Appellationsgericht
des Kantons Basel-Stadt
als Verwaltungsgericht Dreiergericht
VD.2024.51
URTEIL
vom 13. September 2024
Mitwirkende
Dr. Stephan Wullschleger, lic. iur. André Equey, Dr. Christoph A. Spenlé
und Gerichtsschreiber Dr. Lukas Schaub
Beteiligte
A____ Rekurrent 1
[...]
B____ Rekurrent 2
[...]
gegen
Gesundheitsdepartement Basel-Stadt
Generalsekretariat, Malzgasse 30, 4052 Basel
Gegenstand
Rekurs gegen eine Verfügung des Gesundheitsdepartements
vom 2. Februar 2024
betreffend Zugang zu nicht publizierten Informationen
Sachverhalt
Am 23. November 2023 fand eine Sitzung der Schweizerischen Gesundheitsdirektorenkonferenz (GDK) statt. Mit Schreiben vom 4. Dezember 2023 ersuchten A____ sowie B____ (Rekurrenten) das Gesundheitsdepartement des Kantons Basel-Stadt (nachfolgend Gesundheitsdepartement) um Zugang zu sämtlichen nicht publizierten Informationen im Zusammenhang mit dieser Sitzung, soweit sie die Interkantonale Vereinbarung über die hochspezialisierte Medizin (IVHSM) betreffen. Das Gesundheitsdepartement trat auf dieses Gesuch mit Verfügung vom 2. Februar 2024 nicht ein.
Gegen diesen Nichteintretensentscheid richtet sich der am 15. Februar 2024 angemeldete und am 7. März 2024 begründete Rekurs an den Regierungsrat des Kantons Basel-Stadt. Der Vizepräsident des Regierungsrates überwies den Rekurs mit Schreiben vom 27. März 2024 dem Verwaltungsgericht zum Entscheid. Die Rekurrenten begehren die kosten- und entschädigungsfällige Aufhebung der angefochtenen Verfügung und Zugang zu den in ihrem Gesuch vom 4. Dezember 2023 näher umschriebenen Informationen betreffend die Sitzung der GDK vom 4. Dezember 2023. Das Gesundheitsdepartement beantragt mit Stellungnahme vom 13. Juni 2024 die Abweisung des Rekurses, soweit darauf eingetreten werden kann. Die weiteren Tatsachen und Einzelheiten der Parteistandpunkte ergeben sich, soweit sie für das vorliegende Urteil von Bedeutung sind, aus der angefochtenen Verfügung und den nachfolgenden Erwägungen. Das vorliegende Urteil erging unter Beizug der Vorakten auf dem Zirkularweg.
Erwägungen
1.1 Die Zuständigkeit des Verwaltungsgerichts zur Beurteilung des vorliegenden Rekurses ergibt sich aus dem Überweisungsbeschluss des Vizepräsidenten des Regierungsrats vom 27. März 2024 sowie aus § 42 des Organisationsgesetzes (OG BS, SG 153.100) des Kantons Basel-Stadt in Verbindung mit § 12 des Verwaltungsrechtspflegegesetzes (VRPG BS, SG 270.100) des Kantons Basel-Stadt. Zum Entscheid ist nach § 92 Abs. 1 Ziff. 11 des Gerichtsorganisationsgesetzes (GOG BS, SG 154.100) des Kantons Basel-Stadt das Dreiergericht berufen. Mit einem von [...] A____ und B____ unterzeichneten Gesuch vom 4. Dezember 2023 wurde das Gesundheitsdepartement des Kantons Basel-Stadt (GD BS) ersucht, «[d]en Unterzeichneten» gemäss § 25 Abs. 1 des Informations- und Datenschutzgesetzes (IDG BS, SG 153.260) des Kantons Basel-Stadt Zugang zu näher umschriebenen Informationen zu gewähren. Damit wurde das Gesuch eindeutig im Namen der beiden [...] persönlich gestellt. Der Umstand, dass für das Gesuch Briefpapier der [...] AG verwendet worden ist und es sich bei den beiden [...] um kollektiv zeichnungsberechtigte Mitglieder des Verwaltungsrats der [...] AG handelt, ändert daran nichts, zumal die Funktion und die Zeichnungsberechtigung im Gesuch nicht einmal erwähnt wurden. Die angefochtene Verfügung des GD BS kann ohne Weiteres dahingehend verstanden werden, dass auch die Vorinstanz von einem Gesuch der beiden [...] persönlich ausgegangen ist. Ihren Rekurs erheben die beiden [...] hingegen im Namen der [...] AG. Dementsprechend beantragen sie, das Zugangsgesuch dieser Gesellschaft sei gutzuheissen. Die Gesellschaft hat am erstinstanzlichen Verfahren nicht teilgenommen und ist von der angefochtenen Verfügung nicht berührt. Grundsätzlich wäre daher auf den Rekurs nicht einzutreten. Ein Nichteintretensentscheid wegen unrichtiger Bezeichnung der rekurrierenden Partei erschiene im vorliegenden Fall allerdings überspitzt formalistisch. Daher wird der von den beiden [...] unterzeichnete Rekurs ausnahmsweise als sinngemässer Rekurs der beiden [...] persönlich entgegengenommen und werden diese im Folgenden als Rekurrenten bezeichnet. Die Rekurrenten sind als Adressaten der angefochtenen Verfügung von dieser unmittelbar berührt und haben ein schutzwürdiges Interesse an deren Aufhebung oder Abänderung. Sie sind deshalb gemäss § 13 Abs. 1 VRPG BS zum Rekurs legitimiert. Auf den frist- und abgesehen von der unrichtigen Parteibezeichnung formgerecht erhobenen Rekurs ist daher einzutreten.
1.2 Die Kognition des Verwaltungsgerichts richtet sich nach der allgemeinen Vorschrift von § 8 VRPG BS. Danach prüft das Gericht, ob die Verwaltung öffentliches Recht nicht oder nicht richtig angewendet, den Sachverhalt unrichtig festgestellt, wesentliche Form- oder Verfahrensvorschriften verletzt oder von ihrem Ermessen einen unzulässigen Gebrauch gemacht hat (VGE VD.2023.17 vom 31. August 2023 E. 1.2 mit Nachweisen).
1.3 Mit der angefochtenen Verfügung vom 2. Februar 2024 ist das Gesundheitsdepartement des Kantons Basel-Stadt (GD BS) auf das Gesuch der Rekurrenten um Informationszugang nicht eingetreten. Mit ihrer Rekursbegründung beantragen die Rekurrenten, die Verfügung des GD BS vom 2. Februar 2024 sei aufzuheben und das Gesuch der Rekurrentin (richtig Rekurrenten) um Zugang zu nicht publizierten Informationen vom 4. Dezember 2023 sei gutzuheissen und ihr (richtig ihnen) Zugang zu den entsprechenden Informationen zu gewähren. Wenn das Verwaltungsgericht einen Rekurs für begründet erachtet, hebt es die angefochtene Verfügung auf und erlässt entweder selbst einen den Streit materiell erledigenden Entscheid oder weist die Sache an die Behörde zurück, von der die aufgehobene Verfügung ausging (§ 20 Abs. 1 VRPG BS). Bei Aufhebung eines Nichteintretensentscheids weist das Verwaltungsgericht die Sache praxisgemäss regelmässig kassatorisch zu neuem Entscheid zurück. Ein reformatorischer neuer Entscheid des Verwaltungsgerichts in der Sache kommt bei der Aufhebung eines Nichteintretensentscheids nur unter besonderen Umständen in Betracht (VGE VD.2023.37 vom E. 3.1 mit Nachweisen). Die Rekurrenten begründen ihren Antrag auf einen reformatorischen Entscheid primär damit, dass es sich bei der angefochtenen Verfügung entgegen der im Dispositiv verwendeten Formulierung nicht um einen Nichteintretensentscheid, sondern um eine verkappte materielle Abweisung ihres Zugangsgesuchs handle (Rekursbegründung Rz. 8 und 20). Dieser Auffassung kann nicht gefolgt werden. Selbst wenn die Begründung des GD BS für seine Unzuständigkeit offensichtlich unzutreffend wäre, wie die Rekurrenten aus den nachstehenden Gründen zu Unrecht geltend machen, änderte dies entgegen ihrer Ansicht nichts an der Qualifikation der angefochtenen Verfügung als Nichteintretensentscheid. Für den Fall, dass die angefochtene Verfügung als Nichteintretensentscheid qualifiziert wird, machen die Rekurrenten geltend, dass eine Rückweisung der Sache an die Vorinstanz einen formalistischen Leerlauf bedeuten und zu unnötigen Verzögerungen führen würde, die dem Beschleunigungsgebot widersprächen, das im Anwendungsbereich des Öffentlichkeitsprinzips gelte (Rekursbegründung Rz. 8). Ob diese Vorbringen hinreichende Gründe für einen reformatorischen Entscheid darstellten, kann offenbleiben, weil ein solcher bereits deshalb nicht in Betracht kommt, weil das GD BS seine Zuständigkeit aus den nachstehenden Gründen zu Recht verneint hat.
2.1 Gemäss § 25 Abs. 1 IDG BS hat jede Person Anspruch auf Zugang zu den bei einem öffentlichen Organ im Sinn von § 3 Abs. 1 lit. a und b IDG BS vorhandenen Informationen, ausgenommen zu Aufzeichnungen, die nicht fertig gestellt sind. Gemäss § 3 Abs. 1 lit. a und b IDG BS sind öffentliche Organe im Sinn des IDG BS die Organisationseinheiten des Kantons und der Gemeinden, die eine öffentliche Aufgabe erfüllen, sowie die Organisationseinheiten der juristischen Personen des kantonalen und kommunalen öffentlichen Rechts, die eine öffentliche Aufgabe erfüllen.
2.2
2.2.1 Gemäss § 6 Abs. 1 IDG BS trägt dasjenige öffentliche Organ, das Informationen zur Erfüllung seiner gesetzlichen Aufgaben bearbeitet, die Verantwortung für den Umgang mit den Informationen. Die Verantwortung für den Umgang mit den Informationen umfasst insbesondere die Verantwortung dafür, dass Gesuche auf Zugang zu Informationen im Sinn von § 25 IDG BS korrekt behandelt werden (Rudin, in: Rudin/Baeriswyl [Hrsg.], Praxiskommentar zum Informations- und Datenschutzgesetz des Kantons Basel-Stadt, Zürich 2014, § 6 N 4 und 12). Dementsprechend ist das Recht auf Zugang zu Informationen gemäss § 25 Abs. 1 IDG gegenüber dem verantwortlichen Organ geltend zu machen (Rudin, a.a.O., § 6 N 24). Bearbeiten mehrere öffentliche Organe einen gemeinsamen Informationsbestand, so regeln sie gemäss § 6 Abs. 2 IDG BS die Verantwortung. Dabei haben sie insbesondere auch die Verantwortung für die Gewährleistung des (allgemeinen) Informationszugangsrechts und damit die Zuständigkeit für die Behandlung von Gesuchen um Zugang zu Informationen einem öffentlichen Organ zuzuweisen (vgl. Rudin, a.a.O., § 6 N 24 und 29).
2.2.2 Gemeinsam bearbeitete Informationsbestände sind insbesondere (elektronische) Datenbanken, die von verschiedenen öffentlichen Organen genutzt werden, also nicht bloss einem einzelnen öffentlichen Organ zur Aufgabenerfüllung dienen (Rudin, a.a.O., § 6 N 25). Die Speicherung des Informationsbestands in einer zentralen (elektronischen) Datenbank ist entgegen der Ansicht der Rekurrenten (vgl. Rekursbegründung Rz. 16 f.) aber keine notwendige Voraussetzung für die Anwendung von § 6 Abs. 2 IDG BS. Erforderlich ist bloss, dass mehrere öffentliche Organe einen gemeinsamen Informationsbestand bearbeiten. Die Erscheinungsform, die physische Implementation, die Speichermodalitäten und das Speichermedium des Informationsbestands sind unerheblich (vgl. betreffend Datensammlungen Blechta, in: Basler Kommentar, 3. Auflage 2014, Art. 3 DSG N 80; Rosenthal, in: Rosenthal/Jöhri, Handkommentar zum Datenschutzgesetz, Zürich 2008, Art. 3 N 95 und Art. 11a N 57). Dafür spricht auch, dass gemäss § 3 Abs. 5 IDG BS jeder Umgang mit Informationen unabhängig von den angewandten Mitteln und Verfahren als Bearbeiten gilt.
2.2.3 Art. 33 des Datenschutzgesetztes (DSG, SR 235.1) der Schweizerischen Eidgenossenschaft bestimmt unter der Überschrift Kontrolle und Verantwortung bei gemeinsamer Bearbeitung von Personendaten, dass der Bundesrat die Kontrollverfahren und die Verantwortung für den Datenschutz regelt, wenn ein Bundesorgan Personendaten zusammen mit anderen Bundesorganen, mit kantonalen Organen oder mit privaten Personen bearbeitet. Die Rekurrenten machen geltend, der Begriff der Bearbeitung eines gemeinsamen Informationsbestands durch mehrere öffentliche Organe im Sinn von § 6 Abs. 2 IDG BS sei analog zum Begriff der gemeinsamen Bearbeitung von Personendaten im Sinn von Art. 33 DSG auszulegen (Rekursbegründung Rz. 14). Ob diese Forderung begründet ist, kann offenbleiben, weil sie daraus ohnehin nichts zu ihren Gunsten ableiten können. Gemäss der von den Rekurrenten zitierten Kommentierung von Art. 33 DSG handelt es sich zwar auch bei Austauschplattformen, zentralen Internetportalen mit Stammdaten für Behördengänge und zentralen IT-Systemen, die Bundesorgane einsetzen müssen, um gemeinsame Datenbearbeitungen (vgl. Held/Brönnimann, in: Bieri/Powell [Hrsg.], Orell Füssli Kommentar zum Schweizerischen Datenschutzgesetz mit weiteren Erlassen, Zürich 2023, Art. 33 N 6). Dass solche Einrichtungen eine notwendige Voraussetzung für die Annahme einer gemeinsamen Datenbearbeitung darstellten, kann der Kommentierung aber nicht ansatzweise entnommen werden. Die von den Rekurrenten zitierten Autoren scheinen der Ansicht zu sein, eine gemeinsame Bearbeitung von Personendaten im Sinn von Art. 33 DSG setze voraus, dass mehrere Organe die Daten gestützt auf eigene Rechtsgrundlagen für eigene Zwecke bearbeiten (vgl. Held/Brönnimann, a.a.O., Art. 33 N 5). Weshalb die Bestimmung derart einschränkend auszulegen sein sollte, wird aber nicht nachvollziehbar begründet und ist auch nicht ersichtlich. Der Zweck von Art. 33 DSG besteht gemäss den genannten Autoren in der Vermeidung von Regelungslücken betreffend die Verantwortung für den Datenschutz und die Kontrolle der Datenbearbeitung bei gemeinsamer Bearbeitung von Personendaten (vgl. Held/Brönnimann, a.a.O., Art. 33 N 1). Diesbezügliche Regelungen sind bei einer Bearbeitung durch mehrere Organe gestützt auf eine gemeinsame Rechtsgrundlage für einen gemeinsamen Zweck genauso erforderlich wie bei einer Bearbeitung durch mehrere Organe gestützt auf eigene Rechtsgrundlagen zu eigenen Zwecken. Schliesslich wird der Anwendungsbereich von Art. 33 DSG in den übrigen Kommentaren in keiner Art und Weise auf die Datenbearbeitung aufgrund eigener Rechtsgrundlagen zu eigenen Zwecken beschränkt (vgl. Mund, in: Baeriswyl et al. [Hrsg.], Stämpflis Handkommentar Datenschutzgesetz, 2. Auflage, Bern 2023, Art. 33; Stöckli/Grüninger, in: Basler Kommentar, 4. Auflage 2024, Art. 33 DSG).
3.1 Mit Gesuch vom 4. Dezember 2023 ersuchten die Rekurrenten das GD BS gestützt auf § 25 Abs. 1 IDG um Gewährung des Zugangs zu «sämtlichen nicht publizierten Informationen […], welche das Gesundheitsdepartement des Kantons Basel-Stadt im Rahmen der Vorbereitung, Durchführung und im Nachgang zur Sitzung der GDK vom 23. November 2023 in Bern erstellt, bearbeitet oder empfangen hat, soweit sie die Interkantonale Vereinbarung übe[r] die hochspezialisierte Medizin (HSM) betreffen.»
3.2 Gemäss Art. 39 Abs. 1 des Bundesgesetzes über die Krankenversicherung (KVG, SR 832.10) sind Spitäler zugelassen, wenn sie ausreichende ärztliche Betreuung gewährleisten (lit. a), über das erforderliche Fachpersonal verfügen (lit. b), über zweckentsprechende medizinische Einrichtungen verfügen und eine zweckentsprechende pharmazeutische Versorgung gewährleisten (lit. c), der von einem oder mehreren Kantonen gemeinsam aufgestellten Planung für eine bedarfsgerechte Spitalversorgung entsprechen (lit. d), auf der nach Leistungsaufträgen in Kategorien gegliederten Spitalliste des Kantons aufgeführt sind (lit. e) und sich einer zertifizierten Gemeinschaft oder Stammgemeinschaft nach Art. 11 lit. a des Bundesgesetzes über das elektronische Patientendossier (EPDG, SR 816.1) anschliessen (lit. f). Die Kantone koordinieren ihre Planung (Art. 39 Abs. 2 KVG). Im Bereich der hochspezialisierten Medizin beschliessen die Kantone gemäss Art. 39 Abs. 2bis KVG eine gesamtschweizerische Planung. Zur Sicherstellung der Koordination der Konzentration der hochspezialisierten Medizin und zur Erfüllung der einschlägigen Vorgaben des Bundes schlossen die Kantone die Interkantonale Vereinbarung über die hochspezialisierte Medizin (IVHSM, SG 333.100) und vereinbarten die gemeinsame Planung und Zuteilung der hochspezialisierten Medizin (vgl. Art. 1 IVHSM). Die Mitglieder der Konferenz der kantonalen Gesundheitsdirektorinnen und -direktoren (GDK) aus den Vereinbarungskantonen wählen ein Beschlussorgan (HSM-Beschlussorgan). Dieses setzt ein Fachorgan und ein Projektsekretariat ein (Art. 2 IVHSM). Das HSM-Beschlussorgan setzt sich aus den fünf Mitgliedern der GDK-Plenarversammlung der Vereinbarungskantone mit Universitätsspital und fünf Mitgliedern der GDK-Plenarversammlung aus den anderen Vereinbarungskantonen zusammen. Zudem können das Bundesamt für Gesundheit, die Schweizerische Universitätskonferenz und santé-suisse je eine Person mit beratender Stimme in das Beschlussorgan delegieren (Art. 3 Abs. 1 IVHSM). Dem HSM-Beschlussorgan obliegt der Vollzug der IVHSM (Art. 2 IVHSM). Es bestimmt insbesondere die Bereiche der hochspezialisierten Medizin, die einer schweizweiten Konzentration bedürfen, und trifft die Planungs- und Zuteilungsentscheide (Art. 3 Abs. 3 IVHSM). Hierzu erstellt es eine Liste der Bereiche der hochspezialisierten Medizin und der mit der Erbringung der definierten Leistungen beauftragten Zentren. Diese Liste gilt als gemeinsame Spitalliste der Vereinbarungskantone gemäss Art. 39 KVG (Art. 3 Abs. 4 IVHSM). Mit dem Beitritt zur IVHSM haben die Kantone einen Teil ihrer Planungshoheit über die Gesundheitsversorgung abgetreten (Ratschlag Nr. 08.0933.01 / 05.8346.02 vom 25. Juni 2008 S. 4).
3.3 Das Zugangsgesuch der Rekurrenten betrifft nur Informationen, die sowohl vom GD BS im Rahmen der Vorbereitung und Durchführung der sowie im Nachgang zur Sitzung der GDK vom 23. November 2023 in Bern erstellt, bearbeitet oder empfangen worden sind als auch die IVHSM betreffen. Diese Informationen wurden zunächst vom GD BS als öffentliches Organ zum Zweck der gemeinsamen Planung und Zuteilung der hochspezialisierten Medizin bearbeitet. Anschliessend wurden und werden die Informationen von den durch die IVHSM eingesetzten Organen als öffentliche Organe zum gleichen Zweck bearbeitet. Damit gehören die von den Rekurrenten verlangten Informationen entgegen ihrer Ansicht (Rekursbegründung Rz. 17) zu einem von mehreren öffentlichen Organen bearbeiteten gemeinsamen Informationsbestand im Sinn von § 6 Abs. 2 IDG BS. Der Einwand der Rekurrenten, das GD BS bearbeite den Informationsbestand selbständig für seine eigenen Zwecke (Rekursbegründung Rz. 17), trifft nicht zu. Bezeichnenderweise bleiben die Rekurrenten jegliche Angaben zum angeblichen selbständigen und damit von der auf die IVHSM gestützten gemeinsamen Planung und Zuteilung der hochspezialisierten Medizin unabhängigen Bearbeitungszweck schuldig.
3.4 Für den Fall, dass das Bearbeiten von Informationen im Zusammenhang mit der Sitzung der GDK vom 23. November 2023 als gemeinsame Bearbeitung qualifiziert würde, machen die Rekurrenten geltend, dass diese Bearbeitung abgeschlossen sei und § 6 Abs. 2 IDG BS deshalb nicht mehr anwendbar sei (vgl. Rekursbegründung Rz. 18). Dieser Einwand ist unbegründet. Erstens setzt § 6 Abs. 2 IDG BS nicht voraus, dass der gemeinsame Informationsbestand ständig gleichzeitig von mehreren öffentlichen Organen bearbeitet wird. Zweitens umfasst der Begriff des Bearbeitens jeden Umgang mit Informationen, insbesondere auch das Aufbewahren, unabhängig von den angewandten Mitteln und Verfahren (§ 3 Abs. 5 IDG BS). Folglich ist das Bearbeiten der Informationen offensichtlich noch nicht beendet.
3.5 Indem die Vereinbarungskantone in § 2 IVHSM das HSM-Beschlussorgan generell mit dem Vollzug der IVHSM betraut haben, haben sie diesem öffentlichen Organ auch die Zuständigkeit für die Behandlung von Gesuchen um Zugang zum gemeinsamen Informationsbestand zugewiesen, der die IVHSM betrifft und von Vereinbarungskantonen einerseits und von durch die IVHSM eingesetzten Organen andererseits bearbeitet wird. Folglich ist für das Zugangsgesuch der Rekurrenten nicht das GD BS, sondern das HSM-Beschlussorgan zuständig, wie das GD BS entgegen der Ansicht der Rekurrenten zu Recht festgestellt hat. Daher ist das GD BS auf das Zugangsgesuch der Rekurrenten zu Recht nicht eingetreten.
3.6 Dass das HSM-Beschlussorgan für die Behandlung von Gesuchen um Zugang zum gemeinsamen Informationsbestand, der die IVHSM betrifft und von Vereinbarungskantonen einerseits und von durch die IVHSM eingesetzten Organen andererseits bearbeitet wird, zuständig ist, entspricht offensichtlich auch der Ansicht des HSM-Beschlussorgans. Mit Gesuch vom 5. Januar 2024 ersuchte die Kanzlei, deren Verwaltungsrat die Rekurrenten angehören und für die sie kollektiv zeichnungsberechtigt sind, um Gewährung des Zugangs zu «sämtlichen nicht publizierten Informationen […], welche die Organe der Interkantonalen Vereinbarung über die hochspezialisierte Medizin (IVHSM) im Rahmen der Vorbereitung, Durchführung und im Nachgang zur Sitzung der GDK vom 23. November 2023 in Bern erstellt, bearbeitet oder empfangen ha[ben], soweit sie die IVHSM betreffen». Mit Entscheid vom 18. April 2024 wies das HSM-Beschlussorgan dieses Gesuch ab. Dies setzt voraus, dass es sich für die Behandlung des Gesuchs als zuständig erachtet und darauf eingetreten ist. Die Rekurrenten haben auf eine Anfechtung des Entscheids des HSM-Beschlussorgans vom 18. April 2024 verzichtet (Eingabe vom 8. August 2024). Das HSM-Beschlussorgan erwog, dass für öffentliche Institutionen mit interkantonaler Trägerschaft nach dem Territorialitätsprinzip subsidiär grundsätzlich das Recht des Sitzkantons gelte und dies im vorliegenden Fall das bernische Recht sei. Daher beurteilte es das Gesuch nach dem Gesetz über die Information und die Medienförderung (IMG BE, BSG 107.1) des Kantons Bern (Entscheid vom 18. April 2024 E. 1 f.). Gemäss Art. 27 Abs. 1 IMG BE hat jede Person ein Recht auf Zugang zu Informationen, soweit nicht überwiegende öffentliche oder private Interessen entgegenstehen. Damit ist ein negativer Zuständigkeitskonflikt ausgeschlossen und ein demjenigen gemäss IDG BS gleichwertiges allgemeines Zugangsrecht gewährleistet. Dass das HSM-Beschlussorgan das Informationszugangsgesuch in sinngemässer Anwendung von Art. 7 IMG BE abgewiesen hat, ändert daran nichts, zumal das basel-städtische Recht ähnliche Bestimmungen kennt (vgl. § 29 Abs. 1 IDG BS in Verbindung mit § 14 Abs. 3 des Organisationsgesetzes [OG BS, SG 153.100] des Kantons Basel-Stadt und § 24 Abs. 1 der Informations- und Datenschutzverordnung [IDV BS, SG 153.270] des Kantons Basel-Stadt sowie dazu VGE VD.2021.27 vom 7. Oktober 2021 E. 3 f.).
3.7 Entgegen der Ansicht der Rekurrenten (vgl. Rekursbegründung Rz. 19 f.) steht die Verneinung der Zuständigkeit des GD BS für die Beurteilung ihres Zugangsgesuchs auch nicht im Widerspruch zum Urteil des Bundesgerichts 1C_370/2020 vom 14. Juni 2021. In diesem Fall ersuchte ein Verein die Gesundheitsdirektion des Kantons Zürich (GD ZH) um Einsichtnahme in Einladungen und Traktandenlisten der Vorstandssitzungen der GDK des Jahres 2017 inklusive Beilagen. Die GD ZH leitete das Gesuch an die GDK weiter, weil die GD ZH nicht Herrin dieser Unterlagen sei. Nachdem die GDK die Einsichtnahme in die genannten Dokumente abgelehnt hatte, erneuerte der Verein sein Informationszugangsgesuch am 16. November 2018. Mit Verfügung vom 20. Dezember 2018 trat die GD ZH auf das Gesuch ein und wies es ab mit der Begründung, das öffentliche Interesse an der Geheimhaltung überwiege. Den dagegen erhobenen Rekurs wies der Regierungsrat des Kantons Zürich ab, soweit er darauf eintrat. In der Begründung erwog er, die GD ZH habe das Informationsgesuch zu Recht abgewiesen bzw. hätte darauf mangels Zuständigkeit nicht eintreten dürfen. Gegen diesen Entscheid erhob der Verein Beschwerde beim Verwaltungsgericht des Kantons Zürich. Mit Urteil vom 14. Mai 2020 hiess dieses die Beschwerde teilweise gut und wies die Sache zur ergänzenden Sachverhaltsabklärung und zu neuem Entscheid im Sinn der Erwägungen an die GD ZH zurück. Dagegen erhob der Kanton Zürich, handelnd durch die GD ZH, Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten. Mit Urteil vom 14. Juni 2021 trat das Bundesgericht darauf nicht ein (VwGer ZH VB.2020.00112 vom 14. Mai 2020 Sachverhalt; BGer 1C_370/2020 vom 14. Juni 2021 Sachverhalt). Im Rahmen der Prüfung der Beschwerdeberechtigung des Kantons Zürich erwog das Bundesgericht, das Verwaltungsgericht des Kantons Zürich habe unter Auslegung des kantonalen Rechts einzig entschieden, dass die GD ZH für die materielle Behandlung des Gesuchs zuständig sei. Dies entspreche dem Grundprinzip des in Art. 17 der Verfassung des Kantons Zürich (KV ZH, LS 101) verankerten Öffentlichkeitsprinzips der Verwaltung. Im Übrigen ergebe sich weder aus dem Wortlaut des Art. 17 KV ZH noch aus dem Gesetz über die Information und den Datenschutz (IDG ZH, LS 170.4) des Kantons Zürich, dass bei der grundsätzlichen Geltung des Öffentlichkeitsprinzips die Herkunft der Dokumente eine Rolle spiele (BGer 1C_370/2020 vom 14. Juni 2021 E. 2.4). Diese Erwägungen sind für den vorliegenden Fall bereits deshalb nicht einschlägig, weil sie ausschliesslich das Zürcher Recht betreffen und sich die Zuständigkeit der Behörden des Kantons Basel-Stadt nach dessen Recht beurteilt. Die Rekurrenten können aus dem zitierten Bundesgerichtsurteil aber auch deshalb nichts zu ihren Gunsten ableiten, weil die im vorliegenden Verfahren entscheidende Frage, ob die Zuständigkeit eines kantonalen öffentlichen Organs deshalb zu verneinen ist, weil dieses und eine interkantonale öffentliche Institution einen gemeinsamen Informationsbestand bearbeiten und die einschlägige interkantonale Vereinbarung die Zuständigkeit für die Behandlung von Zugangsgesuchen einem interkantonalen öffentlichen Organ zuweist, im damaligen Fall soweit ersichtlich weder vor den kantonalen Instanzen noch vor dem Bundesgericht thematisiert worden ist und folglich vom Bundesgericht auch nicht zu prüfen war. § 5 Abs. 1 Satz 2 IDG ZH enthält zwar eine Regelung, die mit derjenigen von § 6 Abs. 2 IDG BS vergleichbar sein dürfte. Soweit ersichtlich ist die Zuständigkeit der Gesundheitsdirektion im vom Bundesgericht beurteilten Fall aber von niemandem gestützt auf diese Bestimmung in Frage gestellt worden.
Im Übrigen macht das GD BS zu Recht geltend, dass das Zugangsgesuch der Rekurenten abzuweisen wäre, wenn darauf einzutreten wäre. Gemäss § 25 Abs. 1 IDG BS hat jede Person Anspruch auf Zugang zu den bei einem öffentlichen Organ im Sinn von § 3 Abs. 1 lit. a und b IDG BS vorhandenen Informationen, ausgenommen zu Aufzeichnungen, die nicht fertig gestellt sind. Gemäss § 29 Abs. 1 IDG BS hat das öffentliche Organ den Zugang zu Informationen im Einzelfall ganz oder teilweise zu verweigern oder aufzuschieben, wenn eine besondere gesetzliche Geheimhaltungspflicht oder ein überwiegendes öffentliches oder privates Interesse entgegensteht. Ein öffentliches Interesse liegt gemäss § 29 Abs. 2 IDG BS insbesondere vor, wenn der Zugang zur Information die Beziehungen zu einem anderen Kanton, zum Bund oder zum Ausland (lit. b) oder den freien Meinungs- und Willensbildungsprozess der öffentlichen Organe (lit c) beeinträchtigt. Wie das GD BS zu Recht geltend macht (vgl. Vernehmlassung Rz. 23) dienen die von den Rekurrenten verlangten Informationen dem HSM-Beschlussorgan zum Vollzug der IVHSM und hat dieses ein mit dem vorliegenden vergleichbares Zugangsgesuch abgewiesen. Mit der Gutheissung des vorliegenden Zugangsgesuchs würde der Entscheid des HSM-Beschlussorgans zumindest betreffend einen Teil der Informationen faktisch unterlaufen. Dadurch würden die Beziehungen des Kantons Basel-Stadt zu den übrigen Vereinbarungskantonen beeinträchtigt. Zudem würde mit der Gewährung des Zugangs zu den Informationen, die dem HSB-Beschlussorgan zum Vollzug der IVHSM dienen, der freie Meinungs- und Willensbildungsprozess dieses öffentlichen Organs beeinträchtigt. Für den Fall, dass der Meinungsbildungsprozess inzwischen bereits abgeschlossen sein sollte, ist zu beachten, dass der freie Meinungs- und Willensbildungsprozess eines öffentlichen Organs auch dadurch beeinträchtigt werden kann, dass nach seinem Abschluss Zugang zu Informationen betreffend diesen Prozess gewährt wird (vgl. VGE VD.2021.27 vom 7. Oktober 2021 E. 3.3.3 und 4.3.4). Zur Vermeidung einer Beeinträchtigung der Beziehungen zu den übrigen Vereinbarungskantonen sowie des freien Meinungs- und Willensbildungsprozesses des HSB-Beschlussorgans wäre eine vollständige Verweigerung des Zugangs zu den von den Rekurrenten verlangten Informationen erforderlich. Das öffentliche Interesse an der Vermeidung der erwähnten Beeinträchtigungen überwiegt das Interesse am Zugang zu den genannten Informationen. Dies gilt erst Recht unter Mitberücksichtigung des Umstands, dass eine gewisse Transparenz im Bereich der IVHSM bereits dadurch gewährleistet ist, dass die Interkantonale Spitalliste der hochspezialisierten Medizin sowie Zuordnungs- und Zuteilungsentscheide im Bundesblatt und auf der Website der IVHSM (https://www.gdk-cds.ch/de/hochspezialisierte-medizin) veröffentlicht werden und sich auf der Website der IVHSM Auswertungen zu Vernehmlassungen, erläuternde Berichte bezüglich Zuordnungen und Zuteilungen sowie Informationen betreffend die Organisation sowie die Aktualitäten und Planungen der IVHSM finden (vgl. Entscheid des HSM-Beschlussorgans vom 18. April 2024 E. 5).
5.1 Aus den vorstehenden Erwägungen folgt, dass das GD BS auf das Informationszugangsgesuch der Rekurrenten zu Recht nicht eingetreten ist. Folglich ist ihr Rekurs abzuweisen.
5.2 Entsprechend dem Ausgang des verwaltungsgerichtlichen Rekursverfahrens haben die Rekurrenten dessen Kosten zu tragen (vgl. § 30 Abs. 1 VRPG BS). Diese werden in Anwendung von § 23 Abs. 2 des Gerichtsgebührenreglements (GGR BS, SG 154.810) des Kantons Basel-Stadt auf CHF 1'000.– festgesetzt.
Demgemäss erkennt das Verwaltungsgericht (Dreiergericht):
://: Der Rekurs wird abgewiesen.
Die Rekurrenten tragen die Gerichtskosten des verwaltungsgerichtlichen Rekursverfahrens in solidarischer Verbindung mit einer Gebühr von CHF 1'000.–, einschliesslich Auslagen.
Mitteilung an:
Rekurrenten
Gesundheitsdepartement Basel-Stadt
Regierungsrat des Kantons Basel-Stadt
APPELLATIONSGERICHT BASEL-STADT
Der Gerichtsschreiber
Dr. Lukas Schaub
Rechtsmittelbelehrung
Gegen diesen Entscheid kann unter den Voraussetzungen von Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes (BGG) innert 30 Tagen seit schriftlicher Eröffnung Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten erhoben werden. Die Beschwerdeschrift ist fristgerecht dem Bundesgericht (1000 Lausanne 14) einzureichen. Für die Anforderungen an deren Inhalt wird auf Art. 42 BGG verwiesen. Über die Zulässigkeit des Rechtsmittels entscheidet das Bundesgericht.
Ob an Stelle der Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten ein anderes Rechtsmittel in Frage kommt (z.B. die subsidiäre Verfassungsbeschwerde an das Bundesgericht gemäss Art. 113 BGG), ergibt sich aus den anwendbaren gesetzlichen Bestimmungen. Wird sowohl Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten als auch Verfassungsbeschwerde erhoben, sind beide Rechtsmittel in der gleichen Rechtsschrift einzureichen.