Appellationsgericht
des Kantons Basel-Stadt
als Verwaltungsgericht Dreiergericht
VD.2025.85
URTEIL
vom 28. Oktober 2025
Mitwirkende
Dr. Stephan Wullschleger, lic. iur. André Equey,
Dr. Heidrun Gutmannsbauer
und Gerichtsschreiberin MLaw Rahel Spinnler
Beteiligte
A____ Rekurrentin
[...]
vertreten durch lic. iur. Kathrin Bichsel, Advokatin,
Blumenrain 3, 4051 Basel
gegen
Amt für Ausbildungsbeiträge
Holbeinstrasse 50, 4051Basel
Gegenstand
Rekurs gegen eine Verfügung der Kommission für Ausbildungsbeiträge
vom 14. Mai 2025
betreffend Entzug der aufschiebenden Wirkung
Sachverhalt
Mit Verfügung vom 2. September 2024 gewährte das Amt für Ausbildungsbeiträge A____ (nachfolgend Rekurrentin) für das Studienjahr 2024/2025 einen Stipendienbeitrag von CHF 12'160.–. Mit Verfügung vom 26. Februar 2025 kürzte das Amt für Ausbildungsbeiträge den Stipendienbeitrag auf CHF 7'470.–, da die Rekurrentin dem Amt am 27. November 2024 mitgeteilt hatte, dass ihr vom Schweizer Berufsverband der Pflegefachfrauen und Pflegefachmänner (SBK) ein zusätzliches Stipendium von CHF 10'692.– gewährt worden sei. Die Rekurrentin erhob gegen die am 26. Februar 2025 verfügte Kürzung der Ausbildungsbeiträge Rekurs an die Kommission für Ausbildungsbeiträge.
Die Kommission für Ausbildungsbeiträge entzog dem Rekurs der Rekurrentin mit Verfügung vom 14. Mai 2025 per sofort und für die Dauer des weiteren Rekursverfahrens die aufschiebende Wirkung und verlangte die Leistung eines Kostenvorschusses von CHF 300.– bis spätestens 14. Juni 2025.
Gegen diese Verfügung hat die Rekurrentin, vertreten durch Rechtsanwältin Kathrin Bichsel, am 23. Mai 2025 Rekurs beim Appellationsgericht Basel-Stadt als Verwaltungsgericht erhoben, welcher mit Schreiben vom 16. Juli 2025 begründet wurde. Darin beantragte sie, es sei die Verfügung vom 14. Mai 2025 aufzuheben und die aufschiebende Wirkung des Rekurses gegen die Verfügung des Amtes für Ausbildungsbeiträge vom 26. Februar 2025 wiederherzustellen. Der Antrag wurde unter Kosten- und Entschädigungsfolge gestellt.
Die Vorinstanz liess sich mit Stellungnahme vom 14. August 2025 vernehmen und beantragte die Abweisung des Rekurses.
Der vorliegende Entscheid ist auf dem Zirkulationsweg ergangen. Die Einzelheiten der Standpunkte ergeben sich – soweit sie für den vorliegenden Entscheid von Bedeutung sind – aus den nachfolgenden Erwägungen.
Erwägungen
1.1 Gegenstand des vorliegenden Verfahrens bilden in der Hauptsache Stipendien, welche gestützt auf die Interkantonale Vereinbarung zur Harmonisierung von Ausbildungsbeiträgen vom 18. Juni 2009 (Stipendienkonkordat, SG 419.500) beziehungsweise das Gesetz betreffend Ausbildungsbeiträge (AusbBG, SG 491.100) ausgerichtet werden sollen. Die Zuständigkeit des Verwaltungsgerichts zur Beurteilung des vorliegenden Rekurses ergibt sich aus § 21 AusbBG. Gemäss dieser Bestimmung kann gegen Verfügungen der Kommission nach den allgemeinen Vorschriften des Verwaltungsrechtspflegegesetzes (VRPG, SG 270.100) an das Verwaltungsgericht rekurriert werden. Dieses entscheidet gemäss § 88 Abs. 2 in Verbindung mit § 92 Abs. 1 Ziff. 11 des Gerichtsorganisationsgesetzes (GOG, SG 154.100) als Dreiergericht über den vorliegenden Rekurs.
1.2 Angefochten ist ein Zwischenentscheid der Vorinstanz betreffend Entzug der aufschiebenden Wirkung und Anordnung eines Kostenvorschusses. Zwischenverfügungen unterliegen gemäss § 10 Abs. 2 VRPG nur dann selbständig der Beurteilung durch das Verwaltungsgericht, wenn sie einen nicht wiedergutzumachenden Nachteil bewirken können. Dieser Nachteil kann rechtlicher oder tatsächlicher Natur sein. Einen nicht wiedergutzumachenden Nachteil rechtlicher Natur bewirken nach ständiger Praxis des Verwaltungsgerichts insbesondere der Entzug oder die Verweigerung der Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung eines Rechtsmittels (VGE VD.2023.188 vom 24. Mai 2024 E. 1.2, VD.2021.52 vom 26. April 2021 E. 1.2, VD.2019.134 vom 28. November 2019 E. 1.2). Mit der angefochtenen Verfügung entzog die Vorinstanz die aufschiebende Wirkung des Rekurses gegen die Verfügung vom 26. Februar 2025. Damit ist ein nicht wiedergutzumachender Nachteil im Sinne von § 10 Abs. 2 VRPG als Prozessvoraussetzung ohne weiteres gegeben. Folglich kann die Zwischenverfügung vom 14. Mai 2025 mit Rekurs beim Verwaltungsgericht angefochten werden.
1.3 Die Rekurrentin ist als Adressatin der angefochtenen Verfügung unmittelbar betroffen und hat ein schutzwürdiges Interesse an deren Aufhebung oder Änderung. Sie ist deshalb gestützt auf § 13 Abs. 1 VRPG zum Rekurs legitimiert. Auf den frist- und formgerecht eingereichten Rekurs ist – unter Vorbehalt des nachfolgend unter Ziffer 1.5 Ausgeführten – einzutreten (§ 16 VRPG).
1.4 Die Kognition des Verwaltungsgerichts richtet sich nach der allgemeinen Vorschrift von § 8 VRPG. Danach prüft das Gericht, ob die Verwaltung öffentliches Recht nicht oder nicht richtig angewendet, den Sachverhalt unrichtig festgestellt, wesentliche Form- oder Verfahrensvorschriften verletzt oder ihr Ermessen überschritten oder missbraucht hat (VGE VD.2021.86 vom 10. August 2021 E. 1.2, VD.2017.237 vom 21. März 2018 E. 1.2.1, VD.2016.187 vom 15. Februar 2017 E. 1.2).
1.5 Gemäss § 16 Abs. 2 VRPG hat die Rekursbegründung Anträge, Angaben der Tatsachen und Beweismittel sowie kurze Rechtserörterungen zu enthalten. In der Begründung ist substantiiert darzulegen, inwiefern und weshalb die angefochtene Verfügung fehlerhaft sein und antragsgemäss aufgehoben oder abgeändert werden soll. Dazu hat sich die Rekurrentin mit den Erwägungen der Vorinstanz genau auseinanderzusetzen. Im Übrigen gilt im Verwaltungsgerichtsverfahren das Rügeprinzip. Das Verwaltungsgericht prüft einen angefochtenen Entscheid gestützt auf die Begründungsobliegenheit gemäss § 16 Abs. 2 VRPG nicht von sich aus unter allen in Frage kommenden Aspekten, sondern untersucht nur die rechtzeitig vorgebrachten konkreten Beanstandungen (VGE VD.2024.163 vom 27. Mai 2025 E. 1.4, VD.2024.10 vom 29. Juni 2024 E. 1.4).
Die Rekurrentin beantragt, es sei die Verfügung vom 14. Mai 2025 aufzuheben. In der Folge macht sie in der Rekursbegründung jedoch keinerlei Ausführungen zu dem in Ziffer 2 der angefochtenen Verfügung angeordneten Kostenvorschuss. Soweit sich der vorliegende Rekurs auch gegen Ziffer 2 der angefochtenen Verfügung richten sollte, kommt die Rekurrentin ihrer Begründungsobliegenheit demnach nicht nach. Demzufolge kann insoweit nicht auf den Rekurs eingetreten werden.
Der Rekurs an verwaltungsinterne Rekursinstanzen hat aufschiebende Wirkung, wenn ihm diese nicht im Voraus in der angefochtenen Verfügung oder, nach Rekursanmeldung, durch die Rekursinstanz ausdrücklich entzogen wird (§ 47 Abs. 1 OG). Die Rekursinstanz kann die von der Vorinstanz entzogene aufschiebende Wirkung wiederherstellen (§ 47 Abs. 2 OG). Das Gesetz bestimmt nicht, unter welchen Voraussetzungen der Entzug der aufschiebenden Wirkung zulässig ist. Da die rechtsstaatliche Funktion eines ordentlichen Rechtsmittels darin besteht, eine Überprüfung der angefochtenen Verwaltungsverfügung zu ermöglichen, bevor sie Wirkungen entfalten kann, müssen die aufschiebende Wirkung die Regel und deren Entzug die Ausnahme bilden. Der Grundsatz der aufschiebenden Wirkung des Rekurses bedeutet jedoch nicht, dass nur aussergewöhnliche Umstände ihren Entzug rechtfertigen könnten. Für die Rechtfertigung des Entzugs der aufschiebenden Wirkung genügen vielmehr überzeugende Gründe. Zudem muss der Entzug der aufschiebenden Wirkung verhältnismässig sein (VGE VD.2024.152 vom 27. Februar 2025 E. 3, VD.2024.111 vom 29. Dezember 2024 E. 2.1, VD.2018.206 vom 8. April 2019 E. 2; vgl. BGE 129 II 286 E. 3.1 ff.; Kölz/Häner/Bertschi, Verwaltungsverfahren und Verwaltungsrechtspflege des Bundes, 3. Aufl., Zürich 2013, N 1076; Schwank, Das verwaltungsinterne Rekursverfahren im Kanton Basel-Stadt, in: Buser [Hrsg.], Neues Handbuch des Staats- und Verwaltungsrechts des Kantons Basel-Stadt, Basel 2008, S. 435, 457 f.). Ob im Einzelfall die aufschiebende Wirkung zu belassen oder zu entziehen ist, beurteilt sich aufgrund einer Interessenabwägung. Die Interessen an der sofortigen Vollstreckbarkeit der angefochtenen Verfügung müssen die Interessen am Aufschub der Wirksamkeit und Vollstreckbarkeit der Verfügung überwiegen. Der vermutliche Ausgang des Verfahrens darf bloss, aber immerhin dann mit in Betracht gezogen werden, wenn die Erfolgsaussichten des Rechtsmittels (positiv oder negativ) eindeutig sind. Soweit möglich sind irreparable Nachteile und präjudizierende Wirkungen zu vermeiden (VGE VD.2024.152 vom 27. Februar 2025 E. 3, VD.2024.111 vom 29. Dezember 2024 E. 2.1; Merkli, Vorsorgliche Massnahmen und die aufschiebende Wirkung bei Beschwerden in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten und subsidiären Verfassungsbeschwerden, in: ZBl 2008, S. 416 ff., 423; Seiler, in: Waldmann et al. [Hrsg.], Praxiskommentar Verwaltungsverfahrensgesetz [VwVG, SR 172.021], 3. Aufl., Zürich 2023, Art. 55 N 97). Beim Entscheid über die aufschiebende Wirkung steht der zuständigen Behörde ein erheblicher Beurteilungsspielraum zu (BGer 2C_11/2007 vom 21. Juni 2007 E. 2.3.2; VGE VD.2024.152 vom 27. Februar 2025 E. 3, VD.2017.141 vom 28. November 2017 E. 2.1).
Der Entzug und die Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung sind besondere Formen vorsorglicher Massnahmen (vgl. VGE VD.2017.86 und VD.2017.175 vom 24. November 2017 E. 5.1, VD.2017.141 vom 28. November 2017 E. 2.1, VD.2016.213 vom 10. Januar 2017 E. 1.4; Kölz/Häner/Bertschi, a.a.O., N 1088; Merkli, a.a.O., S. 417; Seiler, a.a.O., Art. 55 N 142). Vorsorgliche Massnahmen ergehen aufgrund einer bloss provisorischen Prüfung der Sach- und Rechtslage. Die zuständige Behörde ist nicht gehalten, für ihren rein vorsorglichen Entscheid zeitraubende Abklärungen zu treffen, sondern sie kann sich mit einer summarischen Beurteilung der Situation aufgrund der ihr zur Verfügung stehenden Akten begnügen (BGer 2C_11/2007 vom 21. Juni 2007 E. 2.3.2; VGE VD.2024.152 vom 27. Februar 2025 E. 3, VD.2024.111 vom 29. Dezember 2024 E. 2.1).
3.1 Die Vorinstanz weist zur Begründung des Entzugs der aufschiebenden Wirkung darauf hin, dass die Rekurrentin aufgrund des zusätzlichen Stipendiums des SBK – unter Berücksichtigung des Freibetrages auf Zuwendungen Dritter von CHF 6'000.– – heute im Ergebnis, trotz der am 26. Februar 2025 verfügten Stipendienkürzung, um diese CHF 6'000.– besser gestellt sei als zum Berechnungszeitpunkt der Ausbildungsbeiträge für das Studienjahr 2024/2025, welche mit der nicht angefochtenen Verfügung vom 2. September 2024 zugesprochen worden seien. Die Rekurrentin habe nicht hinreichend substantiiert, inwiefern die Berechnungen des Amts für Ausbildungsbeiträge nicht korrekt sein sollten beziehungsweise inwiefern sich in ihrem Leben substanzielle, zu berücksichtigende Veränderungen ergeben hätten. Dementsprechend erscheine der Rekurs prima facie offensichtlich unbegründet und aussichtslos. Das öffentliche Interesse an der richtigen Rechtsanwendung überwiege, da die Rekurrentin ohne Kürzung unrechtmässig Stipendien weiterbeziehen würde.
3.2 Die Rekurrentin weist unter Ziffer 9 der Rekursbegründung darauf hin, dass kein Antrag der verfügenden Behörde auf Entzug der aufschiebenden Wirkung vorliege. Ein Entzug der aufschiebenden Wirkung sei daher nur bei Dringlichkeit möglich, welche nicht gegeben sei.
Die Rekurrentin macht weiter geltend, sie sei nur mit dem zusätzlichen privaten Stipendium in der Lage, ihre Lebenshaltungskosten zu tragen. Nachdem sie dem Amt für Ausbildungsbeiträge den Zuspruch des privaten Stipendiums mitgeteilt habe, habe sie über mehrere Monate keine Rückmeldung erhalten. In guten Treuen sei sie davon ausgegangen, dass sich an den gewährten Ausbildungsbeiträgen nichts ändern würde, da sie ja dringend auf das zusätzliche Geld angewiesen gewesen sei. Die am 26. Februar 2025 verfügte Kürzung der Ausbildungsbeiträge habe sie in grosse finanzielle Bedrängnis gebracht, insbesondere, da sie ab sofort über weniger Geld verfügt habe, als sie eingeplant habe.
Weiter weist die Rekurrentin auf die Ausbildungsoffensive in der Pflege im Nachgang zur im November 2021 angenommenen Volksinitiative «Für eine starke Pflege» hin, mit welcher eine Besserstellung der Auszubildenden in der Pflege beabsichtigt worden sei. Die Rekurrentin falle zwar (zu Unrecht) nicht in den Kreis der Anspruchsberechtigten, jedoch würden ebensolche Personen durch den Kanton auf die Möglichkeit von privaten Stipendien aufmerksam gemacht (Informationsblatt Ausbildungsbeiträge für Studierende Pflege HF und FH, Beilage 4 zur Rekursbegründung). Sinngemäss macht die Rekurrentin geltend, die Behörden verhielten sich widersprüchlich, indem sie auf die Möglichkeit von privaten Stipendien aufmerksam machten, in der Folge jedoch bereits gewährte Ausbildungsbeiträge kürzen würden.
Die Voraussetzungen für den Entzug der aufschiebenden Wirkungen gemäss § 47 OG sind – entgegen der implizit vertretenen Auffassung der Rekurrentin – unabhängig davon, ob er durch das Amt für Ausbildungsbeiträge oder durch die Rechtsmittelinstanz angeordnet wird, dieselben.
Wie hiervor unter Ziffer 2 ausgeführt, müssen für den Entzug der aufschiebenden Wirkung des verwaltungsinternen Rekurses die Interessen an der sofortigen Vollstreckbarkeit der angefochtenen Verfügung die Interessen am Aufschub der Wirksamkeit und Vollstreckbarkeit der Verfügung überwiegen.
Das Interesse der Rekurrentin am Aufschub der Wirksamkeit der Verfügung vom 26. Februar 2025, mithin an der Auszahlung der in der Verfügung vom 2. September 2024 festgelegten Ausbildungsbeiträge, ist angesichts der knappen finanziellen Verhältnisse erheblich. Des Weiteren ist zu berücksichtigen, dass die Rekurrentin dem Amt für Ausbildungsbeiträge am 27. November 2024 den Erhalt des privaten Stipendiums mitgeteilt hat, woraufhin sie rund drei Monate lang keine Rückmeldung oder Mitteilung von etwaigen Konsequenzen erhalten hat. Vor diesem Hintergrund und da der Kanton auf die Möglichkeit privater Stipendien aufmerksam macht, erscheint nachvollziehbar, dass die Rekurrentin in ihrer Budgetplanung mit den zugesprochenen Ausbildungsbeiträgen gerechnet hat. Dass diese nun sofort, ohne rechtskräftigen Entscheid der Rechtsmittelinstanz, gekürzt werden sollen, stellt eine nicht unerhebliche Beeinträchtigung ihrer Interessen dar.
Inwiefern das Interesse an der sofortigen Vollstreckbarkeit der Verfügung vom 26. Februar 2025, also an der sofortigen Kürzung der monatlich ausbezahlten Ausbildungsbeiträge, das Interesse der Rekurrentin an der einstweiligen Auszahlung der ursprünglich festgelegenen Beiträge überwiegen soll, wird in der angefochtenen Verfügung nicht dargelegt. Sollte der Rekurs der Rekurrentin abgewiesen und die Kürzung der Ausbildungsbeiträge bestätigt werden, wäre eine Rückforderung des zu viel Ausbezahlten zumindest nach Abschluss der Ausbildung der Rekurrentin möglich und voraussichtlich vollstreckbar. Bei der Beurteilung des Interesses an der sofortigen Vollstreckbarkeit der Verfügung vom 26. Februar 2025 darf der vermutliche Ausgang des Verfahrens berücksichtigt werden, wenn die Erfolgsaussichten des Rechtsmittels eindeutig sind. In der Rekursbegründung an die Kommission für Ausbildungsbeiträge vom 30. April 2025 stellt die Rekurrentin insbesondere die korrekte Anrechnung des privaten Stipendiums an ihre Einkünfte in Frage. Dabei fragt sich insbesondere, ob es zulässig ist, der Rekurrentin bei der Berechnung der kantonalen Ausbildungsbeiträge für das Studienjahr 2024/2025 den gesamten nach Abzug des Freibetrags verbleibenden Betrag des privaten Stipendiums anzurechnen, obwohl dieses gemäss der Darstellung der Rekurrentin für den ganzen Ausbildungsgang und damit für die Studienjahre 2023/2024 und 2024/2025 ausgerichtet worden ist (vgl. Rekursbegründung vom 30. April 2025 Ziff. II.6 und 10). Zu dieser Frage hat sich die Kommission für Ausbildungsbeiträge weder in ihrer Verfügung vom 14. Mai 2025 noch in ihrer Vernehmlassung vom 14. August 2025 geäussert. Angesichts dieser Umstände kann entgegen der Auffassung der Vorinstanz nicht von einem offensichtlich unbegründeten Rekurs ausgegangen werden. Überwiegende Gründe, welche ein Abweichen vom Regelfall der aufschiebenden Wirkung des verwaltungsinternen Rekurses rechtfertigen würden, liegen somit nicht vor.
Zusammenfassend ist festzuhalten, dass das öffentliche Interesse an der sofortigen Vollstreckbarkeit der Verfügung vom 26. Februar 2025, mit welcher die Ausbildungsbeiträge reduziert worden sind, das Interesse der Rekurrentin nicht überwiegt. Somit ist der Entzug der aufschiebenden Wirkung zu Unrecht erfolgt.
Der am Ende der Rekursbegründung gestellte Antrag auf aufschiebende Wirkung des verwaltungsgerichtlichen Rekurses sowie der Antrag auf Aktenbeizug unter Ziffer 5 der Rekursbegründung wird mit dem vorliegenden Entscheid hinfällig.
6.1 Damit ist der Rekurs gutzuheissen, soweit darauf einzutreten ist. Ziffer 1 des angefochtenen Zwischenentscheids ist aufzuheben.
6.2 Dem Ausgang des Verfahrens entsprechend sind keine Gerichtskosten zu erheben. Der Nichteintretensentscheid hinsichtlich Ziffer 2 der angefochtenen Verfügung fällt nicht ins Gewicht und ist somit nicht kostenrelevant.
Der Rekurrentin ist zu Lasten der Vorinstanz gemäss § 7 Abs. 1 des Gesetzes über die Verwaltungsgebühren (VGG, SG 153.800) eine Parteientschädigung zuzusprechen. Die Parteivertreterin hat dem Gericht keine Kostennote eingereicht, weshalb ihr Aufwand vom Gericht zu schätzen ist. Die Parteivertreterin war mit dem Fall bereits vertraut. Zudem konnte sie Teile der Rekursbegründung vom 16. Juli 2025 aus der vorinstanzlichen Rekursbegründung vom 30. April 2025 übernehmen. Für die locker beschriebenen sieben Textseiten der Rekursbegründung vom 16. Juli 2025 erscheint unter diesen Umständen ein Zeitaufwand von vier Stunden angemessen. Zudem werden für das Studium der Verfügung vom 14. Mai 2025 15 Minuten, für die Instruktion 30 Minuten, für die Rekursanmeldung 30 Minuten und für das Fristerstreckungsgesuch 15 Minuten berücksichtigt. Insgesamt erscheint ein Aufwand von 5.5 Stunden, der zum praxisgemässen Stundenansatz von CHF 250.– zu entschädigen ist, angemessen. Daraus resultiert eine Parteientschädigung von CHF 1’416.–, einschliesslich einer Auslagenpauschale von 3 % und zuzüglich 8,1 % Mehrwertsteuer.
Demgemäss erkennt das Verwaltungsgericht (Dreiergericht):
://: Der Rekurs wird gutgeheissen, soweit darauf eingetreten wird, und Ziffer 1 der Verfügung der Kommission für Ausbildungsbeiträge vom 14. Mai 2025 aufgehoben.
Für das verwaltungsgerichtliche Rekursverfahren werden keine Gerichtskosten erhoben.
Die Kommission für Ausbildungsbeiträge hat der Rekurrentin für das verwaltungsgerichtliche Rekursverfahren eine Parteientschädigung von CHF 1’416.–, einschliesslich Auslagen und zuzüglich MWST von CHF 114.70 (8,1 % auf CHF 1'416.–), zu bezahlen.
Mitteilung an:
Rekurrentin
Kommission für Ausbildungsbeiträge
APPELLATIONSGERICHT BASEL-STADT
Die Gerichtsschreiberin
MLaw Rahel Spinnler
Rechtsmittelbelehrung
Gegen diesen Entscheid kann unter den Voraussetzungen von Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes (BGG) innert 30 Tagen seit schriftlicher Eröffnung Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten erhoben werden. Die Beschwerdeschrift ist fristgerecht dem Bundesgericht (1000 Lausanne 14) einzureichen. Für die Anforderungen an deren Inhalt wird auf Art. 42 BGG verwiesen. Über die Zulässigkeit des Rechtsmittels entscheidet das Bundesgericht.
Ob an Stelle der Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten ein anderes Rechtsmittel in Frage kommt (z.B. die subsidiäre Verfassungsbeschwerde an das Bundesgericht gemäss Art. 113 BGG), ergibt sich aus den anwendbaren gesetzlichen Bestimmungen. Wird sowohl Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten als auch Verfassungsbeschwerde erhoben, sind beide Rechtsmittel in der gleichen Rechtsschrift einzureichen.