Appellationsgericht
des Kantons Basel-Stadt
als Verwaltungsgericht Dreiergericht
VD.2024.148
URTEIL
vom 14. Februar 2025
Mitwirkende
Dr. Stephan Wullschleger, Dr. Claudius Gelzer,
Prof. Dr. Ramon Mabillard und Gerichtsschreiber Dr. Lukas Schaub
Beteiligte
A____ Rekurrent
[…]
gegen
Komission für Denkmalsubventionen
c/o Basler Denkmalpflege
Unterer Rheinweg 26, 4058 Basel
Gegenstand
Rekurs gegen einen Beschluss der Kommission für Denkmalsubvention
vom 18. September 2024
betreffend Denkmalsubvention […], Basel, Fensterersatz Hinterhof-Seite
([…])
Sachverhalt
Mit Schreiben vom 11. September 2018 teilte die Kantonale Denkmalpflege Basel-Stadt (nachfolgend Denkmalpflege) A____ (Rekurrent) mit, dass die von diesem im Meldeverfahren Nr. […] gemeldeten Reparaturarbeiten Dachrand und Traufe, Spenglerarbeiten und Ersatz der Hoffenster aus Sicht der Denkmalpflege mit folgenden Auflagen und unter folgendem Vorbehalt ausgeführt werden könnten: Die Detailgestaltung sowie die Farb- und Materialwahl seien im Einvernehmen mit der Denkmalpflege auszuführen. Vor der Ausführung seien der Denkmalpflege Detailpläne der Ersatzfenster zur Genehmigung vorzulegen. Für die Arbeiten könnten andernfalls Subventionen der Denkmalpflege geltend gemacht werden.
Mit E-Mail vom 31. Oktober 2018 wurde dem Rekurrenten seitens der Denkmalpflege mitgeteilt, dass einem Fensterersatz mit Holzfenstern an der hofseitigen Fassade zugestimmt werde. Es wurde mitgeteilt, dass die Denkmalpflege auf die Vorgabe, geschlossene Brüstungsfelder bei den Fenstertüren vorzusehen, verzichte. Unter diesen Umständen seien für den Fenstertürenersatz jedoch keine Subventionen möglich. Dem Rekurrenten wurde mitgeteilt, dass die definitive Detailgestaltung mit der Denkmalpflege zu besprechen sei.
Mit E-Mail vom 10. Juli 2024 legte der Rekurrent der Denkmalpflege Fensterdetails basierend auf einer Offerte der B____ AG vor. Mit E-Mail vom 15. Juli 2024 teilte die Denkmalpflege dem Rekurrenten mit, dass es für eine allfällige Subventionierung unumgänglich sei, dass hölzerne Brüstungsfelder eingeplant werden müssten. Wetterschenkel müssten in Holz ausgeführt, oder mit einer hölzernen Abdeckung versehen werden. Das aufgezeichnete Kämpferprofil müsse mit einer Holzabdeckung oder in komplett Holz ausgeführt werden und es dürften keine Metallprofile sichtbar sein. Der Rekurrent wurde gebeten, überarbeitete Pläne nochmals zur Genehmigung einzureichen.
Der Rekurrent reichte am 29. August 2024 bei der Kommission für Denkmalsubventionen ein Subventionsgesuch betreffend den Ersatz der hofseitigen Fenster unter Beilage einer (neuen) Offerte der Firma C____ AG ein. Die Kommission für Denkmalsubventionen entschied am 5. September 2024, dem Rekurrenten eine Subvention in der Höhe von maximal CHF 7’400 für die Rekonstruktion der hofseitigen Fenster als Holzfenster zu gewähren.
Gegen diesen Entscheid richtet sich der vom Rekurrenten am 18. September 2024 angemeldete und am 26. September 2024 begründete Rekurs an das Verwaltungsgericht. Der Rekurrent beantragt in der Rekursbegründung, es sei der Beitrag der Denkmalpflege Basel-Stadt an die Fenster der C____ AG auf insgesamt CHF 36’200.– zu erhöhen, resp. es sei die Kostendifferenz C____/B____ als Subvention zu vergüten. Eventualiter seien die Fenster der B____ AG ohne Subventionsgesuch zu bewilligen. Die Kommission für Denkmalsubventionen beantragt mit Vernehmlassung vom 18. Dezember 2024 die Abweisung des Rekurses. Hierzu replizierte der Rekurrent mit Eingabe vom 9. Januar 2024.
Das vorliegende Urteil ist auf dem Zirkulationsweg ergangen. Die weiteren Tatsachen ergeben sich, soweit sie für das vorliegende Urteil von Bedeutung sind, aus den nachfolgenden Erwägungen.
Erwägungen
1.1 Der Rekurs richtet sich gegen einen Entscheid der Kommission für Denkmalsubventionen, deren Mitglieder vom Grossen Rat gewählt werden (§ 11 Abs. 2 des Gesetzes über den Denkmalschutz [DSchG; SG 497.100]). Entscheide des Regierungsrates sowie der vom Grossen Rat oder vom Regierungsrat gewählten Kommissionen sind gemäss § 10 Abs. 1 des Verwaltungsrechtspflegegesetzes (VRPG; SG 270.100) beim Verwaltungsgericht anfechtbar. Dieses ist somit funktionell und sachlich zur Beurteilung des vorliegenden Rekurses zuständig (VGE VD.2010.277 vom 27. Dezember 2011 E. 1.1). Der Rekurrent ist als Adressat des angefochtenen Entscheids und gemeinschaftlicher Eigentümer der betroffenen Liegenschaft von dem Entscheid berührt. Daher ist er gemäss § 13 VRPG zum Rekurs legitimiert.
1.2 Angefochten ist im vorliegenden Fall der Entscheid der Kommission für Denkmalsubventionen über die Gewährung einer Subvention. Nur über diese Frage der Gewährung einer Subvention konnte die Kommission für Denkmalsubventionen entscheiden. Nicht Inhalt des angefochtenen Entscheids ist die Frage, ob eine andere Ausgestaltung des Fensterersatzes (ohne entsprechende Subventionen) zulässig wäre oder nicht. Da die Kommission für Denkmalsubventionen für einen Entscheid über den letztgenannten Punkt nicht zuständig ist und darüber nicht entscheiden kann, kann dieser Punkt auch im verwaltungsgerichtlichen Rekursverfahren nicht behandelt werden. Einzutreten ist somit ausschliesslich auf das Hauptbegehren im verwaltungsgerichtlichen Verfahren, wonach der Beitrag der Denkmalpflege an die Fenster der C____ AG auf insgesamt CHF 36’200.– zu erhöhen, resp. die Kostendifferenz C____/B____ als Subvention zu vergüten sei.
1.3 Die Kognition des Verwaltungsgerichts richtet sich nach § 28 DSchG, soweit die Anwendung von Bestimmungen des Denkmalschutzgesetzes zu beurteilen ist. Danach hat das Verwaltungsgericht nicht bloss im Sinne von § 8 VRPG zu prüfen, ob die Kommission für Denkmalsubventionen den Sachverhalt unrichtig festgestellt, das geschriebene oder ungeschriebene öffentliche Recht falsch angewendet oder ihr Ermessen überschritten hat, sondern es hat auch über die Angemessenheit des angefochtenen Entscheids zu entscheiden. Soweit allerdings die Anwendung und Auslegung der im Denkmalschutzgesetz enthaltenen unbestimmten Rechtsbegriffe zur Diskussion stehen, übt das Verwaltungsgericht praxisgemäss auch bei freier Kognition eine gewisse Zurückhaltung, um dem Beurteilungsspielraum der Verwaltung und vor allem ihrer besonderen Sachkenntnis Rechnung zu tragen (VGE VD.2023.61 vom 5. April 2024 E. 1.2; VD.2016.195 vom 27. April 2017 E.1.2; VD.2010.277 vom 27. Dezember 2011 E. 1.2 mit weiteren Hinweisen auf VGE 629/2009 vom 15. Juli 2009; 694/2003 vom 23. April 2004; VGE vom 31. Mai 1985, in: BJM 1986, S. 46, 46 f.).
2.1 Gemäss § 11 Abs. 1 DSchG kann der Kanton auf begründetes Gesuch hin Beiträge an die Kosten der Erhaltung und Restaurierung von Denkmälern leisten. Gemäss Abs. 2 der Bestimmung wählt der Grosse Rat eine neungliedrige Kommission, die über die Beitragsgesuche entscheidet. Die Beiträge richten sich gemäss Abs. 3 der Bestimmung nach den finanziell unterstützungswürdigen Kosten. Sie betragen unter Vorbehalt begründeter Ausnahmen höchstens 50 % dieser Kosten. Die Ausrichtung von Beiträgen kann mit Bedingungen und Auflagen zur Wahrung von Ziel und Zweck dieses Gesetzes verbunden werden. Da es sich um eine Kann-Bestimmung handelt, steht der Verwaltungsbehörde bei der Entscheidung über die Ausrichtung solcher Beiträge ein weiter Ermessensspielraum zu. Sie hat ihr Ermessen aber pflichtgemäss, das heisst im Rahmen von Verfassung und Gesetz nach sachlichen Grundsätzen auszuüben. Namentlich sind Sinn und Zweck der gesetzlichen Ordnung, die dort angelegten öffentlichen Interessen, das Gebot der rechtsgleichen Behandlung, der Grundsatz von Treu und Glauben und das Willkürverbot zu beachten (vgl. z.B. BGE 138 I 305 E. 1.4.3; Häfelin/Müller/Uhlmann, Allgemeines Verwaltungsrecht, 8. Auflage, Zürich 2020, N 409). Gemäss § 11 Abs. 4 DSchG erlässt die Kommission Richtlinien, insbesondere für die Voraussetzungen der Zusprechung und die Modalitäten der Ausrichtung. In der Verordnung betreffend die Denkmalpflege (DPV, SG 497.110) hat der Regierungsrat weitere Ausführungsbestimmungen erlassen, wobei die Regelungen in den Richtlinien der Kommission vorbehalten bleiben. Gemäss § 6 Abs. 3 der Richtlinien entscheidet über Beträge bis CHF 10'000.– in der Regel der Präsident; die Beschlüsse werden der Kommission mitgeteilt.
2.2 Die Kommission für Denkmalsubventionen verfügte mit Entscheid vom 18. September 2024, dass für den Fensterersatz Hinterhof beim […] eine Subvention im Maximum von CHF 7'200.– ausgerichtet werde. Der in der ursprünglichen Verfügung irrtümlich aufgeführte anderslautende Betreff («Freilegung und Restaurierung Holzdecke») wurde von der Kommission nach der Rekurserhebung nachträglich korrigiert. Die Verfügung selbst enthält keine Begründung. Es wird auf ein beigelegtes Berechnungsblatt verwiesen, wobei unklar ist, ob ein solches im vorliegenden Fall erstellt worden ist. Dem Rekurrenten wurde von der Kantonalen Denkmalpflege nach der Einreichung einer Offerte der Firma B____ zum Ersatz der bestehenden Fenster durch neue Holzfenster mit Wetterschenkeln aus Holz zu einem Offertpreis von CHF 39'517.90 (Rekursbeilage 1, S. 1) resp. CHF 45'098.70 (Rekursbeilage 1, Seite 4) mit E-Mail vom 15. Juli 2024 mitgeteilt, dass es für die Ausrichtung einer Subvention unumgänglich sei, dass hölzerne Brüstungsfelder eingeplant werden müssten (Rekursbeilage 5, Seite 1). Weiter wurde in der E-Mail mitgeteilt, dass die Wetterschenkel in Holz ausgeführt oder mit einer hölzernen Abdeckung versehen sein müssten. Das aufgezeichnete Kämpferprofil müsse mit einer Holzabdeckung oder in komplett Holz ausgeführt werden. Es dürften keine Metallprofile sichtbar sein. Der Rekurrent holte daraufhin eine Offerte der Firma C____ ein mit einem Offertpreis von CHF 81'262.90 ein. Im Dokument «Empfehlung, Antrag, Beschluss» der Basler Denkmalpflege befindet sich der folgende Hinweis: «[…], Basel: Die Häuserzeile mit Mehrfamilienhäuser mit Vorgärten am […], auch im Bereich der Nr. […] wurden 1901-1904 samt der Tramlinie angelegt. Der Architekt der Liegenschaft am […] ist der Baumeister […], Bauherr war […]. Besonders sind die bauzeitlichen Vorgartengitter aus dem Jahr 1910. Hofseitig weisen die Balkontüren eine geschlossene Bauweise in den Brüstungsfeldern auf. Aus Sicht der Denkmalpflege sind die geplanten Arbeiten zur Rekonstruktion der hofseitigen Fenster und Balkontüren unterstützungswürdig, wenn die Brüstungsfelder der Balkontüren in geschlossener Bauweise und als Holzfenster rekonstruiert werden.»
2.3 Der Rekurrent moniert, dass die von der kantonalen Denkmalpflege resp. der Kommission für Denkmalsubventionen verlangten Fenster mit Wetterschenkeln in Holz und hölzernen resp. mit Holz abgedeckten Kämpfern durch die Firma B____ aus Qualitäts- und Unterhaltsüberlegungen nicht geliefert würden. Die von der Firma C____ gelieferten Fenster, deren Ausführung sich gegenüber derjenigen der Firma B____ lediglich dadurch unterscheide, dass sie eine hölzerne Abdeckung des Wetterschenkels und eine vollständig hölzerne Abdeckung des Kämpfers enthalten würden, seien doppelt so teuer. Die räumlichen Verhältnisse im Hinterhof seien eng. Die Wetterschenkel seien von keiner Position aus einsehbar und die Kämpfer nur aus steilem Blickwinkel von unten sichtbar. Die Vorschrift und Einstufung der Denkmalpflege nach hölzernen Wetterschenkeln und Kämpfern sei unverhältnismässig. Bei dieser Ausgangslage sei der Beitrag der Denkmalpflege an die Fenster der Firma C____ auf insgesamt CHF 36'200.– zu erhöhen. Beiträge in der Höhe von über 40 % seien keine Seltenheit.
2.4 Die Kommission für Denkmalsubventionen weist in ihrer Rekursantwort darauf hin, dass in der Stadt- und Dorfbild-Schutzzone die nach aussen hin sichtbare historisch oder künstlerisch wertvolle Substanz und der entsprechende Charakter der bestehenden Bebauung zu erhalten seien (§ 12 Abs. 1 DSchG bzw. § 37 Abs. 1 BPG). Dies bedeute, dass wenn die Originalsubstanz nicht erhalten werden könne, neue Fenster bezüglich Materialisierung, Gliederung und Detailgestaltung gemäss dem historischen Charakter auszuführen seien. Nur wenn die Einhaltung dieser gesetzlichen Grundlage gewährleistet sei, sei ein Fenster- bzw. Fenstertürenersatz subventionsberechtigt. Zur Begriffsbestimmung führt die Kommission für Denkmalsubventionen aus, dass es sich beim Kämpfer um ein feststehendes Fensterbauteil handle, das die Fensterfläche horizontal, meist in zwei untere Flügel und ein Oberlicht unterteile. Der Wetterschenkel sei der untere Teil der Fensterflügel und diene zur Absicherung gegen eindringendes Regenwasser. Der Wetterschenkel stehe deshalb über den Fensterrahmen hinaus. Das Brüstungsfeld bei einer Fenstertüre sei der Fensterbereich auf Brüstungshöhe, vom Boden bis auf eine Höhe von etwa 50-90cm. Die Bewilligungspraxis in der Stadt- und Dorfbild-Schutzzone umfasse, dass beim Kämpfer-Detail sowie beim Wetterschenkel-Detail hölzerne Sichtteile, beziehungsweise hölzerne Abdeckungen zum Einsatz kommen müssten. Ebenso seien geschlossene Brüstungsfelder bei Fenstertüren vorzusehen. Nur wenn die Einhaltung dieser gesetzlichen Grundlage gewährleistet sei, sei ein Fenster- bzw. Fenstertürenersatz subventionsberechtigt. Die Denkmalpflege lasse jedoch bei den Fenstertüren auf Seite der Hoffassade den Verzicht von Brüstungsfeldern zu. Sei es nicht beabsichtigt, Brüstungsfelder aus Holz einzubauen, können dafür keine Subventionen in Aussicht gestellt werden. Der Ausführungsbeschrieb in der Offerte der Firma C____ AG belege, dass hölzerne Abdeckungen beim Kämpfer und Wetterschenkel umgesetzt werden könnten und der langjährigen Bewilligungspraxis in der Stadt- und Dorfbild-Schutzzone entsprochen werden könne. Aus diesen Ausführungen ergebe sich, dass bei Hoffassaden nicht die gleichen Auflagen im Vergleich zu Strassenfassaden zur Anwendung kämen. Es entspreche jedoch einer Mindestanforderung der Kommission für Denkmalsubventionen, in der Stadt- und Dorfbild-Schutzzone sichtbare Metallteile abzudecken. Die Berechnung von Subventionen erfolge in einem festgelegten Rahmen verbunden mit dem denkmalpflegerischen Aufwand. Dem Antrag des Rekurrenten betreffend Erhöhung der Subvention von CHF 7'400.– auf CHF 36'200.–. resp. Kostendifferenz der Offerten C____/B____ könne somit nicht entsprochen werden. Je nach denkmalpflegerisch gefordertem Aufwand erfolge eine in der Höhe abgestufte Berechnung der Subventionen.
2.5 Eine Begründung für die Höhe des Subventionsrahmens von CHF 7'400.–, was in etwa 9 % der Investition gemäss Offerte C____ entspricht, ist weder der Subventionsverfügung noch dem Dokument «Empfehlung, Antrag, Beschluss» der Basler Denkmalpflege zu entnehmen. Es muss als fraglich bezeichnet werden, ob die Kommission für Denkmalsubventionen damit dem Anspruch auf die Begründung einer Verfügung nachkommt. Auch in der Rekursantwort der Kommission für Denkmalsubventionen wird nicht ausgeführt, aus welchen Gründen im vorliegenden Fall ein Subventionsrahmen in der vorgenannten Höhe festgelegt wurde. Auch wenn gemäss den gesetzlichen Vorgaben kein Anspruch auf die Ausrichtung von Subventionen besteht und aufgrund der Kann-Bestimmung der Verwaltungsbehörde bei der Entscheidung über die Ausrichtung solcher Beiträge ein weiter Ermessensspielraum zusteht, ist die fehlende Begründung der angefochtenen resp. des gesprochenen Subventionsrahmens als kritisch zu betrachten. Eine Überprüfung der Einhaltung der rechtsstaatlichen Grundsätze des Willkürverbots resp. Gleichbehandlungsprinzips durch das Gericht ist in dieser Situation kaum möglich. Grundsätzlich in der Verfügung selbst oder zumindest in der Rekursantwort sollte die Kommission für Denkmalsubventionen aufzeigen, nach welchen generell angewandten Prinzipien sich die Festlegung des Subventionsrahmens in einem solchen Fall richtet. Entgegen den Ausführungen des Rekurrenten ist es aber nicht zu beanstanden, dass die Kommission für Denkmalsubventionen für die Ausrichtung von Subventionen an den Fensterersatz und Fenstertüren in der Stadt- und Dorfbild-Schutzzone erhöhte Anforderungen stellt und hierfür eine Ausfertigung resp. Abdeckung der Kämpfer sowie der Wetterschenkel aus Holz verlangt. Daran ändert entgegen den Ausführungen des Rekurrenten nichts, dass die Firma B____ offenbar Fenster gemäss diesen Vorgaben nicht liefert. Dem Rekurrenten wurden die entsprechenden Anforderungen bekannt gegeben und sie basieren auch gemäss Ausführungen des Rekurrenten auf einer ständigen Praxis der Kommission. Dass die Ausrichtung eines Subventionsbeitrages in der Höhe von CHF 7'400.– an einen dementsprechend vorgenommenen Fensterersatz mit der üblichen Subventionspraxis der Kommission in vergleichbaren Fällen nicht vereinbar sei und somit eine Ungleichbehandlung vorliege, wird vom Rekurrenten nicht geltend gemacht und ist auch nicht ersichtlich. Entgegen den Ausführungen des Rekurrenten ist es für die Beurteilung der vorliegend angefochtenen Verfügung betreffend Ausrichtung einer Subvention nicht relevant, ob bei anderen vergleichbaren Liegenschaften Kunststofffenster eingebaut worden seien und ob dies von den Baubehörden bewilligt resp. nicht beanstandet worden ist. Der Rekurrent vermag nicht aufzuzeigen und es liegen auch keinerlei Anhaltspunkte dafür vor, dass für den Einbau von Kunststofffenstern in Liegenschaften der Stadt- und Dorfbild-Schutzzone von der Kommission für Denkmalsubventionen Subventionen ausgerichtet wurden, so dass sich der Rekurrent diesbezüglich auf den Gleichbehandlungsgrundsatz berufen könnte.
Insgesamt vermag der Rekurrent nicht aufzuzeigen, dass der von der Kommission für Denkmalsubventionen verfügte Subventionsrahmen von CHF 7'400.– für den Ersatz der Fenster mit hölzerner Abdeckungen beim Kämpfer und Wetterschenkel und (fakultativen) Brüstungsfeldern aus Holz bei den Fenstertüren mit den gesetzlichen Vorgaben nicht vereinbar wäre resp. dass im vorliegenden Fall ein höherer Subventionsrahmen hätte festgelegt werden müssen.
Demgemäss erkennt das Verwaltungsgericht (Dreiergericht):
://: Der Rekurs wird abgewiesen.
Der Rekurrent trägt die Kosten des Verfahrens mit einer Gebühr von CHF 1’000.–.
Mitteilung an:
Rekurrent
Kommission für Denkmalsubventionen
APPELLATIONSGERICHT BASEL-STADT
Der Gerichtsschreiber
Dr. Lukas Schaub
Rechtsmittelbelehrung
Gegen diesen Entscheid kann unter den Voraussetzungen von Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes (BGG) innert 30 Tagen seit schriftlicher Eröffnung Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten erhoben werden. Die Beschwerdeschrift ist fristgerecht dem Bundesgericht (1000 Lausanne 14) einzureichen. Für die Anforderungen an deren Inhalt wird auf Art. 42 BGG verwiesen. Über die Zulässigkeit des Rechtsmittels entscheidet das Bundesgericht.
Ob an Stelle der Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten ein anderes Rechtsmittel in Frage kommt (z.B. die subsidiäre Verfassungsbeschwerde an das Bundesgericht gemäss Art. 113 BGG), ergibt sich aus den anwendbaren gesetzlichen Bestimmungen. Wird sowohl Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten als auch Verfassungsbeschwerde erhoben, sind beide Rechtsmittel in der gleichen Rechtsschrift einzureichen.