Beschluss vom 21. Dezember 2020 Beschwerdekammer Besetzung Bundesstrafrichter Roy Garré, Vorsitz, Patrick Robert-Nicoud und Stephan Blättler, Gerichtsschreiberin Inga Leonova
Parteien
EIDGENÖSSISCHES FINANZDEPARTEMENT, Generalsekretariat EFD
Gesuchsteller
gegen
BANK A., vertreten durch Rechtsanwälte Flavio Romerio und Stephan Groth
Gesuchsgegnerin
Gegenstand Entsiegelung (Art. 50 Abs. 3 VStrR)
B u n d e s s t r a f g e r i c h t T r i b u n a l p é n a l f é d é r a l T r i b u n a l e p e n a l e f e d e r a l e T r i b u n a l p e n a l f e d e r a l
Ges c häft s n um m er: B E . 20 20. 6, B E .202 0. 10
Sachverhalt:
A. Am 4. April 2019 erstattete die Eidgenössische Finanzmarktaufsicht (nach- folgend «FINMA») beim Eidgenössischen Finanzdepartement (nachfolgend «EFD») gegen die Verantwortlichen der Bank A. sowie allfällige weitere in- volvierte Personen Strafanzeige wegen Widerhandlung gegen Art. 9 i.V.m. Art. 37 des Bundesgesetzes vom 10. Oktober 1997 über die Bekämpfung der Geldwäscherei und der Terrorismusfinanzierung (Geldwäschereigesetz, GwG; SR 955.0). Gemäss den Ausführungen der FINMA besteht der Ver- dacht, dass im Zusammenhang mit den Kontobeziehungen der Bank A. zu B. eine Verdachtsmeldung an die Meldestelle für Geldwäscherei (MROS) nach Art. 9 GwG pflichtwidrig unterlassen worden sei. Ihrer Strafanzeige legte die FINMA unter anderem einige der ihr von der Bank A. im aufsichts- rechtlichen Verfahren eingereichten Dokumente bei (BE.2020.6, act. 1.1).
B. In der Folge eröffnete das EFD am 12. September 2019 ein Verwaltungs- strafverfahren wegen des Verdachts auf Verletzung der Meldepflicht gemäss Art. 37 GwG gegen Unbekannt (BE.2020.6, act. 1.2).
C. Am 12. September 2019 erliess das EFD eine Auskunfts- und Editionsverfü- gung und wies die Bank A. an, ihm unter anderem Unterlagen betreffend die Geschäftsbeziehung mit B. herauszugeben und anzugeben, welche Perso- nen ab dem 1. Juli 2008 bis zum 1. Juli 2016 zu welchen Zeitpunkten und in welcher Funktion mit der Kundenbeziehung B. beschäftig waren und dafür verantwortlich zeichneten (BE.2020.6, act. 1.3). Infolge eines daraufhin ab- gehaltenen Telefongesprächs mit der Bank A. passte das EFD am 24. Sep- tember 2019 seine Auskunfts- und Editionsverfügung vom 12. September 2019 an und beschränkte die Verfügung nunmehr auf die Einreichung sämt- licher bankinternen Weisungen betreffend die GwG-Sorgfaltspflichten, gültig vom 1. Juli 2012 bis zum 1. Juli 2016, sowie das AML Compliance-Dossier zur Geschäftsbeziehung B. (inkl. interne Notizen). Auf die Einreichung übri- ger in der Verfügung vom 12. September 2019 genannten Unterlagen ver- zichtete das EFD vorläufig und behielt sich deren Edition für einen späteren Zeitpunkt vor (BE.2020.6, act. 1.4). Die Bank A. reichte die angeforderten Unterlagen dem EFD am 6. November und 6. Dezember 2019 ein, wobei die darin enthaltenen Angaben zu ihren Mitarbeitern geschwärzt wurden. Zu- gleich ersuchte die Bank A. das EFD um Einstellung der Untersuchung (BE.2020.6, act. 1.5, 1.6).
D. Am 6. und 21. Februar 2020 ersuchte das EFD die Bundesanwaltschaft um rechtshilfeweise Einsicht in die Verfahrensakten des bei ihr hängigen Straf- verfahrens betreffend B. (BE.2020.10, act. 1.10, 1.12). Die Bundesanwalt- schaft reichte dem EFD die angeforderten Unterlagen am 28. Februar 2020 ein.
E. Mit Auskunfts- und Editionsverfügung vom 4. Februar 2020 wies das EFD die Bank A. unter Strafandrohung nach Art. 292 StGB im Unterlassungsfalle an, ihm die darin bezeichneten Auskünfte und Unterlagen unter anderem für den Zeitraum vom 1. April 2013 bis zum 1. Juli 2016 ungeschwärzt einzu- reichen (BE.2020.6, act. 1.7). Die Bank A. reichte dem EFD am 9. März 2020 einen passwortgeschützten Datenträger ein und erhob gegen dessen Durch- suchung zugleich Einsprache (BE.2020.6, act. 1.9). Daraufhin ersuchte das EFD die Beschwerdekammer des Bundesstrafgerichts am 27. März 2020 um Entsiegelung der ihm am 9. März 2020 in elektronischer Form eingereichten Unterlagen und um Erlaubnis zu deren Durchsuchung. Dem Entsiegelungs- ersuchen legte das EFD die Strafanzeige der FINMA vom 4. April 2019 (ohne Beilagen) bei (BE.2020.6, act. 1).
F. Am 1. April 2020 ersuchte die Bank A. das Gericht um Einsicht in die dem Entsiegelungsgesuch vom 27. März 2020 nicht beigelegten Beilagen der Strafanzeige der FINMA vom 4. April 2019 (BE.2020.6, act. 4). Unter Bezug- nahme auf das Schreiben der Bank A. vom 1. April 2020 forderte die Be- schwerdekammer das EFD am 2. April 2020 auf, ihr zur Vervollständigung der Verfahrensakten die Beilagen der Strafanzeige vom 4. April 2019 nach- zureichen (BE.2020.6, act. 5). Dieser Aufforderung kam das EFD mit gleich- tägiger Fax-Eingabe nach (BE.2020.6, act. 6). Am 3. April 2020 stellte das Gericht der Bank A. die angeforderten Beilagen der Strafanzeige vom 4. April 2019 zur Kenntnisnahme zu (BE.2020.6, act. 7). Bereits zuvor mit Schreiben vom 2. April 2020 ersuchte die Bank A. das EFD um Siegelung sämtlicher von der FINMA oder anderen Dritten erhältlich gemachten Unterlagen. Zur Begründung führte die Bank A. aus, dass aus dem Entsiegelungsgesuch vom 27. März 2020 hervorgehe, dass mit der Strafanzeige der FINMA vom 4. April 2019, welche die verwaltungsstrafrechtliche Untersuchung ausgelöst habe, Unterlagen beigelegt worden seien, welche die Bank A. der FINMA vorgängig zur Verfügung gestellt habe. In Bezug auf diese sei die Bank A. Geheimnisschutzberechtigte, weshalb das EFD verpflichtet gewesen wäre, ihr die Ausübung des Siegelungsrechts auch in Bezug auf diese Unterlagen zu ermöglichen (BE.2020.6, act. 9.1).
G. Am 6. April 2020 teilte das EFD der Bank A. mit, dass die betreffenden Un- terlagen in Gutheissung des Siegelungsgesuchs vom 2. April 2020 ausge- sondert und gesiegelt worden seien (BE.2020.6, act. 9.2). Mit Gesuch vom
H. Zum Entsiegelungsgesuch des EFD vom 27. März 2020 liess sich die Bank A. mit Eingabe vom 11. Mai 2020 vernehmen, worin sie dessen Abwei- sung beantragt (BE.2020.6, act. 9). Zur Replikschrift des EFD vom 26. Juni 2020 nahm die Bank A. mit Eingabe vom 3. August 2020 Stellung. Beide Parteien hielten im Rahmen des zweiten Schriftenwechsels an den im Ent- siegelungsgesuch bzw. der Gesuchsantwort gestellten Anträgen fest (BE.2020.6, act. 14, 17).
I. Im Entsiegelungsverfahren BE.2020.10 ersuchte die Bank A. das Gericht am 12. Mai 2020 um Abnahme der Frist zur Einreichung einer Gesuchsantwort sowie um Einsicht in die vom EFD am 6. April 2020 gesiegelten Unterlagen (BE.2020.10, act. 3). Mit Zwischenverfügung vom 14. Mai 2020 gewährte die Beschwerdekammer der Bank A. Einsicht in die Beilagen 1, 2-10, 12 und 14- 70 der Strafanzeige der FINMA vom 4. April 2019. Im Übrigen wies das Ge- richt das Akteneinsichtsgesuch sowie den Antrag auf Abnahme der Frist zur Gesuchsantwort ab (BE.2020.10, act. 4). Innert erstreckter Frist liess sich die Bank A. zum Entsiegelungsgesuch vom 1. Mai 2020 mit Eingabe vom 8. Juni 2020 vernehmen, worin sie dessen vollumfängliche Abweisung be- antragt (BE.2020.10, act. 7). Das EFD und die Bank A. hielten im Rahmen des zweiten Schriftenwechsels an den im Entsiegelungsgesuch bzw. der Ge- suchsantwort gestellten Anträgen fest (BE.2020.10, act. 12, 15).
Auf die Ausführungen der Parteien und die eingereichten Akten wird, soweit erforderlich, in den folgenden rechtlichen Erwägungen Bezug genommen.
Die Beschwerdekammer zieht in Erwägung:
1.1 Nach dem Grundsatz der Prozessökonomie sind Verfahren möglichst ein- fach, rasch und zweckmässig zum Abschluss zu bringen (BGE 126 V 283 E. 1 S. 285). Es steht im Ermessen des Gerichts, Verfahren nach diesem Grundsatz zu vereinen (vgl. Beschluss des Bundesstrafgerichts BV.2016.19-20 vom 7. Dezember 2016 E. 1).
1.2 Die Entsiegelungsverfahren BE.2020.6 und BE.2020.10 haben die gleichen Parteien und basieren auf demselben Sachverhalt. Zudem stellen sich in bei- den Verfahren mehrheitlich dieselben Fragen, weshalb der Antrag des Ge- suchstellers auf Vereinigung des vorliegenden Entsiegelungsverfahrens mit dem Verfahren BE.2020.6 gutzuheissen ist. Die Verfahren BE.2020.6 und BE.2020.10 sind zu vereinen und in einem einzigen Entscheid zu beurteilen.
2.1 Gemäss Art. 50 Abs. 1 des Bundesgesetzes über die Eidgenössische Fi- nanzmarktaufsicht (Finanzmarktaufsichtsgesetz, FINMAG; SR 956.1) richtet sich das Verfahren bei Verdacht auf Widerhandlungen gegen das FINMAG oder der Finanzmarktgesetze – worunter auch das GwG fällt (Art. 1 Abs. 1 lit. f FINMAG) – nach den Bestimmungen des Bundesgesetzes vom 22. März 1974 über das Verwaltungsstrafrecht (VStrR; SR 313.0), soweit das FINMAG oder die Finanzmarktgesetze nichts anderes bestimmen. Verfol- gende und urteilende Behörde ist das EFD (Art. 50 Abs. 1 zweiter Satz FINMAG).
2.2 Die Bestimmungen der Eidgenössischen Strafprozessordnung (StPO; SR 312.0) sind insoweit ergänzend oder sinngemäss anwendbar, als das VStrR dies ausdrücklich festlegt (vgl. Art. 22, Art. 30 Abs. 2-3, Art. 31 Abs. 2, Art. 41 Abs. 2, Art. 43 Abs. 2, Art. 58 Abs. 3, Art. 60 Abs. 2, Art. 80 Abs. 1, Art. 82, Art. 89 und Art. 97 Abs. 1 VStrR). Soweit das VStrR einzelne Fragen nicht abschliessend regelt, sind die Bestimmungen der StPO grundsätzlich analog anwendbar (BGE 139 IV 246 E. 1.2 S. 248, E. 3.2 S. 249; Urteile des Bundesgerichts 1B_210/2017 vom 23. Oktober 2017 E. 1.1; 1B_91/2016 vom 4. August 2016 E. 4.1; zum Ganzen Urteil des Bundesgerichts 1B_433/2017 vom 21. März 2018 E. 1.1). Die allgemeinen strafprozessualen und verfassungsrechtlichen Grundsätze sind jedenfalls auch im Verwal- tungsstrafverfahren zu berücksichtigen (BGE 139 IV 246 E. 1.2 und E. 3.2; TPF 2018 162 E. 3; 2017 107 E. 1.2 und E. 1.3; 2016 55 E. 2.3).
3.1 Gemäss Art. 50 Abs. 3 VStrR ist dem Inhaber von Papieren, wenn immer möglich Gelegenheit zu geben, sich vor der Durchsuchung über deren Inhalt auszusprechen. Erhebt er gegen die Durchsuchung Einsprache, so werden die Papiere vorläufig versiegelt und verwahrt. Über die Zulässigkeit der Durchsuchung entscheidet die Beschwerdekammer des Bundesstrafge- richts (Art. 50 Abs. 3 i.V.m. Art. 25 Abs. 1 VStrR und Art. 37 Abs. 2 lit. b des Bundesgesetzes vom 19. März 2010 über die Organisation der Strafbehör- den des Bundes [Strafbehördenorganisationsgesetz, StBOG; SR 173.71]).
3.2 Eine förmliche (Verwirkungs-)Frist zur Einreichung des Entsiegelungsge- suchs analog dem Art. 248 Abs. 2 StPO ist den Bestimmungen des VStrR nicht zu entnehmen. Erfolgt ein Entsiegelungsgesuch knapp anderthalb Mo- nate nach der Hausdurchsuchung und Siegelung, ist dem Beschleunigungs- gebot in Strafsachen genügend Rechnung getragen (Urteil des Bundesge- richts 1B_641/2012 vom 8. Mai 2013 E. 3.3; zu Entsiegelungsgesuchen, die innert einer Frist von rund zwei Monaten oder später eingereicht wurden vgl. Beschlüsse des Bundesstrafgerichts BE.2018.8 vom 22. November 2018; BE.2013.4 vom 14. Oktober 2014 E. 1.3.3; BE.2013.8 vom 5. Dezember 2013 E. 1.4.3; BE.2013.7 vom 6. November 2013 E. 1.3.3; BE.2013.6 vom 29. Oktober 2013 E. 1.3.3; BE.2013.5 vom 16. Oktober 2013 E. 1.3.3).
3.3 Die Entsiegelungsgesuche vom 27. März 2020 und 1. Mai 2020 sind form- gerecht und jeweils innert einem Monat nach den seitens der Gesuchsgeg- nerin am 9. März 2020 und 2. April 2020 erklärten Siegelungsanträgen ein- gereicht worden. Die Entsiegelungsgesuche erweisen sich damit als fristge- recht.
4.1 4.1.1 Die Möglichkeit zur Erhebung der Einsprache steht nach dem Gesetzeswort- laut von Art. 50 Abs. 3 VStrR dem Inhaber von Papieren zu, wobei den Pa- pieren andere Informationsträger gleichgestellt sind (BGE 108 IV 76 E. 1). Parteien des Entsiegelungsverfahrens sind daher grundsätzlich nur die ver- fahrensleitende (das Entsiegelungsgesuch stellende) Untersuchungsbe- hörde sowie die (Gewahrsams-)Inhaberin oder der Inhaber der versiegelten Aufzeichnungen und Gegenstände (Art. 50 Abs. 3 VStrR; vgl. auch Art. 248 Abs. 1 und Abs. 3 StPO). 4.1.2 Eine Durchsuchung erfolgt im Hinblick auf eine allfällige Beschlagnahme von relevanten Aufzeichnungen. Durch die Siegelung als Sofortmassnahme soll
sichergestellt werden, dass von den Strafbehörden nichts durchsucht, zur Kenntnis genommen oder sonst wie verwendet wird, was gemäss Art. 264 Abs. 1 StPO aus Geheimnisschutzgründen nicht beschlagnahmt werden darf. Da derartige Beschlagnahmeverbote die Kenntnisnahme durch die Strafbehörden verhindern sollen, kam das Bundesgericht in BGE 140 IV 28 zum Schluss, dass der Schutzbereich der Siegelung nach Art. 248 Abs. 1 StPO auf jene der Beschlagnahme nach den Anforderungen von Art. 264 Abs. 3 StPO möglichst abgestimmt sein sollte (BGE 140 IV 28 E. 4.3.4). Da- her kann die Befugnis, sich gegen eine Durchsuchung von Aufzeichnungen zu wehren, über den Kreis der Gewahrsamsinhaber hinausgehen. Nament- lich steht das Siegelungsrecht auch Personen unabhängig der Besitzverhält- nisse zu, die ein rechtlich geschütztes Interesse an der Geheimhaltung des Inhalts der Unterlagen haben können (BGE 140 IV 28 E. 4.3.4-4.3.5 S. 35- 37; zuletzt bestätigt im Urteil des Bundesgerichts 1B_30/2020 vom 27. Mai 2020 E. 2.3). Als Geheimnisschutzberechtigte, die nicht Gewahrsamsinha- ber sind, kommen laut Bundesgericht zur Hauptsache die beschuldigte Per- son sowie Zeugnisverweigerungsberechtigte i.S.v. Art. 170-173 StPO in Be- tracht (BGE 140 IV 28 E. 4.3.5). Auf diese erweiterte Legitimation kann sich bspw. die beschuldigte Person stützen, deren Korrespondenz mit ihrem An- walt bei Dritten sichergestellt wird und dadurch einen direkten, unmittelbaren persönlichen Nachteil erfährt (JEKER, Basler Kommentar, 2020, Art. 50 VStrR N. 42; KELLER, in: Donatsch/Lieber/Summers/Wohlers, Kommentar zur Schweizerischen Strafprozessordnung [StPO], 3. Aufl. 2020, Art. 248 N. 7a). Als ein weiteres Beispiel wird der Kontoinhaber genannt, dessen Bank zur Herausgabe von Kontounterlagen aufgefordert wurde (BGE 140 IV 28 E. 4.3.7 m.H.). Die zuständige Strafbehörde hat vor einer Edition bzw. vorläufigen Sicher- stellung lediglich den Inhaber oder die Inhaberin der betreffenden Aufzeich- nungen zu deren Inhalt und zu allfälligen Geheimnisinteressen anzuhören. Nach der Sicherstellung (und vor einer Durchsuchung) hat die Strafbehörde von Amtes wegen allfälligen weiteren Berechtigten – soweit solche für die Behörde erkennbar sind – die Möglichkeit einzuräumen, sich zur bevorste- henden Durchsuchung zu äussern bzw. ein Siegelungsgesuch zu stellen (BGE 140 IV 28 E. 4.3.4-4.3.5 S. 35-37; Urteile des Bundesgerichts 1B_487/2018 vom 6. Februar 2019 E. 2.3; 1B_48/2017 vom 24. Juli 2017 E. 5; 1B_331/2016 vom 23. November 2016 E. 1.3-1.4; s.a. BGE 141 IV 77 E. 5 S. 83-78; vgl. auch Beschluss des Bundesstrafgerichts BV.2020.18 vom 28. Juli 2020 E. 3.1.1 m.w.H.). 4.1.3 Sowohl für die (Gewahrsams-)Inhaber wie für Dritte, die ein rechtlich ge- schütztes Interesse an Unterlagen oder deren Geheimhaltung für ihre Legi- timation und Teilnahme in Anspruch nehmen wollen, gilt weiterhin, dass, wer
Siegelung verlangt und im Entsiegelungsverfahren teilnehmen will, aus- schliesslich eigene Interessen geltend machen und sich nicht auf die Wah- rung der Interessen Dritter berufen kann (vgl. Urteil des Bundesgerichts 1B_487/2018 vom 6. Februar 2019 E. 2.6; Beschluss des Bundesstrafge- richts BV.2020.18 vom 28. Juli 2020 E. 3.2, 4.5; KELLER, a.a.O., Art. 248 N. 7c; VILLARD, Mise sous scellés et infractions financières: développements récents, SZW 2020, S. 102 f.). 4.1.4 Die mit Leitentscheid BGE 140 IV 28 eingeführte erweiterte Legitimation be- treffend den strafprozessualen Siegelungsantrag ist auch in verwaltungs- strafrechtlichen Entsiegelungsverfahren zu beachten (Urteile des Bundesge- richts 1B_91/2019 vom 11. Juni 2019 E. 2.2; 1B_487/2018 vom 6. Februar 2019 E. 2.3 m.w.H.; Beschlüsse des Bundesstrafgerichts BE.2020.5 vom 27. Juli 2020 E. 1.2; BE.2020.2 vom 7. Mai 2020 E. 1.2). Der bundesgericht- lichen und bundesstrafgerichtlichen Rechtsprechung folgend hat die verwal- tungsstrafrechtliche Untersuchungsbehörde nach der Entgegennahme bzw. Sicherstellung, jedoch noch vor der Durchsuchung der Aufzeichnungen von Amtes wegen weiteren Berechtigten zur Wahrung des rechtlichen Gehörs die Möglichkeit einzuräumen, ein Siegelungsbegehren zu stellen bzw. Ein- sprache i.S.v. Art. 50 Abs. 3 VStrR zu erheben. 4.2 Gestützt auf die Auskunfts- und Editionsverfügung vom 4. Februar 2020 reichte die Gesuchsgegnerin dem Gesuchsteller am 9. März 2020 einen passwortgeschützten Datenträger ein, worauf sich die angeforderten Unter- lagen (in versiegelter Form) befänden, und erhob gegen deren Durchsu- chung am 9. März 2020 Einsprache (BE.2020.6, act. 1.9). Als Inhaberin der auf dem Datenträger gespeicherten Daten ist die Gesuchsgegnerin zur Er- hebung der Einsprache legitimiert. Da auch die übrigen Eintretensvorausset- zungen gegeben sind (vgl. E. 3.3 hiervor), ist auf das Entsiegelungsgesuch vom 27. März 2020 einzutreten.
4.3 4.3.1 Des Weiteren ersuchte die Gesuchsgegnerin den Gesuchsteller am 2. April 2020 um Siegelung sämtlicher von der FINMA oder anderen Dritten erhält- lich gemachten Unterlagen (BE.2020.6, act. 9.1). In der Folge versiegelte der Gesuchsteller am 6. April 2020 die ihm von der FINMA mit Strafanzeige vom 4. April 2019 übermittelten Beilagen sowie die ihm von der Bundesanwalt- schaft am 28. Februar 2020 eingereichten Unterlagen (BE.2020.6, act. 9.2 = BE.2020.10, act. 1.18). Ihren Siegelungsantrag vom 2. April 2020 begründet die Gesuchsgegnerin mit Verweis auf BGE 140 IV 28 und führt im Wesentli- chen aus, der Gesuchsteller habe die Beilagen der Strafanzeige der FINMA vom 4. April 2019 sowie die edierten Strafakten bereits durchsucht und ver- wendet, ohne ihr vorgängig die Möglichkeit eingeräumt zu haben, dagegen
Einsprache zu erheben. Aufgrund des Inhalts und der Urheberschaft der ge- siegelten Unterlagen sei für den Gesuchsteller offensichtlich gewesen, dass sie als Geheimnisschutzberechtigte zu betrachten gewesen wäre. Durch die Missachtung ihres Siegelungsrechts seien diese Unterlagen unverwertbar, weshalb sich der Gesuchsteller darauf nicht stützen dürfe (BE.2020.10, act. 7, S. 3 ff.; act. 15, S. 2 ff.). Fraglich ist, ob die Gesuchsgegnerin berechtigt war, die Siegelung der dem Gesuchsteller von der FINMA eingereichten Beilagen der Strafanzeige sowie der bei der Bundesanwaltschaft edierten Strafakten betreffend B. zu verlan- gen. 4.3.2 Die FINMA reichte am 4. April 2019 als zur Anzeige verpflichtete Behörde (vgl. Art. 38 Abs. 3 FINMAG) dem Gesuchsteller in der Funktion der unter- suchenden Behörde des angezeigten Sachverhalts (vgl. Art. 50 Abs. 1 zwei- ter Satz FINMAG) eine Strafanzeige ein. Um ihren Verdacht zu belegen, legte die FINMA der Strafanzeige unter anderem die ihr von der Gesuchs- gegnerin eingereichten Unterlagen bei. Einige dieser Beilagen sollen laut der Gesuchsgegnerin von ihr bzw. ihren Mitarbeitern erstellt worden sein, wes- halb sie diesbezüglich als Geheimnisschutzberechtigte gelte und der Ge- suchsteller ihr das Siegelungsrecht von Amtes wegen hätte einräumen sol- len (BE.2020.10, act. 7, S. 3 ff.). Der Gesuchsteller hält dem zusammenge- fasst entgegen, er habe die ihm von der FINMA eingereichten Beilagen der Strafanzeige vom 4. April 2019 im Rahmen der Verfahrenseröffnung ledig- lich «zu den Akten genommen» und keiner Zwangsmassnahme unterzogen. Daher habe er die Gesuchsgegnerin nicht von Amtes wegen auf das Siege- lungsrecht hinweisen müssen (BE.2020.10, act. 12, S. 5). 4.3.3 Wie oben dargelegt (supra E. 4.1.4), hat die Untersuchungsbehörde nach der Sicherstellung und vor einer Durchsuchung von Amtes wegen allfälligen weiteren, erkennbaren Berechtigten die Möglichkeit einzuräumen, sich zur bevorstehenden Durchsuchung zu äussern bzw. ein Siegelungsgesuch zu stellen. Diese erweiterte Legitimation in Bezug auf Dritte, die Siegelung bzw. Einsprache zu verlangen und am verwaltungsstrafrechtlichen Entsiegelungs- verfahren teilzunehmen, setzt zum einen ein eigenes rechtlich geschütztes Interesse voraus (supra E. 4.1.3). Zum anderen wird auch diesbezüglich eine Sicherstellung oder eine bevorstehende Durchsuchung von Papieren als eine Zwangsmassnahme vorausgesetzt. Von einer Durchsuchung von Pa- pieren gemäss Art. 246 StPO spricht das Bundesgericht, wenn Schriftstücke oder Datenträger im Hinblick auf ihren Inhalt oder ihre Beschaffenheit durch- gelesen bzw. besichtigt werden, um ihre Beweiseignung festzustellen und sie allenfalls mittels später erfolgender Beschlagnahme zu den Akten zu neh-
men (BGE 143 IV 270 E. 4.4 S. 273 mit Hinweisen). Diese im Strafprozess- recht festgelegte Definition der Durchsuchung beansprucht auch im Verwal- tungsstrafrecht Geltung (vgl. Beschlüsse des Bundesstrafgerichts BE.2019.5 vom 20. August 2019 E. 3.1 m.H.; BE.2017.15 vom 21. November 2017 E. 5.1). Die Durchsuchung von Papieren setzt regelmässig eine erfolgreiche Durchsuchung nach Papieren voraus, d.h. die Papiere müssen mit vorberei- tenden (Zwangs-)Massnahmen zuerst aufgefunden werden (JEKER, a.a.O., Art. 50 N. 11 f.). Entgegen der Behauptung der Gesuchsgegnerin nahm der Gesuchsteller durch Kenntnisnahme und Prüfung der Strafanzeige der FINMA und der ihr beiliegenden Aktenstücke hinsichtlich eines Anfangsverdachts keine eigent- liche Durchsuchung i.S.v. Art. 50 VStrR vor, die der Gesuchsgegnerin vor- gängig ein Siegelungsrecht eingeräumt hätte. Diese dem Gesuchsteller ein- gereichten Beilagen konnten zwar auf Beweiseignung geprüft, jedoch nicht beschlagnahmt werden. Eine Untersuchungsbehörde ist grundsätzlich nicht befugt, gegenüber einer anderen staatlichen Behörde Zwangsmassnahmen anzuordnen (KLEIN, Basler Kommentar, 2020, Art. 30 VStrR N. 14, 48). Zwangsmassnahmen richten sich gegen natürliche und juristische Personen als mögliche Inhaber von Grundrechten, in welche mit Zwangsmassnahmen eingegriffen wird (vgl. Art. 196 StPO; ZIMMERLIN, in: Donatsch/Lieber/Sum- mers/Wohlers, Kommentar zur Schweizerischen Strafprozessordnung [StPO], 3. Aufl. 2020, Art. 196 StPO N. 2 f.). Beabsichtigt eine Strafverfol- gungsbehörde bzw. Untersuchungsbehörde den Beizug von Unterlagen im Gewahrsam anderer staatlichen Behörden, so hat sie den Amts- bzw. Rechtshilfeweg zu beschreiten (s.a. E. 4.4.2 hiernach). Mangels deren Be- schlagnahmefähigkeit ist das Institut der Siegelung nicht geeignet, die Be- hörde an der Kenntnisnahme dieser Unterlagen zu hindern. Damit ist die Ge- suchsgegnerin mit Blick auf den Sinn und Zweck der bundesgerichtlichen Ausweitung der Siegelungsberechtigung (vgl. E. 4.1.2 hiervor) nicht legiti- miert, deren Siegelung zu verlangen. Der Argumentation der Gesuchsgegnerin folgend müsste eine Untersu- chungsbehörde (bzw. im Strafprozessrecht die Strafverfolgungsbehörde) zu- nächst prüfen, ob sie vor der Prüfung des Inhalts einer Strafanzeige und de- ren allfälligen Beilagen diese weiteren, in Frage kommenden Geheimnisträ- gern zur Kenntnis bringen und auf das Siegelungsrecht hinweisen müsste, ohne davon selber im Detail Kenntnis nehmen zu dürfen. Dies wäre nicht nur praxisuntauglich, sondern würde das Einleiten von etlichen straf- und ver- waltungsstrafrechtlichen Untersuchungen verzögern bis verunmöglichen. Ausserdem wäre ein solches Vorgehen kaum mit der Wahrung des Amtsge- heimnisses nach Art. 320 StGB zu vereinbaren. Im Sinne des bisher Darge-
legten ist nicht davon auszugehen, dass das Bundesgericht mit der Auswei- tung der Siegelungsberechtigung in BGE 140 IV 28 beabsichtigte, das Sie- gelungsrecht auch auf Unterlagen auszuweiten, die einer Behörde in einer Strafanzeige und somit noch vor Einleiten eines Strafverfahrens eingereicht wurden. 4.3.4 Am Gesagten vermag das von der Gesuchsgegnerin erwähnte Urteil des Bundesgerichts 1B_30/2020 vom 27. Mai 2020 nichts zu ändern. Darin ging das Bundesgericht zwar auf die Legitimation der Beschwerdeführerin als Dritte und Nichtgewahrsamsinhaberin zur Stellung des Siegelungsantrags nicht näher ein und bestätigte seine in BGE 140 IV 28 festgelegte Rechtspre- chung. Im Gegensatz zum vorliegenden Fall hatte die Staatsanwaltschaft ei- nen Hausdurchsuchungs- und Durchsuchungsbefehl erlassen und die Kan- tonspolizei darin ausdrücklich angehalten, nebst anderem nach Unterlagen betreffend die Beschwerdeführerin zu suchen. In dem hier zu beurteilenden Fall hatte der Gesuchsteller von den Beilagen der Strafanzeige der FINMA jedoch vor Eröffnung einer Untersuchung und nicht im Rahmen einer von ihm angeordneten oder vorgenommenen Durchsuchung Kenntnis erhalten. Ebenso kann die Gesuchsgegnerin aus dem Beschluss des Bundesstrafge- richts BV.2019.2 vom 15. April 2019 nichts zu ihren Gunsten ableiten. Der diesem Beschluss zugrundeliegende Sachverhalt ist mit dem vorliegenden nicht vergleichbar. Darin war ein Ausstandsgesuch betreffend einen Beam- ten des EFD zu beurteilen und das Gericht kam unter Verweis auf den Zweck des Siegelungsrechts zum Schluss, dass der Beizug der bei der FINMA vor- handenen Kopien von Unterlagen, deren Originale zu diesem Zeitpunkt noch versiegelt waren, einer Umgehung der Siegelung und eines Aushebelns des im Zusammenhang mit der Siegelung bestehenden Rechtsschutzes gleich- komme (E. 4.2.4). Vorliegend erhielt der Gesuchsteller die Unterlagen von der FINMA vor Einleitung einer Untersuchung und damit vor den an die Ge- suchsgegnerin gerichteten Auskunfts- und Editionsverfügungen vom 12. September 2019 und 4. Februar 2020 sowie vor der am 2. April 2020 erklärten Siegelung. Eine Umgehung des Siegelungsrechts ist daher nicht zu erkennen. 4.3.5 Auf das Entsiegelungsgesuch in Bezug auf die Beilagen der Strafanzeige vom 4. April 2019 ist aus einem weiteren Grund nicht einzutreten. Die Ge- suchsgegnerin wäre als Nichtgewahrsamsinhaberin allenfalls als Dritte zur Erhebung einer Einsprache legitimiert. Das hierfür notwendige eigene, recht- lich geschützte Interesse vermochte sie nicht darzulegen. Im Schreiben vom 2. April 2020 begründete die Gesuchsgegnerin die Siegelung sämtlicher sie betreffenden und von der FINMA oder anderen Dritten erhältlich gemachten
Unterlagen in einem einzigen Satz und verwies auf den Schutz ihrer Ge- schäftsgeheimnisse und der Persönlichkeitsrechte ihrer Mitarbeitenden. Eine weitergehende Begründung ist dem Schreiben nicht zu entnehmen (BE.2020.10, act. 1.18). Im Rahmen des vorliegenden Entsiegelungsverfah- rens führte die Gesuchsgegnerin diesbezüglich lediglich aus, die Beilagen der Strafanzeige würden unter anderem Informationen zur internen Kommu- nikation, Korrespondenz mit dem betroffenen Kunden sowie Notizen von Kundenberatern enthalten, die Geschäftsgeheimnisse seien. Weiter seien in den Unterlagen Namen von zahlreichen Mitarbeitern aufgeführt, die nicht für die Meldung an die MROS zuständig gewesen seien und somit als mögliche Täter nicht in Frage kämen (BE.2020.10, act. 7, S. 8). Da die Gesuchsgeg- nerin in den Verfahren BE.2020.10 und BE.2020.6 dieselben Ausführungen zur Geheimhaltungsinteressen macht, kann diesbezüglich auf die Erwä- gung 7.6 verwiesen werden, in welcher dargelegt wird, weshalb die geltend gemachten Geheimnisschutzinteressen der Entsiegelung im Verfahren BE.2020.6 nicht entgegenstehen. Ergänzend sei an dieser Stelle erwähnt, dass die nicht beschuldigte Gesuchsgegnerin weder gegenüber dem Ge- suchsteller noch im Rahmen des vorliegenden Verfahrens darzulegen ver- mochte, inwiefern ihr ein Zeugnisverweigerungsrecht nach Art. 170-173 StPO zustehen soll (vgl. auch E. 7.6 hiernach). Jedenfalls machte die Ge- suchsgegnerin nicht geltend, sie würde sich durch die Edition der Unterlagen derart belasten, dass sie strafrechtlich oder zivilrechtlich verantwortlich ge- macht werden könnte. Dementsprechend kann sich die Gesuchsgegnerin auch nicht auf Art. 264 Abs. 1 StPO stützen (zum Verbot des Selbstbelas- tungszwangs als Entsiegelungshindernis vgl. BGE 142 IV 207 E. 9.5). Sie brachte im Rahmen des vorliegenden Entsiegelungsverfahrens lediglich am Rande vor, dass der Gesuchsteller die Untersuchung gestützt auf Art. 49 FINMAG auf sie ausweiten könnte (BE.2020.6, act. 17, S. 3). Sollte der Ge- suchsteller die bisher gegen Unbekannt geführte Untersuchung auf die Ge- suchsgegnerin ausdehnen, wird sie die ihr zukommenden Rechte als Ver- fahrenspartei in den Verfahren vor dem Sachrichter und in allfälligen Be- schwerdeverfahren geltend machen können. Angemerkt sei, dass selbst wenn die Gesuchsgegnerin Beschuldigte wäre, ihr allfälliges Parteiinteresse daran, dass möglichst keine für sie oder ihre verantwortlichen Organe und Angestellte nachteiligen untersuchungsrelevanten Beweisunterlagen erho- ben werden, nicht ohne Weiteres ein gesetzliches Beschlagnahmehindernis begründen würde (vgl. BGE 142 IV 207 E. 11). Der Vollständigkeit halber sei angemerkt, dass der Gesuchsteller die Beila- gen der Strafanzeige vom 4. April 2019 bereits eingesehen hat. Die am 2. April 2020, mithin ein Jahr später erklärte Siegelung wäre daher grund- sätzlich nicht mehr geeignet, ihren Zweck, namentlich das Vermeiden der Kenntnisnahme durch die Behörden, zu erreichen. Da die Gesuchsgegnerin
ihre Legitimation zur Einsprache nicht darzulegen vermochte, kann dahinge- stellt bleiben, ob ihr auch aus diesem Grund ein rechtlich geschütztes Inte- resse an der Siegelung dieser Unterlagen abzusprechen wäre. 4.3.6 Aus dem Gesagten folgt, dass die Gesuchsgegnerin nicht berechtigt war, die Einsprache in Bezug auf die Beilagen der Strafanzeige vom 4. April 2019 zu erheben. Demzufolge ist nicht zu bemängeln, dass der Gesuchsteller die Gesuchsgegnerin über die ihm von der FINMA mit der Strafanzeige zuge- stellten Unterlagen nicht in Kenntnis setzte. Sofern die Gesuchsgegnerin be- hauptet, der Gesuchsteller habe von ihr teilweise dieselben Unterlagen an- gefordert, die ihm bereits mit der Strafanzeige vom 4. April 2019 eingereicht worden seien, ist ein Fehlverhalten des Gesuchstellers ebenfalls nicht zu er- kennen. Zum einen präzisiert die Gesuchsgegnerin nicht, um welche Unter- lagen es sich dabei handeln soll, weshalb dieser Einwand mangels ausrei- chenden Begründung abzuweisen ist. Zum anderen versiegelte der Gesuch- steller unmittelbar im Nachgang an das Siegelungsgesuch vom 2. April 2020 die entsprechenden Unterlagen und ersuchte die Beschwerdekammer um deren Entsiegelung. Bei diesem Ergebnis stellt sich vorliegend auch die Frage nach der Unverwertbarkeit der Strafanzeige beigelegten Unterlagen nicht. Daher braucht auf die diesbezüglichen Ausführungen der Gesuchs- gegnerin (BE.2020.6, act. 9, S. 4 ff.; act. 17, S. 2 ff.; BE.2020.10, act. 7, S. 5 ff.; act. 15, S. 2 ff.) nicht näher eingegangen zu werden. Ausserdem wäre die Prüfung der von der Gesuchsgegnerin behaupteten Unverwertbar- keit von Beweiserhebungsergebnissen nach Art. 140 f. StPO nicht im vorlie- genden Verfahren vorzunehmen. Diese ist grundsätzlich durch den Sach- richter abschliessend zu entscheiden und eine Prüfung der Verwertbarkeit von Beweismitteln wäre mit Zurückhaltung zu beurteilen und nur in völlig kla- ren Fällen zu verneinen (vgl. BGE 142 IV 207 E. 9.8 m.H.; TPF 2014 106 E. 6.3.2 S. 112 m.w.H.). Ein solcher Fall liegt hier nicht vor. Das Vorbringen der Gesuchsgegnerin stiesse auch aus diesem Grund ins Leere. 4.3.7 Zusammenfassend ist festzuhalten, dass die Gesuchsgegnerin nicht berech- tigt war, die Einsprache in Bezug auf die Beilagen der Strafanzeige vom 4. April 2019 zu erheben. Auf das Entsiegelungsgesuch vom 1. Mai 2020 ist daher diesbezüglich nicht einzutreten. 4.4 4.4.1 Des Weiteren versiegelte der Gesuchsteller am 6. April 2020 die ihm rechts- hilfeweise übermittelten Verfahrensakten der Bundesanwaltschaft betreffend B., um deren Entsiegelung vorliegend ersucht wird. Die Gesuchsgegnerin behauptet auch bezüglich dieser Unterlagen Geheimnisschutzberechtigte zu
sein und bringt vor, sie hätte im Anschluss an deren Erhalt vom Gesuchstel- ler zur allfälligen Siegelung angehört werden müssen (BE.2020.10, act. 7, S. 8). 4.4.2 Gemäss Art. 30 Abs. 1 VStrR haben Verwaltungsbehörden des Bundes, der Kantone und der Gemeinden den mit der Verfolgung und Beurteilung von Verwaltungsstrafsachen betrauten Behörden in der Erfüllung ihrer Aufgabe Rechtshilfe zu leisten. Insbesondere haben sie Einsicht in amtliche Akten zu gewähren, die für die Strafverfolgung von Bedeutung sein könnten. Die Rechtshilfe kann nur verweigert werden, soweit ihr wesentliche öffentliche Interessen entgegenstehen oder wenn die Rechtshilfe die angegangene Be- hörde in der Durchführung ihrer Aufgabe wesentlich beeinträchtigen würde. Berufsgeheimnisse i.S.v. Art. 171-173 StPO sind zu wahren (Art. 30 Abs. 2 VStrR). Art. 30 Abs. 3 VStrR erklärt für die Rechtshilfe die Art. 43-48 StPO als anwendbar. Obschon Art. 30 Abs. 1 VStrR lediglich von Verwaltungsbe- hörden spricht, trifft die Rechtshilfeverpflichtung aufgrund des Verweises in Art. 30 Abs. 3 VStrR alle Strafbehörden (KLEIN, a.a.O., Art. 30 VStrR N. 9), mithin auch die Bundesanwaltschaft. 4.4.3 Im Sinne des oben Ausgeführten war die Bundesanwaltschaft grundsätzlich verpflichtet, bei Fehlen von entgegenstehenden wesentlichen öffentlichen In- teressen dem Gesuchsteller Rechtshilfe i.S.v. Art. 30 Abs. 1 VStrR zu leis- ten. Die Bundesanwaltschaft reichte dem Gesuchsteller die von ihm ange- forderten Unterlagen ein, ohne dagegen – soweit vorliegend ersichtlich – Einwände erhoben zu haben. Zur Begründung ihrer diesbezüglichen Ge- heimnisschutzberechtigung verweist die Gesuchsgegnerin auf die im Zu- sammenhang mit den Beilagen der Strafanzeige vom 4. April 2019 gemachte Begründung (BE.2020.10, act. 7, S. 8), weshalb sinngemäss auf die oben gemachten Ausführungen verwiesen werden kann (E. 4.3.5). Die nicht be- schuldigte Gesuchsgegnerin vermochte auch diesbezüglich kein eigenes, rechtlich geschütztes Interesse darzulegen. Daher ist der Gesuchsgegnerin die Legitimation zur Erhebung der Einsprache in Bezug auf die Verfahrens- akten der Bundesanwaltschaft abzusprechen und auf das Entsiegelungsge- such vom 1. Mai 2020 ist diesbezüglich nicht einzutreten. Bei diesem Ergeb- nis kann offenbleiben, ob die bei der Bundesanwaltschaft edierten Strafakten überhaupt dem Siegelungsrecht unterliegen und ob das bundesgerichtliche Urteil 1B_268/2019 vom 25. November 2019 dahingehend zu verstehen ist, dass sich das Siegelungsrecht generell auf rechtshilfeweisen Aktenbeizug erstreckt, wie dies von der Gesuchsgegnerin behauptet wird. Auf das Entsie- gelungsgesuch vom 1. Mai 2020 ist daher auch diesbezüglich nicht einzutre- ten.
4.5 Nach dem Gesagten ist auf das Entsiegelungsgesuch vom 1. Mai 2020 (Ver- fahren BE.2020.10) in vollem Umfang nicht einzutreten. Die seitens der Ge- suchsgegnerin erklärte Siegelung wurde vom Gesuchsteller zu Unrecht als verbindlich eingestuft. Die Gegenstand des Entsiegelungsgesuchs vom
Mai 2020 bildenden Akten gelten damit nicht als versiegelt i.S.v. Art. 50 Abs. 3 VStrR und können vom Gesuchsteller verwendet werden. Hingegen ist auf das Entsiegelungsgesuch vom 27. März 2020 (Verfahren BE.2020.6) einzutreten, das in den nachfolgenden Erwägungen materiell zu prüfen ist.
5.1 Gemäss konstanter Praxis der Beschwerdekammer entscheidet diese bei Entsiegelungsgesuchen, ob die Durchsuchung im Grundsatz zulässig ist, mithin ob die Voraussetzungen für eine Entsiegelung grundsätzlich erfüllt sind. Sofern dies bejaht wird, ist in einem zweiten Schritt zu prüfen, ob schüt- zenswerte Geheimhaltungsinteressen einer Entsiegelung entgegenstehen (TPF 2007 96 E. 2).
5.2 Strafprozessuale Zwangsmassnahmen wie Durchsuchungen von Aufzeich- nungen und Sicherstellungen können nur ergriffen werden, wenn ein hinrei- chender Tatverdacht vorliegt (Art. 197 Abs. 1 lit. b StPO). Dies gilt auch für Strafuntersuchungen nach VStrR (Urteil des Bundesgerichts 1B_367/2012 vom 8. Mai 2013 E. 3.7.1). Nebst dem hinreichenden Tatverdacht i.S.v. Art. 197 Abs. 1 lit. b StPO (vgl. auch Art. 309 Abs. 1 lit. a StPO, der im Rah- men der Eröffnung einer Strafuntersuchung durch die Staatsanwaltschaft ebenfalls von hinreichendem Tatverdacht spricht) kennt die Strafprozessord- nung den Verdacht im Sinne eines Anfangsverdachts (vgl. Art. 299 Abs. 2 StPO) sowie den dringenden Tatverdacht im Zusammenhang mit schwer- wiegenderen Grundrechtseingriffen (vgl. Art. 269 Abs. 1 lit. a StPO; ACKER- MANN, Tatverdacht und Cicero – in dubio contra suspicionem maleficii, in: Niggli/Pozo/Queloz [Hrsg.], Festschrift für Franz Riklin, 2007, S. 331; ZIMMERLIN, a.a.O., Art. 197 StPO N. 10 f. m.w.H.). Im Gegensatz zum erken- nenden Sachrichter hat das für die Beurteilung von Zwangsmassnahmen im Vorverfahren zuständige Gericht bei der Überprüfung des hinreichenden Tatverdachtes keine erschöpfende Abwägung sämtlicher belastender und entlastender Beweisergebnisse vorzunehmen. Bestreitet die beschuldigte (oder eine von Zwangsmassnahmen betroffene andere) Person den Tatver- dacht, ist vielmehr zu prüfen, ob aufgrund der bisherigen Untersuchungser- gebnisse genügend konkrete Anhaltspunkte für eine Straftat und eine Betei- ligung der beschuldigten Person an dieser Tat vorliegen, die Strafbehörden somit das Bestehen eines hinreichenden Tatverdachts mit vertretbaren
Gründen bejahen durften. Es genügt dabei der Nachweis von konkreten Ver- dachtsmomenten, wonach das inkriminierte Verhalten mit erheblicher Wahr- scheinlichkeit die fraglichen Tatbestandsmerkmale erfüllen könnte (vgl. BGE 141 IV 87 E. 1.3.1 S. 90; 137 IV 122 E. 3.2 S. 126; 124 IV 313 E. 4 S. 316; 116 Ia 143 E. 3c S. 146; s.a. Urteil des Bundesgerichts vom 6. Oktober 2016 1B_243/2016 E. 3.6). In Abgrenzung zum dringenden setzt dabei der hinrei- chende Tatverdacht gerade nicht voraus, dass Beweise oder Indizien bereits für eine erhebliche oder hohe Wahrscheinlichkeit einer Verurteilung spre- chen (Urteil des Bundesgerichts 1B_636/2011 vom 9. Januar 2012 E. 2.2.3; vgl. zum Ganzen ausführlich den Entscheid des Bundesstrafgerichts BE.2006.7 vom 20. Februar 2007 E. 3.1; s.a. Beschlüsse des Bundesstraf- gerichts BE.2017.1 vom 26. April 2017 E. 3.1; BB.2014.163 vom 9. Juni 2015 E. 3.1; je m.w.H).
5.3 Im Entsiegelungsentscheid ist vorab zu prüfen, ob ein hinreichender Tatver- dacht für eine die Durchsuchung rechtfertigende Straftat besteht. Dazu be- darf es zweier Elemente: Erstens muss ein Sachverhalt ausreichend detail- liert umschrieben werden, damit eine Subsumtion unter einen oder allenfalls auch alternativ unter mehrere Tatbestände des Strafrechts überhaupt nach- vollziehbar vorgenommen werden kann. Zweitens müssen ausreichende Be- weismittel oder Indizien angegeben und vorgelegt werden, die diesen Sach- verhalt stützen. Zur Frage des Tatverdachtes bzw. zur Schuldfrage hat das Entsiegelungsgericht weder ein eigentliches Beweisverfahren durchzufüh- ren, noch dem erkennenden Strafrichter vorzugreifen (BGE 137 IV 122 E. 3.2 S. 126 f.; s.a. 143 IV 330 E. 2.1 S. 333; zum Ganzen Urteil des Bun- desgerichts 1B_433/2017 vom 21. März 2018 E. 5.2).
6.1 Die Gesuchsgegnerin bestreitet das Vorliegen eines hinreichenden Tatver- dachts und bringt vor, dass sie die Geschäftsbeziehungen zu B. seit Januar 2014 mehrfach überprüft habe. Weder ihre Abklärungen noch öffentlich ver- fügbare Informationen hätten vor 2016 einen begründeten Verdacht erge- ben, dass die Vermögenswerte in den vier relevanten Kontobeziehungen aus einem Verbrechen herrühren könnten. Der Tenor der Medienberichter- stattung im Jahr 2013 habe indiziert, dass B. ein Steuer-Trickser sei, was ihm auch vorgeworfen worden sei. Aus den damaligen Medienberichten hät- ten sich keinerlei Hinweise ergeben, dass B. andere strafbare Handlungen begangen haben könnte. Namentlich seien gegen B. damals keine Korrupti- onsvorwürfe erhoben worden. Es hätten sich keine Hinweise auf eine ver-
brecherische Herkunft der Vermögenswerte ergeben und ein entsprechen- der Eintrag in der spezialisierten Datenbank von WorldCheck sei erst im März 2018 aufgenommen worden (BE.2020.6, act. 9, S. 12 ff.).
6.2 Der Gesuchsteller führt eine Untersuchung gegen Unbekannt wegen des Verdachts der Meldepflichtverletzung im Sinne von Art. 9 i.V.m. Art. 37 GwG. Seine Ausführungen betreffend den hinreichenden Tatverdacht stützt er auf die Strafanzeige der FINMA vom 4. April 2019 (samt Beilagen), den Be- schluss des Bundesstrafgerichts BB.2016.386 vom 24. Mai 2017, das Urteil des Bundesgerichts 1B_258/2017 vom 2. März 2018 sowie diverse Medien- berichte. Da vorgängig festgestellt wurde, dass die Gesuchsgegnerin nicht berechtigt war, die Siegelung der Beilagen der Strafanzeige vom 4. April 2019 zu verlangen (supra E. 4.5), sind die Ausführungen des Gesuchstellers im Entsiegelungsgesuch vom 27. März 2020 zu berücksichtigen, sofern sie sich auf die Beilagen der Strafanzeige stützen.
6.3 Der Gesuchsteller geht zusammengefasst von folgendem Sachverhalt aus:
6.3.1 B. habe in der Mongolei verschiedene politische Ämter ausgeübt. Zwischen [...] und [...] sei er [...] und von [...] bis [...] [...] des mongolischen Parlaments gewesen. Im Mai und Juli 2008 habe B. die C. Ltd. und die D. Ltd. gegründet, mit Gesellschaftssitz auf den Britischen Jungferninseln und den Bahamas. Bei der Gesuchsgegnerin habe B. von Juli bis September 2008 vier Ge- schäftsbeziehungen eröffnet. Ein auf ihn lautendes Namenkonto sowie drei weitere Konten, lautend auf die beiden Offshore-Gesellschaften C. Ltd. und D. Ltd. Bei allen Konten sei B. als einziger wirtschaftlich Berechtigter ange- geben worden, wobei er von der Bank als PEP [Politically Exposed Person] qualifiziert worden sei. Die Mongolei sei zum damaligen Zeitpunkt als ein Hochrisikoland eingestuft gewesen. B. sei der Gesuchsgegnerin durch die Bank E. vermittelt worden. Die Gesuchsgegnerin sei im Rahmen des Onboarding davon ausgegangen, dass das Vermögen von B. unter anderem aus einem kürzlich erfolgten Verkauf seiner Anteile an der F. an einen ande- ren Aktionär sowie seiner Beteiligung an G., dem grössten Landwirtschafts- betrieb in der Mongolei, herrührte. Weiter sei die Gesuchsgegnerin von ei- nem Einkommen von B. aus den politischen Ämtern und Kapitalerträgen in der Höhe von jährlich CHF 200'000.-- bis 500'000.-- ausgegangen. 6.3.2 Am 30. September 2008, d.h. kurz nach Ernennung von B. zum [...], habe H. von seinem Konto bei der Bank I. auf die Konten der C. Ltd. und D. Ltd. bei der Gesuchsgegnerin einen Betrag von total EUR 8,2 Mio. überwiesen. Überweisungen auf das Namenkonto von B. seien keine erfolgt. In der bank- internen Notiz zum Hintergrund der Transaktion sei Folgendes vermerkt wor- den: «Source of funding is from partial exit from holding in F.». Obschon die
Gesuchsgegnerin im Rahmen der Kontoeröffnung im Juli 2008 festgehalten habe, dass B. bereits nicht mehr im Besitz von F.-Anteilen gewesen sei, sei in Bezug auf die zeitliche Diskrepanz zwischen dem Verkauf der F.-Anteile und dem Eingang des Verkaufserlöses Ende September 2008 nichts doku- mentiert worden. Ebenso seien keine Angaben zu H. und zu seiner Verbin- dung zu B. oder zur F. dokumentiert worden. Bis im Sommer 2009 habe B. vom Konto der D. Ltd. zunächst einen Übertrag auf sein Namenkonto bei der Gesuchsgegnerin und sodann eine Rücküber- weisung von USD 500'000.-- auf das Konto von H. bei der Bank I. getätigt. Die Gesuchsgegnerin habe zum wirtschaftlichen Hintergrund dieser Trans- aktion «Repayment to friend of loan for personal use in Mongolia» notiert. Am 20. August 2009 sei eine weitere Überweisung vom Konto der D. Ltd. auf das Konto von H. bei der Bank J. in Singapur in Höhe von EUR 1 Mio. und mit dem Vermerk «Temporary loan to friend» erfolgt. Die Verantwortlichen bei der Gesuchsgegnerin hätten in den Akten nicht festgehalten, wieso ein Teil des Vermögens von B., das angeblich aus dem Verkauf der F.-Anteile stamme, nun als Rückzahlung eines Darlehens wieder zurück an H. zurück- geflossen sei.
6.3.3 Im Oktober 2009 habe B. als [...] eine seit Jahren debattierte Investitionsver- einbarung unterzeichnet, an welcher der mongolische Staat sowie der Berg- baukonzern K. Ltd. über seine Tochtergesellschaft L. zu 66 % beteiligt ge- wesen seien. Dabei sei der mongolische Staat die Verpflichtung eingegan- gen, sich zu 34 % am Ausbau der Kupfermine Z. in der [...]-Wüste zu betei- ligen. Um seinen Anteil finanzieren zu können, habe der mongolische Staat bei K. Ltd. einen Kredit aufnehmen müssen. In den Medien sei der Name von B. im Zusammenhang mit der Investitionsvereinbarung in den Jahren 2011 und 2012 kontrovers erwähnt worden. Die Investitionsvereinbarung habe sich für die Mongolei als unvorteilhaft erwiesen, weshalb 20 Parlamen- tarier beim Premierminister im September 2011 deren Neuverhandlung ge- fordert hätten. K. Ltd. sei im Verdacht gestanden, im Jahr 2011 Bestechungs- gelder für Schürfrechte in Afrika bezahlt zu haben. Zudem sei K. Ltd. bereits im Jahr 2009 in negative Schlagzeilen geraten, als vier Angestellte von K. Ltd. in China wegen des Verdachts auf Wirtschaftsspionage und Korrup- tion festgenommen worden seien. Ab Mai 2012 hätten die Medien über die Festnahme des ehemaligen Vorsitzenden der mongolischen Mineralienbe- hörde wegen Korruptionshandlungen im Zusammenhang mit der Vergabe von Bergbaulizenzen berichtet. 6.3.4 Das auf die C. Ltd. lautende Konto bei der Gesuchsgegnerin sei im April 2013 im Rahmen der Offshore-Leaks in den Medien erwähnt worden. Me- dien und Internetblogs würden eine Verbindung zwischen diesem Konto und
dem umstrittenen Deal zwischen der Mongolei und dem Rohstoffgiganten K. Ltd. zur Ausbeutung der mongolischen Z.-Mine insinuieren, bei dessen Aushandlung B. als [...] federführend gewesen sein soll. Die Nichtdeklaration des auf die C. Ltd. lautenden Kontos stelle einen Verstoss gegen «local anti- corruption disclosure rules and tax laws» dar. In der E-Mail eines Mitarbeiters der Gesuchsgegnerin vom 5. April 2013 sei festgehalten worden, dass das Konto der C. Ltd. in den «Offshore-Leaks-Case» involviert sei, weshalb er um eine Überprüfung der Geschäftsbeziehung mit B. und um Mitteilung be- treffend die Weiterführung des Kontos ersucht habe. In der gleichtägigen Antwort sei festgehalten worden, dass der Fall als «On a first sight (...) po- tential ”illegal tax evasion“ case» einzustufen sei. Weiter sei darin Folgendes erwähnt worden: «However, should the money stem from bribes or should it be embezzled – the press article might be a certain hint to such possibilities – the case looked different». Einen AML-Report [Anti-Money-Laundering Re- port] habe die Gesuchsgegnerin nicht erstellt. Mit den Medienberichten kon- frontiert, habe B. gegenüber den Medien erklärt, dass sich auf dem Konto der C. Ltd. USD 1 Mio. befunden hätten, wobei davon lediglich USD 200'000.-- ihm und der Rest drei (Geschäfts-)Freunden gehören wür- den. In Bezug auf die Herkunft der Gelder habe B. angegeben, dass diese aus dem Weizengeschäft seiner Familie stammen würden. Weiter habe B. erklärt, dass es besser gewesen wäre, dieses Konto in der Mongolei zu de- klarieren und dass er über seinen Rücktritt als [...] nachdenke. 6.3.5 Anlässlich des Treffens mit der Gesuchsgegnerin vom 8. April 2013 habe B. bestätigt, der Verhandlungsführer im K. Ltd.-Deal gewesen zu sein und habe seine Befürchtung geäussert, dass eine Verbindung zwischen dem infolge der Offshore-Leaks bekanntgewordenen Konto und möglichen Korruptions- zahlungen seitens K. Ltd. hergestellt werden könnte. Dabei soll er bestritten haben, Zahlungen von der K. Ltd. erhalten zu haben. B. habe die Gesuchs- gegnerin gebeten, ihm eine Bestätigung auszustellen, woraus hervorginge, dass die Gelder auf das Konto der C. Ltd. zu einem Zeitpunkt eingegangen seien, als er noch nicht Verhandlungsführer beim K. Ltd.-Deal gewesen sei. Mit dieser Bestätigung habe B. gegenüber der mongolischen Antikorrupti- onsbehörde proaktiv beweisen wollen, dass die Gelder auf dem Konto der C. Ltd. vorgängig zur Verhandlung des K. Ltd.-Deals eingegangen seien. Die Gesuchsgegnerin habe hierzu in den Akten festgehalten, dass im September 2008 eine Einlage in Höhe von EUR 5 Mio. geleistet worden sei. Im Schrei- ben an B. habe die Gesuchsgegnerin jedoch nur erwähnt, dass eine Einlage geleistet worden sei, ohne sich darin über deren Höhe zu äussern. Insbe- sondere habe die Gesuchsgegnerin nicht erwähnt, dass B. am gleichen Tag und vom gleichen Absender zwei weitere Gutschriften in beträchtlicher Höhe
erhalten habe. Am 10. April 2013 habe die Gesuchsgegnerin einen «Com- pliance Case» eröffnet. Am [...] sei B. als [...] des mongolischen Parlaments zurückgetreten. 6.3.6 Ende April 2013 habe sich die Gesuchsgegnerin veranlasst gesehen, von B. zu den Transaktionen von rund EUR 8,2 Mio. weitere Informationen einzu- holen. Ein Mitarbeiter der Gesuchsgegnerin habe in der E-Mail vom 29. April 2013 vermerkt, dass im Zusammenhang mit dem damaligen Zahlungsein- gang aus dem Verkauf von F.-Anteilen keine Informationen vorhanden seien, und dass es ihm in Zusammenarbeit mit dem «EBIC» [Economic & Business Informations Center] nicht gelungen sei, eine Verbindung zwischen H. und der F. herzustellen. In der Folge habe die Gesuchsgegnerin B. mit E-Mail vom 21. Mai 2013 ersucht, ihr weitere Informationen zu H. einzureichen so- wie die wirtschaftliche Berechtigung am Konto der C. Ltd. klarzustellen. Ins- besondere habe die Gesuchsgegnerin B. gebeten, ihr Verträge zum Verkauf irgendeiner seiner Unternehmungen einzureichen. Um eine Klärung, ob die Vermögenswerte auf dem Konto der C. Ltd. entsprechend den Aussagen von B. gegenüber den Medien aus dem Weizengeschäft der Familien stam- men würden und nicht wie der Gesuchsgegnerin gegenüber angegeben aus dem Verkauf der Anteil an der F., habe sich die Gesuchsgegnerin nicht be- müht. Anlässlich des Treffens vom 22. Mai 2013 habe B. der Gesuchsgegnerin die Absicht mitgeteilt, alle bei der Gesuchsgegnerin verbliebenen Vermögens- werte sobald als möglich abziehen und die bestehenden Konten saldieren zu wollen. Die Gesuchsgegnerin habe B. mitgeteilt, dass die Saldierung der Konten erst möglich sei, nachdem sie die Hintergründe der drei Zahlungs- eingänge vom 30. September 2008 besser verstehen könne. Zudem habe die Gesuchsgegnerin B. mitgeteilt, dass sie die Passkopien und Angaben zur Herkunft der drei (Geschäfts-)Freunde benötige, die den Angaben von B. zufolge drei Viertel der auf dem bereits am 10. Mai 2013 geschlossenen Konto der C. Ltd. besessen hätten. B. habe der Gesuchsgegnerin am 22. Mai 2013 in Aussicht gestellt, Dokumente zum Verkauf der F. nachzureichen. Zugleich habe er angemerkt, die Anteile an der F. nicht persönlich gehalten zu haben. Ein Geschäftspartner habe diese für ihn treuhänderisch gehalten. In der E-Mail vom 10. Juni 2013 habe B. der Gesuchsgegnerin mitgeteilt, dass er und seine drei Freunde ihre finanziellen Mittel aus Erträgen und Erlös von Unternehmensanteilen (einschliesslich an der F.) zusammengetan und in die C. Ltd. investiert hätten. Dazu hätten sie das Geld H. übergeben, der eine Überweisung von seinem Konto auf das Konto der C. Ltd. vorgenom- men habe. Eine schriftliche Vereinbarung zwischen ihnen habe es nicht ge- geben. Die am 22. Mai 2013 in Aussicht gestellten Unterlagen habe B. der Gesuchsgegnerin nicht eingereicht. Am 28. Juni 2013 habe B. ein neues
«Formular A» unterzeichnet und darin drei weitere Personen als wirtschaft- lich Berechtigte am Konto der C. Ltd. aufgeführt. Nachdem das Konto der C. Ltd. bereits am 10. Mai 2013 geschlossen wor- den sei, seien die übrigen drei Konten am 1. und 8. Januar 2014 saldiert worden. Vor der Saldierung habe B. von seinem Namenkonto bei der Ge- suchsgegnerin auf das Konto von H. bei der Bank I. am 30. und 31. Dezem- ber 2013 und 7. Januar 2014 unter anderem Beträge in Höhe von EUR 674'005.-- und USD 1'489'000.-- zurücküberwiesen. Dazu habe die Ge- suchsgegnerin in einer Notiz Folgendes festgehalten: «H., business partner from who the assets were received years ago». Am 12. März 2015 habe die Gesuchsgegnerin den Compliance Case geschlossen. 6.3.7 Am 23. Juni 2016 habe RA M. die Gesuchsgegnerin in Kenntnis gesetzt, B. bei der Bundesanwaltschaft angezeigt zu haben und habe ihr eine Kopie der Strafanzeige überlassen. Am 1. Juli 2016 habe die Gesuchsgegnerin bei der MROS eine Meldung gemäss Art. 305 bis Abs. 2 StGB erstattet. 6.4 6.4.1 Der Gesuchsteller ist der Ansicht, dass die hier zu beurteilende Meldung an die MROS vor dem 1. Juli 2016 hätte erfolgen sollen. In seinem Entsiege- lungsgesuch führt der Gesuchsteller aus, dass er keine Hinweise sehe, dass die Erstattung dieser Meldung trotz der Medienberichte im April 2013 bis zur Saldierung der Konten [Mai 2013 und Januar 2014] bzw. zum Abschluss des Compliance Case am 12. März 2015 ernsthaft erwogen worden wäre (BE.2020.6, act. 1, S. 14). Unter Berücksichtigung des in den Auskunfts- und Editionsverfügungen angegebenen Zeitraumes bis zum 1. Juli 2016 ist an- zunehmen, dass der Gesuchsteller von einem mutmasslichen Deliktszeit- raum vom 1. April 2013 bis zum 1. Juli 2016 ausgeht. 6.4.2 Das GwG in der Fassung vom 1. Februar 2009 stand bis zum 31. Dezember 2015 in Kraft und sah eine identische Strafandrohung wie die derzeit gel- tende revidierte Fassung des GwG vor. Die vorliegend relevanten Passagen von Art. 9 GwG blieben auch durch zwischenzeitliche Revisionen unverän- dert. Die in Art. 37 GwG vorgesehene Busse für vorsätzliche Verletzung der Meldepflicht nach Art. 9 GwG beträgt bis zu 500‘000 Franken und diejenige für fahrlässiges Handeln bis zu 150‘000 Franken. Dabei handelt es sich bei den Straftaten gemäss Art. 9 i.V.m. Art. 37 GwG nicht um blosse Ordnungs- widrigkeiten (Art. 3 i.V.m. Art. 45 Abs. 2 VStrR), bei denen keine Zwangs- massnahmen zulässig wären, sondern um eine als Dauerdelikt ausgestaltete qualifizierte Übertretung (BGE 144 IV 391 E. 3.1; 142 IV 276 E. 5.4.2). In Bezug auf die verwaltungsrechtlichen Regelungen betreffend GwG-Sorg- faltspflichten ist das Recht massgebend, das zur Tatzeit in Kraft stand. Vom
StGB stehen. Als Finanzintermediäre gelten unter anderem Banken nach dem Bundesgesetz vom 8. November 1934 über die Banken und Sparkas- sen (Bankengesetz, BankG; SR 952.0; vgl. Art. 1 Abs. 2 lit. a GwG). Die Bank muss der MROS unverzüglich Meldung erstatten, wenn sie bzw. ihre Organe wissen oder den begründeten Verdacht haben, dass die in die Ge- schäftsbeziehung involvierten Vermögenswerte aus einem Verbrechen her- rühren (Art. 9 Abs. 1 lit. a Ziff. 2 i.V.m. Art. 2 Abs. 2 lit. a und Abs. 3 GwG). Übt die Bank bei bloss «zweifelhaften Geschäftsbeziehungen» (noch ohne begründeten Geldwäschereiverdacht aber mit gewissen Wahrnehmungen, die darauf schliessen lassen, dass Vermögenswerte aus einem Verbrechen herrühren könnten) mit bedeutenden Vermögenswerten ihr Melderecht nicht aus, so dokumentiert sie die Gründe (Art. 29 Abs. 2 aGwV-FINMA). Führt sie die zweifelhafte Geschäftsbeziehung weiter, so hat sie diese genau zu über- wachen und auf Anhaltspunkte, die auf Geldwäscherei hinweisen, zu über- prüfen (Art. 29 Abs. 3 aGwV-FINMA). Verdachtsgründe nach Art. 9 GwG
können sich neben den internen auch aus bankexternen Hinweisen, wie bspw. aus vertrauenswürdigen, seriös recherchierten Medienberichten erge- ben. Bereits ein «simple doute» löst grundsätzlich eine Meldepflicht aus. Die verbrecherische Vortat muss nicht mit grosser Wahrscheinlichkeit vorliegen. Im Zweifel hat eine Verdachtsmeldung zu erfolgen. Wenn im Rahmen von Hintergrundabklärungen nach Art. 6 Abs. 2 GwG der Verdacht nicht ausge- räumt werden kann, so gilt er ohne Weiteres als begründet (Urteile des Bun- desgerichts 1B_433/2017 vom 21. März 2018 E. 4.8 f.; 4A_313/2008 vom 27. November 2008 E. 4.2.2.3; Beschluss des Bundesstrafgerichts BE.2018.4 vom 20. August 2018 E. 4.3; je mit zahlreichen Hinweisen zur Literatur und Rechtsprechung). Die Meldepflicht nach Art. 9 GwG hört mit der Beendigung der verdächtigen Geschäftsbeziehung nicht auf, sondern hält an, solange Vermögenswerte aufgespürt und eingezogen werden kön- nen (BGE 144 IV 391 E. 3.1; 142 IV 276 E. 5.4.2 S. 279 f. m.H.). 6.5.2 Die Bank muss nach Art. 6 Abs. 2 GwG die Hintergründe und den Zweck einer Transaktion oder einer Geschäftsbeziehung namentlich abklären, wenn die Transaktion oder die Geschäftsbeziehung ungewöhnlich erscheint, es sei denn, ihre Rechtmässigkeit ist erkennbar (lit. a), wenn Anhaltspunkte vorliegen, dass Vermögenswerte aus einem Verbrechen herrühren (lit. b) oder wenn die Transaktion oder die Geschäftsbeziehung mit einem erhöhten Risiko behaftet ist (lit. c). Die Bank trifft mit angemessenem Aufwand zusätz- liche Abklärungen bei Geschäftsbeziehungen oder Transaktionen mit erhöh- ten Risiken (Art. 14 Abs. 1 aGwV-FINMA). Abzuklären ist nach Art. 14 Abs. 2 aGwV-FINMA je nach den Umständen namentlich, ob die Vertragspartei an den eingebrachten Vermögenswerten wirtschaftlich berechtigt ist (lit. a), die Herkunft der eingebrachten Vermögenswerte (lit. b), die Hintergründe und Plausibilität grösserer Zahlungseingänge (lit. d) sowie der Ursprung des Ver- mögens der Vertragspartei und der wirtschaftlich berechtigten Person (lit. e). Die Abklärungen umfassen je nach den Umständen insbesondere das Ein- holen schriftlicher oder mündlicher Auskünfte der Vertragspartei oder der wirtschaftlich berechtigten Person (Art. 15 Abs. 1 lit. a aGwV-FINMA). Die Bank überprüft die Ergebnisse der Abklärungen auf ihre Plausibilität hin und dokumentiert sie (Art. 15 Abs. 2 aGwV-FINMA). Werden bei einer Geschäfts- beziehung erhöhte Risiken erkennbar, so leitet die Bank die zusätzlichen Ab- klärungen unverzüglich in die Wege und führt sie so rasch als möglich durch (Art. 16 aGwV-FINMA). 6.5.3 Gemäss dem Anhang zur aGwG-FINMA betreffend die Anhaltspunkte für Geldwäscherei sind Erklärungen des Kunden über die Hintergründe von Transaktionen auf ihre Plausibilität zu überprüfen (A2). Nicht jede Erklärung des Kunden ist unbesehen zu akzeptieren, sondern vom Finanzintermediär
kritisch zu hinterfragen (BGE 136 IV 188 E. 6.3.1). Jeder Kunde ist verdäch- tig, der dem Finanzintermediär falsche oder irreführende Auskünfte erteilt oder ohne plausiblen Grund für die Geschäftsbeziehung notwendige und für die betreffende Tätigkeit übliche Auskünfte und Unterlagen verweigert (A8). 6.6 6.6.1 Wie der Gesuchsteller zutreffend ausführt, scheint bereits die zeitliche Ab- folge der von ihm dargelegten Geschehnisse als suspekt. B. gründete die beiden Offshore-Gesellschaften im Mai und Juli 2008 und eröffnete die vier Konten bei der Gesuchsgegnerin im Juli bis September 2008. Im September 2008 trat B. das Amt des [...] an und H. überwies am 30. September 2008 auf die kurz zuvor eröffneten Konten der Offshore-Gesellschaften einen Be- trag von EUR 8,2 Mio. Hinzu kommt der Zeitpunkt der Unterzeichnung der mutmasslich für die Mongolei unvorteilhaften Investitionsvereinbarung im Oktober 2009 und die in diesem Zusammenhang in den Medien kontroverse Erwähnung von B. in den Jahren 2011 und 2012. Nach dem Bekanntwerden des auf die C. Ltd. lautenden Kontos infolge der Offshore-Leaks-Affäre im April 2013 trat B. als [...] des mongolischen Parlaments zurück und saldierte die Konten im Mai 2013 und Januar 2014, nachdem er zuvor mehrere Rück- überweisungen an H. getätigt hatte. Im April 2013 von B. gegenüber den Medien gemachten Angaben stimmen nicht mit den der Gesuchsgegnerin gegenüber gemachten überein, weshalb mutmasslich von unwahren oder unvollständigen Angaben auszugehen ist. Namentlich sollen am Konto der C. Ltd. bei dessen Eröffnung entgegen den Angaben von B. weitere drei Per- sonen wirtschaftlich berechtigt gewesen sein und es ist unklar, ob die darauf einbezahlten Vermögenswerte aus dem Weizengeschäft oder aus dem Ak- tienverkauf der F. stammten. Weiter hatte die Gesuchsgegnerin weder ge- naue Angaben zu H. als Sender der Vermögenswerte im Umfang von EUR 8,2 Mio. noch zur Verbindung zwischen H. zu B. oder zur F. Zudem übergab B. der Gesuchsgegnerin die ihr am 22. Mai 2013 in Aussicht gestell- ten Unterlagen zum Nachweis der Herkunft der Vermögenswerte nicht. Ge- stützt auf die vorliegenden Akten ist mit dem Gesuchsteller davon auszuge- hen, dass die Gesuchsgegnerin nicht vollständig nachvollziehen konnte, vor welchem Hintergrund H. den Betrag von EUR 8,2 Mio. von seinem Konto bei der Bank I. auf die Konten von B. bzw. C. Ltd. und D. Ltd. transferiert hatte. Ebenso ist davon auszugehen, dass erst die Medienberichterstattungen im Zusammenhang mit den Offshore-Leaks im April 2013 die Gesuchsgegnerin veranlasst haben, weitere Abklärungen bei B. vorzunehmen. Hinzu kommt, dass B. die Gesuchsgegnerin darüber orientiert haben soll, dass die mongo- lische Antikorruptionsbehörde gegen ihn ermittle bzw. zu ermitteln gedenke und er aus diesem Grund von ihr um die vorgenannte Bestätigung ersucht hatte. Schliesslich war es der Gesuchsgegnerin gestützt auf die Medienbe-
richte ohne Weiteres erkennbar, dass die von B. gegenüber den Medien ge- machten Aussagen nicht vollständig waren und allenfalls mit den ihr gegen- über gemachten Angaben nicht übereinstimmten. Entgegen der Erklärung von B. in den Medien war der Gesuchsgegnerin bekannt, dass sich auf dem Konto der C. Ltd. nicht nur USD 1 Mio., sondern EUR 5 Mio. befunden ha- ben. Ebenso erwähnte B. die weiteren Zahlungseingänge seitens H. von EUR 3.2 Mio. auf die übrigen Konten bei der Gesuchsgegnerin nicht. Aus- serdem ging die Gesuchsgegnerin davon aus, dass B. der einzige wirtschaft- lich Berechtigte am Konto der C. Ltd. war. Aus den Medien hatte sie erfahren, dass daran weitere drei Personen wirtschaftlich berechtigt sein könnten. Ebenso suspekt erscheinen die von B. gemachten Angaben in seiner E-Mail vom 10. Juni 2013 an die Gesuchsgegnerin in Bezug auf die Herkunft und den Hintergrund der Transaktion der beträchtlichen Summe von EUR 8,2 Mio. Es drängt sich die Frage auf, weshalb B. die diesbezüglichen Erklärun- gen nicht bereits anlässlich des Treffens mit der Gesuchsgegnerin vom 22. Mai 2013 machen konnte. Dem sich daraus ergebenden Verdacht, dass diese Erklärungen im Nachgang an das Treffen vom 22. Mai 2013 konstruiert sein könnten, ging die Gesuchsgegnerin – soweit ersichtlich – weder nach noch insistierte sie auf den ihr in Aussicht gestellten Unterlagen. Dies obschon B. angegeben hatte, dass betreffend die beträchtliche Transaktion der EUR 8,2 Mio. zwischen ihm, seiner Freunde und H. keine schriftlichen Dokumente existiert hätten. 6.6.2 Unter den vorgenannten Umständen hätten sich zum einen vertiefte und do- kumentierte geldwäschereirechtliche Abklärungen sowie zum anderen eine Meldung an die MROS dringend aufgedrängt. Dies umso mehr, als die Kor- ruption in der Mongolei zum damaligen Zeitpunkt weit verbreitet war und B. als [...] eines Hochrisikolandes unmittelbar nach Amtsantritt einen Betrag von EUR 8,2 Mio. auf wenige Monate zuvor eröffnete und ihm zurechenbare Konten erhalten hatte. Diese Gelder sollen nach Bekanntwerden der Schwei- zer Konten und der Offshore-Gesellschaften infolge der Offshore-Leaks- Affäre an H. zurücküberwiesen und die Konten saldiert worden sei. Wie das Bundesgericht in seinem Urteil 1B_258/2017 vom 2. März 2018 ausführt, er- weckt ein solches Vorgehen den Verdacht auf Geldwäscherei. Ausserdem deutete der Umstand, dass Korruption in der Mongolei zu damaligen Zeit- punkt weit verbreitet war und dass die an der Investitionsvereinbarung betei- ligte K. Ltd. im Zusammenhang mit Korruptionsverdacht stand, auf mögliche Bestechungshandlungen als Vortat allfälliger Geldwäschereihandlungen hin. Dass Hinweise bestanden, B. könnte nicht nur «Steuer-Trickser» gewesen sein, lässt sich überdies der internen E-Mail eines Mitarbeiters der Gesuchs- gegnerin vom 5. April 2013 entnehmen, in der Folgendes festgehalten
wurde: «However, should the money stem from bribes or should it be em- bezzled – the press article might be a certain hint to such possibilities – the case looked different». 6.6.3 Somit bestanden im April 2013 bzw. spätestens bei Nichteinreichen der in Aussicht gestellten Unterlagen im Juni 2013 Hinweise, die bei der Gesuchs- gegnerin Zweifel am Wahrheitsgehalt der Angaben von B. und dessen Glaubwürdigkeit hätten wecken müssen. Zweifel, die sie zu weitergehenden Abklärungen bzw. Insistieren auf die in Aussicht gestellten Unterlagen hätten bewegen sollen. Statt die bestehenden Zweifel auszuräumen, liess die Ge- suchsgegnerin die Saldierung sämtlicher Konten im 2013 und 2014 zu. Die Gesuchsgegnerin erstatte eine Meldung erst am 1. Juli 2016, mithin einige Tage nachdem ihr die am 23. Juni 2016 bei der Bundesanwaltschaft einge- reichte Strafanzeige zur Kenntnis gebracht wurde. Dies lässt darauf schlies- sen, dass die Strafanzeige die Gesuchsgegnerin dazu bewegt haben könnte, eine Meldung an die MROS zu erstatten. Dementsprechend ist ein hinrei- chender Tatverdacht zu bejahen, dass die bei der Gesuchsgegnerin verant- wortlichen Personen die Meldepflicht nach Art. 9 GwG verletzt und dadurch den Tatbestand von Art. 37 GwG erfüllt haben könnten. 6.7 Nach dem Gesagten ist der hinreichende Tatverdacht zu bejahen, weshalb die Durchsuchung zulässig ist. Die Rüge der Gesuchsgegnerin geht damit fehl. Nachfolgend ist zu prüfen, ob die dem Gesuchsteller auf dem Datenträ- ger übergebenen Dokumente zu entsiegeln sind.
7.1 Papiere sind mit grösster Schonung der Privatgeheimnisse zu durchsuchen. Insbesondere sollen Papiere nur dann durchsucht werden, wenn anzuneh- men ist, dass sich Schriften darunter befinden, die für die Untersuchung von Bedeutung sind (Art. 50 Abs. 1 VStrR). Bei der Durchsuchung sind ausser- dem das Amtsgeheimnis sowie Geheimnisse, die Geistlichen, Rechtsanwäl- ten, Notaren, Ärzten, Apothekern, Hebammen und ihren beruflichen Gehilfen in ihrem Amte oder Beruf anvertraut werden, zu wahren (Art. 50 Abs. 2 VStrR).
Stellt die Verwaltungsstrafbehörde beim zuständigen Entsiegelungsgericht den Antrag, die versiegelten Unterlagen seien zu entsiegeln, prüft das Ent- siegelungsgericht im Untersuchungsverfahren, ob die Geheimnisschutzinte- ressen (oder andere gesetzliche Entsiegelungshindernisse), welche vom In- haber oder der Inhaberin der versiegelten Aufzeichnungen und Gegen- stände angerufen werden, einer Durchsuchung seitens der Verwaltungs- strafbehörde entgegenstehen (Art. 50 Abs. 2-3 VStrR; Art. 248 Abs. 1 und
Abs. 3 StPO; BGE 145 IV 273 E. 3.3; 141 IV 77 E. 4.1 S. 81; 137 IV 189 E. 4
desgerichts 1B_433/2017 vom 21. März 2018 E. 4.14). Die Untersuchungs-
behörden müssen hierbei jedoch im Rahmen des Entsiegelungsgesuchs
noch nicht darlegen, inwiefern ein konkreter Sachzusammenhang zwischen
den Ermittlungen und einzelnen noch versiegelten Dokumenten besteht. Es
genügt, wenn sie aufzeigen, inwiefern die versiegelten Unterlagen grund-
sätzlich verfahrenserheblich sind (sog. «potenzielle Erheblichkeit», vgl.
BGE 132 IV 63 E. 4.4; Urteile des Bundesgerichts 1B_336/2018 vom 8. No-
vember 2018 E. 4.3; 1B_433/2017 vom 21. März 2018 E. 4.14; 1B_322/2013
vom 20. Dezember 2013 E. 3.1 m.w.H.). Es ist unvermeidlich, dass diese
Zwangsmassnahme auch Schriften betrifft, die für die Untersuchung bedeu-
tungslos sind (BGE 108 IV 75 E. 5; Urteile des Bundesgerichts 8G.116/2003
vom 26. Januar 2004 E. 5; 8G.9/2004 vom 23. März 2004 E. 6 in fine; Be-
schluss des Bundesstrafgerichts BE.2017.13 vom 9. August 2017 E. 2.3).
7.2 Nach der bundesgerichtlichen Praxis trifft die das Siegelungsbegehren ge-
stellte Person im Entsiegelungsverfahren die prozessuale Obliegenheit, all-
fällige Geheimhaltungsinteressen bzw. Entsiegelungshindernisse ausrei-
chend zu substanziieren. Tangierte Geheimnisinteressen sind wenigstens
kurz zu umschreiben und glaubhaft zu machen. Auch sind – besonders bei
sehr umfangreichen Unterlagen oder elektronischen Dateien – diejenigen
Aufzeichnungen und Dateien zu benennen, die dem Geheimnisschutz unter-
liegen. Dabei ist der Betroffene nicht gezwungen, die angerufenen Geheim-
nisrechte bereits inhaltlich offenzulegen. Kommt der Betroffene seiner Mit-
wirkungs- und Substanziierungsobliegenheit im Entsiegelungsverfahren
nicht nach, ist das Entsiegelungsgericht nicht gehalten, von Amtes wegen
nach allfälligen materiellen Durchsuchungshindernissen zu forschen
(BGE 142 IV 207 E. 7.1.5 S. 211, E. 11 S. 228; 141 IV 77 E. 4.3 S. 81,
gerichts 1B_394/2017 vom 17. Januar 2018, in BGE 144 IV 74 nicht publ.
E. 6.1; s.a. BGE 143 IV 462 E. 2.3 S. 468 f.).
7.3 Nachfolgend ist zu prüfen, ob die Unterlagen, die sich auf dem USB-Stick befinden sollten, untersuchungsrelevant sind und ob deren Durchsuchung schützenswerte Geheimhaltungsinteressen entgegenstehen, die gegenüber den Strafverfolgungsinteressen überwiegen.
Mit der Auskunfts- und Editionsverfügung vom 4. Februar 2020 forderte der Gesuchsteller die Gesuchsgegnerin zur Einreichung folgender Unterlagen auf (BE.2020.6, act. 1.7):
7.4 Mit seiner Untersuchung bezweckt der Gesuchsteller festzustellen, ob die Gesuchsgegnerin der ihr obliegenden Sorgfaltspflicht nachgekommen ist. Obige Unterlagen, die sich auf dem USB-Stick befinden sollten, sind hierfür untersuchungsrelevant. Sie beziehen sich auf die sorgfaltsrechtlich relevan- ten Unterlagen im Zusammenhang mit der Bekämpfung der Geldwäscherei und der entsprechenden Meldepflicht an die MROS. Sie könnten Aufschluss über die hierfür zuständigen Personen, deren Vorgehen und Entscheid- grundlagen bezüglich der B. zurechenbaren Konten geben. Des Weiteren könnten diese Unterlagen Aufschluss über die gesetzlich vorgeschriebenen organisatorischen Massnahmen geben, welche die Bank zur Verhinderung von Geldwäscherei zu treffen hat (vgl. BGE 142 IV 207 E. 7.1 mit zahlreichen Hinweisen). Die Gesuchsgegnerin legt nicht substanziiert dar, inwiefern die versiegelten Unterlagen für die Untersuchungszwecke offensichtlich untaug- lich wären. Soweit die Gesuchsgegnerin ausführt, der Gesuchsteller verfüge bereits durch die ihm am 4. April 2019 eingereichte Strafanzeige über ein- zelne Unterlagen, ist ihr entgegenzuhalten, dass sie diesbezüglich ihrer Mit- wirkungspflicht nicht nachtgekommen ist. Die Gesuchsgegnerin unterlässt
es, die einzelnen Unterlagen konkret zu bezeichnet, über welche der Ge- suchsteller bereits verfügen soll. Es ist nicht Aufgabe des Entsiegelungsrich- ters, nach diesbezüglichen Unterlagen zu forschen, weshalb auf das diesbe- zügliche Vorbringen nicht weiter einzugehen ist.
7.5 Sodann ist die Durchsuchung dieser Unterlagen mit dem Verhältnismässig- keitsgrundsatz zu vereinbaren. Das Argument der Gesuchsgegnerin, wo- nach es dem Gesuchsteller trotz Schwärzung der Namen der Mitarbeiter möglich gewesen wäre, einen angeblichen Tatverdacht zu konkretisieren und das Editionsbegehren zeitlich und sachlich einzugrenzen, greift nicht. Zum einen beabsichtigt der Gesuchsteller mit der Editionsverfügung bzw. Durchsuchung der Unterlagen insbesondere das Ermitteln der für die Mel- dung an die MROS verantwortlichen Personen, auf welche sie das bisher gegen Unbekannt geführte Verfahren ausdehnen kann. Dieser Zweck wird mit der Schwärzung der Namen verhindert. Zum anderen beschränkte der Gesuchsteller seine Auskunfts- und Editionsverfügung vom 4. Februar 2020 auf den Zeitraum vom 1. April 2013 [Bekanntwerden des auf die C. Ltd. lau- tenden Kontos] bis zur von der Gesuchsgegnerin erstatteten MROS-Mel- dung am 1. Juli 2016. Seine ursprüngliche Verfügung vom 12. September 2019 änderte der Gesuchsteller im Nachgang an die Intervention seitens der Gesuchsgegnerin ab und kam ihr insoweit entgegen, als er die Editionsauf- forderung gemäss dem Vorschlag der Gesuchsgegnerin auf den Zeitraum vom 1. Juli 2012 bis zum 1. Juli 2016 beschränkte und auf die Einreichung zahlreicher Unterlagen vorerst verzichtete. Gestützt auf die ihm in der Folge eingereichten Unterlagen forderte der Gesuchsteller die Gesuchsgegnerin zur Einreichung weiterer Unterlagen auf. In sachlicher Hinsicht beschränkte der Gesuchsteller seine Verfügung auf Unterlagen zu Organisationsfragen im Zusammenhang mit der Geldwäschereibekämpfung. Dementsprechend ist die Verfügung vom 4. Februar 2020 weder in zeitlicher noch in sachlicher Hinsicht zu beanstanden. Die Rüge der Gesuchsgegnerin geht daher fehl.
7.6 Weiter ist zu prüfen, ob schutzwürdige Geheimhaltungsinteressen der Ent- siegelung entgegenstehen. Die Gesuchsgegnerin bringt diesbezüglich vor, der Durchsuchung stünden ihre Geschäftsgeheimnisse sowie Persönlich- keitsrechte ihrer in den Unterlagen erwähnten Mitarbeitenden entgegen (BE.2020.6, act. 1.9). Damit beruft sich die Gesuchsgegnerin auf Geheim- nisse gemäss Art. 50 Abs. 1 VStrR.
Die Gesuchsgegnerin ist im Verfahren vor dem Gesuchsteller nicht beschul- digt und wurde laut den Angaben des Gesuchstellers zur Einreichung der Unterlagen als Zeugin aufgefordert. Die Ausführungen der Gesuchsgegnerin
im Siegelungsgesuch vom 9. März 2020 und im vorliegenden Verfahren ge- nügen der ihr obliegenden Substanziierungspflicht nicht. Zum einen bezeich- net die Gesuchsgegnerin nicht, welche konkreten Unterlagen ihrer Ansicht nach der Geheimhaltung unterliegen und keinen Sachzusammenhang mit der Strafuntersuchung aufweisen würden. Zum anderen bringt die Gesuchs- gegnerin lediglich in allgemeiner Weise vor, dass der Durchsuchung der Pa- piere ihre Geschäftsgeheimnisse sowie der Schutz der Persönlichkeitsinte- ressen ihrer Mitarbeitenden entgegenstünden, ohne diese näher zu präzisie- ren. Die Gesuchsgegnerin legt nicht dar, welche Geschäftsgeheimnisse der Entsiegelung entgegenstünden, weshalb bereits aus diesem Grund die gel- tend gemachten Geheimhaltungsinteressen unbegründet sind. Die Ge- suchsgegnerin beruft sich nicht auf das Bankkundengeheimnis i.S.v. Art. 47 BankG, wobei diesbezüglich anzumerken sei, dass von der Edition Unterla- gen die B. zurechenbaren Konten betroffen waren, gegen den die Bundes- anwaltschaft ein Verfahren führt. Somit würden durch die Durchsuchung keine Personalien von völlig unbeteiligten Bankkunden bekannt werden, die nicht in den untersuchten Sachverhalt verwickelt sind. Ausserdem stellt der Schutz der Anonymität der Mitarbeiter kein Entsiegelungshindernis dar (Be- schluss des Bundesstrafgerichts BE.2018.15 vom 14. Januar 2019 E. 2.8.7 f.; bestätigt im Urteil des Bundesgerichts 1B_71/2019 vom 3. Juli 2019 E. 3.5).
7.7 Nach dem Gesagten hat die Gesuchsgegnerin nicht genügend dargelegt, inwiefern ein gesetzliches Entsiegelungshindernis bestehen soll. Der Entsie- gelung und Durchsuchung der dem EFD von der Gesuchsgegnerin am 9. März 2020 elektronisch eingereichten Unterlagen steht nichts entgegen.
Auf das Entsiegelungsgesuch BE.2020.10 in Bezug auf die dem Gesuchstel- ler seitens der FINMA eingereichten Beilagen in der Strafanzeige vom 4. Ap- ril 2019 sowie auf die dem Gesuchsteller von der Bundesanwaltschaft ein- gereichten Verfahrensakten ist mangels Legitimation der Gesuchsgegnerin zur Erhebung der Einsprache nicht einzutreten. Dies, weil wie erwähnt, diese Unterlagen als nicht versiegelt zu betrachten sind (siehe supra E. 4.5).
Demnach erkennt die Beschwerdekammer:
Die Verfahren BE.2020.6 und BE.2020.10 werden vereinigt.
Auf das Entsiegelungsgesuch BE.2020.10 wird nicht eingetreten.
Das Entsiegelungsgesuch BE.2020.6 wird gutgeheissen. Der Gesuchsteller wird ermächtigt, die ihm am 9. März 2020 von der Gesuchsgegnerin elektro- nisch eingereichten Unterlagen zu entsiegeln und zu durchsuchen.
Die Gerichtsgebühr von Fr. 4’000.-- wird der Gesuchsgegnerin auferlegt.
Bellinzona, 21. Dezember 2020
Im Namen der Beschwerdekammer des Bundesstrafgerichts
Der Präsident: Die Gerichtsschreiberin:
Zustellung an
Rechtsmittelbelehrung Gegen Entscheide der Beschwerdekammer über Zwangsmassnahmen kann innert 30 Tagen nach der Eröffnung der vollständigen Ausfertigung beim Bundesgericht Beschwerde geführt werden (Art. 79 und 100 Abs. 1 des Bundesgesetzes über das Bundesgericht vom 17. Juni 2005; BGG). Das Verfahren richtet sich nach den Artikeln 90 ff. BGG. Eine Beschwerde hemmt den Vollzug des angefochtenen Entscheides nur, wenn der Instruktionsrichter oder die Instruktionsrichterin es anordnet (Art. 103 BGG).