciale. Al testo francese, di diverso tenore (« entreprise »), non può essere attribuito un significato a sé stante. La prassi dell'autorità di prima istanza (detta « regola per le superfici »), secondo cui ogni unità che sorge in un'area diversa sottostà separatamente all'obbligo di annuncio e di pagamento del canone, è conforme alla legge (consid. 7).
   

5.  Nella fattispecie, il divieto dell'arbitrio, il principio di uguagli­an­za e il principio di equivalenza non sono violati (consid. 8).    
   

Der Kanton St. Gallen entrichtete im Rechnungsjahr 2011 für seine rund 40 staatlichen Dienststellen Empfangsgebühren in der Höhe von gesamt­haft Fr. 42 998.25, weshalb er die Billag AG ersuchte, die Praxis der Rechnungsstellung bezüglich der staatlichen Dienststellen zu überprüfen. In der Folge sistierte die Billag AG das Inkasso aller Rechnungen des Kantons St. Gallen. Im Rahmen der weiteren Gespräche lehnte die Billag AG den Erlass einer alle Dienststellen des Kantons St. Gallen umfassen­den Verfügung ab, gab dem Kanton St. Gallen aber die Gelegenheit, eine Dienststelle zu bezeichnen, bezüglich derer eine anfechtbare Verfügung erlassen werde.

Am 20. März 2013 verfügte die Billag AG (nachfolgend: Erstinstanz), dass die Polizeistation Buchs der ununterbrochenen Melde- und Gebüh­renpflicht für den bisherigen gewerblichen Fernsehempfang unterliege und die bisherigen Rechnungen für den gewerblichen Fernsehempfang gerechtfertigt seien.

Gegen diese Verfügung erhebt der Kanton St. Gallen am 12. April 2013 Beschwerde beim Bundesamt für Kommunikation (BAKOM) und be­antragt, die Verfügung vom 20. März 2013 sei aufzuheben.

Mit Verfügung vom 25. Juli 2013 wies das BAKOM (nachfolgend: Vorinstanz) die Beschwerde der Polizeistation Buchs, vertreten durch den Kanton St. Gallen, ab. Auf das Begehren um Feststellung der Gebühren­pflicht für den Kanton St. Gallen trat es nicht ein.

Gegen diese Verfügung reicht der Kanton St. Gallen am 2. September 2013 für sich und gegebenenfalls für die Polizeistation Buchs Be­schwerde beim Bundesverwaltungsgericht ein.

Das Bundesverwaltungsgericht weist die Beschwerde ab, soweit es da­rauf eintritt. Die angefochtene Verfügung vom 25. Juli 2013 wird vom Bundesverwaltungsgericht präzisiert und im Sinne der Erwägungen be­stätigt.

Aus den Erwägungen:

1.1 Gemäss Art. 31 VGG beurteilt das Bundesverwaltungsgericht Beschwerden gegen Verfügungen nach Art. 5 VwVG, sofern keine Ausnahme nach Art. 32 VGG vorliegt. Vorinstanzen sind die in Art. 33 VGG genannten Behörden. Als Verfügungen gelten nach Art. 5 Abs. 2 VwVG auch Beschwerdeentscheide im Sinn von Art. 61 VwVG.

1.2 Der Beschwerdeentscheid des BAKOM vom 25. Juli 2013 stellt eine Verfügung im Sinn von Art. 5 VwVG dar und das BAKOM ist nach Art. 33 Bst. d VGG zulässige Vorinstanz des Bundesverwaltungsgerichts. Dieses ist demnach zuständig zur Beurteilung der vorliegenden Be­schwerde.

1.3 Das Verfahren vor dem Bundesverwaltungsgericht richtet sich nach dem VwVG, soweit das VGG nichts anderes bestimmt (Art. 37 VGG).

1.4

1.4.1 Die Vorinstanz beantragt in der Vernehmlassung, mangels Be­schwerdelegitimation sei auf die Beschwerde des Kantons St. Gallen nicht einzutreten. In der Beschwerde wird hingegen geltend gemacht, die angefochtene Verfügung sei formell fehlerhaft. Als Dienststelle verfüge die Polizeistation Buchs über keine eigene Rechtspersönlichkeit, weshalb ausschliesslich der Kanton St. Gallen als Partei im vorliegenden Ver­fahren auftreten könne.

1.4.2 Entgegen der Ansicht der Vorinstanz enthält Art. 68 ff. RTVG (SR 784.40) keine spezialgesetzliche Regelung zur Parteistellung, weshalb vorliegend die allgemeinen Verfahrensbestimmungen zur An­wen­dung kommen (statt vieler: Urteil des BVGer A 5726/2013 vom 10. März 2014 E. 1.3). Nach dem hauptsächlich auf die Legitimation Pri­vater zugeschnittenen Art. 48 Abs. 1 VwVG sind Gemeinwesen dann zur Beschwerde berechtigt, wenn sie gleich oder ähnlich wie ein Privater betroffen oder durch die angefochtene Verfügung in ihren hoheitlichen Befugnissen berührt sind und ein schutzwürdiges Interesse an der Auf­hebung oder Änderung des angefochtenen Entscheids haben oder es um spezifische öffentliche Anliegen geht. Hingegen begründet das blosse allgemeine Interesse an der richtigen Anwendung objektiven Bundes­rechts keine Beschwerdelegitimation des Gemeinwesens (Kölz/Häner/ Bertschi, Verwaltungsverfahren und Verwaltungsrechtspflege des Bun­des, 3. Aufl. 2013, Rz. 969 ff. m.H.). Dabei ist nur das Gemeinwesen als solches legitimiert, nicht jedoch einzelne Behörden oder Verwaltungs­zweige ohne eigene Rechtspersönlichkeit, ausser die Rechts- und Partei­fähigkeit sei gesetzlich zuerkannt (BGE 127 II 32 E. 2f; 123 II 371 E. 2d; Urteil des BVGer A 7385/2007 vom 12. März 2008 E. 2.1; Moser/ Beusch/Kneubühler, Prozessieren vor dem Bundesverwaltungsgericht, 2. Aufl. 2013, Rz. 2.90 m.H.).

1.4.3 Die angefochtene Verfügung richtet sich an die Polizeistation Buchs, der als Dienststelle des Kantons St. Gallen keine eigene Partei­fähigkeit zukommt und die damit kein Verfügungsadressat sein kann. Die durch die Verfügung berührte Partei ist der Kanton St. Gallen, der auch während des gesamten erst- sowie vorinstanzlichen Verfahrens als be­schwerdeführende Partei aufgetreten ist. Da dem Kanton St. Gallen zwei­fellos Parteifähigkeit zukommt und nur er im vorliegenden Verfahren in der Lage ist, die Aufhebung der angefochtenen Verfügung zu beantragen, hat er als Beschwerdeführer zu gelten. Der Kanton St. Gallen ist mit sei­nem Begehren, keine Fernsehempfangsgebühren für die Polizeistation Buchs zu entrichten, im vorinstanzlichen Verfahren nicht durchgedrun­gen. Durch die angefochtene Verfügung ist er daher ähnlich wie eine Pri­vatperson in seinen vermögensrechtlichen Interessen betroffen und somit zur Beschwerdeerhebung berechtigt. Der Leiter Rechtsdienst des Finanz­departements kann nach Art. 2 Bst. a Ziff. 1 in Verbindung mit Anhang 5 der Ermächtigungsverordnung vom 4. Januar 2011 (ErmV, sGS 141.41) den Kanton St. Gallen im Beschwerdeverfahren vertreten.

1.5

1.5.1 Eventualiter beantragt die Vorinstanz, auf die Beschwerde sei insoweit nicht einzutreten, als die Überprüfung der Gebührenpflicht des gesamten Kantons St. Gallen beantragt werde. Die Prüfung sei auf die Gebührenpflicht der Polizeistation Buchs zu beschränken, da nur diese Gegenstand des vor- und erstinstanzlichen Verfahrens gewesen sei. Der Kanton St. Gallen stellt sich hingegen auf den Standpunkt, aus prozess­ökonomischen Gründen sei es angezeigt, die Gebührenpflicht des ge­samten Kantons im vorliegenden Beschwerdeverfahren zu klären.

1.5.2 Streitgegenstand im Verfahren vor dem Bundesverwaltungs­gericht ist das Rechtsverhältnis, das Gegenstand der angefochtenen Ver­fügung bildet, soweit es im Streit liegt. Der Streitgegenstand darf im Laufe des Beschwerdeverfahrens weder erweitert noch qualitativ ver­ändert werden. Er kann sich höchstens verengen und um nicht mehr streitige Punkte reduzieren, nicht aber ausweiten. Fragen, über welche die vorinstanzlich verfügende Behörde nicht entschieden hat, darf die nachfolgende Instanz nicht beurteilen, da andernfalls in die funktionelle Zuständigkeit der Vorinstanz eingegriffen würde. Demzufolge müssen sich die Beschwerdeanträge auf in der angefochtenen Verfügung gere­gel­te Rechtsverhältnisse beziehen. Der Streitgegenstand darf nicht darüber hinausgehen (vgl. BGE 136 II 457 E. 4.2; 133 II 35 E. 2; 131 V 164 E. 2.1; statt vieler: Urteile des BVGer A 32/2012 vom 27. Juni 2012 E. 3.2; Moser/Beusch/Kneubühler, a.a.O., Rz. 2.7 ff.). Nur aus­nahmsweise können Antragsänderungen und erweiterungen, die im Zu­sammenhang mit dem Streitgegenstand stehen, aus prozessökonomischen Gründen zugelassen werden. Voraussetzung dafür ist, dass einerseits ein sehr enger Bezug zum bisherigen Streitgegenstand besteht und anderseits die Verwaltung im Laufe des Verfahrens Gelegenheit hatte, sich zu dieser neuen Streitfrage zu äussern (Moser/Beusch/Kneubühler, a.a.O., Rz. 2.208 ff.).

1.5.3 Soweit der Kanton St. Gallen im vorliegenden Beschwerde­ver­fahren die Gebührenpflicht für den gesamten Kanton geklärt haben möchte, so war diese nicht Gegenstand der erst- beziehungsweise vorin­stanzlichen Verfügung. Die diesbezüglichen Rechtsbegehren liegen ausserhalb des Streitgegenstands und darauf ist nicht einzutreten. Eine allfällige Zulassung dieser Rechtsbegehren aus rein prozessökono­mi­schen Gründen, wie vom Kanton St. Gallen beantragt, ist dabei gleich­falls ausgeschlossen. Eine derart weite Ausdehnung des Streitgegen­stands überschreitet den Rahmen des Zulässigen und hätte zudem eine nicht vertretbare Verkürzung des Instanzenzugs zur Folge. Da der Kanton St. Gallen darauf verzichtet hat, bei der Vorinstanz eine Rechtsver­wei­gerungsbeschwerde zu erheben, ist vorliegend auch nicht weiter zu prü­fen, ob die Erstinstanz den Erlass einer Verfügung über die Gebühren­pflicht des gesamten Kantons St. Gallen zu Recht abgelehnt hat.

1.6 Anfechtungsobjekt im Verfahren vor dem Bundesverwaltungs­gericht bildet einzig der vorinstanzliche Entscheid, nicht auch allfällige Entscheide unterer Instanzen (Moser/Beusch/Kneubühler, a.a.O., Rz. 2.7). Auf die Beschwerde kann daher auch insoweit nicht eingetreten werden, als mit ihr die Aufhebung der erstinstanzlichen Verfügung vom 20. März 2013 beantragt wird. Immerhin gilt die erstinstanzliche Ver­fügung als inhaltlich mitangefochten (BGE 134 II 142 E. 1.4; 129 II 438 E. 1; Urteile des BVGer A 6543/2012 vom 22. April 2013 E. 1.2 und A 5076/2012 vom 11. Februar 2013 E. 1.2).

1.7 Auf die frist- und formgerecht eingereichte Beschwerde (Art. 50 und 52 VwVG) des Kantons St. Gallen (nachfolgend: Beschwerdeführer) ist daher mit den in E. 1.5 und 1.6 erwähnten Einschränkungen einzu­treten.

2.               Das Bundesverwaltungsgericht überprüft den angefochtenen Entscheid auf Verletzungen von Bundesrecht   einschliesslich der un­richtigen oder unvollständigen Feststellung des Sachverhalts und Über­schreitung oder Missbrauch des Ermessens   sowie auf Angemessenheit hin (Art. 49 VwVG).
   

3.               Wie bereits festgehalten wurde (E. 1.4), ist die angefochtene Verfügung insofern mangelhaft, als sie eine unrichtige Bezeichnung des Verfügungsadressaten enthält. Durch die fehlerhafte Parteibezeichnung ist dem Beschwerdeführer indes kein erheblicher Nachteil erwachsen, konnte er doch seine Rechte durch die fristgerechte Anfechtung der Ver­fügung ausreichend wahren (vgl. Art. 38 VwVG). Die fehlerhafte Partei­bezeichnung ist im Rahmen des Beschwerdeverfahrens   im Sinne einer Präzisierung   ohne Weiteres zu korrigieren (Devolutiveffekt, Art. 54 VwVG). Da dieser rein formelle Mangel im vorliegenden Beschwer­de­verfahren geheilt werden kann, rechtfertigt er für sich allein auch nicht die Aufhebung der angefochtenen Verfügung. Der Umstand, dass diese im Zeitpunkt ihres Erlasses an einem formellen Mangel litt, wird in­dessen im Kostenpunkt zu berücksichtigen sein.
   

4.1 In materieller Hinsicht bringt der Beschwerdeführer vor, aus Art. 68 Abs. 1 RTVG ergebe sich der Grundsatz, dass eine natürliche oder juristische Person, die ein zum Empfang von Radio- und Fernseh­programmen geeignetes Gerät bereithalte oder betreibe, eine Empfangs­gebühr bezahlen müsse. Auch mit Art. 68 Abs. 2 RTVG, welcher erst im Verlauf der parlamentarischen Beratungen in das Gesetz eingefügt wor­den sei, habe der Gesetzgeber keine ausufernde Gebührenerhebung einführen wollen. Insbesondere sollte eine Gemeinde mit mehreren Schulhäusern nicht doppelt belastet werden, wie Bundesrat Moritz Leuenberger im Ständerat ausgeführt habe. Nach der ratio legis des revi­dierten RTVG werde die Zahl der Empfangsgeräte erst über die kom­merzielle Nutzung und damit im Rahmen einer anderen Gebühren­kategorie erfasst, welche allerdings vorliegend keine Anwendung finde, da dem Kanton St. Gallen als Gemeinwesen der Empfang zu kom­merziellen Zwecken verwehrt sei. Die Erstinstanz habe daher ihre als « Arealregelung » bezeichnete Erhebungspraxis zu überdenken und sie unter Berücksichtigung der organisatorischen Eigenständigkeit bezie­hungsweise Unabhängigkeit der Geschäftsstelle und nicht bloss deren Postanschrift neu festzulegen. Der französische Gesetzesbegriff « entreprise » zeige deutlich auf, dass eine Geschäftsstelle nur ein Be­triebsteil von erheblicher Selbstständigkeit sein könne. Im Kanton St. Gallen komme gemäss kantonalem Recht nicht den einzelnen Dienst­stellen, sondern nur den Departementen die erforderliche Selbst­ständig­keit zu, welche die Auferlegung zusätzlicher Empfangsgebühren recht­fertige. Die « Arealregelung » erweise sich überdies als willkürlich, was ein einfaches Beispiel zeige: Nach dieser Praxis müsste eine Aktienge­sellschaft mit einer Adresse unabhängig von der Zahl der Empfangsge­räte nur eine Empfangsgebühr entrichten. Wenn sich diese Aktien­gesellschaft nun in der Nähe einen Büroraum dazu miete, welcher zufälligerweise eine andere Adresse aufweise, und wenn sie den Mit­arbeitenden die Mitnahme der Empfangsgeräte gestatte, führe dies zu einer Verdoppelung der Empfangsgebühren, obwohl sich ausser der Adresse nichts geändert habe. Mit der « Arealregelung » werde selbst ein Lagerraum, der vom Hauptsitz örtlich getrennt und in dem ein Emp­fangsgerät vorhanden sei, zu einer Geschäftsstelle im Sinn des Geset­zes. Eine derart weite Auslegung des Begriffs Geschäftsstelle sei sachlich nicht begründet und verkehre den Sinn des Gesetzes geradezu in sein Gegenteil. Es sei zwar richtig, dass die Gebührenpraxis ein Massen­geschäft sei, doch rechtfertigte dies nicht eine unsachgemässe, geset­zeswidrige und willkürliche Praxis. Die vom Kanton St. Gallen zu be­zahlen­den Empfangsgebühren von derzeit Fr. 42 998.25 seien zudem unverhältnismässig hoch und mit dem Äquivalenzprinzip als gebühren­rechtliche Ausgestaltung des Verhältnismässigkeitsprinzips nicht verein­bar.

4.2 Die Vorinstanz führt in der Vernehmlassung vom 15. Oktober 2013 aus, juristische Personen mit mehreren Geschäftsstellen seien mehr­fach gebührenpflichtig. Eine eigene Rechtspersönlichkeit sei für die Ge­bührenpflicht nicht erforderlich. Im Rahmen der Gebührenerhebung sei somit allein massgebend, ob es sich bei der Polizeistation Buchs um eine Geschäftsstelle im Sinn des RTVG handle. Die Auslegung von Art. 68 Abs. 2 RTVG ergebe, dass die räumliche Trennung von Betriebsteilen ein Indiz für eine Geschäftsstelle sei. Der Anknüpfungspunkt an die räumli­che Einheit gemäss der « Arealregelung » sei aus rein pragmatischer Sicht als sinnvoll zu erachten. Empfangsgeräte würden ihre Sendungen lokal verbreiten. Wer unter demselben Dach diese Sendungen empfange, bilde eine Einheit (Geschäftsstelle oder Haushalt) und unterstehe der Ge­bührenpflicht. Da das Gesetz ausdrücklich statuiere, dass pro Geschäfts­stelle einmal Gebühren geschuldet seien, sei mit der Zuordnung der Polizeistation Buchs als Geschäftsstelle auch deren Gebührenpflicht zu bestätigen.

4.3 Die Erstinstanz stellt sich in ihrer Vernehmlassung vom 17. Okto­ber 2013 im Wesentlichen auf den Standpunkt, die Polizeistation Buchs, die ihren Arbeitsalltag selbstständig organisiere und für den ordnungsgemässen Ablauf der Polizeitätigkeit in der Region verant­wort­lich sei, müsse als selbstständige Geschäftsstelle qualifiziert werden. An­gesichts der in der Polizeistation Buchs vorhandenen Geräte für den Empfang von Fernsehprogrammen bestehe für diese Dienststelle in Übereinstimmung mit den gesetzlichen Bestimmungen und der ständigen Praxis eine separate Melde- und Gebührenpflicht.

5.1 Wer ein zum Empfang von Radio- und Fernsehprogrammen ge­eignetes Gerät zum Betrieb bereithält oder betreibt, muss dies der Ge­büh­renerhebungsstelle vorgängig melden und eine Empfangsgebühr bezah­len (Art. 68 Abs. 1 und 3 RTVG). Gemäss Art. 68 Abs. 2 RTVG ist die Empfangsgebühr pro Haushalt oder Geschäftsstelle unabhängig von der Zahl der Empfangsgeräte nur einmal geschuldet. Der Bundesrat regelt die Einzelheiten. Er kann bestimmte Kategorien von Personen von der Gebühren- und Meldepflicht befreien (Art. 68 Abs. 5 RTVG). Die Be­stim­mung der Höhe der Empfangsgebühr wird in Art. 70 Abs. 1 RTVG wiederum an den Bundesrat delegiert. Zudem legt Art. 70 Abs. 2 RTVG fest, dass der Bundesrat für privaten und für gewerblichen Emp­fang sowie für die kommerzielle Verwertung der Empfangsmöglichkeit von Programmen unterschiedliche Gebühren festlegen kann. Auf Ver­ord­nungsstufe wird in Art. 58 RTVV (SR 784.401) der private, ge­wer­bliche und kommerzielle Empfang präzisiert und in Art. 59 RTVV die genaue Gebührenhöhe für die verschiedenen Arten des Empfangs fest­gesetzt. Beim gewerblichen oder kommerziellen Empfang hat nach Art. 60 Abs. 2 RTVV für jede Geschäftsstelle eine Meldung zu erfolgen.

5.2 Im vorliegenden Beschwerdeverfahren stellt sich die Frage, ob der Beschwerdeführer für die Polizeistation Buchs gebührenpflichtig ist. Die Erstinstanz hatte dabei in ihrer Verfügung vom 20. März 2013 über die abstrakte Gebührenpflicht der Polizeistation Buchs entschieden. Konkrete Gebührenrechnungen waren entsprechend nicht Gegenstand des Verfahrens vor der Vorinstanz und sind es auch unbestrittenermassen nicht im vorliegenden Beschwerdeverfahren (vgl. Urteil des BVGer A 2811/2011 vom 13. April 2012 E. 1.3). In tatsächlicher Hinsicht ist im Laufe des Schriftenwechsels sodann unbestritten geblieben, dass die Polizeistation Buchs über zum Empfang von Fernsehprogrammen ge­eig­nete Geräte verfügt. In materieller Hinsicht sind sich die Verfahrens­beteiligten schliesslich auch dahingehend einig, dass Kantone anders als Bundesbehörden nicht in den Ausnahmekatalog von Art. 68 Abs. 6 RTVG in Verbindung mit Art. 63 RTVV fallen und sie demzufolge grundsätzlich gewerbliche Empfangsgebühren zu entrichten haben.

6.1 Zur Klärung des Hauptstreitpunkts, nämlich der Gebühren­pflicht für die Polizeistation Buchs, sind zunächst die Grundsätze der Gebührenerhebung zu beleuchten, das heisst an welche Einheit sie anknüpft und inwieweit eine mehrfache Gebührenerhebung zulässig ist.

6.2 Gemäss Art. 68 Abs. 2 RTVG ist die Gebühr pro Haushalt oder Geschäftsstelle unabhängig von der Anzahl der Empfangsgeräte nur einmal geschuldet. Die Rechtsprechung hat sich wiederholt mit der Frage auseinandergesetzt, ob eine separate Gebührenerhebung pro Einheit (Haushalt oder Geschäftsstelle), die denselben Rechtsträger betrifft, ge­setzeskonform ist. Die separate Gebührenerhebung hat sie beispielsweise hinsichtlich der Ferienwohnung, des Zweitwohnsitzes oder des Ein­zel­unternehmens geschützt (Urteile des BGer 2C_195/2013 vom 1. Novem­ber 2013 E. 4 und 2C_320/2009 vom 3. Februar 2010 E. 3 ff.; Urteile des BVGer A 2489/2013 vom 21. Januar 2014 E. 5 f.; A 773/2013 vom 6. Juni 2013 E. 5.2; A 5973/2011 vom 19. Juli 2012 E. 3 ff.; A 4192/2011 vom 22. Dezember 2011 E. 4, je m.H.). Gemäss konstanter Rechtsprechungspraxis schliesst Art. 68 Abs. 2 RTVG eine mehrfache Gebührenerhebung somit nur für eine Einheit und nicht für verschiedene Einheiten aus. In diesem Sinn sieht denn auch Art. 60 Abs. 2 RTVV beim gewerblichen und kommerziellen Empfang eine separate Meldepflicht für jede Geschäftsstelle vor. Für das Bundesverwaltungsgericht besteht keine Veranlassung, hier eine Praxisänderung vorzunehmen.

6.3 Als erstes Zwischenfazit ist daher festzuhalten, dass das RTVG eine Gebührenerhebung pro Einheit vorsieht. Sollte die Polizeistation Buchs die Voraussetzungen für eine Geschäftsstelle gemäss Art. 68 Abs. 2 RTVG erfüllen, was anschliessend noch zu prüfen sein wird, hat der Beschwerdeführer für diese Einheit eine separate Empfangsgebühr zu entrichten. Folglich ist in einem nächsten Schritt zu klären, ob die Poli­zeistation Buchs trotz eingeschränkter Kompetenzen nach kantona­lem Recht als Geschäftsstelle im Sinn von Art. 68 Abs. 2 RTVG zu quali­fizieren ist.

7.1 Nach der Erstinstanz definiert sich ein Betrieb als öffentlich-rechtliche sowie privatrechtliche Wirtschaftseinheit, welche ausserhalb des privat genutzten Haushalts/Rahmens Programme zur Unterhaltung oder zur Information des Personals und/oder der Kundschaft bezie­hungsweise von Dritten empfängt. Unter Geschäftsstelle versteht die Erstinstanz jede örtlich abgesetzte, das heisst örtlich nicht zusammen­hängende Einheit eines Betriebes, unabhängig von ihrer Rechtsform. In Konkretisierung der gesetzlichen Vorgaben wendet die Erstinstanz für die Erhebung der gewerblichen und kommerziellen Empfangsgebühren die sogenannte « Arealregelung » an, demgemäss jeder Betrieb sowie jede örtlich abgesetzte, das heisst örtlich nicht zusammenhängende Einheit eines Betriebes separat melde- und gebührenpflichtig ist. Für Betriebe auf einem zusammenhängenden Grundstück oder zwei Grundstücken, die lediglich durch eine Strasse oder einen Bach getrennt sind, ist auch bei Vorhandensein mehrerer Gebäude gemäss dieser erstinstanzlicher Praxis lediglich eine Anmeldung erforderlich, sofern es sich rechtlich und organisatorisch um denselben Betrieb oder dasselbe Unternehmen handelt (Billag AG, Auslegung der Radio- und Fernsehgesetzgebung betreffend Melde- und Gebührenpflicht für den privaten, gewerblichen und kommerziellen Empfang von Radio- und Fernsehprogrammen 1. Januar 2012, S. 23, 33 f., nachfolgend: Auslegungspapier, < https:// www. billag.ch/file/download/61/Auslegung_120123_D.pdf >, abgerufen am 11.06.2014).

Das Auslegungspapier soll wie Verwaltungsverordnungen (zu welchen Weisungen, Richtlinien usw. gehören) eine einheitliche, gleichmässige und sachrichtige Praxis des Gesetzesvollzugs sicherstellen. Im Gegensatz zu Rechtsverordnungen begründet es keine Rechte und Pflichten für die Gebührenpflichtigen. Seine Hauptfunktion besteht vielmehr darin, eine einheitliche und rechtsgleiche Praxis sicherzustellen. Auch ist es Aus­druck des Wissens und der Erfahrung der Erstinstanz. Das Bundesver­waltungsgericht ist nicht an das Auslegungspapier gebunden. In der Rechtspraxis kann es bei der Entscheidfindung in der Regel gleichwohl mitberücksichtigt werden, sofern es eine dem Einzelfall angepasste und gerecht werdende Auslegung der anwendbaren gesetzlichen Bestim­mun­gen zulässt (vgl. zu Verwaltungsverordnungen BGE 132 V 200 E. 5.1.2; 130 V 163 E. 4.3.1; BVGE 2012/10 E. 8.1.3; 2008/22 E. 3.1.1).

7.2 Angesichts der fehlenden Rechtsverbindlichkeit des Ausle­gungspapiers ist der Begriff Geschäftsstelle durch Auslegung von Art. 68 Abs. 2 RTVG näher zu bestimmen. Ausgangspunkt jeder Gesetzes­aus­legung ist der Wortlaut einer Bestimmung (vgl. zu diesem auch im Ver­waltungsrecht geltenden Grundsatz Art. 1 Abs. 1 ZGB; Hausheer/Jaun, Die Einleitungstitel des ZGB, 2003, Art. 1 N. 6). Ist der Text nicht ohne Weiteres klar und sind verschiedene Interpretationen möglich, so muss unter Berücksichtigung aller Auslegungsmethoden (grammatikalische, systematische, historische und teleologische) nach seiner wahren Trag­weite gesucht werden; dabei kommt es namentlich auf den Zweck der Regelung, die dem Text zugrunde liegenden Wertungen sowie auf den Sinnzusammenhang an, in dem die Norm steht. Im Sinn eines prag­matischen Methodenpluralismus ist es abzulehnen, einzelne Ausle­gungsmethoden einer hierarchischen Prioritätenordnung zu unterstellen (vgl. BGE 131 III 33 E. 2; 130 II 202 E. 5.1; statt vieler Urteil des BVGer A 6689/2012 vom 18. Februar 2014 E. 7.1).

7.3 Massgebliches Element der grammatikalischen Auslegung ist der Gesetzestext, wobei die Formulierungen einer Gesetzesnorm in den Amtssprachen Deutsch, Französisch und Italienisch gleichwertig sind (BGE 131 II 697 E. 4.1; 120 II 112 E. 3a; Häfelin/Haller/Keller, Schweizerisches Bundesstaatsrecht, 8. Aufl. 2012, Rz. 90 ff.).

Eine Legaldefinition des Begriffs Geschäftsstelle ist weder im RTVG noch in der RTVV zu finden. Nach dem allgemeinen Sprachgebrauch ist unter Geschäftsstelle eine Stelle oder ein Raum zu verstehen, in der be­ziehungsweise in dem die Geschäfte einer Behörde, eines Vereins oder Ähnliches abgewickelt werden (Brockhaus, Wahrig, Deutsches Wörter­buch, 9. Aufl. 2011, S. 606). Berücksichtigt man sodann die weiteren Sprachfassungen von Art. 68 Abs. 2 RTVG, so wird deutlich, dass der italienische Text (« unità commerciale ») im Wesentlichen dem deut­schen Wortlaut entspricht. Hingegen verwendet die französische Text­fassung mit « entreprise » einen Oberbegriff zur Geschäftsstelle und weicht damit von den anderen beiden Sprachfassungen deutlich ab. Dass die französische Sprachfassung tatsächlich zutreffender ist, wie dies vom Beschwerdeführer behauptet wird, liegt indes nicht auf der Hand. Um zu klären, welche Sprachfassung den Sinn und Zweck der fraglichen Rege­lung besser widerspiegelt, sind daher die weiteren Auslegungselemente heranzuziehen.

7.4

7.4.1 Die historische Auslegung stellt auf den Sinn und Zweck ab, den man einer Norm zur Zeit ihrer Entstehung gab. Insbesondere bei jungen Erlassen wie den vorliegenden ist dem Willen des Gesetzgebers ein grosses Gewicht beizumessen. Dabei ist eine Abgrenzung zur teleolo­gi­schen Auslegung, die auf den Regelungszweck abstellt, wegen der erst vor kurzer Zeit in Kraft getretenen Totalrevision kaum möglich. Es gilt somit insgesamt, die mit den Normen verbundenen Zweckvorstellungen (ratio legis) zu ermitteln (vgl. BVGE 2010/49 E. 9.3.1; 2009/63 E. 3.3). Die Gesetzesmaterialien sind zwar nicht unmittelbar entscheidend, dienen aber als Hilfsmittel, um den Sinn der Norm zu erkennen (vgl. BGE 136 V 216 E. 5.1; 135 II 78 E. 2.2; Häfelin/Haller/Keller, a.a.O., Rz. 101 und 121).

7.4.2 Gemäss Botschaft des Bundesrates zur Totalrevision des Bun­desgesetzes über Radio und Fernsehen (RTVG) vom 18. Dezember 2002 ist an der Gebührenerhebung pro Haushalt beziehungsweise Gewerbe­betrieb nicht zuletzt aus Praktikabilitätsgründen festzuhalten (BBl 2003 1569, 1641 f. [nachfolgend: Botschaft RTVG]). Der hier strittige Art. 68 Abs. 2 RTVG wurde erst im Rahmen der parlamentarischen Beratungen dem Gesetz hinzugefügt. Auslöser war ein Änderungsantrag von Stän­derätin Erika Forster-Vannini zur Gebührenpflicht multifunktionaler Ge­räte (Antrag Forster-Vannini, AB 2005 S 100 f.; vgl. Urteil A 2811/2011 E. 5.4.3; Urs Thönen, Computer als Empfangsgeräte? AJP 3/2013 S. 405).

7.4.3 Was der Beschwerdeführer unter Verweis auf den parlamentari­schen Änderungsantrag zu seinen Gunsten ableitet, vermag bei näherer Betrachtung nicht zu überzeugen. Es ist zwar richtig, dass Ständerat Simon Epiney in der Debatte den Änderungsantrag von Ständerätin Erika Forster-Vannini im Hinblick auf die doppelte Gebührenpflicht für Ferien- sowie für Schulhäuser für prüfenswert hielt und damit die vorliegend interessierende Frage, was als gebührenpflichtige Einheit zu gelten hat, anschnitt (Votum Epiney, AB 2005 S 101). Im Anschluss an das Votum von Ständerat Simon Epiney merkte jedoch Bundesrat Moritz Leuen­ber­ger als Vorbemerkung zu seinen Ausführungen an, er verstehe den Ände­rungsantrag von Ständerätin Erika Forster-Vannini so, dass er ei­gentlich ausschliesslich auf die Frage der Benützung des Computers für Radio- und Fernsehzwecke abziele. In Bezug auf die Gebührenpflicht für multi­funktionale Geräte stellte Bundesrat Leuenberger folglich klar, dass Gemeinden mit mehreren Schulhäusern durch eine solche Regelung nicht doppelt zur Kasse gebeten würden (Votum Leuenberger, AB 2005 S 101). Das vom Beschwerdeführer zitierte Votum kann somit kaum als Beleg dafür dienen, dass Schulhäuser von der Gebührenpflicht generell aus­geschlossen sein sollten oder zumindest nur eine gemeinsame Gebühr zu entrichten hätten.

7.4.4 In der deutschen Textfassung von Art. 68 Abs. 2 RTVG stimmt der Begriff « Geschäftsstelle » mit der Terminologie überein, wie sie be­reits vor der Totalrevision des RTVG gebräuchlich war. So sah bereits Art. 42 Abs. 2 der Radio- und Fernsehverordnung (RTVV) vom 6. Okto­ber 1997 vor, dass für jede Geschäftsstelle eine separate Meldung zu er­folgen habe (aRTVV, AS 1997 2903). Anders dazu wurde in der fran­zösischen Textfassung nicht der Begriff « succursale » von Art. 42 Abs. 2 aRTVV übernommen, sondern mit « entreprise » eine neue Begrifflich­keit in das RTVG eingeführt. Wie gezeigt, beabsichtigte der Änderungs­antrag von Ständerätin Erika Forster-Vannini nicht, die allgemeinen Grundsätze der gewerblichen Gebührenerhebung neu zu fassen, weshalb die Abkehr von der bisherigen Terminologie nicht gerechtfertigt er­scheint. Unter Berücksichtigung der Entstehungsgeschichte ist der ab­weichenden französischen Textfassung entgegen der Auffassung des Beschwerdeführers keine eigenständige Bedeutung beizumessen.

7.5 Als Fazit der Auslegung zur vorliegend massgebenden deut­schen beziehungsweise italienischen Sprachfassung von Art. 68 Abs. 2 RTVG kann festgehalten werden, dass der Gesetzgeber mit dem Begriff Geschäftsstelle einen örtlichen Anknüpfungspunkt gewählt hat, um damit eine praktikable Gebührenerhebung zu gewährleisten. Die von der Erst­instanz entwickelte « Arealregelung », die eben diesen örtlichen Bezug als massgebendes Element aufnimmt, steht daher in Übereinstimmung mit den gesetzlichen Vorgaben und erscheint auch sachgerecht. Denn wie die Vorinstanz in der Vernehmlassung zutreffend darlegte, verbreiten Emp­fangsgeräte ihre Sendungen lokal. Wer unter demselben Dach diese Sendungen empfängt, bildet eine Einheit (Geschäftsstelle oder Haushalt) und wird gebührenpflichtig. Das vom Beschwerdeführer befürwortete Abgrenzungskriterium der rechtlichen Selbstständigkeit erscheint hin­gegen sachfremd. Müsste zudem die Erstinstanz für jede Geschäftsstelle das Mass der rechtlichen Selbstständigkeit abklären, würde dies zu einem deutlichen Mehraufwand bei der Gebührenerhebung und zu schwierigen Abgrenzungsfragen führen, was der Gesetzgeber mit der aktuellen Re­gelung gerade vermeiden wollte.

Auf den konkreten Fall bezogen, bedeutet das Auslegungsergebnis, dass in Anwendung der « Arealregelung » die Polizeistation Buchs, die eine örtlich abgesetzte Einheit bildet, als Geschäftsstelle gemäss Art. 68 Abs. 2 RTVG zu qualifizieren ist. Entsprechend ist der Grad der rechtlichen Selbstständigkeit nach kantonalem Recht für die Gebührener­hebung nicht massgebend. Der Beschwerdeführer ist daher für die Poli­zeistation Buchs separat gebührenpflichtig und die Beschwerde erweist sich im Hauptpunkt als unbegründet.

8.               Abschliessend sind noch die verbleibenden Vorbringen des Be­schwerdeführers zu prüfen. 
   

8.1

8.1.1 Der Beschwerdeführer rügt die « Arealregelung » als willkür­lich, da sie beispielsweise dazu führe, dass ein Lagerraum oder ein vom Hauptsitz örtlich getrennter zusätzlicher Büroraum eine separate Gebüh­renpflicht auslöse, während ein Unternehmen mit einem zentralen Sitz ungeachtet der Zahl der Empfangsgeräte nur einmal gebührenpflichtig sei.

8.1.2 Ein Verstoss gegen das Willkürverbot (Art. 9 BV) in der Form einer willkürlichen Rechtsanwendung liegt dann vor, wenn der ange­foch­tene Entscheid offensichtlich unhaltbar ist, mit der tatsächlichen Situ­a­tion in klarem Widerspruch steht, eine Norm oder einen unumstrittenen Rechtsgrundsatz krass verletzt oder in stossender Weise dem Gerechtig­keitsgedanken zuwiderläuft (BGE 136 I 316 E. 2.2.2; Urteile des BVGer A 1513/2012 vom 14. November 2012 E. 7.2 und A 3913/2010 vom 2. Dezember 2011 E. 6.2; Häfelin/Müller/Uhlmann, Allgemeines Verwaltungsrecht, 6. Aufl. 2010, Rz. 524 ff.).

Der Gesetzgeber hat sich mit Erlass von Art. 68 Abs. 1 und 2 RTVG für eine Gebührenerhebung pro Haushalt beziehungsweise Geschäftsstelle und damit gegen eine solche pro Empfangsgerät entschieden. Dem Rechtsgleichheitsgebot hat er jedoch insofern Rechnung getragen, als gewisse Kategorien von Gewerbebetrieben höher belastet werden können (Art. 78 Abs. 2 RTVG; Botschaft RTVG, BBl 2003 1641 f.). Diese gesetzlichen Vorgaben sind für das Bundesverwaltungsgericht gemäss Art. 190 BV bindend, weshalb der Beschwerdeführer schon aus diesem Grund mit seiner Kritik nicht durchzudringen vermag. Soweit der Be­schwerdeführer die « Arealregelung » selbst als willkürlich erachtet, kann auf die obigen Ausführungen verwiesen werden. Wie in E. 7.5 dar­gelegt, beruht diese Praxis auf sachlichen und vernünftigen Gründen und trägt insbesondere dem Umstand Rechnung, dass ein Empfangsgerät im Normalfall lokal genutzt wird. Dies dürfte auch bei der Polizeistation Buchs der Fall sein. Es ist daher nicht ersichtlich, inwiefern eine separate Gebührenpflicht hinsichtlich dieser Einheit als willkürlich zu erachten ist. Überdies hat das Bundesgericht bereits in BGE 121 II 183 E. 4b fest­gehalten, dass eine Gebührenabstufung nach den individuellen Emp­fangsverhältnissen mit einem unverhältnismässigen Vollzugsaufwand verbunden wäre und sich eine gewisse Schematisierung als unvermeidbar erweise. Die vom Beschwerdeführer angeführten Beispiele entsprechen schliesslich nicht dem hier zu beurteilenden Sachverhalt, weshalb es sich erübrigt, auf diese näher einzugehen.

8.2

8.2.1 Der Beschwerdeführer bringt ferner vor, es verstosse gegen das Äquivalenzprinzip, jährlich Fr. 42 998.25 für den Radio- und Fernseh­empfang bezahlen zu müssen.

8.2.2 In der Lehre ist umstritten, ob die Empfangsgebühr auch nach der Totalrevision des RTVG und der Abschaffung der Bewilligungs­pflicht als Regalabgabe zu qualifizieren ist (vgl. ausführlich Urteil A 2811/2011 E. 6.2). Diese Frage kann jedoch vorliegend offen bleiben. Die Gebühr für den Empfang von Radio- und Fernsehprogrammen ist vom Gesetzgeber in Art. 68 Abs. 1 RTVG und damit in einem Bun­des­gesetz im formellen Sinne vorgesehen. Daran hat sich das Bundesver­waltungsgericht aufgrund von Art. 190 BV zu halten.

Vorausgesetzt, es handelt sich bei der Empfangsgebühr um eine Regal­abgabe, unterliegt sie dem Äquivalenzprinzip als gebührenrechtliche Ausgestaltung des Verhältnismässigkeitsprinzips. Hiernach darf die Ge­bühr nicht in einem offensichtlichen Missverhältnis zum objektiven Wert der Leistung stehen und muss sich in vernünftigen Grenzen halten (vgl. BGE 121 II 183 E. 4; Urteil 2C_320/2009 E. 3.2). Nach der bundesge­richtlichen Rechtsprechung ist die hier anwendbare gewerbliche Emp­fangsgebühr von monatlich Fr. 31.59 mit dem Äquivalenzprinzip ver­einbar (Art. 59 Abs. 2 Bst. b RTVV; Urteil 2C_320/2009 E. 3.6 m.H.). Solange der Betrag wie vorliegend relativ gering ausfällt, wird das Äqui­valenzprinzip nicht verletzt. Über die gesamte kantonale Gebührenbe­lastung von Fr. 42 998.25 ist wiederum mangels Streitgegenstand nicht zu befinden.

9.               Gestützt auf die vorstehenden Erwägungen erweist sich die Be­schwerde als unbegründet und ist abzuweisen, soweit auf sie einzutreten ist. Die fehlerhafte Parteibezeichnung ist im Rahmen des vorliegenden Beschwerdeverfahrens zu korrigieren.