Appellationsgericht
des Kantons Basel-Stadt
als Verwaltungsgericht Dreiergericht
VD.2024.44
URTEIL
vom 9. April 2025
Mitwirkende
Dr. Claudius Gelzer (Vorsitz), Prof. Dr. Daniela Thurnherr Keller,
Prof. Dr. Ramon Mabillard
und Gerichtsschreiberin MLaw Marion Wüthrich
Beteiligte
A____ Rekurrent 1
[...]
B____ Rekurrentin 2
[...]
C____ Rekurrentin 3
[...]
D____ Rekurrent 4
[...]
E____ Rekurrent 5
[...]
alle vertreten durch F____,
[...]
gegen
Regierungsrat Basel-Stadt
Staatskanzlei, Marktplatz 9, Postfach, 4001 Basel
vertreten durch Bau- und Verkehrsdepartement
des Kantons Basel-Stadt, Rechtsabteilung,
Münsterplatz 11, Postfach, 4001 Basel
Gegenstand
Rekurs gegen einen Beschluss des Regierungsrats
vom 12. März 2024
betreffend Planfestsetzungsbeschluss des Regierungsrats betreffend
Burgfelderstrasse: Abschnitt Markircherstrasse bis Burgfelderstrasse,
Missionsstrasse: Abschnitt Burgfelderplatz bis Birmannsgasse
Änderung des Linien- und Erschliessungsplans
Sachverhalt
Der Regierungsrat Basel-Stadt überwies am 6. Juni 2018 einen Ratschlag an den Grossen Rat zur Erhöhung der Verkehrssicherheit auf der Achse Burgfelderstrasse – Missionsstrasse – Spalenvorstadt im Zuge von Sanierungsmassnahmen (Ratschlag 18.0443.01 vom 1. Juni 2018). Dieser sah eine Anpassung des Strassenraums an die aktuellen gesetzlichen Erfordernisse und Normen vor, um die Sicherheit im Strassenverkehr zu gewährleisten. Die Umwelt-, Verkehrs- und Energiekommission (UVEK) des Grossen Rates des Kantons Basel-Stadt beantragte in ihrem Bericht vom 4. November 2020 diverse Anpassungen am Projekt, welche sich auf die zu bewilligenden Mittel auswirken. Mit Beschluss vom 9. Dezember 2023 genehmigte der Grosse Rat einen Gesamtbetrag von CHF 31’094'000.– für die Reduktion von Behinderungen im öffentlichen Verkehr, den hindernisfreien Ausbau der Bus- und Tramhaltestellen gemäss dem Behindertengleichstellungsgesetz, die Verbesserung der Streckenführung, die Erhöhung der Verkehrssicherheit, die Aufwertung des Strassenraums sowie die Verbesserungen der Grünbilanz durch Baumneupflanzungen im Bereich der Burgfelderstrasse und Missionsstrasse.
Im Kantonsblatt vom 17. Juni 2023 wurde auf eine öffentliche Planauflage hingewiesen. Diese betraf einerseits ein Baugesuch der Allmendverwaltung auf Allmend mit Linienänderung – Allmend, Burgfelderstrasse, Missionsstrasse, Luzernerring, Strassburgerallee und andererseits eine Verkehrsanordnung Birmannsgasse, Burgfelderstrasse, Kannenfeldstrasse, Missionsstrasse, Spalenring des Amts für Mobilität. Betreffend das Baugesuch wurde angegeben, dass Einsprachen innert 30 Tagen an die Allmendverwaltung des Tiefbauamts zu richten seien und betreffend die Verkehrsanordnung, dass gegen diese innert Anmeldungsfrist von 10 Tagen und Begründungsfrist von 30 Tagen beim Bau- und Verkehrsdepartement (BVD) Rekurs erhoben werden könne.
Der Verein A____ (Rekurrent 1) sowie B____ (Rekurrentin 2), C____ (Rekurrentin 3), D____ (Rekurrent 4) und E____ (Rekurrent 5) erhoben gegen das Baugesuch Einsprache und gegen die Verkehrsanordnung Rekurs. Mit Schreiben vom 19. Juli 2023 teilte die Rechtsabteilung des BVD den Einsprechenden bzw. Rekurrierenden mit, dass die Allmendverwaltung als Koordinatorin des Planungsverfahrens «den Lead» im gesamten Verfahren übernommen habe. Daher werde der Rekurs gegen die Verkehrsanordnung als Einsprache entgegengenommen und zusammen mit der Einsprache gegen die Baupublikation behandelt.
Mit Beschluss vom 12. März 2024 genehmigte der Regierungsrat die Nutzungspläne / Linien- und Erschliessungspläne Nr. 5893 bis 5898 des Tiefbauamts betreffend die Änderung der Bau- und Strassenlinien sowie die Umgestaltung der Burgfelderstrasse, Abschnitt Markircherstrasse bis Burgfelderstrasse und der Missionsstrasse, Abschnitt Burgfelderplatz bis Birmannsgasse, inklusive der Baumfällungen, der neuen generellen Strassenquerprofile und der Höhenkoten der Strassenlinien. Die Einsprachen der Rekurrierenden 2-5 wurden abgewiesen und auf diejenige des Rekurrenten 1 wurde nicht eingetreten.
Gegen diesen Beschluss richtet sich der von den vorgenannten Einsprechenden (nachfolgend: Rekurrierenden) mit Anmeldung vom 15. März 2024 und Begründung vom 13. Mai 2024 erhobene Rekurs beim Appellationsgericht als Verwaltungsgericht. Darin stellen sie folgende Anträge:
«1. Es sei festzustellen, dass der Verein A____ (Rekurrent [1]) im Verfahren vor der Vorinstanz sowohl bei den Verkehrsanordnungen wie beim Baugesuch auf Allmend sowie im vorliegenden Verwaltungsgerichtsverfahren zur Einsprache/Rekurs legitimiert ist.
Die Nutzungspläne Nr. 5894 Burgfelderstrasse (Glaserbergstrasse bis Burgfelderstrasse 65) und Nr. 5895 Burgfelderstrasse (Burgfelderstrasse 65 bis 35) seien aufzuheben und im Sinne der Erwägungen richtplankonform mit einem durchgehenden Velo- bzw. Radstreifen auf der Burgfelderstrasse entlang dem Kannenfeldpark (stadtauswärts) zu überarbeiten.
Der Nutzungsplan Nr. 5893 Burgfelderstrasse (Markircherstrasse bis Glaserbergstrasse) sei aufzuheben und im Sinne der Erwägungen mit einem Velo-Bypass bzw. einer Velo-Zeitinsel bei der Tramhaltestelle «Felix Platter-Spital» (Richtung Burgfelden/St. Louis) zu überarbeiten. Eventualiter: Der Nutzungsplan Nr. 5893 Burgfelderstrasse (Markircherstrasse bis Glaserbergstrasse) sei aufzuheben und im Sinne der Erwägungen zusammen mit dem Projekt der Umgestaltung des Knotens Burgfelderstrasse/Luzernerring zu überarbeiten.
Bei der/den Tramhaltestelle/n ‘Felix Platter-Spital’ ohne Velo-Bypass oder Velo-Zeitinsel sei aus Gründen der Verkehrssicherheit insbesondere für Velofahrende neu ‘Tempo 30’ anzuordnen bzw. die nötigen Schritte zur Anordnung in die Wege zu leiten. »
Nach entsprechendem Antrag der Rekurrierenden auf teilweise aufschiebende Wirkung des Rekurses wurde dem Regierungsrat mit instruktionsrichterlicher Verfügung vom 21. Mai 2024 vorläufig untersagt, Umsetzungsmassnahmen in Bezug auf die vom Rekurs betroffenen Nutzungspläne durchzuführen, die eine bei einer allfälligen Gutheissung des Rekurses im Sinne des Antrags 2 (durchgehender Velo- bzw. Radstreifen auf der Burgfelderstrasse entlang dem Kannenfeldpark stadtauswärts), und/oder Antrag 3 (Einrichtung eines Velo-Bypasses bzw. einer Velo-Zeitinsel bei der Tramhaltestelle «Felix Platter-Spital» Richtung Burgfelden/St. Louis) erforderliche Abänderung des Projektes verunmöglichen bzw. präjudizieren würden. Eine Ausführung des Projekts während des hängigen Rekursverfahrens, welche im Konflikt mit solchen allenfalls anzuordnenden Projektänderungen stehe, erfolge auf eigenes Risiko des Regierungsrats. Im Übrigen wurde der Antrag auf Anordnung der aufschiebenden Wirkung abgewiesen. Mit verfahrensleitender Verfügung vom 4. Juni 204 wurde den Rekurrierenden antragsgemäss zudem Einsicht in die anonymisierte Version des Verwaltungsgerichtsentscheids VD.2010.72 vom 15. April 2011 in Sachen «Velo/Mofa-Gegenverkehr in der Hammerstrasse im Abschnitt Feldbergstrasse bis Clarastrasse» gewährt. Das BVD schliesst in seiner Rekursantwort vom 15. August 2024 auf kostenpflichtige Abweisung der Rekurse.
Am 9. April 2025 führte das Verwaltungsgericht zunächst einen Augenschein vor Ort durch, bei welchem der Vertreter der Rekurrierenden, ein Vorstandsmitglied des Rekurrenten 1, die Rekurrierenden 2 und 5, ein früheres Mitglied der UVEK sowie die Vertreterin des Rechtsdienstes des BVD, der Projektleiter des Tiefbauamts, der Projektleiter Stadtraum und der Projektleiter Mobilität sowie ein Vertreter der Verkehrspolizei als Auskunftsperson teilgenommen haben und zu Wort gekommen sind. In der anschliessenden Verhandlung im Gerichtssaal des Appellationsgerichts gelangten der Vertreter der Rekurrierenden und die Vertreterin des Rechtsdienstes des BVD zum Vortrag. Für sämtliche Ausführungen wird auf die Protokolle des Augenscheins und der Gerichtsverhandlung verwiesen. Die Einzelheiten der Standpunkte sowie die weiteren Tatsachen ergeben sich, soweit sie für den Entscheid von Bedeutung sind, aus den nachfolgenden Erwägungen.
Erwägungen
1.1 Angefochten ist im vorliegenden Fall ein Beschluss des Regierungsrats, in welchem dieser die Nutzungspläne/Linien- und Erschliessungspläne Nr. 5893 bis 5898 des Tiefbauamts betreffend die Änderung der Bau- und Strassenlinien sowie die Umgestaltung der Burgfelderstrasse, Abschnitt Markircherstrasse bis Burgfelderstrasse und der Missionsstrasse, Abschnitt Burgfelderplatz bis Birmannsgasse, inklusive der Baumfällungen, der neuen generellen Strassenquerprofile und der Höhenkoten der Strassenlinien bewilligte sowie die dagegen gerichteten Einsprachen abwies beziehungsweise nicht darauf eintrat.
Gegen Verfügungen und Entscheide im Planfestsetzungsverfahren kann nach den allgemeinen Bestimmungen Rekurs erhoben werden (§ 113 Abs. 1 des Bau- und Planungsgesetzes [BPG, SG 730.100]). Nach § 10 des Verwaltungsrechtspflegegesetzes (VRPG, SG 270.100) unterliegen Verfügungen des Regierungsrats der Beurteilung durch das Verwaltungsgericht. Damit ist dessen Zuständigkeit gegeben, wobei der Entscheid in die Spruchkompetenz des Dreiergerichts fällt (§ 92 Abs. 1 Ziff. 11 [GOG, SG154.100]).
1.2 Die Erschliessungsplanung im Bereich der Kantonsstrassen in Basel ist Sache des Regierungsrats (§ 97 i.V.m. § 106 Abs. 1 lit. a des Bau- und Planungsgesetzes [BPG, SG 730.100]). Dieser hat sich dabei nach den vom Bund festgelegten Grundsätzen der Raumplanung und insbesondere nach den Zielen und Planungsgrundsätzen des Bundesgesetzes über die Raumplanung (Raumplanungsgesetz [RPG, SR 700]) zu richten (§ 93 Abs. 1 und 2 BPG). In materieller Hinsicht enthält das Bundesrecht nur allgemeine Grundsätze über die Erschliessungsplanung. Aus dem Eidgenössischen Raumplanungsgesetz ergeben sich hierzu nur punktuelle Planungspflichten (Waldmann/Hänni, Handkommentar RPG, Bern 2006, Art. 2 N 23). Die einzelnen Anforderungen an die Erschliessung ergeben sich im Einzelnen erst aus dem kantonalen Recht (BGE 117 Ib 308 E. 4a S. 314; 123 II 337 E. 5b S. 350; je m.H.). In diesem Rahmen kommt dem Regierungsrat als Planungsbehörde bei dieser Gestaltungsaufgabe ein erhebliches planerisches Ermessen zu (BGE 12 I 65 E. 3a S. 68; BGer 1C_13/2010 vom 1. Juni 2010 E. 2.4). Es ist ihm überlassen, unter mehreren verfügbaren und zweckmässigen Lösungen eine gestalterische Planungsmassnahme auszuwählen. Ihm verbleibt daher «eine relativ erhebliche Entscheidungsfreiheit» (BGer 1C_893/2013, 1C_895/2013 vom 1. Oktober 2014 E. 3.2; Tschannen, in: Aemisegger/Kuttler/Ruch [Hrsg.], Kommentar zum RPG, Zürich 2009, Art. 2 N 60), beziehungsweise ein weiter Gestaltungsspielraum (Hänni, Planungs-, Bau- und besonderes Umweltschutzrecht, 5. Aufl., Bern 2008, S. 81). Das Verwaltungsgericht als Rechtsmittelbehörde darf trotz der ihm zustehenden Angemessenheitskontrolle (§ 113 Abs. 3 BPG) dieses Ermessen des Regierungsrates als Planungsbehörde nicht durch sein eigenes ersetzen (BGer 1C-97/2014 vom 9. Februar 2015 E. 3.3; VGE VD.2015.125 vom 8. April 2016 E. 2.1; VD.2016.116 vom 16. November 2016 E. 3.2).
1.3 Der Rekurrent 1 ist als Verein konstituiert (vgl. Art. 60 ff. des Zivilgesetzbuches [ZGB, SR 210]). Als solcher kann er die Interessen der Mehrheit oder einer Grosszahl seiner Mitglieder mit Beschwerde geltend machen, wenn deren Wahrung zu seinen statutarischen Aufgaben gehört und eine Vielzahl von Mitgliedern ihrerseits beschwerdebefugt wären (sog. egoistische Verbandsbeschwerde; BGer 1C_615/2021 vom 15. März 2024 E. 1.2, nicht publiziert in BGE 150 II 444, BGE 142 II 80 E. 1.4.2 S. 84; VGE VD.2020.47 vom 31 März 2021 E. 1.2, VD.2017.261 vom 21. September 2018 E. 3.5, mit weiteren Hinweisen; Kiener/Rütsche/Kuhn, Öffentliches Verfahrensrecht, 2. Auflage, Zürich 2015, N 1455; Kölz/Häner/Bertschi, Verwaltungsverfahren und Verwaltungsrechtspflege des Bundes, 3. Auflage, Zürich 2013, N 964; Marantelli/Said Huber, in: Waldmann/Weissenberger [Hrsg.], Praxiskommentar VwVG, 2. Auflage, Zürich 2016, Art. 48 N 20; Rhinow/Koller/Kiss/ Thurnherr/Brühl-Moser, Öffentliches Prozessrecht, 3. Auflage, Basel 2014, N 1103). Vorliegend erachtete der Regierungsrat diese Betroffenheit einer Grosszahl der Vereinsmitglieder als nicht gegeben und trat auf die Einsprache des Rekurrenten 1 nicht ein. Auf die Einsprache der Rekurrierenden 2-5 trat er ein, wies sie aber ab. Sie sowie der Rekurrent 1 sind durch den angefochtenen Regierungsratsbeschluss berührt und haben ein schutzwürdiges Interesse an dessen Aufhebung oder Änderung. Die Rekurrierenden 1-5 sind daher im vorliegenden verwaltungsgerichtlichen Verfahren gemäss § 13 Abs. 1 VRPG zum Rekurs legitimiert. Auf ihren form- und fristgerecht eingereichten Rekurs ist somit einzutreten.
2.1 Legitimation im verwaltungsinternen Rechtsmittelverfahren
2.1.1 Die Rekurrierenden beantragen zunächst, es sei festzustellen, dass der Rekurrent 1 im Verfahren vor dem Regierungsrat zur Einsprache bzw. zum Rekurs legitimiert sei (Rechtsbegehren 1).
2.1.2 Ist eine Rechtsmittelinstanz auf ein Rechtsmittel, das mehrere Rekurrierende zusammen eingereicht haben, eingetreten, weil mindestens eine dieser Rekurrierenden zum Rechtsmittel legitimiert gewesen ist, so haben die übrigen Rekurrierenden, die das Rechtsmittel eingereicht haben, gemäss der Praxis des Verwaltungsgerichts und des Bundesverwaltungsgerichts in der Regel kein schutzwürdiges Interesse an der Prüfung ihrer Legitimation (vgl. VGE VD.2015.224 vom 7. September 2016 E. 2.2; BVGer A-667/2010 vom 1. März 2012 E. 1.2). Vorliegend trat der Regierungsrat auf die Einsprache des als Verein konstituierten Rekurrenten 1 nicht ein. Er behandelte aber die gleichlautenden Einsprachen der Einsprechenden 2-5 materiell. Weder dem Rekurrenten 1 noch den übrigen Einsprechenden wurden Kosten auferlegt. Gegen den Regierungsratsbeschluss vom 12. März 2024 haben sowohl der Rekurrent 1 wie auch die Rekurrierenden 2-5 Rekurs an das Verwaltungsgericht erhoben und gemeinsam in einer Eingabe die Abänderung des Regierungsratsbeschlusses verlangt. Unter diesen Umständen ist nicht ersichtlich, welches eigenständige Rechtsschutzinteresse der Rekurrent 1 an der Klärung der Frage hat, ob der Regierungsrat auch auf seine Einsprache hätte eintreten müssen. Der Rekurrent 1 macht im vorliegenden verwaltungsgerichtlichen Verfahren zwar geltend, dass sich die Frage, ob er selbständig zur Ergreifung eines Rechtsmittels legitimiert sei, auch in anderen Verfahren wieder stellen würde und eine Klärung der Frage bei Anwendung der obigen Praxis eben jeweils nicht erfolge. Dem ist allerdings entgegenzuhalten, dass auch die Frage der Einhaltung der Vorgaben für eine egoistische Verbandsbeschwerde bei Verkehrsmassnahmen jeweils im Einzelfall geprüft werden muss und sich aus der Klärung für einen Einzelfall keine generellen Aussagen für alle anderen Fälle ableiten lassen.
Anzumerken ist, dass zur Anfechtung von lokalen Verkehrsanordnungen berechtig ist, wer die mit der Beschränkung belegte Strasse regelmässig benutzt, beispielsweise als Anwohner oder Pendler, während bloss gelegentliches Befahren einer Strasse nicht genügt (BGer 1C_615/2021 vom 15. März 2024 E. 1.2, nicht publiziert in BGE 150 II 444, mit Hinweis). Bei als Verein konstituierten Rekurrierenden wird gemäss bundesgerichtlicher Rechtsprechung in jüngeren Entscheiden als genügend erachtet, dass ein von einer Verkehrsmassnahme betroffener Strassenabschnitt «regelmässig durch eine ansehnliche Anzahl Mitglieder benutzt» wird (vgl. etwa BGer 1C_615/2021 vom 15. März 2024 E. 1.2, nicht publiziert in BGE 150 II 444; 1C_117/2017 vom 20. März 2018 E. 2.2; vgl. auch Verwaltungsgericht Bern, Entscheid 100 2023 143 vom 24. Oktober 2024 E. 1.2). Das Verwaltungsgericht hat die Legitimation der Sektionen beider Basel von zwei Vereinen mit im Sektionsgebiet wohnenden Automobilisten in Bezug auf die Einführung der Höchstgeschwindigkeit von 30 km/h auf der Sevogelstrasse in Basel als Grenzfall bezeichnet (VGE VD.2016.9 und VD.2016.10 vom 8. November 2016 E. 1.3; Legitimation [für einen der Vereine] bestätigt in: BGer 1C_11/2017 vom 2. März 2018 E. 1.1). Da es sich um eine verkehrsbezogene Strasse handle, könne gerade noch von einer ansehnlichen Zahl von Mitgliedern der beiden bikantonalen Vereinsektionen ausgegangen werden, die diese Strasse mehr oder weniger regelmässig befahren würden, weshalb die Rekursbefugnis der beiden Rekurrenten bejaht wurde. Es erscheint damit als eher fraglich, ob die Ablehnung der Rekursbefugnis des Rekurrenten 1 im vorliegenden Fall, in welchem der Projektperimeter eine für städtische Verhältnisse lange Strecke von 1,5 Kilometer umfasst und zudem eine im kantonalen Teilrichtplan Velo 2018 des Kantons Basel-Stadt (nachfolgend: TRP Velo) festgelegte Velo-Pendlerroute betroffen ist, mit der vorgenannten Rechtsprechung vereinbar ist. Aus den genannten Gründen kann die Frage aber letztlich offenbleiben, da der Regierungsrat auf den Rekurs der Rekurrierenden 2-5 eingetreten ist und damit (auch) die vom Rekurrenten 1 vorgebrachten Einwände materiell behandelt hat.
2.2 Die Rekurrierenden weisen in ihrer Rekursbegründung auf diverse Rechtsgrundlagen hin, welche der Regierungsrat bei seinem Entscheid nicht oder zu wenig berücksichtigt habe. Da im vorliegenden Fall insbesondere die Vorgaben aus der Richtplanung von Bedeutung sind, ist es angezeigt, vorgängig darauf einzugehen.
2.2.1 Richtpläne sind für die Behörden verbindlich (Art. 9 Abs. 1 des Bundesgesetzes über die Raumplanung [RPG, SR 700]; § 94 Abs. 2 BPG; VGE VD.2018.133/135 vom 14. Juni 2019 E 5.1). Der Richtplan formuliert Direktiven für die Ausübung raumwirksamen Ermessens (Tschannen, in: Heinz Aemisegger et al. [Hrsg.], Praxiskommentar RPG: Richt- und Sachplanung, Interessenabwägung, Zürich etc. 2019, Art. 9 N. 25 f.). Er bildet den verbindlichen Ausgangspunkt der bei der Planung vorzunehmenden Interessenabwägung, wobei die Behörde die Aussagen des Richtplans zu bewerten und gegen die vom Richtplan nicht abgedeckten öffentlichen und privaten Interessen abzuwägen hat (Tschannen, a.a.O., Art. 9 N. 28). Diese Richtpläne bilden das planungsrechtliche Instrument zur behördenverbindlichen Abstimmung und Koordination der raumwirksamen Tätigkeiten aller mit Planungsaufgaben betrauter Hoheitsträger, insbesondere des Bundes, der Kantone und der Gemeinden. Wo dieser einer gesamthaft besseren Lösung entgegensteht, kann ein Abweichen vom Richtplan gerechtfertigt sein (Waldmann/Hänni, Raumplanungsgesetz, Bern 2006, Art. 9 N. 19; VGE VD.2015.264/266 vom 23. März 2017 E. 5.2.2). Die Rechtsprechung des Bundesgerichts lässt Abweichungen vom Richtplan zu, wenn sie sachlich gerechtfertigt sowie von untergeordneter Bedeutung sind und wenn es nach den Umständen unzumutbar erscheint, vorher den Richtplan förmlich zu ändern (BGE 119 Ia 362 E. 4a, VGE VD.2015.264 / 266 vom 23. März 2017 E. 5.2.2).
Mit dem kantonalen TRP Velo werden die Anliegen des Veloverkehrs im öffentlichen Raum behördenverbindlich festgehalten und die Abstimmung mit anderen Vorhaben sowie die Berücksichtigung des Veloverkehrs in übergeordneten Planungen und Grossprojekten sichergestellt. Die im Teilrichtplan festgelegten Erweiterungen und Optimierungen des Velonetzes sowie der Veloparkieranlagen würden gemäss Ausführungen im TRP Velo zu einer Erhöhung des Veloanteils und damit zu einer Verlagerung des motorisierten Individualverkehrs (MIV) auf umweltfreundliche Verkehrsmittel beitragen (TRP Velo, S. 4). Mit dem behördenverbindlichen TRP Velo soll unter anderem eine Erhöhung des Veloverkehrsanteils am Gesamtverkehr, ein Beitrag an die Reduktion des motorisierten Individualverkehrs gemäss § 13 des Umweltschutzgesetzes (USG BS, SG 780.100) und eine Erhöhung der Verkehrssicherheit für den Veloverkehr erreicht werden (TRP Velo, S. 6). Erarbeitung und Umsetzung des TRP Velo bilden die zentrale Massnahme des strategischen Schwerpunkts des Verkehrspolitischen Leitbilds des Kantons Basel-Stadt vom 16. Juni 2015. Relevant für den TRP Velo sind u.a. das Schliessen von Lücken im Fuss- und Veloroutennetz und die sichere und nutzergerechte Gestaltung von Infrastrukturen (TRP Velo, S. 7). Entsprechende Vorgaben ergeben sich aus dem kantonalen Richtplan 2018/19. Dazu wird im Richtplan festgehalten, dass eine stadtgerechte Mobilität auf umweltfreundliche Verkehrsmittel setze, die wenig Platz beanspruchen würden. Der öffentliche Verkehr sowie der Fuss- und Veloverkehr seien mit hoher Priorität zu fördern (vgl. die Leitsätze Mobilität im Richtplan). Als strategisches Ziel legt der TRP Velo fest, dass das Velofahren auf sämtlichen für den Veloverkehr geöffneten Strassen sicher sein solle. Insbesondere auf übergeordneten Strassen seien Velomassnahmen vorzusehen (TRP Velo, S. 12). Für die Abdeckung der unterschiedlichen Bedürfnisse bzw. aufgrund der unterschiedlichen Bedeutung der Zielorte werden zwei Routennetze festgelegt, ein Basis- und ein Pendlerroutennetz. Die Anforderungen an das Basisroutennetz orientieren sich am Fahrkönnen der Verkehrsteilnehmenden im Veloverkehr mit erhöhten Sicherheitsansprüchen. Es ist ausgelegt auf Schüler/-innen, Seniorinnen und Senioren, Eltern mit Kindern, Touristinnen und Touristen, Freizeit, Neuvelofahrer/-innen und Pendler/-innen mit erhöhtem Sicherheitsbedürfnis (TRP Velo, S. 12, 18). Das Pendlerroutennetz bietet schnelle und direkte Verbindungen für den Alltag, die besonders den Bedürfnissen von Arbeitspendlerinnen und -pendlern sowie Studierenden entsprechen (TRP Velo, S. 12). Die Planung und Umsetzung der Infrastruktur für den Individualverkehr auf dem Veloroutennetz berücksichtigt die Bedürfnisse der Velofahrenden (TRP Velo, S. 13). Als Qualitätsanforderung wird festgelegt, dass Velorouten keine Gefahrenstellen aufweisen dürfen (TRP Velo, S. 17). Als wichtigste Netzelemente für den Veloverkehr sieht der TRP Velo Tempo 30-Zone (Mischverkehr), Velostreifen, Veloweg, Fuss- und Veloweg und Velolichtinseln (bei ÖV-Haltestellen) vor. Sowohl Pendlerrouten als auch Basisrouten sind möglichst sicher auszugestalten und weisen möglichst keine Gefährdungsstellen auf. Bei Basisrouten muss bei der Beurteilung der Gefährdung von einem geringen Fahrkönnen ausgegangen werden (TRP Velo, S. 19). Als potentielle Gefahrenstellen für den Veloverkehr sind Längsparkierung (besonders in Verbindung mit Tramgeleisen oder engem Querschnitt) und Tramschienen (besonders bei engem Querschnitt, Schienen nahe am Randstein, Parkierung) aufgeführt (TRP Velo, S. 19). Mit dem kantonalen TRP Velo werden die Anliegen des Veloverkehrs im öffentlichen Raum behördenverbindlich festgehalten und die Abstimmung mit anderen Vorhaben sowie die Berücksichtigung des Veloverkehrs in übergeordneten Planungen und Grossprojekten sichergestellt. Diese Vorgaben sind, wie bereits ausgeführt, von allen Planungsträgern zu beachten. Bereits im Hinblick auf den Teilrichtplan Velo 2013 hat das Verwaltungsgericht verschiedentlich festgehalten, dass im Kanton Basel-Stadt ein öffentliches Interesse an der Verbesserung des Veloroutennetzes im Sinne der entsprechenden Richtpläne besteht (vgl. etwa VGE VD.2015.264 / 266 vom 23. März 2017 E. 5.2.2; VD.2010.72 vom 15. April 2011 E. 2.2). Dies muss ebenso für die Planung unter den Vorgaben des TRP Velo gelten.
2.2.2 Am 1. Januar 2023 trat das Bundesgesetz über die Velowege (Veloweggesetz, SR 705) in Kraft. Dieses postuliert in Art. 6 die Planungsgrundsätze, wonach die für die Planung der Velowegnetze zuständigen Behörden im Grundsatz dafür zu sorgen haben, dass die Velowege zusammenhängend und durchgehend sind und insbesondere die wichtigen Orte nach den Art. 3 Abs. 3 und Art. 4 Absatz 3 erschliessen (lit. a); die Netze eine angemessene Dichte und die Velowege eine direkte Streckenführung aufweisen (lit. b); die Velowege sicher sind und der Veloverkehr, wo möglich und angebracht, getrennt vom motorisierten Verkehr und vom Fussverkehr geführt wird (lit. c); die Velowege einen homogenen Ausbaustandard aufweisen (lit. d); die Netze attraktiv sind und dass die Velowegnetze für die Freizeit für die Velofahrerinnen und die Velofahrer eine hohe Erholungsqualität aufweisen (lit. e).
Der Regierungsrat vertritt die Meinung, dass das Veloweggesetz nicht zu berücksichtigen sei, da die Planung des Umbaus 10 Jahre vor Inkrafttreten dieses Gesetzes begonnen habe (Rekursantwort vom 15. August 2024 Rz. 4). Dem kann nicht gefolgt werden. Der Planfestsetzungsbeschluss muss sich auf die in diesem Zeitpunkt geltenden Rechtnormen stützen. Dass die Planung bereits früher begonnen hat, ist dabei unerheblich. Es ist aber nicht ersichtlich, inwiefern sich aus dem Veloweggesetz für die Ausgestaltung des hier betroffenen Strassenabschnitts verbindliche Vorgaben ergeben, welche über diejenigen in der Richtplanung hinausgehen. Die Berücksichtigung des Veloweggesetzes bleibt daher letztlich ohne Einfluss auf den vorliegenden Entscheid.
2.2.3 Der Regierungsrat weist zutreffend darauf hin, dass weder die Volksinitiative «Zämme fahre mir besser! » noch der Gegenvorschlag im Zeitpunkt des angefochtenen Planfestsetzungsbeschlusses Teil der anwendbaren öffentlich-rechtlichen Vorschriften waren, deren Einhaltung im Rahmen der verwaltungsgerichtlichen Rekursverfahren geprüft werden kann. Das gilt auch für die von den Rekurrierenden angesprochene «Mobilitätsstrategie des Kantons Basel-Stadt», welche vom Regierungsrat im Januar 2023 verabschiedet worden ist.
2.3 Durchgehender Velostreifen entlang des Kannenfeldparks
In Ziffer 2 der Rechtsbegehren wird beantragt, es seien die Nutzungspläne Nr. 5894 Burgfelderstrasse (Glaserbergstrasse bis Burgfelderstrasse 65) und Nr. 5895 Burgfelderstrasse (Burgfelderstrase 65 bis 35) aufzuheben und im Sinne der Erwägungen richtplankonform mit einem durchgehenden Velo- bzw. Radstreifen auf der Burgfelderstrasse entlang dem Kannenfeldpark (stadtauswärts) zu überarbeiten.
2.3.1 Bei der Burgfelderstrasse handelt es sich um eine verkehrsintensive Strasse mit Tramschienen, welche auch als Ausnahmetransportroute und sog. Notfallachse dient (Verhandlungsprotokoll S. 5). Der streitgegenständliche Strassenabschnitt verläuft entlang des Kannenfeldparks, einem wichtigen Naherholungsgebiet. Die Burgfelderstrasse verbindet zudem den Kannenfeldpark mit einer grösseren Wohnüberbauung und einem Geriatriespital. Unmittelbar bei der Kreuzung zwischen der Burgfelderstrasse und der Strassburgerallee befindet sich das Primarschulhaus Isaak Iselin mit 26 Primarschulklassen und einer eigenen Tagesstruktur. Von der Strassburgerallee bis zum Luzernerring ist die Burgfelderstrasse Teil des Pendlerroutennetzes und von der Ensisheimerstrasse bis Glaserbergstrasse verläuft sie (auch) als Basisroute. Gemäss dem vorgesehenen Projekt wird die Tram- und Bushaltestelle «Im Westfeld» aufgehoben und werden die Haltestellen «Strassburgerallee» und «Felix-Platter-Spital» gemäss den Anforderungen des Behindertengleichstellungsgesetzes (BehiG, SR 151.3) angepasst. Die Parkfelder entlang der Burgfelderstrasse sollen auf der Seite stadteinwärts aufgehoben werden. Stadtauswärts sind am Kannenfeldpark weiterhin Längsparkfelder (blaue Zone) entlang der Strasse vorgesehen, welche um ein bis zwei Parkplätze erweitert werden (vgl. auch Verhandlungsprotokoll S. 11). Aus den Markierungs- und Signalisationsplänen geht dabei hervor, dass auf der Burgfelderstrasse im Abschnitt zwischen der Glasbergerstrasse und der Strassburgerallee auf der südlichen Strassenseite (Richtung Stadtzentrum) ein durchgehender Velostreifen vorgesehen ist. In der Gegenrichtung stadtauswärts ist ein Velostreifen ab der Strassburgerallee im Bereich der Bus- und Tramhaltestelle «Strassburgerallee» projektiert. Kurz nach der Bus- und Tramhaltestelle «Strassburgerallee» ist auf der Burgfelderstrasse bis zum Luzernerring stadtauswärts kein Velostreifen mehr vorgesehen.
2.3.2 Die Rekurrierenden beanstanden, dass in den Plänen der Velo- bzw. Radstreifen unmittelbar nach der Tramhaltestelle «Strassburgerallee» aufhöre. Infolge des Entscheids, die einseitige Parkierung zu erhalten, sei beim Ausgang des Kannenfeldparks eine sogenannte «Trottoirnase», d.h. eine Verengung der Fahrbahn, welche eine Strassenquerung für Fussgängerinnen und Fussgänger verkürze, vorgesehen. Diese verunmögliche es, einen durchgehenden Velostreifen zu markieren. Der Regierungsrat bestätige selbst, dass es für Velofahrende betreffend die Sicherheit zu einer Verschlechterung komme. Anstelle eines Velostreifens bevorzuge er Parkplätze für den motorisierten Individualverkehr «für Anwohnende und Naherholungssuchende». Damit missachte der Regierungsrat nicht nur den behördenverbindlichen TRP Velo, sondern auch die im vorliegenden Fall zur Anwendung gelangenden Rechtsgrundlagen sowie Bestimmungen des Strassenverkehrsgesetzes und des Veloweggesetzes des Bundes. Der so geplante Veloweg sei nicht homogen oder durchgehend. Es sei auch nicht einsichtig und nicht begründet bzw. begründbar, weshalb auf einer Pendlerroute in Fahrtrichtung Stadt ein Radstreifen möglich sei, die Pendelnden dann aber auf der Heimreise nach der Arbeit ohne Radstreifen auskommen müssten. Der Regierungsrat berücksichtige schliesslich auch das kantonale Umweltschutzgesetz nur mangelhaft, weil er nicht wie das Gesetz festhalte, umweltfreundliche Verkehrsmittel und Fortbewegungsarten bevorzugt behandle (§ 13 Abs. 2 lit. c USG BS) und Verkehrsteilnehmerinnen und Verkehrsteilnehmer – vorliegend Velofahrende – ausreichend vor Gefährdungen und vor vermeidbaren Behinderungen schütze.
2.3.3 Bereits aus dem Titel des an den Grossen Rat überwiesenen Ratschlags des Regierungsrats Basel-Stadt vom 1. Juni 2018 «zur Erhöhung der Verkehrssicherheit auf der Achse Burgfelderstrasse-Missionsstrasse-Spalenvorstadt im Zuge von Sanierungsmassnahmen» (Ratschlag 18.0443.01, S. 11) ergibt sich, dass auf der Achse Burgfelderstrasse von der Largitzenstrasse bis Strassburgerallee ein Bedürfnis nach einer Verbesserung der Verkehrssicherheit besteht. Dies entspricht der gesamtpolitischen Vorgabe, den Veloverkehr in Basel zu fördern (vgl. dazu auch kantonaler Richtplan 2018/19, Leitsätze Mobilität; § 13 Abs. 2 lit. c USG BS). Vorliegend führt der Entscheid, die einseitige Parkierung zu erhalten und den Velostreifen nach der Tramhaltestelle «Strassburgerallee» nicht weiterzuführen, nicht zu der angestrebten Verbesserung der Sicherheitslage für Velofahrende entlang des Kannenfeldparks in Fahrtrichtung Luzernerring. Die «projektbedingte Verschlechterung» wird auch im angefochtenen Beschluss vom Regierungsrat anerkannt (angefochtener Regierungsratsbeschluss E. 3.1). Weder aus dem Bundesgesetz über die Velowege noch aus dem TRP Velo oder dem kantonalen Umweltschutzgesetz ergeben sich aber konkrete Vorgaben zur Umsetzung der Sicherheit auf den Pendlerrouten oder Verpflichtungen zur ausnahmslosen Errichtung zusammenhängender und durchgehender Velostreifen. Art. 6 des Velogesetzes verpflichtet die Behörden lediglich, aber immerhin, «im Grundsatz» für solche Velowege zu sorgen und gemäss dem kantonalen TRP Velo sind die Pendler- und Basisrouten möglichst sicher auszugestalten (TRP Velo S. 19).
Unbestritten sind vorliegend die bestehenden Nutzungskonflikte auf dem streitgegenständlichen Strassenabschnitt. Im Kanton Basel-Stadt besteht ein öffentliches Interesse an der Verbesserung des Veloroutennetzes im Sinne der entsprechenden Richtpläne. Dem steht das Interesse der Anwohnenden an Parkflächen auf öffentlichem Grund gegenüber. Vom Regierungsrat wurde auch anlässlich der Gerichtsverhandlung nicht nachgewiesen, dass der Grosse Rat sein Einverständnis für einen Verzicht auf einen Velostreifen in diesem Strassenbereich zu Gunsten der aktuellen Längsparkierung im Bereich vor dem Kannenfeldpark zum Ausdruck gebracht haben soll (Verhandlungsprotokoll S. 8 f. und 15). Die UVEK äusserte sich zum Ratschlag zur Erhöhung der Verkehrssicherheit auf der Achse Burgfelderstrasse – Missionsstrasse – Spalenvorstadt im Zuge von Sanierungsmassnahmen in Bezug auf den Abschnitt A (Burgfelderstrasse zwischen Largitzenstrasse – Strassburgerallee) lediglich in Bezug auf die Tramhaltestellen und sprach sich dafür aus, auf die Tramhaltestelle «Im Westfeld» zwischen den Haltestellen «Felix-Platter-Spital» und «Strassburgerallee» zu verzichten. Es finden sich im Bericht der UVEK keinerlei Hinweise darauf, dass diese auf einen Velostreifen auf beiden Seiten der Burgfelderstrasse verzichtet oder sich in einer Güterabwägung zwischen dem Erhalt der aktuellen Längsparkierung im Bereich vor dem Kannenfeldpark bzw. bis Largitzenstrasse zu Lasten eines Velostreifens ausgesprochen haben soll. Die Ausführungen im Bericht der UVEK deuten vielmehr auf das Gegenteil hin. In Bezug auf die Situation vor dem Kannenfeldpark wird auf Seite 4 des Berichts ausgeführt:
«Angeregt wurde in der UVEK, den Veloverkehr vor dem Kannenfeldpark zwischen den beiden Baumreihen zu führen. Diese Fläche ist heute den Fussgängerinnen und Fussgängern vorbehalten. Um die Verkehrssicherheit bei Mischverkehr Fuss/Velo zu gewährleisten, verlangt die Norm eine Mindestbreite von 4.2 Metern; vorhanden sind aber lediglich 2.9 Meter. Auch eine Signalisation «Velos gestattet» ist aus Fachsicht angesichts des hohen Anteils an Kindern und älteren Menschen auf diesem Trottoir nicht opportun. Angesichts der Tatsache, dass die Haltestelle Im Westfeld in der projektierten Lage nicht realisiert wird, können die Velofahrenden auf der Strasse mittels einem Velostreifen in beiden Richtungen geführt werden. »
Daran ändert auch nichts, dass von der UVEK keine (weitere) Reduktion von Parkplätzen angeregt oder verlangt wurde. Dass sich die UVEK entgegen den Ausführungen in ihrem Bericht mehrheitlich für die Beibehaltung der Längsparkierung zu Lasten eines ansonsten möglichen Velostreifens ausgesprochen haben soll, konnte vom BVD in der Verhandlung nicht nachgewiesen werden (vgl. Verhandlungsprotokoll S. 15). Wie vom Regierungsrat in seiner Rekursantwort zutreffend hingewiesen wurde, hat der Grosse Rat dem Bericht der UVEK zugestimmt, ohne dass die Parkplatzzahl genannt wurde (Rekursantwort vom 15. August 2024 Rz. 5). Der Regierungsrat kann sich daher in Bezug auf den nun projektierten Verzicht auf einen Velostreifen im Bereich vor dem Kannenfeldplatz nicht auf einen entsprechenden Entscheid bzw. Auftrag des Grossen Rats beziehen. Nachgewiesen wurde aber, dass in der hier betroffenen Zone 4055 ein erhöhter Parkdruck besteht (vgl. act. 20-24). Wie in der Gerichtsverhandlung seitens des BVD ausgeführt wurde betrage die Auslastung in diesem Quartier insbesondere am Abend über 95 %. Es handle sich um das einzige Quartier, welches auch nach der kürzlich eingeführten Erhöhung der Gebühren für Parkkarten nah bei 100 % sei (Verhandlungsprotokoll S. 16). Die Aussage im angefochtenen Beschluss, wonach die einseitigen Parkierungsmöglichkeiten entlang der Strasse neben den Anwohnenden auch den Naherholungssuchenden dienen sollen, wurde zurückgenommen. Massgebend für die Nachfrage nach Parkfeldern sei nicht der Tagesverkehr, wenn die Parkbesuchenden da seien, sondern die Parkplätze würden nachts von den Anwohnenden belegt (Verhandlungsprotokoll S. 6).
Der Regierungsrat hielt in der Gerichtsverhandlung an seinem Entscheid fest, dass für die Anordnung eines Velostreifens unter gleichzeitigem Erhalt der bestehenden Parkplätze der Platz fehle (angefochtener Regierungsratsbeschluss E. 3.1; Verhandlungsprotokoll S. 4). Um die Parkfelder zu erhalten und gleichzeitig den Komfort und die Sicherheit für die Velofahrenden zu erhöhen, sei eine Verbreiterung des Fahrstreifens Richtung Luzernerring auf 4.20 Meter vorgesehen. Im auf die Trottoirnase folgenden Strassenverlauf sei der Fahrstreifen damit breit genug, sodass die Velofahrenden den erforderlichen Sicherheitsabstand zu den parkierten Autos einhalten könnten, ohne in den Fahrbereich des Trams zu geraten. Auch seien die Sichtweiten für einbiegenden und querenden Verkehr trotz Parkierung eingehalten (angefochtener Regierungsratsbeschluss E. 3.1; Verhandlungsprotokoll S. 4). Dabei wurde von den Vertretern des BVD anlässlich des Augenscheins überzeugend dargelegt, dass die von den Rekurrierenden vorgeschlagenen Parkfelder zwischen den Bäumen an diesem Standort nicht umgesetzt werden können. Die Errichtung von Parkflächen im Bereich von sehr grossgewachsenen Bäumen mit entsprechendem Wurzelwerk, wäre ein «No-Go» und würde insbesondere auch dem Auftrag widersprechen, Grünflächen zu erhalten (Verhandlungsprotokoll S. 5). Auch eine Mischfläche mit Fuss- und Veloverkehr auf dem Trottoir ist im Bereich des Kannenfeldparks, in welchem sich viele Familien und sehbehinderte Personen aufhalten, aufgrund der bestehenden Sicherheitsbedenken nicht umsetzbar (Verhandlungsprotokoll S. 6).
Angesichts dieser Umstände ist unter Berücksichtigung des erheblichen Planungsermessens der Behörden im Rahmen der Strassen- und Verkehrsplanung nicht zu beanstanden, dass der Regierungsrat das Interesse am Erhalt der Längsparkierung im Strassenbereich entlang des Kannenfeldparks in diesem Fall höher gewichtet hat als das ebenso anerkannte Interesse an der weiteren Erhöhung der Verkehrssicherheit, insbesondere für die Velofahrenden. Auch wenn eine Verkehrsführung mit Mischverkehr inkl. Tramverkehr und Tempo 50 km/h für die Sicherheit der Velofahrenden auf einer Pendlerroute nicht als optimale Lösung bezeichnet werden kann, ist der Verzicht auf einen durchgehenden Velostreifen entlang des Kannenfeldparks angesichts der zur Verbesserung der Verkehrssicherheit der Velofahrenden vorgenommenen Verbreiterung des Fahrbereichs mit den richtplanerischen Vorgaben vereinbar und auch sachlich begründet. Der angefochtene Regierungsratsbeschluss ist in diesem Punkt zu bestätigen.
2.3.4 Kann auf der Burgfelderstrassse entlang des Kannenfeldparks kein Velostreifen errichtet werden, sind aber zusätzliche Massnahmen – zumindest im Bereich der Basisroute zwischen der Ensisheimerstrasse und der Glaserbergstrasse – zum Schutz der Velofahrenden angezeigt. Der Regierungsrat macht in der Rekursantwort geltend, zwischen Einmündungen der Ensisheimerstrasse und Glaserbergstrasse erfolge eine Trennung vom Tram und Individualverkehr. Das Tram werde separat (markiert mit Sperrfläche) geführt. Diese Verkehrsführung sei erforderlich, um zu gewährleisten, dass das Tram hindernisfrei in die Haltestelle vor dem Knoten Luzernerring einfahren könne. Sobald sich ein Tram anmelde, schalte sich die Lichtsignalanlage (LSA) östlich der Largitzenstrasse in der Fahrtrichtung Luzernerring auf Rot und halte den Individualverkehr zurück. Die Lichtsignalanlage habe somit auch die Funktion einer Tramsicherungsanlage mit Dosierungsfunktion. Der separate Fahrstreifen des Individualverkehrs diene als Aufstellfläche bzw. Haltefläche der Fahrzeuge, an denen das Tram vorbeifährt. Ein durchgehender Velostreifen auf der Burgfelderstrasse könne entlang des Kannenfeldparks stadtauswärts nicht umgesetzt werden, da rückstauender motorisierter Individualverkehr ansonsten eine erhebliche Trambehinderung auslösen würde. Ohne Aufstellbereich bzw. Haltefläche für Velofahrende würden sich die wartenden Velofahrenden in den Bereich der Haltestelle zurückstauen und den Fahrgastwechsel erheblich behindern, vor allem dort, wo Sehbehinderte auf ein sicheres Ein- und Aussteigen angewiesen seien. Da es sich um eine wichtige Haltestelle mit rund 1’900 Fahrgästen am Tag handle und ein Spital erschlossen werde, gelte es maximalen Komfort und Sicherheit anzubieten. Eine Verschiebung der Haltekante in Richtung Kannenfeldpark sei aufgrund der Einmündung Dammerkirchstrasse unmöglich. Diese Argumentation für den Verzicht auf einen Velostreifen im Bereich der Velobasisroute zwischen Ensisheimerstrasse und Glaserbergstrasse ist dem angefochtenen Entscheid nicht zu entnehmen. Es ist auch nicht ersichtlich, dass dies Inhalt der Beratungen der UVEK oder des Grossen Rats war.
Der Verlauf der Basisroute entlang der Burgfelderstrasse zwischen der Ensisheimerstrasse und Glaserbergstrasse führt die Velofahrenden in einer Kurve über die Tramgleise auf die Burgfelderstrasse, auf welcher Tempo 50 km/h gilt. Die Anforderungen an das Basisroutennetz orientieren sich am Fahrkönnen der Verkehrsteilnehmenden im Veloverkehr mit erhöhten Sicherheitsansprüchen wie Schülerinnen und Schüler, Seniorinnen und Senioren, Eltern mit Kindern, Touristinnen und Touristen sowie Freizeit- und Neuvelofahrende (TRP Velo, S. 18). Deren Bedürfnisse sind bei der Planung und Umsetzung zu berücksichtigen. Mit der vorliegend projektierten Situation auf der Burgfelderstrasse im Bereich der Velo-Basisroute wurden den verbindlichen Vorgaben des Richtplans nicht genügend Rechnung getragen. Vom Regierungsrat sind daher in diesem Bereich weitere Massnahmen zum Schutz der Velofahrenden mit erhöhtem Sicherheitsbedürfnis zu ergreifen. Da der Velostreifen auf der Burgfelderstrasse kurz nach der Bus- und Tramhaltestelle «Strassburgerallee» endet (vgl. oben E. 2.3.3), erscheint es für die Verkehrssicherheit zwar nicht förderlich, nur in diesem kurzen Bereich der Basisroute eine solche Markierung vorzusehen. Im Sinne einer Mindestanforderung sind aber die Längsparkfelder entlang des Kannenfeldparks auf Höhe der Ensisheimerstrasse aufzuheben, sodass ein grösserer Schutzbereich nach der Überquerung der Tramgleise entsteht. Weiter wird vom Regierungsrat zu prüfen sein, ob weitere Verbesserungen erreicht werden können, namentlich mit der Einführung von Tempo 30 km/h auf der gesamten Strecke der Burgfelderstrasse zwischen der Strassburgerallee und dem Luzernerring oder zumindest ab der Kreuzung mit der Ensisheimerstrasse (Basisroutennetz) und/oder einer verdeutlichten Signalisation (z.B. durch Markierungen auf der Strasse) des Verlaufs der Basisroute, insbesondere im Bereich der Gleise. Die Sache ist daher im Sinne dieser Erwägungen zur Neubeurteilung an den Regierungsrat zurückzuweisen.
2.4 Tramhaltestelle «Felix Platter-Spital»
Die Rekurrierenden beantragen in Ziffer 3 ihrer Rechtsbegehren, der Nutzungsplan Nr. 5893 Burgfelderstrasse (Markircherstrasse bis Glaserbergstrasse) sei aufzuheben und im Sinne der Erwägungen mit einem Velo-Bypass bzw. einer Velo-Zeitinsel bei der Tramhaltestelle «Felix Platter-Spital» (Richtung Burgfelden/St. Louis) zu überarbeiten. Eventualiter sei der Nutzungsplan Nr. 5893 Burgfelderstrasse (Markircherstrasse bis Glaserbergstrasse) aufzuheben und im Sinne der Erwägungen zusammen mit dem Projekt der Umgestaltung des Knotens Burgfelderstrasse/Luzernerring zu überarbeiten.
2.4.1 Im angefochtenen Regierungsratsbeschluss wird dazu ausgeführt, dass die Aufenthaltsfläche der Haltestelle tatsächlich ausreichend wäre, um eine Velozeitinsel oder einen Velobypass zu realisieren. Jedoch fehle am Ende der Haltestellenanlage der Platz für das Abfliessen des Veloverkehrs bzw. die erforderliche Aufstellfläche für das Velo vor der Haltelinie der Lichtsignalanlage. Für die Realisierung eines Aufstellberreichs wäre eine Verschiebung der Haltestelle in Richtung Kannenfeldpark notwendig. Dies sei aber nicht möglich, da sich direkt am Beginn der Haltestelle die Einmündung der Dammerkirchstrasse befinde. Gerade an dieser Stelle sei ein ausreichender Aufstellbereich allerdings dringend erforderlich, da es sich um einen extrem stark belasteten Verkehrsknoten handle mit zum Teil hohen Wartezeiten, ausgelöst durch die Busse der Linien 36 und 64 auf dem Luzernerring. Ohne Aufstellbereich würden die wartenden Velofahrenden den Fahrgastwechsel ausgerechnet dort erheblich behindern, wo Sehbehinderte auf ein sicheres Ein- und Aussteigen angewiesen seien. Da es sich um eine wichtige Haltestelle mit rund 1’900 Fahrgästen täglich handle und damit unter anderem ein Spital erschlossen werde, seien ein maximaler Komfort und maximale Sicherheit anzubieten. Zudem weise die Kantonspolizei, Abteilung Verkehrssicherheitsmassnahmen, darauf hin, dass der auf den Knoten folgende weitere Strassenverlauf in Richtung Burgfelden Grenze eine Verengung aufweise, was eine getrennte Führung von motorisiertem Individualverkehr und Veloverkehr verunmögliche. Entsprechend müsste sich der Veloverkehr ausgerechnet auf dem komplexen Knoten Luzernerring in den motorisierten Individualverkehr wiedereinfädeln. Um dies zu vermeiden, solle der motorisierte Individual- und Veloverkehr konsequent durchgehend im Mischverkehr geführt werden, sowohl vor als auch nach dem Knoten. Aus diesen Gründen könnten im Bereich der Haltestelle «Felix Platter-Spital» stadtauswärts weder eine Velozeitinsel noch ein Velobypass angeboten werden.
2.4.2 Die Rekurrierenden machen geltend, dass die Gefährlichkeit für Velofahrende von Kaphaltestellen mit den hohen Haltekanten und dem minimalen Abstand zwischen Tramschiene und Haltekante in Basel grundsätzlich als aktennotorisch gelten dürfe und somit den Behörden und auch dem Gericht als bekannt vorausgesetzt werden könne. Die Norm 640 046 der Vereinigung Schweizerischer Strassenfachleute (VSS) «Führung des leichten Zweiradverkehrs auf Strassen mit öffentlichem Verkehr» verlange als Abstand zwischen Schiene und Fahrbahnrand zur sicheren Führung der Zweiradfahrenden rechts der Gleise 1.20 Meter (minimal 1.00 Meter, nicht anwendbar bei Gefälle über 2 %). Die Haltestellenkanten der neuen Kaphaltestelle «Felix Platter-Spital» seien lediglich 0.67 Meter neben dem Tramgleis. Die Basler Verkehrsbetriebe (BVB) würden die Haltekante horizontal 1.23 Meter zur Gleisachse (zwischen Gleis und Haltekante verblieben somit nur 0.67 Mete) planen. Zudem sei die Trottoirkante gefährliche 27 cm hoch und damit deutlich höher als ein normales Trottoir. Velofahrende hätten somit nur knapp etwa die Hälfte des Abstands der Gleise zum Trottoir gemäss VSS-Norm zur Verfügung. Werde der Mindestabstand genommen, so seien es immer noch ein Drittel weniger als die Norm als Minimum verlange. Das Bundesamt für Strassen (ASTRA) sehe in den hohen Haltekanten in Basel ein Sicherheitsrisiko und einen klaren Widerspruch zum Strassenverkehrsgesetz und zum Veloweggesetz. In seiner Stellungnahme vom 9. November 2023 zum Plangenehmigungsverfahren «MP 2322 Clarastrasse Riehenring» habe das ASTRA ausgeführt:
«Die Führung des Veloverkehrs durch die Kaphaltestelle (Durchfahrt zwischen Gleis und Perronkante) stellt ein betriebsrelevantes Sicherheitsdefizit für den Veloverkehr dar und steht somit im Widerspruch zum Art. 6a SGV und zum Veloweggesetz. Die Führung von Velo und Tram/Bahn auf derselben Verkehrsfläche beeinträchtigt die Sicherheit und den Komfort des Veloverkehrs: Gleise erhöhen das Unfallrisiko für den Veloverkehr (Rad in Gleisrinne, Rutschen auf Gleisen, Veloanhänger in Gleisrinne), schränken dessen Flexibilität ein und stehen im Widerspruch zu gültigen Normen (insb. VSS Norm 40 201). Bei der hohen Einstiegskante besteht die Gefahr, dass das Pedal an der Kante streift (Sturzgefahr). Im Fall von Basel, wo der Abstand [zwischen] Gleis [und] Perronkante knapp 0.73 Meter beträgt, werden die Velofahrende auf der Gleisachse fahren müssen. Diese Führung stellt ein Sicherheitsproblem bei den Weichenbereichen. Tram und Veloverkehr sollen deshalb möglichst, und dort wo angebracht, auf separaten Verkehrsflächen geführt werden (Entflechtung). Dies kann über eine Veloumfahrung der Haltestelle (in den Projektunterlagen als «Velo-Bypass» genannt), über eine überfahrbare Kaphaltestelle (mit oder ohne LSA für den Veloverkehr) oder über eine parallele Führung des Veloverkehrs (mit Velofahrverbot für den entsprechenden sicherheitsdefizitären Abschnitt) erfolgen.»
Weiter habe das ASTRA zur Unfallgefahr in seiner Stellungnahme zum Vorhaben «Basel, St. Jakobs-Strasse Zeughaus bis Schänzli» vom 22. Juni 2023 folgendes ausgeführt:
«Die Velo-Führungsform bei Tramhaltestellen im Mischverkehr, wird gemäss allgemeiner Fachmeinung als gefährlich, nicht für alle Velofahrenden befahrbar und mit einem hohen Unfallpotential belastet angesehen. Im Bereich von Tramhaltestellen sind erhöhte Unfallzahlen zu beobachten (Unfallkarte und Rückmeldung Bevölkerung und Fachstellen). Die Unfall-Dunkelziffer in Zusammenhang mit Tramgleisen ist insgesamt hoch (bis zu 90 %). Als Vergleich weist die SUVA für die Jahre 2013-2017 durchschniitlichl’500 Gleisunfälle/Jahr aus, dies im Vergleich zu ASTRA-Zahlen: 37 Gleisunfälle/Jahr. Die Zahlen der SUVA/SSUV basieren dabei auf der Hochrechnung einer Stichprobe. »
Es sei klar belegt, dass Kaphaltestellen mit hohen Haltekanten und dem in Basel üblichen Gleisabstand ein hohes Sicherheitsrisiko für Velofahrende darstellen und nach Lösungen gesucht werden müsse, wie dieses Sicherheitsrisiko für Velofahrende vermieden oder zumindest minimiert werden könne. Dem BVD sei diese Gefährlichkeit durchaus bekannt. Es sei deshalb unverständlich, weshalb das Departement und der Regierungsrat weiterhin für Velofahrende gefährliche Haltestellen planen und damit ein offensichtliches Sicherheitsrisiko für Velofahrende in Kauf nehmen würden, ohne Begleitmassnahmen zu ergreifen. Es gäbe durchaus Möglichkeiten, Haltestellen beispielsweise mit einer Haltestellenüberfahrt auch für Velofahrende sicher zu gestalten. Der Grosse Rat des Kantons Basel-Stadt habe sich mehrfach zum Thema Kaphaltestellen geäussert und nach Lösungen gesucht, die BehiG-konforme Umgestaltung der Tramhaltestellen mit geeigneten Begleitmassnahmen für Velofahrende erträglich zu gestalten. Aufgrund dieser Gefährlichkeit für Velofahrende habe der Grosse Rat auch entsprechende Beschlüsse gefasst. So habe er zum Ratschlag zur Erhöhung der Verkehrssicherheit sowie zur Umgestaltung der Tramhaltestellen in der Hardstrasse beschlossen:
«4. Wo immer möglich, insbesondere auf Pendler- und Basisrouten, sind bei Tram-Kaphaltestellen Velolichtinseln mit Tramhaltestellenüberfahrten zu realisieren.
Auch in anderen Berichten der UVEK sei auf die Wichtigkeit der Vermeidung von Kaphaltestellen ohne geeigneten Begleitmassnahmen bei allen laufenden und anstehenden Tramhaltestellenumbauten hingewiesen worden. Im vorliegenden Fall habe sich der Grosse Rat mit den Voraussetzungen bei der Tramhaltestelle «Felix Platter-Spital» (stadteinwärts) auseinandergesetzt und sei zum Schluss gekommen, dass eine Begleitmassnahme zu Gunsten der Velofahrenden aufgrund der Bedürfnisse des Felix Platter-Spitals an dieser Stelle nicht möglich sei. Dies werde von den Rekurrierenden zwar bedauert aber als verbindliche Entscheidung des Grossen Rats akzeptiert. Die Tramhaltestelle «Felix Platter-Spital» stadtauswärts sei aber weder Bestandteil des Ratschlags des Regierungsrats noch des Berichts der UVEK gewesen. Der Regierungsrat schreibe in seinem Ratschlag: «Der Projektperimeter des Abschnitts A beginnt in der Burgfelderstrasse auf Höhe des neuen Felix Platter-Spitals an der Einmündung zur Largitzenstrasse und schliesst damit an das im Jahr 2015 abgeschlossene Projekt Luzernerring/Wasgenring an.» (Ratschlag 18.0443.01, S. 11). Beim Planfestsetzungsbeschluss ziehe nun der Regierungsrat die bisherige Haltestelle «Felix Platter-Spital» stadtauswärts dennoch in das Projekt mit ein. Die Rekurrierenden hätten im Einsprache- bzw. Rekursverfahren bei der Vorinstanz eine Velomassnahme bei dieser Haltestelle verlangt, vorzugsweise einen Velo-Bypass. Sie wären allerdings auch mit der Umsetzung einer Velo-Zeitinsel einverstanden gewesen.
Zu den Ausführungen im angefochtenen Entscheid, wonach aufgrund der Verhältnisse an diesem Ort weder eine Velozeitinsel noch ein Velobypass angeboten könnten, machen die Rekurrierenden schliesslich geltend, dass sich eine sichere Möglichkeit planen lasse und der Veloverkehr sicher zurück auf die Strasse geführt werden könne. Es müsse nicht nur der Veloverkehr «abfliessen», sondern auch der motorisierte Individualverkehr müsse den Haltestellenbereich vorher verlassen, damit das Tram die Haltestelle bedienen könne. Heute erfolge dies mit einem Lichtsignal als «Vorsignal», welches den gesamten Verkehr vor der Haltestelle anhalte, sodass das Tram vorbeifahren könne. Nachdem dieses Signal den Verkehr stoppe, werde an der Kreuzung Burgfelderstrasse/Luzernerring die Fahrspur des Trams «geleert», indem der Verkehr an der Burgfelderstrasse «grün» erhält. So fliesse der Verkehr heute ab und leere den Haltestellenbereich. Dieses Abfliessen sei in jedem Fall auch möglich nach der Umgestaltung und eine solche Ampel sei auch im Signalisations- und Markierungsplan Burgfelder-/Missionsstrasse Burgfelderstrasse 65 bis 35 vorgesehen.
2.4.3 Der Regierungsrat hält dem in seiner Rekursantwort entgegen, dass es sich bei den VSS-Normen nicht um Rechtssätze handle, sondern um Verwaltungsanweisungen, die ein anerkanntes Hilfsmittel bei der Frage bildeten, ob eine Anlage den Anforderungen der Verkehrssicherheit genüge. Soweit das Gesetz nicht ausdrücklich auf VSS-Normen verweise, seien diese nicht direkt anwendbar, sondern im Sinne einer Orientierungshilfe zu berücksichtigen. Sie seien namentlich nicht schematisch und starr, sondern verhältnismässig und unter Berücksichtigung der örtlichen Verhältnisse anzuwenden, wobei den zuständigen Behörden ein Spielraum zustehe. Die Zufahrt vor dem Felix Platter-Spital sei zwingend erforderlich, insbesondere für die Rettungsdienste. Aufgrund dieser Zufahrt sei die Haltestelle zu wenig lang, um eine Zeitinsel oder einen Bypass einzurichten. Es fehle für die Velos eine freie Strecke, um hinter der Haltestelle abzufliessen, ebenso ein Aufstellbereich vor dem Lichtsignal, um bei Rot vor dem Knoten zu warten. Auch bestehe an der hoch frequentierten Örtlichkeit mit vulnerablen Bevölkerungsgruppen zu grosse Sicherheitsbedenken für die Einführung einer Velozeitinsel. Aufgrund der Platzverhältnisse könne für das Velo keine Aufstellfläche hinter der Velozeitinsel angeboten werden, die nicht im Konflikt mit dem Tram-Fahrgastwechsel stehen würden. Daher werde davon abgesehen. Somit sei ersichtlich, dass die Verkehrssicherheit nach Art. 6a SVG bei der Planung angemessen Beachtung geschenkt worden sei. Diese Güterabwägung sei mit Blick auf die örtlichen Gegebenheiten schlüssig und nachvollziehbar. Sie erweise sich somit als recht- und verhältnismässig.
2.4.4 Die Rekurrierenden weisen zu Recht darauf hin, dass die bei der Bus- und Tramhaltestelle «Felix Platter-Spital» vorgesehene Kaphaltestelle mit hoher Haltekante für die Sicherheit der Velofahrenden abträglich ist. Der Regierungsrat anerkannte etwa in Beantwortung der schriftlichen Anfrage Kaspar Sutter betreffend «Strafverfahren bei Selbstunfällen an Kaphaltestellen», dass ein Widerspruch zwischen den Anforderungen des eidgenössischen Behindertengleichstellungsgesetzes inkl. weiterer Bestimmungen und einer älteren Norm zur «Führung des leichten Zweiradverkehrs auf Strassen mit öffentlichem Verkehr» aus dem Jahr 2000 bestehe. Die Anforderungen an hindernisfreien und autonomen Zugang zu öffentlichen Verkehrsmitteln bedinge je nach Fahrzeugtyp im Haltestellenbereich höhere Randabschlüsse und geringere Abstände zwischen Schiene und Fahrbahnrand als die Velonorm dies empfehle. Innerhalb der letzten fünf Jahre (d.h. bis August 2020) seien polizeilich sechs Selbstunfälle mit Fahrrädern (inkl. E-Bikes) an Kaphaltestellen erfasst worden. Drei dieser Unfälle seien auf die vom Anfragenden beschriebenen Schwierigkeiten bei Kaphaltestellen zurückzuführen. In einer Medienmitteilung vom 29. März 2023 teilte das BVD mit, dass die Kaphaltestellen am Wiesenplatz mit hohen Haltekanten mit Mischverkehr (Velo- Motorfahrzeug- und Tramverkehr) für die Velofahrenden bedeute, dass sie zwischen Tramschiene und hoher Haltekante nur 70 Zentimeter Platz hätten, was viele von ihnen als schmal und folglich als unsicher empfinden würden. Um Stürze zu vermeiden, würden Velofahrende immer wieder über die breite Tramhaltestelle aufs Trottoir ausweichen. Das BVD habe geprüft, wie die Situation für Velofahrende verbessert werden könne. Voraussichtlich 2025 werde das BVD auf beiden Haltestellen am Wiesenplatz sogenannte Zeitinseln einrichten. So könnten Velofahrende auf einem erhöhten Fahrbereich durch die Haltestelle fahren, wenn kein Tram an der Haltestelle stehe. Neustes Beispiel für eine solche Zeitinsel sei die Haltestelle Kunstmuseum in Fahrtrichtung Wettsteinplatz – eine Ampel werde am Wiesenplatz allerdings nicht nötig sein (Regierungsratsbeschluss 20.5192.02 vom 25. August 2020; https://www.bs.ch/medienmitteilungen/bvd/2023-velofahrende-erhalten-der-tramhaltestelle-wiesenplatz-sichere-ueberfahrten). Diese Ausführungen bzw. Überlegungen des BVD lassen sich auch auf die hier vorliegende analoge Situation übertragen. Sie decken sich auch mit der Einschätzung des ASTRA, wonach die Führung von Velo und Tram/Bahn auf derselben Verkehrsfläche die Sicherheit und dem Komfort des Veloverkehrs beeinträchtigt und dass Gleise das Unfallrisiko für den Veloverkehr (Rad in Gleisrinne, Rutschen auf Gleisen, Veloanhänger in Gleisrinne) erhöhen, dessen Flexibilität einschränken und im Widerspruch zu gültigen Normen (insb. VSS Norm 40 201) stehen würden. Das ASTRA weist insbesondere darauf hin, dass bei hohen Einstiegskanten die Gefahr bestehe, dass das Pedal an der Kante streife (Sturzgefahr). Da im vorliegenden Fall der Abstand zwischen Gleis und Perronkante nur knapp 0.73 Meter beträgt, werden die Velofahrende auf der Gleisachse fahren müssen. Der Regierungsrat und der Grosse Rat sind sich des Sicherheitsrisikos bei Kaphaltestellen mit hoher Haltekanten für die Velofahrenden denn auch bewusst. Entsprechend hielt der Regierungsrat im ÖV-Programm 2022–2025 vom 16. Dezember 2020 auf Seite 29 fest, dass Kaphaltestellen wenn immer möglich zu vermeiden seien, sofern Velos an der Haltekante verkehrten. Wo immer möglich würden zusätzlich Alternativrouten für Velos zur Umfahrung von Kaphaltestellen geschaffen oder verbessert.
Die im vorliegenden Fall vorgesehene Kaphaltestelle beim Eingang des Felix-Platter-Spitals in Fahrtrichtung stadteinwärts wurde im Rekursverfahren nicht angefochten und ist somit nicht Streitgegenstand. Bei der gegenüberliegenden Kaphaltestelle in Richtung Luzernerring und Burgfelden/St. Louis geht der Regierungsrat davon aus, dass eine flankierende Massnahme zur Kaphaltestelle, wie sie etwa bei den Haltestellen am Wiesenplatz oder vor dem Kunstmuseum eingerichtet wurde, nicht möglich sei, da es an Platz für den abfliessenden Veloverkehr zur Kreuzung am Luzernerring fehle. Es muss als unbefriedigend angesehen werden, wenn bei einer vom Regierungsrat in der Richtplanung definierten Velo-Pendlerroute eine Verkehrsführung geplant wird, welche erkennbare Sicherheitsdefizite für die Velofahrenden aufweist. Allerdings haben die Rekurrierenden im vorliegenden Fall in Bezug auf die Tramhaltestelle vor dem Felix-Platter-Spital, wenn auch mit Bedauern, anerkannt, dass die Einrichtung eines Velo-Bypass oder Velo-Zeitinsel vor dem Spitaleingang mit den Sicherheits- und Komfortbedürfnissen der Besuchenden des Geriatriespitals in diesem Fall nicht vereinbar wäre. Auch wenn die etwas versetzt gegenüberliegende Tramhaltestelle stadtauswärts nicht in dem vom Grossen Rat behandelten Projektperimeter lag, lassen sich die Überlegungen der UVEK auch auf diese Haltestelle übertragen. Auch sie dient der Erschliessung des Geriatriespitals und es ist daher im Haltestellen-Wartebereich mit einem höheren Anteil an besonderes vulnerablen Personen zu rechnen. Der Regierungsrat nennt den fehlenden Raum für die Aufnahme von Velofahrenden im Bereich zwischen einer möglichen Velozeitinsel und der Kreuzung am Luzernerring als Grund für die Ablehnung einer solchen Lösung. Der Regierungsrat geht somit von einer erhöhten Anzahl von Velofahrenden auf dieser Velo-Pendelroute aus, welche mangels Warteraums im Wartebereich im Konflikt stehen würden mit Bus- und Tramfahrgästen mit einer Sehbehinderung. Es ist namentlich aufgrund der Erfahrungen mit der Zeitinsel beim Kunstmuseum gerichtsnotorisch, dass die Durchfahrt von Velofahrenden auf einer Velo-Zeitinsel bei den wartenden Bus- und Tramfahrgästen Unsicherheit auslösen kann. Dies gilt im Bereich eines Gerieatriespitals umso mehr. Schliesslich erscheint auch nachvollziehbar, dass eine Abfahrt aller Velofahrenden auf den Luzernerring bei Einfahrt eines Trams in die Haltestelle allenfalls nicht immer gewährleistet werden kann, so dass es zu einem Konflikt zwischen zurückstauenden Velofahrenden und den aussteigenden bzw. einsteigenden Bus- und Tramgästen kommen kann.
Insgesamt kann nicht festgestellt werden, dass der Regierungsrat die sich in diesem Punkt widerstrebenden Sicherheitsinteressen der Velofahrenden sowie der Bus- und Tram-Fahrgäste ungenügend abgewogen hat. Es ist vielmehr zu erkennen, dass diese Ausübung des planerischen Ermessens, welche sich im Übrigen auf eine analoge Einschätzung der UVEK des Grossen Rats stützen kann, aufgrund der Gesamtsituation nicht zu beanstanden ist. Insgesamt ist der Regierungsrat mit nachvollziehbarer Begründung zum Ergebnis gelangte, dass bei dieser Haltestelle trotz der bekannten Bedenken gegenüber Kaphaltestellen mit erhöhter Kante kein Velo-Bypass bzw. keine Velo-Zeitinsel eingerichtet werden kann. Der Regierungsratsbeschluss ist diesbezüglich zu bestätigen. Es ist aber festzustellen, dass aufgrund der räumlichen Verhältnisse und zur Gewährleistung des maximalen Komforts und der Sicherheit für die Fahrgäste der betreffenden Bus- und Tramhaltestelle auf einer Velo-Pendlerroute eine Situation mit erhöhter Unfallgefahr für Velofahrende geschaffen wird. Dem ist bei der Behandlung des nachfolgenden Eventualantrags der Rekurrierenden auf Einführung einer Tempobeschränkung im betreffenden Strassenabschnitt Rechnung zu tragen.
2.5 Temporeduktion im Bereich der Haltestelle «Felix Platter-Spital»
2.5.1 Die Rekurrierenden beantragen in Ziffer 4 ihrer Rechtsbegehren, bei der/den Tramhaltestelle/n «Felix Platter-Spital» ohne Velo-Bypass oder Velo-Zeitinsel sei aus Gründen der Verkehrssicherheit insbesondere für Velofahrende neu «Tempo 30» anzuordnen bzw. die nötigen Schritte zur Anordnung in die Wege zu leiten. Der Regierungsrat habe die Abweisung dieses Antrags damit begründet, dass die Höchstgeschwindigkeit im Bestand als auch nach Implementierung des vorliegenden Projekts 50 km/h betragt und damit keine projektbedingte Verschlechterung vorliege. Nach Ansicht der Rekurrierenden treffe dies nicht zu. In den Plänen seien neu zwei Tram-Kaphaltestellen mit hoher Haltekante vorgesehen, was für Velofahrende eine Verschlechterung zur Folge habe. An der deutlichen Verschlechterung der Sicherheitslage für die Velofahrenden in diesem Bereich ändere auch nichts, dass in anderen Bereichen Verbesserungen für die Sicherheit der Velofahrenden vorgenommen worden seien. Die Sicherheit der bestehenden Veloroute bei einer Kaphaltestelle, die nach der Implementierung vor und nach der Kaphaltestelle den Wechsel der Velofahrenden über ein Tramgleis bedinge, könne durch eine Temporeduktion für den motorisierten Individualverkehr deutlich erhöht werden. Die Rekurrierenden weisen unter Bezugnahme auf Kapitel 3.4 (S. 34 f.) des «Handbuch Infrastruktur: Veloverkehr in Kreuzungen» des ASTRA darauf hin, dass Gleisquerungen wegen der erhöhten Sturzgefahr eine besondere Gefahr für Velofahrende darstellen würden. Zu beachten sei die Rutschgefahr auf den Gleisen und die Gefahr, in die Schienenrille zu geraten. Im vorliegenden Fall müsse – ohne Velo-Zeitinsel bzw. ohne Velo-Bypass – die Querung auf der Strasse im laufenden Verkehr erfolgen, was eine besondere Gefährdung zur Folge habe. Als zusätzliche Massnahme zur Sicherheit von Velofahrenden sei daher eine Temporeduktion zwingend notwendig. «Tempo 30» reduziere das Risiko von Unfällen für Velofahrende klar. Studien hätten gar gezeigt, dass die Anzahl schwerverletzter Personen bei Tempo 30 km/h um bis 70 % niedriger sei als in Bereichen mit Tempo 50 km/h. Zudem führe eine reduzierte Geschwindigkeit auch zu einer Verringerung der Verletzungsgefahr im Falle eines Unfalls. Durch die Temporeduktion des motorisierten Individualverkehrs könnten Velofahrende die Gleisquerung vor und nach der hohen Haltekanten besser meistern und einfacher über das Tramgleis kreuzen. Sie hätten mehr Zeit und Autofahrende kämen nicht so rasch von hinten. Die Beschränkung der Höchstgeschwindigkeit als funktionelle Verkehrsanordnung könne bzw. müsse nach Art. 3 Abs. 4 SVG erlassen werden, soweit der Schutz der Bewohnerinnen und Bewohner vor Lärm und Luftverschmutzung die Beseitigung von Benachteiligungen von Menschen mit Behinderungen, die Sicherheit, die Erleichterung oder die Regelung des Verkehrs, der Schutz der Strasse oder andere in den örtlichen Verhältnissen liegende Gründe dies erfordern würden. Ferner könne bzw. müsse die Höchstgeschwindigkeiten gemäss Art. 108 Abs. 2 Signalisationsverordnung (SSV, SR 741.21) herabgesetzt werden, wenn eine Gefahr nur schwer oder nicht rechtzeitig erkennbar und anders nicht zu beheben sei (lit. a) oder auch wenn bestimmte Strassenbenutzende eines besonderen, nicht anders zu erreichenden Schutzes bedürften (lit. b). Die hohe Haltekante sei keine Gefahr für den motorisierten Individualverkehr und somit für Fahrende von Motorfahrzeugen als Gefahr auch nicht erkennbar. Velofahrende würden eine hohe Haltekante eher spät sehen und müssten ein Gleis in spitzem Winkel überfahren, um zwischen die beiden Gleise zu kommen. Als «bestimmte Strassenbenutzende» bedürfen sie deshalb eines besonderen Schutzes, sofern dieser Schutz nicht anders – beispielsweise durch einen Velo-Bypass oder eine Velo-Zeitinsel – gewährleistet werden könne. Die Haltung des zuständigen BVD sowie des Regierungsrats im vorliegenden Verfahren erstaune umso mehr, als dass das BVD bereits anerkannt habe, dass «Tempo 30» eine verhältnismässige, geeignete und damit gebotene Massnahme darstelle, die Sicherheit für Velofahrende bei Tram-Kaphaltestellen zu erhöhen. Das Tiefbauamt des BVD habe sich im Rahmen einer Einspracheverhandlung betreffend eine andere Einsprache des Rekurrenten 1 (und weiteren Einsprechenden) bei der Anpassung an das Behindertengleichstellungsgesetz von Tram-Haltestellen an der Klybeckstrasse (Umbau der Haltestellen Feldbergstrasse und Bläsiring) ausdrücklich bereit erklärt, bis Ende Jahr 2023 im vom Projekt betroffenen Abschnitt der Klybeckstrasse die Maximalgeschwindigkeit von 30 km/h zu realisieren, was inzwischen umgesetzt worden sei. Ohne andere Massnahme erweise sich bei einer hohen Haltekante zugunsten von Velofahrenden Tempo 30 km/h somit als nötig, zweck- und verhältnismässig. Dadurch werde der öffentliche Verkehr nicht verlangsamt, weil das Tram im betroffenen Haltestellenbereich ohnehin langsam fahre.
2.5.2 Der Regierungsrat macht in der Rekursantwort geltend, dass die Abteilung Mobilität des BVD daran sei, zwecks Erfüllung der Motion Raphael Fuhrer und Konsorten («integrale Signalisation von Tempo 30 km/h in Basel-Stadt mit gleichzeitiger Beschleunigung des öffentlichen Verkehrs gemäss Kantonsverfassung § 30») ein entsprechendes Konzept zu erarbeiten. Erst nach Vorliegen des Beschlusses des Grossen Rats über den vorgesehenen Ratschlag zur Erfüllung der Motion Fuhrer würden weitere «Tempo 30»-Projektierungen auf dem übergeordneten Strassennetz an die Hand genommen. Bis dahin würden einzelne Strassenabschnitte bezüglich «Tempo 30»-Erweiterungen nicht gesondert behandelt. Inwiefern die Burgfelderstrasse Teil des künftigen «Tempo 30»-Netzes sein werde, könne erst nach Vorliegen des genannten Grossratsbeschlusses und nach Vorliegen der anschliessend zu erstellenden «Tempo 30»-Detailprojektierungen zu den einzelnen Strassenabschnitten gesagt werden. Aus Sicht der Verkehrssicherheit sei ein einheitliches Verkehrs- und Geschwindigkeitsregime in einem Strassenzug anzustreben, womit es ähnliche Geschwindigkeiten und nicht wechselnde geben soll. Damit seien die Situationen im Strassenraum eindeutig und die Verkehrsteilnehmenden würden sich automatisch richtig verhalten. Es sei daher der Verkehrssicherheit nicht dienlich, nur auf einem sehr kurzen Abschnitt der Strasse ein anderes Temporegime einzuführen als auf dem Rest der Strasse. Die Durchfahrt des motorisierten Individualverkehrs durch die Tramhaltestellen «Strassburgerallee» und «Burgfelderplatz» mit Tempo 50 km/h müsste als gefährlicher eingestuft werden, als dies bei der Haltestelle «Felix Platter-Spital» der Fall sei. Die Projektierung sehe die Beibehaltung der bisherigen Maximalgeschwindigkeit von 50 km/h vor. Die massgeblichen Normen seien eingehalten. Unter diesen Umständen sowie unter Hinweis auf das erhebliche Planungsermessen der Behörden im Rahmen der Strassen- und Verkehrsplanung erscheine die Nichteinführung von Tempo 30 im betroffenen Strassenabschnitt klarerweise nicht als rechtswidrig.
2.5.3 Mit diesen Ausführungen geht der Regierungsrat auf den Wesentlichen Gehalt der Rügen der Rekurrierenden nicht ein. Er setzt sich mit der projektbedingt verschlechterten Sicherheitslage für die Velofahrenden im Bereich der Bus- und Tramhaltestelle «Felix Platter-Spital» überhaupt nicht auseinander. Dass die Situation bei der Haltestelle «Felix Platter-Spital» für die Velofahrenden als deutlich gefährlicher einzustufen ist als beim Burgfelderplatz, ist offensichtlich, da bei der Haltestelle «Burgfelderplatz» eben eine Umfahrungsmöglichkeit der Tramhaltestelle mit Velostreifen vorgesehen ist, während die Velofahrenden bei der Bus- und Tramhaltestelle «Felix Platter-Spital» zusammen mit dem motorisierten Individualverkehr auf dem Gleisbereich mit erhöhten Kanten durchfahren müssen. Die erhöhte Gefährlichkeit wird gemäss den obigen Ausführungen sowohl vom Regierungsrat als auch vom Grossen Rat zumindest im Grundsatz anerkannt. Der Regierungsrat setzt sich weder im angefochtenen Entscheid noch in der Rekursantwort mit den Vorgaben aus der Richtplanung, insbesondere dem Teilrichtplan Velo, auseinander. Dieser fordert auf dem Veloroutennetz Massnahmen zur Vermeidung von Gefährdungen. Eine solche liegt im Bereich der Kaphaltestelle mit erhöhten Kanten gemäss den obigen Ausführungen vor, was auch im TRP Velo so beschrieben wird (vgl. oben E.2.2.1). Da sich andere flankierende Massnahmen zur Vermeidung einer Gefährdung für die Velofahrenden auf diesem Streckenabschnitt gemäss Ausführungen des Regierungsrats nicht verwirklichen lassen bzw. darauf zu Gunsten von maximalem Komfort und Sicherheit der Nutzerinnen und Nutzer des Öffentlichen Verkehrs verzichtet wird, erscheint die von den Rekurrierenden geforderte Reduktion der zulässigen Geschwindigkeit tatsächlich als einzige Option zur Erreichung einer einigermassen richtplankonformen Situation. Es mag zutreffen, dass im Hinblick auf die Einhaltung der Vorschriften und deren Erkennbarkeit von Vorteil ist, wenn bei einer Strasse eine durchgehend einheitliche Höchstgeschwindigkeit gilt. Dem Regierungsrat gelingt es aber nicht aufzuzeigen, dass dieses Argument derart hoch zu gewichten sein soll, dass es der Einführungen einer Passage mit reduzierter Geschwindigkeit in einem Strassenbereich mit erhöhter Gefahrenlage entgegenstehen würde. In Basel-Stadt bestehen wie auch in anderen Städten bei vielen Strassen in unterschiedlichen Abschnitten unterschiedliche Geschwindigkeitsgrenzen (vgl. etwa Sevogelstrasse, Schönaustrasse, Dreirosenstrasse/Horburgstrasse, Strassburgerallee, Klingelbergstrasse, Spitalstrasse; Giornicostrasse, Predigerhofstrasse). Eine kleinteilige Unterteilung in Strassenabschnitte ist sodann auch bei den Begegnungszonen der Normalfall. Vorliegend ist die Burgfelderstrasse im Bereich der Bus- und Tramhaltestelle «Felix Platter-Spital» mit der hohen Haltekante bereits optisch als besonderer Strassenabschnitt erkennbar. Es geht hier darum, auf die mit der Kapphaltestelle geschaffene Gefährdungssituation angemessen zu reagieren Bei entsprechender Signalisation ist eine Temporeduktion für die Verkehrsteilnehmenden daher ohne Weiteres erkennbar und nachvollziehbar.
Es sind somit keine öffentlichen Interessen zu erkennen, welche höher zu gewichten sind, als diejenigen an der Verbesserung der Sicherheit für die Velofahrenden bei dieser erkannten Gefahrenlage. Schliesslich weisen die Rekurrierenden zu Recht darauf hin, dass die Beschränkung der Höchstgeschwindigkeit im Haltestellenbereich auch nicht zu einer Beeinträchtigung des Tramverkehrs führt, da die Trams im Haltestellenbereich ohnehin nicht schneller fahren. Lediglich ergänzend ist darauf hinzuweisen, dass die betroffene Bus- und Tramhaltestelle «Felix Platter-Spital» gemäss den Ausführungen des Regierungsrats der Erschliessung eines Geriatriespitals dient und dass im Haltestellenbereich mit einer erhöhten Anzahl von Personen etwa mit Sehbehinderungen zu rechnen ist. Eine Beschränkung der Höchstgeschwindigkeit in der unmittelbaren Umgebung des Spitals erscheint in dieser Situation somit nicht nur zur Verbesserung der Sicherheitslage für die Velofahrenden, sondern auch für die Fussgängerinnen und Fussgänger, welche von der Haltestelle zum Spital gelangen oder umgekehrt angebracht und verhältnismässig. Diese Massnahme zur Erhöhung der Sicherheit der Velofahrenden ist bei der Umsetzung des vorliegenden Projekts zu implementieren. Daran ändert entgegen den Ausführungen des Regierungsrats nichts, dass dieser in Erfüllung der Motion Raphael Fuhrer und Konsorten («integrale Signalisation von Tempo 30 in Basel-Stadt mit gleichzeitiger Beschleunigung des öffentlichen Verkehrs gemäss Kantonsverfassung § 30») daran ist, ein entsprechendes Konzept zu erarbeiten. Die Ausarbeitung dieses Konzepts hat nichts mit der im vorliegenden Fall angebrachten und erforderlichen Umsetzung einer flankierenden Massnahme zur Erhöhung der Sicherheit im Zusammenhang mit der geplanten Einführungen einer Kaphaltestelle mit erhöhten Kanten zu tun. Dem Antrag der Rekurrierenden folgend ist der Regierungsrat daher anzuweisen, im Haltestellenbereich «Felix Platter-Spital» die Beschränkung der zulässigen Geschwindigkeit auf 30 km/h anzuordnen bzw. die zur Umsetzung dieser Massnahme erforderlichen Schritte einzuleiten.
Demgemäss erkennt das Verwaltungsgericht (Dreiergericht):
://: Der Rekurs wird teilweise gutgeheissen und die Sache zur Neubeurteilung im Sinne der Erwägungen an den Regierungsrat zurückgewiesen.
Die Rekurrierenden 1-5 tragen die Gerichtskosten des verwaltungsgerichtlichen Rekursverfahrens mit einer reduzierten Gebühr von CHF 1’000.–, einschliesslich Auslagen, in solidarischer Verpflichtung.
Die Gerichtskosten werden mit dem geleisteten Kostenvorschuss von CHF 2'000.– verrechnet, sodass die Gerichtskasse den Rekurrierenden CHF 1'000.– zurückzuerstatten hat.
Mitteilung an:
Rekurrierende1-5
Regierungsrat des Kantons Basel-Stadt
APPELLATIONSGERICHT BASEL-STADT
Die Gerichtsschreiberin
MLaw Marion Wüthrich
Rechtsmittelbelehrung
Gegen diesen Entscheid kann unter den Voraussetzungen von Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes (BGG) innert 30 Tagen seit schriftlicher Eröffnung Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten erhoben werden. Die Beschwerdeschrift ist fristgerecht dem Bundesgericht (1000 Lausanne 14) einzureichen. Für die Anforderungen an deren Inhalt wird auf Art. 42 BGG verwiesen. Über die Zulässigkeit des Rechtsmittels entscheidet das Bundesgericht.
Ob an Stelle der Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten ein anderes Rechtsmittel in Frage kommt (z.B. die subsidiäre Verfassungsbeschwerde an das Bundesgericht gemäss Art. 113 BGG), ergibt sich aus den anwendbaren gesetzlichen Bestimmungen. Wird sowohl Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten als auch Verfassungsbeschwerde erhoben, sind beide Rechtsmittel in der gleichen Rechtsschrift einzureichen.