Entscheid vom 7. September 2023 Beschwerdekammer Besetzung Bundesstrafrichter Roy Garré, Vorsitz, Miriam Forni und Patrick Robert-Nicoud, Gerichtsschreiberin Chantal Blättler Grivet Fojaja
Parteien
BANK A., vertreten durch Rechtsanwalt Konrad Jeker, Beschwerdeführerin
gegen
BUNDESANWALTSCHAFT, Beschwerdegegnerin
Gegenstand Internationale Rechtshilfe in Strafsachen an die Ukraine
Bekanntgabe von Personendaten an einen Drittstaat (Art. 11f i.V.m. Art. 25 IRSG); Parteistellung im Rechts- hilfeverfahren (Art. 80b Abs. 1 i.V.m. Art. 80h lit. b IRSG)
Bundesstrafgericht Tribunal pénal fédéral Tribunale penale federale Tribunal penal federal
Geschäftsnummer: RR.2023.74
Sachverhalt:
A. Das Nationale Antikorruptionsbüro der Ukraine ist mit Rechtshilfeersuchen vom 25. November 2020 und Ergänzungen vom 29. September und 12. Ok- tober 2022 an die Schweiz gelangt und hat in der Strafuntersuchung Nr. 52017000000000752 gegen Unbekannt unter anderem um Herausgabe von Bankunterlagen ersucht (Verfahrensakten Bundesanwaltschaft [nachfol- gend «Verfahrensakten BA»], Rubrik 4, nicht paginiert).
B. Mit Verfügungen vom 11. April 2023 ordnete die Bundesanwaltschaft bei der Bank A. die Herausgabe verschiedener Unterlagen und Informationen zu be- stimmten Geschäftsbeziehungen an (Verfahrensakten BA, Rubrik 5, 5.103 Bank A., nicht paginiert).
C. Mit Schreiben vom 25. April 2023 kam die Bank A. der Editionsaufforderung nach und reichte der Bundesanwaltschaft verschiedene Dokumente betref- fend Konten unter anderem lautend auf B. ein. Gleichzeitig stellte die Bank A. das Gesuch, alle Mitarbeiternamen auf den zugestellten Unterlagen vor Weiterleitung an die rechtshilfeersuchende Behörde zu schwärzen (Verfah- rensakten BA, Rubrik 5, 5.103 Bank A., nicht paginiert).
D. Die Bundesanwaltschaft lehnte mit Schreiben vom 2. Mai 2023 das Gesuch der Bank A. um Schwärzung aller Mitarbeiternamen ab (Verfahrensakten BA, Rubrik 5, 5.103 Bank A., nicht paginiert = act. 1.1).
E. Dagegen erhob die Bank A. bei der Beschwerdekammer des Bundesstraf- gerichts mit Eingabe vom 5. Juni 2023 Beschwerde. Sie stellt folgende An- träge (act. 1 S. 2):
«1. Der Entscheid der Bundesanwaltschaft vom 2. Mai 2023 sei aufzuhe- ben.
Die Beschwerdegegnerin sei anzuweisen, sämtliche Namen von Bank- mitarbeitenden der Bank A. in den edierten Kontounterlagen zu schwär- zen.
Unter Kosten- und Entschädigungsfolgen.»
F. Das Bundesamt für Justiz (nachfolgend «BJ») und die Bundesanwaltschaft beantragen in ihren Beschwerdeantworten vom 26. Juni und 7. Juli 2023 je die kostenfällige Abweisung der Beschwerde (act. 6 und 8). Die Bank A. hält in ihrer Replik vom 21. Juli 2023 an den mit Beschwerde vom 5. Juni 2023 gestellten Anträgen fest (act. 11), was dem BJ und der Bundesanwaltschaft am 24. Juli 2023 zur Kenntnis gebracht worden ist (act. 12).
Auf die Ausführungen der Parteien und die eingereichten Akten wird, soweit erforderlich in den nachfolgenden Erwägungen Bezug genommen.
Die Beschwerdekammer zieht in Erwägung:
1.1 Für die Rechtshilfe zwischen der Schweiz und der Ukraine sind primär das Europäische Übereinkommen vom 20. April 1959 über die Rechtshilfe in Strafsachen (EUeR; SR 0.351.1) und das hierzu ergangene zweite Zusatz- protokoll vom 8. November 2001 (ZPII EUeR; SR 0.351.12) massgebend. Diese werden in concreto ergänzt durch das Übereinkommen vom 8. No- vember 1990 über Geldwäscherei sowie Ermittlung, Beschlagnahme und Einziehung von Erträgen aus Straftaten (GwUe; SR 0.311.53) sowie die Art. 43 ff. des Übereinkommens vom 31. Oktober 2003 der Vereinten Natio- nen gegen Korruption (UNCAC; SR.0.311.56).
Soweit diese Staatsverträge bestimmte Fragen nicht abschliessend regeln, finden das Bundesgesetz vom 20. März 1981 (Rechtshilfegesetz, IRSG; SR 351.1) und die Verordnung vom 24. Februar 1982 über internationale Rechtshilfe in Strafsachen (Rechtshilfeverordnung, IRSV; SR 351.11) An- wendung (Art. 1 Abs. 1 lit. b IRSG). Das innerstaatliche Recht gelangt nach dem Günstigkeitsprinzip auch dann zur Anwendung, wenn dieses geringere Anforderungen an die Rechtshilfe stellt (BGE 147 II 432 E. 3.1; 145 IV 294 E. 2.1; 142 IV 250 E. 3; jeweils m.w.H.). Vorbehalten bleibt die Wahrung der Menschenrechte (BGE 145 IV 294 E. 2.1; 123 II 595 E. 7c; TPF 2020 64 E. 1.1).
1.2 Auf Beschwerdeverfahren in internationalen Rechtshilfeangelegenheiten sind zudem die Bestimmungen des Bundesgesetzes vom 20. Dezem- ber 1968 über das Verwaltungsverfahren (Verwaltungsverfahrensgesetz, VwVG; SR 172.021) anwendbar (Art. 39 Abs. 2 lit. b i.V.m. Art. 37 Abs. 2 lit. a Ziff. 1 StBOG), wenn das IRSG nichts anderes bestimmt (siehe Art. 12 Abs. 1 IRSG).
2.1 Erstinstanzliche Verfügungen der kantonalen Behörden und der Bundesbe- hörden unterliegen, soweit das Gesetz nichts anderes bestimmt, unmittelbar der Beschwerde (Art. 25 Abs. 1 IRSG). Im Bereich der «anderen» oder «klei- nen» Rechtshilfe sieht das IRSG vor, dass die Verfügung der ausführenden kantonalen Behörde oder der ausführenden Bundesbehörde, mit der das Rechtshilfeverfahren abgeschlossen wird, zusammen mit den vorangehen- den Zwischenverfügungen der Beschwerde an die Beschwerdekammer des Bundesstrafgerichts unterliegt (Art. 80e Abs. 1 IRSG). Der Schlussverfügung vorangehende Zwischenverfügungen können nur ausnahmsweise selbstän- dig angefochten werden, nämlich dann, wenn sie durch die Beschlagnahme von Vermögenswerten und Wertgegenständen oder durch die Anwesenheit von Personen, die am ausländischen Prozess beteiligt sind, einen unmittel- baren und nicht wiedergutzumachenden Nachteil bewirken (Art. 80e Abs. 2 lit. a und b IRSG). Die Aufzählung der selbständig anfechtbaren Zwischen- verfügungen ist gemäss bundesgerichtlicher Auslegung grundsätzlich ab- schliessend (BGE 126 II 495). Die Frist gegen die Schlussverfügung beträgt 30 Tage, gegen die Zwischenverfügung zehn Tage ab der schriftlichen Mit- teilung der Verfügung (Art. 80k IRSG).
2.2 Im Rahmen der hier massgeblichen Bestimmungen der anderen Rechtshilfe i.S.v. Art. 63 ff. IRSG ist zur Beschwerdeführung berechtigt, wer persönlich und direkt von einer Rechtshilfemassnahme betroffen ist und ein schutzwür- diges Interesse an deren Aufhebung oder Änderung hat (Art. 80h lit. b IRSG). Als persönlich und direkt betroffen wird im Falle der Herausgabe von Konto- informationen an den ersuchenden Staat der jeweilige Kontoinhaber ange- sehen (Art. 9a lit. a IRSV).
2.3 Verneint die ausführende Behörde einer Person die Stellung als Partei im Rechtshilfeverfahren, ist dieser Entscheid nach der Rechtsprechung mit Be- zug auf diese Person prozessual als Schlussverfügung zu behandeln (vgl. Entscheide des Bundesstrafgerichts RR.2020.311 vom 2. Februar 2021 E. 2.3.3; RR.2014.95 vom 23. Oktober 2014 E. 2.2.3; RR.2012.223 vom 14. Juni 2013 E. 1.3; RR.2011.241 vom 15. Dezember 2011 E. 2; RR.2010.32 vom 17. März 2010 E. 3).
2.4 2.4.1 Vorliegend geht es um die Herausgabe von Unterlagen betreffend die auf B. lautende Kontobeziehung bei der Beschwerdeführerin, welche die Be- schwerdegegnerin beabsichtigt, ungeschwärzt an die ersuchende Behörde herauszugeben. Die Beschwerdeführerin ist nicht Inhaberin der von der
Rechtshilfemassnahme betroffenen Konten und damit von der Herausgabe der Unterlagen an die ersuchende Behörde nicht direkt betroffen.
2.4.2 Indes wandte sich die Beschwerdeführerin an die Beschwerdegegnerin und ersuchte um Schwärzung aller Mitarbeiternamen in den herauszugebenden Unterlagen, da diese nicht mit dem ukrainischen Strafverfahren in Verbin- dung stünden. Diesen Antrag lehnte die Beschwerdegegnerin mit Verfügung vom 2. Mai 2023 ab. Dies im Wesentlichen, weil die einschlägigen Bestim- mungen des IRSG über die Bekanntgabe von Personen (i.c. Art. 11f IRSG) vor dem Hintergrund des zwischen der Schweiz und der Ukraine anwendba- ren EUeR keine Geltung hätten. Die Beschwerdegegnerin hielt ausserdem fest, dass sich die Beschwerdeführerin nicht auf die im IRSG aufgeführten Bestimmungen betreffend die Personendaten berufen könne, da diese den Schutz natürlicher Personen bei der Verarbeitung personenbezogener Da- ten im Rechtshilfevollzug bezwecken würden, weshalb die Beschwerdefüh- rerin diesen nicht in eigenem Namen für ihre Mitabreitenden beanspruchen bzw. geltend machen könne. Ausserdem könne aufgrund von Art. 9a lit. a IRSV i.V.m. Art. 21 Abs. 3 bzw. art. 80h IRSG nicht die Bank selbst, sondern nur der Inhaber der von den Rechtshilfeersuchen betroffenen Bankkonten am Rechtshilfevollzug teilnehmen (act. 1.1 S. 2).
Die Beschwerdekammer hatte mit Bezug auf das Anfechtungsobjekt in einem ähnlich gelagerten Fall, in welchem es ebenfalls um die Herausgabe von Bankunterlagen an den ukrainischen Staat ging und eine (ehemalige) Bankangestellte die Schwärzung ihres Namens in den herauszugebenden Unterlagen verlangte, was von der Bundesanwaltschaft jedoch verweigert wurde, festgehalten, dass die ablehnende Verfügung der Bundesanwalt- schaft als Schlussverfügung zu gelten habe. Die Beschwerdekammer be- gründete dies damit, dass die Bundesanwaltschaft in ihrer Verfügung zumin- dest sinngemäss die Parteistellung der Beschwerdeführerin verneint habe (vgl. TPF 2021 89 E. 2.5.2). Auch im vorliegenden Verfahren hat die Be- schwerdegegnerin sinngemäss die Parteistellung der Beschwerdeführerin im Rechtshilfeverfahren verweigert (vgl. oben). Die Beschwerdeführerin ist Adressatin der angefochtenen Verfügung. Gestützt auf die oben dargelegte Rechtsprechung (vgl. E. 2.3) ist der Entscheid, mit welchem der Beschwer- deführerin sinngemäss die Parteistellung verweigert worden ist, prozessual und mit Bezug auf die Frage der Betroffenheit der Beschwerdeführerin als Schlussverfügung zu behandeln. Dabei ist grundsätzlich zur Beschwerde be- rechtigt, wer der Vorinstanz vorwirft, sie habe die Legitimation zu Unrecht verneint (BGE 124 II 124 E. 1b; 122 II 130 E. 1). Dies wird von der Beschwer- deführerin in der Beschwerde zumindest sinngemäss gerügt, indem sie aus- führt, sie habe ein schutzwürdiges Interesse an der Aufhebung oder Ände- rung der in Frage stehenden Rechtshilfemassnahme (act. 1 S. 2 Rz. 3). Die
Legitimation der Beschwerdeführerin zur Erhebung der vorliegenden Be- schwerde ist daher zu bejahen. Auf die im Übrigen frist- und formgerecht erhobene Beschwerde ist daher einzutreten.
3.1 Die Beschwerdeführerin rügt eine Verletzung von Art. 11f IRSG und macht geltend, die Rechtshilfemassnahme sei unverhältnismässig. Sie führt in ihrer Beschwerdeschrift insbesondere aus, die Herausgabe der Bankunterlagen an die Ukraine ohne die geforderte Schwärzung würde einer schwerwiegen- den Verletzung der Persönlichkeitsrechte der in Frage stehenden Mitarbei- tenden der Beschwerdeführerin gleichkommen. Ausserdem seien die Na- men der Mitarbeitenden der Beschwerdeführerin für das Verfahren in der Ukraine und die Erfüllung der Rechtshilfepflichten nicht relevant (act. 1 S. 4 f.). Replicando führt die Beschwerdeführerin ferner aus, sie sei entge- gen der Ansicht der Beschwerdegegnerin persönlich und direkt von der Rechtshilfemassnahme betroffen, da sie zur Herausgabe der fraglichen In- formationen verpflichtet sei. Ein Abstellen auf die bisherige, von der Be- schwerdegegnerin aufgerufenen Rechtsprechung, würde zur Konsequenz haben, dass die Beschwerdeführerin ihre Fürsorgepflicht gegenüber ihren Mitarbeitenden nicht angemessen wahrnehmen und gegen die vollständige Herausgabe nicht vorgehen könne. Die Beschwerdeführerin sei gesetzlich verpflichtet, die Persönlichkeit ihrer Mitarbeitenden zu schützen und Scha- den von ihnen abzuwenden (act. 11 S. 2).
3.2 Die Teilnahmeberechtigung bzw. die sich daraus ergebende Parteistellung
im Rechtshilfeverfahren ist keine umfassende Berechtigung (H
EIMGART-
NER/NIGGLI, Basler Kommentar, 2015, N. 3 zu Art. 80b IRSG), sondern muss
auf die Beschwerdelegitimation nach Art. 80h lit. b IRSG abgestimmt werden
(BGE 127 II 104 E. 4b; Entscheide des Bundesstrafgerichts RR.2019.136
vom 28. Oktober 2020 E. 5.2; RR.2019.46-49 vom 5. September 2019
im Falle der Herausgabe von Kontoinformationen der jeweilige Kontoinhaber
beschwerdelegitimiert (Art. 80h lit. b IRSG i.V.m. Art. 9a lit. a IRSV; siehe
supra E. 2.2). Nicht legitimiert ist grundsätzlich die Bank. Zwar könnte die
kontoführende Bank durchaus als von Editionsverfügungen betreffend Bank-
unterlagen «betroffen» angesehen werden. Das IRSV knüpft jedoch (für die
Legitimation) nicht an die Frage an, wer das Konto führt und die Informatio-
nen faktisch und technisch herauszugeben hat (nämlich die Bank). Bei Kon-
toinformationen ist – wie gesagt – vielmehr massgeblich, wer Kontoinhaber
ist und damit (originär) schutzwürdige Interessen hat an der Geheimhaltung
der Kontoinformationen bzw. am Schutz des Bankgeheimnisses (BGE 137
IV 134 E. 6.1; 128 II 211 E. 2.3-2; s. auch BGE 130 II 162 E. 1.3;129 II 268
Unterlagen zu Konten bestimmter Personen sind denn auch keine Ge-
schäftsgeheimnisse der Bank, sondern vielmehr Geheimnisse der Bankkun-
den betroffen. Die Unterlagen zu Bankkonten betreffen nicht interne Angele-
genheiten der Bank selber, sondern beziehen sich auf Geschäfte und Trans-
aktionen, die bestimmte Kunden über ein Konto bei der Beschwerdeführerin
abgewickelt haben. Durch die Erhebung dieser Kundeninformationen wer-
den somit die Kunden, auf welche die Konten lauten, unmittelbar betroffen,
und nicht etwa die Bank selber. Die Bank, welche die betreffenden Unterla-
gen herauszugeben hat, ist per se nur mittelbar betroffen (BGE 128 II 211
E. 2.3). Dies gilt vorliegend auch dann, wenn sich die Beschwerdeführerin
auf ihre arbeitsrechtlichen Fürsorgepflichten ihren Mitarbeitern gegenüber
beruft.
Aus dem Gesagten erhellt, dass der Beschwerdeführerin im vorliegenden Rechtshilfeverfahren keine Parteistellung zukommt und daher auch nicht be- rechtigt ist, in diesem Zusammenhang Rügen zu erheben. Die Beschwerde erweist sich daher als unbegründet und ist abzuweisen.
4.1 Selbst wenn der Beschwerdeführerin Parteistellung zugesprochen werden müsste, wäre die Beschwerde abzuweisen.
4.2 Gemäss Art. 11f Abs. 1 IRSG dürfen Personendaten der zuständigen Be- hörde eines Staates, der nicht über eines der Schengen-Assoziierungsab- kommen mit der Schweiz verbunden ist (Drittstaat), oder einem internationa- len Organ nicht bekannt gegeben werden, wenn dadurch die Persönlichkeit der betroffenen Person schwerwiegend gefährdet würde, namentlich weil ein angemessener Schutz fehlt. Ein angemessener Schutz wird laut Abs. 2 von Art. 11f IRSG gewährleistet durch die Gesetzgebung des Drittstaates (lit. a), sofern die Europäische Union dies in einem Beschluss festgehalten hat; einen völkerrechtlichen Vertrag (lit. b) und spezifische Garantien (lit. c). Diese drei Bedingungen sind abschliessend und alternativ, d.h. ist eine da- von erfüllt, steht der Übermittlung von Daten nichts im Wege (Entscheid des Bundesstrafgerichts RR.2019.65+66 vom 27. September 2019 E. 3.3.2.2). In Abweichung von Abs. 1 können laut Art. 11f Abs. 3 IRSG Personendaten der zuständigen Behörde eines Drittstaates oder einem internationalen Or- gan bekannt gegeben werden, wenn die Bekanntgabe im Einzelfall notwen- dig ist zum Schutz des Lebens oder der körperlichen Unversehrtheit der be- troffenen Person oder eines Dritten (lit. a); zur Abwehr einer unmittelbar dro- henden ernsthaften Gefahr für die öffentliche Sicherheit eines Schengen-
Staates oder eines Drittstaates (lit. b); zur Verhütung, Feststellung oder Ver- folgung einer Straftat oder zur Vollstreckung eines Strafentscheids, sofern der Bekanntgabe keine überwiegenden schutzwürdigen Interessen der be- troffenen Person entgegenstehen (lit. c); zur Ausübung oder Durchsetzung von Rechtsansprüchen gegenüber einer für die Verhütung, Feststellung oder Verfolgung einer Straftat oder die Vollstreckung eines Strafentscheids zu- ständigen Behörde, sofern der Bekanntgabe keine überwiegenden schutz- würdigen Interessen der betroffenen Person entgegenstehen (lit. d).
4.3 Im Bereich der Rechtshilfe, bei welcher es wie vorliegend um Übermittlung von Daten ins Ausland geht, gelangt der angerufene Art. 11f IRSG nur in sehr begrenzten Fällen zur Anwendung. Diese Bestimmung gilt zum einen nicht gegenüber Staaten, die mit der Schweiz durch ein Rechtshilfeabkom- men verbunden sind, da das innerstaatliche Recht nach ständiger Praxis keine restriktiveren Bedingungen als das Vertragsrecht vorsehen kann (sog. «Günstigkeitsprinzip»; vgl. supra E. 1.1). Zum anderen gilt Art. 11f IRSG auch nicht gegenüber Staaten, die ein angemessenes Datenschutzniveau gewährleisten (vgl. Art. 11f Abs. 2 IRSG). Schließlich darf auch bei Fehlen eines solchen Schutzniveaus eine Übermittlung erfolgen, wenn die vorgän- gig erwähnten Voraussetzungen von Art. 11f Abs. 3 lit. a-d IRSG gegeben sind (E. 4.2 hiervor). Diese in Abs. 3 vorgesehene Ausnahmeregelung scheint a priori allgemein anwendbar zu sein, wenn es notwendig ist, einem Rechtshilfeersuchen nachzukommen, dessen Zweck gerade die Verfolgung und Bestrafung von Straftaten ist (vgl. Art. 1 EUeR; Urteil des Bundesge- richts 1C_550/2019 von 26. November 2019 E. 2.2).
4.4 Wie einleitend ausgeführt, sind sowohl die Schweiz als auch die Ukraine staatsvertraglich unter anderem an das EUeR gebunden (supra E. 1.1), wo- bei Art. 1 Abs. 1 EUeR vorsieht, dass die Rechtshilfe zwischen den Vertrags- parteien so weit wie möglich zu gewähren ist. Art. 11f IRSG kommt vorlie- gend bereits aufgrund des oben genannten Günstigkeitsprinzips nicht zur Anwendung, ohne dass sich die Frage nach dem Vorhandensein eines an- gemessenen Schutzniveaus i.S.v. Art. 11f Abs. 2 IRSG oder der Ausnah- meregelungen in Abs. 3 stellt (vgl. Urteil des Bundesgerichts 1C_550/2019 von 26. November 2019 E. 2.3). Dies gilt unabhängig davon, ob sich auf Art. 11f IRSG eine von einer Schlussverfügung betroffene Person oder – wie vorliegend – eine von der Rechtshilfemassnahme nicht direkt betroffene Drittperson beruft. Das Gesagte gilt ferner ungeachtet der von der Beschwer- deführerin geltend gemachten gegenwärtigen kriegerischen Situation in der Ukraine.
Demnach erkennt die Beschwerdekammer:
Die Beschwerde wird abgewiesen.
Die Gerichtsgebühr von Fr. 4'000.-- wird der Beschwerdeführerin auferlegt, unter Anrechnung des geleisteten Kostenvorschusses in gleicher Höhe.
Bellinzona, 7. September 2023
Im Namen der Beschwerdekammer des Bundesstrafgerichts
Der Präsident: Die Gerichtsschreiberin:
Zustellung an
Rechtsmittelbelehrung Gegen Entscheide auf dem Gebiet der internationalen Rechtshilfe in Strafsachen kann innert zehn Tagen nach der Eröffnung der vollständigen Ausfertigung beim Bundesgericht Beschwerde einge- reicht werden (Art. 100 Abs. 1 und 2 lit. b BGG). Eingaben müssen spätestens am letzten Tag der Frist beim Bundesgericht eingereicht oder zu dessen Handen der Schweizerischen Post oder einer schweizerischen diplomatischen oder konsularischen Vertretung übergeben werden (Art. 48 Abs. 1 BGG). Im Falle der elektronischen Einreichung ist für die Wahrung einer Frist der Zeitpunkt massge- bend, in dem die Quittung ausgestellt wird, die bestätigt, dass alle Schritte abgeschlossen sind, die auf der Seite der Partei für die Übermittlung notwendig sind (Art. 48 Abs. 2 BGG).
Gegen einen Entscheid auf dem Gebiet der internationalen Rechtshilfe in Strafsachen ist die Be- schwerde nur zulässig, wenn er eine Auslieferung, eine Beschlagnahme, eine Herausgabe von Ge- genständen oder Vermögenswerten oder eine Übermittlung von Informationen aus dem Geheimbe- reich betrifft und es sich um einen besonders bedeutenden Fall handelt (Art. 84 Abs. 1 BGG). Ein besonders bedeutender Fall liegt insbesondere vor, wenn Gründe für die Annahme bestehen, dass elementare Verfahrensgrundsätze verletzt worden sind oder das Verfahren im Ausland schwere Mängel aufweist (Art. 84 Abs. 2 BGG).