Appellationsgericht
des Kantons Basel-Stadt
als Verwaltungsgericht Dreiergericht
VD.2023.174
VD.2024.17
URTEIL
vom 14. Juni 2024
Mitwirkende
Dr. Stephan Wullschleger, Dr. Claudius Gelzer, Dr. Andreas Traub
und Gerichtsschreiberin Dr. Michèle Guth
Beteiligte
A____ Rekurrent
[...]
gegen
Gemeinde Riehen
Wettsteinstrasse 1, 4125 Riehen
Amt für Umwelt und Energie
Spiegelgasse 15, 4001 Basel
Gegenstand
Rekurs wegen Rechtsverweigerung durch den Gemeinderat Riehen
und
Rekurs gegen einen Entscheid des Departements für Wirtschaft, Soziales und Umwelt vom 12. Januar 2024
betreffend Rechtsverweigerung
Sachverhalt
Mit Eingabe vom 31. Oktober 2023 erhob A____ (Rekurrent) beim Regierungsrat des Kantons Basel-Stadt Rekurs wegen Rechtsverweigerung durch das Amt für Umwelt und Energie (AUE) und den Gemeinderat Riehen (VD.2023.174). Mit seiner «Rechtsverweigerungsbeschwerde betr. sofortige Lärmsanierung des [...], ‘ohne weiteren Aufschub’» stellt der Rekurrent folgende Anträge:
Diese Rechtsverweigerungsbeschwerde ist gutzuheissen und die Beklagten sind zu rügen.
Die Gemeinde ist zu verpflichten, ihre Vorstellungen betr. Sanierungsmassnahmen für eine korrekte Lärmsanierung im [...] bis am 25. November 2023 der Vollzugsbehörde mitzuteilen. Sollte diese Zeit ungenutzt verstreichen, ist davon auszugehen, dass sie definitiv auf ihr Vorschlagsrecht verzichtet.
Die Vollzugsbehörde ist zu verpflichten alle Massnahmen, welche eine korrekte(!) Lärmsanierung auf Dauer(!) ermöglichen, bis zum 5. Dezember 2023 zu verfügen und im Kantonsblatt zu veröffentlichen. Dabei wird es ihr freigestellt, ob sie dies als Einladungs-/Einwendungsverfahren der definitiven Verfügung voranstellen will oder nicht. (Die definitive Verfügung dürfte sich dann um höchstens 3 Monate bis zum 5. März 2024 verzögern.)
Der definitiven Verfügung ist die aufschiebende Wirkung zu entziehen.
Da die Lärmsanierung «ohne weiteren Aufschub» zu verwirklichen ist, ist der «umgehende Ersatz des bestehenden lärmmindernden Belags durch einen neuen lärmmindernden Belag» zu verfügen. (Wie dies bereits gefordert wurde.) Weil «umgehend» in casu jedoch nicht der geforderten Dringlichkeit genügt, ist in der Verfügung eine Frist für die Verwirklichung dieses Belagsersatzes festzusetzen: 31. März 2025.
Für die Zeit bis zum erfolgten Einbau des neuen Belages sind, gestützt auf Art. 16 Abs. 4 USG, Art. 17 Abs. 1 LSV und das Vorsorgeprinzip, vorläufige Massnahmen anzuordnen, welche eine sofortige und wahrnehmbare Entlastung für die lärmgeplagten Anwohner*innen bringt. Diese Verfügung ist bis spätestens am 5. März 2024 zu erlassen. Auch dieser Verfügung ist die aufschiebende Wirkung zu entziehen.
Weiter verlangt er in dieser Eingabe mit einer «Klage wegen Rechtsverweigerungen, Verstösse gegen Art. 10g Abs. 1 USG»:
Falls die Vollzugsbehörde bei der anstehenden Lärmsanierung im [...] von niedrigeren Lärmwerten ausgehen will, als z.Zt. immer noch offiziell im Geo-Portal vorhanden sind, so sind – wie im Antrag 2 des Schreibens vom 2. August 2023 (Beleg 25) gefordert – die Gründe und die Erklärungen hierzu dem Kläger fundiert und nachvollziehbar zu erklären und zu belegen.
Dem Kläger sind die Werte der ganzen Strasse [...] bekannt zu geben, da er das Recht hat, auch betreffend anderen Liegenschaften Einsprache zu erheben, weil dies auf seine Liegenschaft, bzw. seine Gesundheit und Wohlbefinden massgeblichen Einfluss hat (Vorsorgeprinzip).
Dem Kläger sind alle Fakten, welche zur Lärmberechnung verwendet wurden, gem. Art. 10g Abs. 1 USG mitzuteilen. Es sind amtliche Dokumente.
Schliesslich beantragt er als «weitere Anträge»:
Sollte die Gemeinde Riehen gegen die Sanierungsverfügung der Vollzugsbehörde Rekurs erheben, ist der Kläger gem. § 14 Abs. 1 und 2 a) VPRG zum Verfahren beizuladen, (dieser Antrag ist hiermit gestellt).
Alle hier gestellten Anträge sind rekursfähig zu entscheiden.
Diese Eingabe überwies der Regierungsrat mit Schreiben vom 29. November 2023 dem Verwaltungsgericht zum Entscheid und wies darauf hin, dass er nur für die Beschwerde betreffend die Gemeinde Riehen zuständig sei und «den Rekurs in diesem Sinne dem Gericht» überweise. Mit Bezug auf das AUE sei das Departement für Wirtschaft, Soziales und Umwelt zuständig, welches ein gesondertes Verfahren führe. Mit Eingabe vom 20. Dezember 2023 rügte der Rekurrent die Aufteilung der Verfahren durch den Regierungsrat, ohne einen Antrag auf eine erneute Vereinigung der Verfahren zu stellen.
Mit Eingabe vom 12. Januar 2024 edierte das Departement für Wirtschaft, Soziales und Umwelt (WSU) dem Gericht seinen Entscheid vom gleichen Tag betreffend das AUE, mit welchem der Rekurs des Rekurrenten ohne Erhebung von Kosten abgewiesen worden ist, soweit darauf eingetreten worden ist. Gegen diesen Entscheid erhob der Rekurrent mit Eingabe vom 17. Januar 2024 Rekurs an den Regierungsrat, der den Rekurs mit Schreiben vom 26. Januar 2024 wiederum dem Verwaltungsgericht zum Entscheid überwies (VD.2024.17). Mit seinem Rekurs beantragt der Rekurrent, das Gericht solle seinen Rekurs «dem Verfahren VD.2023.174 angliedern». Mit der Rekursbegründung vom 7. Februar 2024 stellte er folgende Anträge:
Es sei festzuhalten, dass der Rekurrent als direkt Betroffener für die Rechtsverweigerungsbeschwerde – auch gegen das Amt für Umwelt und Energie – berechtigt war.
Der vorliegende Rekurs sei gutzuheissen.
Es sei zu bestätigen, dass alle Anwohnerinnen und Besitzerinnen am [...], Riehen – somit auch der Rekurrent – von einer notwendigen Lärmsanierung betroffen und daher legitimiert sind, offiziell zu erfahren, ob, wann und wie saniert werden wird – und zwar im Voraus, bevor verfügt wird, damit sie ihre Einwände anbringen können (Verfassungsverstoss betr. rechtliches Gehör).
a) Es sei zu bestätigen, dass in casu massive Formfehler gemacht wurden, weshalb die am 27.09.2023 ergangene «Sanierungs»-Verfügung für ungültig zu erklären ist, eventualiter:
b) dass die ergangene Verfügung zwingend und sofort allen Betroffenen zugänglich gemacht wird. Damit sie ihre Rechte wahrnehmen können.
a+b) Sowohl die Vollzugs- wie die Aufsichtsbehörde sind diesbezüglich zu rügen.
Bei der Ungültigerklärung ist ein sofortiger neuer Entscheid innert 14 Tagen zu verlangen, der im sog. Einlassverfahren der unbestimmten Anzahl von Betroffenen zugänglich gemacht wird. Danach sei die definitive – rechtlich korrekte – Verfügung innert 30 Tagen endgültig zu entscheiden und zu veröffentlichen. Diesem Entscheid ist die aufschiebende Wirkung zu entziehen.
Bei der Ungültigerklärung ist zu verlangen, dass der [...] neu in einer eigenen Verfügung behandelt wird. Bei einer Nicht-Ungültigerklärung ist zu entscheiden, dass der [...] sofort von der bestehenden Verfügung gelöst und in ein eigenständiges Verfahren überführt wird.
Beim rechtserheblichen Sachverhalt ist sowohl von einer Lärmsanierung «ohne weiteren Aufschub», sowie ohne Verknüpfung mit politischen Zielen als auch von der ursprünglichen Lärmberechnung vom Juni 2022 auszugehen. Sollte die Neuberechnung nach SonROAD18 angewendet werden, ist dies bereits im Rahmen des Einlassverfahrens eingehend zu begründen (da Rechtsänderung).
Die Vollzugsbehörde (AUE) und die sie schützende Aufsichtsbehörde (WSU) sind bezüglich der Rechtsverweigerung – im Sinne von Art. 10e Abs. 1 und Art. 10g USG bezüglich Nicht-Bekanntgabe der relevanten Fakten für die Neuberechnung des Lärms nach SonROAD18 – zu rügen und zu verpflichten, dem Rekurrenten alle relevanten Fakten derart bekannt zu geben, dass er sie auf deren Korrektheit nachprüfen (lassen) kann.
Die Vollzugsbehörde (AUE) und die sie schützende Aufsichtsbehörde (WSU) sind betreffend dem irreführenden Verhalten und der Lüge, bzw. der diesbezüglichen Vertuschung, klar und deutlich zu rügen, sowie aufzufordern dies in Zukunft zu unterlassen. Wer sauber und ehrlich arbeitet, hat dies nicht nötig (Verfassungsverstoss gegen Recht und Gesetz, sowie Treu und Glauben).
Der Rekursgegner (WSU) ist bezüglich überspitztem Formalismus zu rügen.
Mit Eingabe vom 14. Februar 2024 beantragt die Gemeinde Riehen die Abweisung des Rekurses wegen Rechtsverzögerung (VD.2023.174). Mit Stellungnahme zu dieser Eingabe vom 20. Februar 2024 stellte der Rekurrent neu die Anträge, es sei mit Bezug auf die Gemeinde Riehen auch eine Rechtsverweigerung zu prüfen und der Rekurs der Gemeinde Riehen gegen die Sanierungsverfügung des AUE vom 27. September 2023 beizuziehen. Das WSU beantragt im Verfahren VD.2024.17 mit Vernehmlassung vom 11. März 2024 die kostenfällige Abweisung des Rekurses, soweit darauf überhaupt eingetreten werden könne.
Mit Replik vom 14. März 2024 verlangte der Rekurrent im Verfahren VD.2023.174 die Gutheissung seiner Rechtsverzögerungs-, allenfalls Rechtsverweigerungsbeschwerde sowie des Antrags, die Gemeinde Riehen und das WSU «betreffend ihrem gesetzes- und verfassungswidrigen Vorgehen» bzw. «betreffend die Aufsichtspflicht in Bezug auf die Lärmsanierung im [...] zu rügen». Weiter verlangt er die Aufhebung der Verfügung vom 27. September 2023 und die Gemeinde Riehen und das WSU seien zu verpflichten, «per sofort (z.B. innert 14 Tagen nach dem Urteil) dafür zu sorgen, dass eine neue, separate und korrekte, gesetzes- und ermessenskonforme Verfügung für den [...]» mit im einzelnen konkretisiertem Inhalt publiziert und innert angemessener Frist erlassen und einer allfälligen Einsprache die aufschiebende Wirkung entzogen werde. Schliesslich sei «zu prüfen, ob sich die Gemeinde Riehen nicht gar rechtsmissbräuchlich» verhalte, «wenn sie – bezüglich [...] – einen Rekurs macht, obwohl sie selbst zugeben muss, dass die Immissionsgrenzwerte überschritten sind und weiss, dass sie ihre Sanierungsmassnahmen ‘ohne weiteren Aufschub’ durchführen muss».
Im Verfahren VD.2024.17 replizierte der Rekurrent mit Eingabe vom 5. April 2024. Damit stellte er neu die Anträge, es sei das WSU «zu verpflichten, das AUE per sofort anzuweisen, dem Rekurrenten alle Daten, welche zur Berechnung des geänderten Lärmwertes der Liegenschaft [...] verwendet wurden, vollständig mitzuteilen. Damit er die verwendeten Lärmwerte nachprüfen (lassen) kann». Weiter sei die «Ombudsstelle BS (…) offiziell anzufragen, ob sie eine Anfrage von Anwohner*innen aus dem [...], Riehen, hatten. Ob dabei die Einsicht in die Sanierungsverfügung (vom 27. September 2023) beantragt wurde und wie die Bemühungen der Ombudsstelle ausgefallen sind». Schliesslich macht er Verfahrenskosten im Betrag von CHF 1’502.10 geltend, welche dem Rekursgegner aufzuerlegen seien.
Die Einzelheiten der Parteistandpunkte sowie die weiteren Tatsachen ergeben sich, soweit sie für den Entscheid von Bedeutung sind, aus den nachfolgenden Erwägungen. Das vorliegende Urteil ist auf dem Zirkulationsweg ergangen.
Erwägungen
1.1 Die Zuständigkeit des Verwaltungsgerichts für die Beurteilung des Rechtsverweigerungsrekurses sowie des Rekurses gegen den Entscheid des WSU ergibt sich aus den Überweisungsbeschlüssen des Regierungsrates vom 29. November 2023 und vom 26. Januar 2024 sowie aus § 42 des Organisationsgesetzes (OG, SG 153.100) und § 12 des Verwaltungsrechtspflegegesetzes (VRPG, SG 270.100). Zum Entscheid ist das Dreiergericht berufen (§ 92 Abs. 1 Ziff. 11 des Gerichtsorganisationsgesetzes [GOG, SG 154.100]).
1.2 Der Rekurs im Verfahren VD.2023.174 ist an keine Frist gebunden. Derjenige im Verfahren VD.2024.17 wurde fristgerecht erhoben und begründet.
1.3 Der Rekurrent rügt die im regierungsrätlichen Verfahren vorgenommene Aufteilung der Verfahren. Diese beruht jedoch auf der unterschiedlichen Zuständigkeit zur Beurteilung des Rechtsverweigerungsrekurses bezüglich des AUE, welches der Aufsicht des WSU untersteht, einerseits und der Gemeinde Riehen, welche der Aufsicht des Regierungsrates untersteht, andererseits. Sie ist daher nicht zu beanstanden. Nachdem die vorinstanzliche Beurteilung des Rechtsverweigerungsrekurses durch das WSU aber vorliegt, und beide Verfahren im regierungsrätlichen Instruktionsprozess dem Verwaltungsgericht zum Entscheid überwiesen worden sind, können die Rechtsverweigerungsrügen gegen das AUE und die Gemeinde Riehen wieder gemeinsam beurteilt werden.
1.4
1.4.1 Gemäss § 13 Abs. 1 i.V.m. § 43 VRPG ist zum Rechtsverweigerungs- bzw. Rechtsverzögerungsrekurs nur berechtigt, wer durch den angefochtenen Entscheid berührt ist und ein schutzwürdiges Interesse an dessen Aufhebung oder Änderung hat. Um schutzwürdig zu sein, muss das Interesse des Rekurrenten aktuell sein (VGE VD.2014.248 vom 7. Juni 2016 E. 1.2.1, VD.2015.177 vom
Nach der bundesgerichtlichen Rechtsprechung kann eine Verletzung des Verbots der Rechtsverzögerung gemäss Art. 29 Abs. 1 der Bundesverfassung (BV, SR 101) und Art. 6 Ziff. 1 der Europäischen Menschenrechtskonvention (EMRK, SR. 0.101) indes auch nach Vorliegen der als verweigert gerügten Verfügung im Dispositiv des Urteils festgestellt werden, als eine Art der Wiedergutmachung, zur konkreten und tatsächlichen Durchsetzung der durch die EMRK garantierten Rechte (BGE 129 V 411 E. 1.3; BGer 1C_645/2022 vom 22. Juni 2023 E. 1.3). Allerdings muss das Feststellungsinteresse dargetan und, soweit möglich, belegt werden, sofern das Bedürfnis nach Wiedergutmachung nicht auf der Hand liegt (wie z.B. bei Eingriffen in die persönliche Freiheit).
1.4.2 Vorliegend hat das AUE bereits mit Verfügung vom 27. September 2023 (VD.2023.174, act. 11/1) die zur Reduktion der Lärmimmissionen am [...] erforderlichen Massnahmen angeordnet. Diese Verfügung wurde aber von der Gemeinde Riehen angefochten, weshalb in Bezug auf den Gemeinderat der Einwohnergemeinde Riehen nach wie vor ein Interesse an der Beurteilung des Rechtsverzögerungsrekurses besteht (VD.2023.174).
Im Verfahren VD.2024.17 betreffend das AUE ist der Rekurrent sodann als Adressat des angefochtenen Entscheids des WSU vom 12. Januar 2024 sowie aufgrund seiner Teilnahme am vorinstanzlichen Verfahren grundsätzlich zur Rekurserhebung legitimiert. Der Rekurrent bestreitet, dass «lediglich der Erlass (irgend) einer Verfügung genügen soll», um den Rechtsverweigerungsrekurs abzuweisen. Zudem macht er geltend, dass ihm die Verfügung des AUE zu Unrecht nicht zugestellt und sein Anspruch auf rechtliches Gehör im Verfahren des WSU verletzt worden sei. Diesbezüglich ist auf seinen Rekurs einzutreten. Nicht eingetreten werden kann auf die Rügen, die eine bereits abgeurteilte Sache betreffen oder an denen der Rekurrent kein Feststellungsinteresse belegt (s. unten E. 3.3.1).
1.5
1.5.1 Dem Rechtsverweigerungs- respektive Rechtsverzögerungsrekurs kommt eine aufsichtsrechtliche Funktion zu (vgl. Rhinow/Koller/Kiss/Thurnherr/Brühl-Moser, Öffentliches Prozessrecht, 4. Aufl., Basel. 2021, Rz.696). Daraus folgt seine Subsidiarität gegenüber förmlichen Rechtsmitteln gegen getroffene Entscheide. Rügen, welche im Zusammenhang mit solchen behandelt werden können, sind im Rahmen eines Rechtsverweigerungs- oder -verzögerungsrekurses nicht zu beurteilen (vgl. AGE BEZ.2023.9 vom 11. Juli 2023 E. 3.3).
1.5.2 Der Rekurrent wurde über die Verfügung des AUE vom 27. September 2023 auf seine Eingabe vom 31. Oktober 2023 an den Regierungsrat hin in Kenntnis gesetzt. Nachdem die Gemeinde Riehen gegen die Verfügung Rekurs erhoben hatte, wurde der Rekurrent vom WSU mit Verfügung vom 11. Dezember 2023 zu diesem Rekursverfahren beigeladen, soweit es die Massnahmen für den [...] in Riehen betrifft. Ein Beigeladener hat die Rechte und Pflichten einer Partei (vgl. § 15 VRPG), sodass er sowohl verfahrensrechtliche als auch materiell-rechtliche Rügen erheben kann. Vorliegend ist daher auf die in den Verfahren VD.2023.174 und VD.2024.17 vorgetragene inhaltliche Kritik (vgl. Ziff. 15) an der Verfügung des AUE vom 27. September 2023 nicht einzutreten. Diese wird im departementalen Rekursverfahren gegen diese Verfügung, zu dem der Rekurrent beigeladen worden ist, zu berücksichtigen sein.
Dasselbe gilt für die gerügte Verletzung seiner Verfahrensrechte und des rechtlichen Gehörs der Anwohnerschaft im Verfügungsverfahren des AUE und im darauffolgenden departementalen Rekursverfahren. Diese Rügen werden in jenem Verfahren zu beurteilen sein, weshalb an ihrer Beurteilung und der Würdigung der entsprechenden Qualifikation des Verhaltens der Behörden durch den Rekurrenten im vorliegenden Verfahren kein Rechtschutzinteresse besteht. Auf dieses Verfahren ist er auch zu verweisen, soweit er Einsicht in die Akten dieses Verfahrens (offizielle Schreiben der Vollzugsbehörde an die Gemeinde) verlangt. Zudem kann der Rekurrent nur die Verletzung eigener Verfahrensrechte geltend machen. Durch eine allfällige Verletzung jener anderer Anwohnerinnen und Anwohner ist er nicht beschwert. Diesbezüglich ist auf seinen Rekurs nicht einzutreten.
Eine Person, die Anspruch auf eine Verfügung hat, kann gemäss § 50 Abs. 1 OG mit Rekurs an die nächsthöhere Behörde rügen, dass der Erlass der Verfügung zu Unrecht verweigert oder verzögert werde (Schwank, Das verwaltungsinterne Rekursverfahren des Kantons Basel-Stadt, Diss. Basel 2003, S. 39). Das Verbot der (formellen) Rechtsverweigerung (im engeren Sinn) und der Rechtsverzögerung sowie der materielle Beurteilungsmassstab ergeben sich insbesondere aus Art. 29 Abs. 1 BV (vgl. Müller/Bieri, in: Auer et al. [Hrsg.], VwVG Kommentar, 2. Auflage, Zürich 2019, Art. 46a N 2; Uhlmann/Wälle-Bär, in: Waldmann/Krauskopf [Hrsg.], Praxiskommentar VwVG, 3. Auflage, Zürich 2023, Art. 46a N 3 f., 13 und 23). Eine (formelle) Rechtsverweigerung (im engeren Sinn) liegt dann vor, wenn sich eine Behörde weigert, eine Verfügung zu erlassen, obwohl sie dazu aufgrund der einschlägigen Rechtsnormen verpflichtet wäre. Eine Rechtsverzögerung liegt demgegenüber dann vor, wenn eine Behörde den Anspruch auf Erlass einer Verfügung zwar anerkennt, diese aber nicht innert der Frist erlässt, die gesetzlich vorgeschrieben oder nach den Umständen angemessenen ist (vgl. Müller/Bieri, a.a.O., Art. 46a N 9 und 16; Schwank, a.a.O, S. 38). Die Angemessenheit einer Verfahrensdauer beurteilt sich insbesondere nach der Art des Verfahrens, dem Umfang und der Komplexität der aufgeworfenen Sachverhalts- und Rechtsfragen, der Beschaffenheit des Streitgegenstands, der Bedeutung der Sache für die Parteien, dem Verhalten der Parteien und Behörden im Verfahren sowie den spezifischen Entscheidungsabläufen (vgl. BGE 135 I 265 E. 4.4; Müller/Bieri, a.a.O., Art. 46a N 16; Steinmann/Schindler/Wyss, in: St. Galler Kommentar, 4. Auflage, Zürich 2023, Art. 29 BV N 36).
3.1 Gegenstand des Verfahrens VD.2024.17 bildet die Frage, ob die Vorinstanz den gegen das AUE gerichteten Rechtsverweigerungsrekurs des Beschwerdeführers vom 31. Oktober 2023 zu Recht abgewiesen hat, soweit sie darauf eingetreten ist.
3.2 Das WSU erwog mit seinem Entscheid vom 12. Januar 2024, dass der Rekurrent mit seiner Eingabe vom 31. Oktober 2023 den Erlass einer Verfügung des AUE verlangt hat, mit welcher die Gemeinde Riehen zur Durchführung von Massnahmen zur Lärmsanierung am [...] verpflichtet wird. Eine solche Verfügung habe das AUE jedoch bereits am 27. September 2023 erlassen. Die Gemeinde Riehen sei damit unter anderem verpflichtet worden, am [...] den bestehenden Belag durch einen lärmmindernden Belag mit einer langfristigen Wirkung von mindestens -1 dB zu ersetzen. Da das AUE die verlangte Verfügung somit bereits vor der Einreichung des Rekurses wegen Rechtsverweigerung erlassen habe, erweise sich dieser als unbegründet und sei abzuweisen. Dass die besagte Verfügung von der Gemeinde Riehen angefochten worden und somit noch nicht rechtskräftig geworden sei, ändere daran nichts. Immerhin stellte das WSU aber fest, dass der Ablauf «insoweit unglücklich» erscheine, als das AUE dem Rekurrenten am gleichen Tag, an dem es die Verfügung erlassen habe, ein Schreiben in dieser Angelegenheit habe zukommen lassen, welches keinen Hinweis auf den Verfügungserlass enthalten habe. Der Rekurrent habe daher im Zeitpunkt der Einreichung seines Rekurses gar nicht wissen oder auch nur ahnen können, dass die von ihm schon seit längerer Zeit geforderte Verfügung des AUE bereits ergangen war. Aus diesem Grund verzichtete das WSU auf die Erhebung von Kosten.
3.3
3.3.1 Mit seinem Rekurs gegen diesen Entscheid rügt der Rekurrent, dass damit nur ein Teil seiner Rechtsverweigerungsrüge vom 31. Oktober 2023 beurteilt worden sei, was ein überspitzter Formalismus sei. Nicht berücksichtigt worden sei, dass der [...] seit Jahren und spätestens per 31. März 2018 wegen Lärm hätte korrekt saniert werden müssen. Die Sanierungsbemühungen bis und mit dem Entscheid des WSU vom 24. März 2021 sind aber bereits im verwaltungsgerichtlichen Verfahren VD.2021.104 beurteilt worden. Insoweit liegt eine abgeurteilte Sache («res iudicata») vor. Mit Urteil vom 31. Oktober 2022 erwog das Verwaltungsgericht in jenem Verfahren, dass in der Verfügung des AUE vom 26. Februar 2019 zwar festgehalten worden sei, die Immissionsgrenzwerte beim [...] seien eingehalten, dass diese Feststellung aber unter dem Vorbehalt eines anderslautenden Ergebnisses aus der Überprüfung des Gesamtverkehrsmodells (GVM) 2010 stehe und dass entsprechende Werte erhoben würden. Das Verwaltungsgericht zeigte in seinem Urteil auf, weshalb nicht auf eine Datenerhebung aus dem Jahr 2015 habe abgestellt werden können. Auf den von der [...] AG verfassten Bericht «Überprüfung der Verkehrszahlen» vom 2. September 2019, mit welchem wiederum die Einhaltung der massgebenden Grenzwerte festgestellt worden ist, habe sodann nicht abgestellt werden können, da er auf einer während Schulferien erstellten Verkehrserhebung beruhte. In der Folge wären neue Zählungen aufgrund der pandemiebedingten Einschränkungen wiederum nicht valid gewesen. Das Verwaltungsgericht kam zum Schluss, es lägen keine Anzeichen dafür vor, dass sich das AUE nicht in guten Treuen um eine Klärung der Differenzen zwischen dem GVM 2008 und dem im Jahr 2018 nach wie vor angewandten GVM 2010 bemüht habe. Inzwischen sei die in der Verfügung des AUE vom 26. Februar 2019 vorbehaltene Prüfung aufgrund von neu zu erhebenden Werten erfolgt und die im Jahr 2021 durchgeführten Verkehrszählungen hätten zum Ergebnis geführt, dass die Immissionsgrenzwerte am [...] während den Tagstunden flächendeckend überschritten seien. Dementsprechend habe das AUE dem Gemeinderat Riehen am 29. Juni 2022 eine Sanierungsaufforderung zugestellt. Auf diese Ausführungen im Verwaltungsgerichtsentscheid vom 31. Oktober 2022 ist nicht zurückzukommen, weshalb auf den Rekurs insoweit nicht mehr einzutreten ist.
Soweit nicht bereits eine «res iudicata» vorliegt, ist weder dargetan noch ersichtlich, dass ein aktuelles Interesse daran besteht, zu untersuchen und festzustellen, ob der auf die Sanierungsaufforderung folgende Verfahrensablauf ungebührlich viel Zeit in Anspruch genommen hat, nachdem die Verfügung des AUE nun ergangen ist (s. oben E. 1.4.1). Im Übrigen ging das AUE in seiner Verfügung vom 27. September 2023 von der Dringlichkeit zur Lärmsanierung des [...] aus und hat damit dem Umstand, dass die Frist zur lärmschutzrechtlichen Sanierung am 31. März 2018 abgelaufen ist, Rechnung getragen.
3.3.2 Weiter rügt der Rekurrent, dass er auf seine Rechtsverzögerungsbeschwerde vom 31. Oktober 2023 hin zwar über den Erlass der Verfügung des AUE vom 27. September 2023 in Kenntnis gesetzt, ihm diese aber nicht zugestellt worden sei. Es wäre zwar im vorliegenden Fall angezeigt gewesen, dass das AUE die Sanierungsverfügung auch dem Rekurrenten als betroffenem Anwohner – zumindest auf sein explizites Begehren hin – zustellt. Schliesslich können neben der Verfügungsadressatin auch Dritte, namentlich Anwohner, zum Rekurs gegen die Verfügung berechtigt sein (vgl. Caluori, Das altlastenrechtliche Sanierungsverfahren, Zürich etc. 2022, S. 337; Hunger, Die Sanierungspflicht im Umweltschutz- und Gewässerschutzgesetz, Zürich etc. 2010, S. 42 f.). In der Sache ist dem Rekurrenten daraus aber kein Nachteil erwachsen. Nachdem die Gemeinde Riehen gegen die Verfügung des AUE Rekurs erhoben hatte, wurde der Rekurrent vom WSU mit Verfügung vom 11. Dezember 2023 zu diesem Rekursverfahren beigeladen, soweit es die Massnahmen für den [...] in Riehen betrifft. Der Rekurrent konnte in diesem Verfahren seine Rechte wahrnehmen (vgl. Vernehmlassung WSU VD.2024.17). Da sowohl in jenem (vgl. Replik VD.2024.17, Ziff. 7, act. 4) als auch in den vorliegenden Verfahren dem Rekurrenten die Verfügung zur Kenntnis gebracht worden ist (vgl. VD.2023.147, act. 11/1 und VD.2024.17, act. 7/1), ist seine Rüge damit gegenstandslos geworden. Es bedarf daher auch keiner weiteren Eröffnung dieser Verfügung, wie sie der Rekurrent verlangt. Insbesondere ist der Rekurrent durch eine unterbliebene Eröffnung dieser Verfügung an Dritte auch nicht beschwert, sodass seinem Begehren, die Verfügung auch Dritten zuzüglich zu machen, die prozessuale Grundlage fehlt.
3.3.3 Der Rekurrent rügt zudem eine Verletzung seiner Verfahrensrechte und des rechtlichen Gehörs, da die Vorinstanz nicht auf alle Anträge in seinem Schreiben vom 27. November 2023 eingehe. Merkwürdig erscheint zwar tatsächlich, dass das WSU dem Verwaltungsgericht im, Rahmen der Aktenedition gemäss § 23 Abs. 2 VRPG das Schreiben vom 27. November 2023 nicht mitsandte. Dieses wurde aber bereits vom Rekurrenten mit seiner Rekursbegründung eingereicht (vgl. VD.2024.17 act. 5) und ist daher Teil der Akte des Verwaltungsgerichts. Im Übrigen wurde darauf im angefochtenen Entscheid des WSU verwiesen. Grundsätzlich darf sich eine Rechtsmittelinstanz auf die für den Entscheid wesentlichen Punkte beschränken (BGE 146 II 335 E. 5.1). Eine diesbezügliche Verletzung des rechtlichen Gehörs des Rekurrenten im vorliegenden Verfahren ist nicht erkennbar.
3.3.4 Soweit der Rekurrent unter Berufung auf Art. 10e Abs. 1 und Art. 10g des Bundesgesetzes über den Umweltschutz (USG, SR 814.01) die Herausgabe verschiedener, im Verfahren des AUE erhobener Umweltinformationen – wie die Fakten zur Neuberechnung nach sonROAD18 – verlangt, ist er wiederum auf das departementale Rekursverfahren gegen die Verfügung des AUE vom 27. September 2023, in welchem er als Beigeladener teilnimmt, zu verweisen.
3.4 Zusammenfassend ist daher festzustellen, dass der im Verfahren VD.2024.17 angefochtene Entscheid des WSU, mit welchem dieses seinen gegen das AUE erhobenen Rechtsverweigerungsrekurs abgewiesen hat, nicht zu beanstanden ist. Soweit der Rekurrent darüber hinaus Verfahrensansprüche im Zusammenhang mit dem Erlass der Sanierungsverfügung des AUE vom 27. September 2023 geltend macht, sind diese in dem gegen diese Verfügung erhobenen Rekursverfahren, zu welchem der Rekurrent beigeladen worden ist, geltend zu machen. Auch die im Zusammenhang mit dem Rekurs gegen die Abweisung des Rechtsverweigerungsrekurses gestellten Anträge sind daher abzuweisen, soweit darauf überhaupt eingetreten werden kann.
Es bleibt somit aufgrund des mit Eingabe vom 31. Oktober 2023 begründeten Rechtsverweigerungsrekurses im Verfahren VD.2023.174 noch zu prüfen, ob eine Rechtsverweigerung seitens der Gemeinde Riehen vorliegt.
4.1 Diesbezüglich bezieht sich der Rekurrent zur Begründung der Rechtsverweigerung auf die «viel zu lange andauernde widerrechtliche Lärmsituation des [...]». Es bestehe schon seit 5 Jahren und 8 Monaten ein widerrechtlicher Zustand. Es kann auch hier auf die obigen Ausführungen verwiesen werden (E. 3.3.1). Aus der Verfügung des AUE vom 27. September 2023 ist ersichtlich, dass der Gemeinderat Riehen dem AUE entgegen dessen Aufforderung nicht mitgeteilt hat, welche Lärmsanierungsmassnahmen geprüft werden sollten, sondern am 7. November 2022 um eine Fristerstreckung zur Überprüfung der durch das AUE errechneten Lärmwerte ersucht hat. Wie der Vernehmlassung der Gemeinde im vorliegenden Verfahren entnommen werden muss, bestreitet sie auf der Grundlage eigener Lärmmessungen weiterhin eine Überschreitung der Immissionsgrenzwerte (VD.2023.174, act.10). Davon ist aber abhängig, ob der [...] als bestehende Anlage der Pflicht zur Sanierung unterliegt (Art. 16 Abs. 1 USG in Verbindung mit Art. 37a Abs. 2 der Lärmschutz-Verordnung [LSV, SR 814.41]; Jäger in: Griffel/Liniger/Rausch/Thurnherr (Hrsg.), Fachhandbuch Öffentliches Baurecht, Zürich 2016, N 4.246). Dabei müssen bestehende Anlagen mit Bezug auf den Lärmschutz bei einer Überschreitung der Immissionsgrenzwerte soweit saniert werden, als dies technisch und betrieblich möglich sowie wirtschaftlich tragbar ist und dass die Immissionsgrenzwerte nicht überschritten werden (Art. 13 Abs. 2 lit. a und b LSV). Als Sanierungsmassnahmen stehen bei Strassen neben baulichen vor allem verkehrliche und betriebliche Massnahmen im Vordergrund. Ist eine Sanierung aufgrund der Kosten oder überwiegender anderer Interessen unverhältnismässig, so kann die Vollzugsbehörde Erleichterungen gewähren. Hierbei handelt es sich um Ausnahmebewilligungen, die dementsprechend restriktiv und nur in Sonderfällen unter Berücksichtigung der konkreten Verhältnisse des Einzelfalls zu erteilen sind (Art. 17 Abs. 1 USG; Gossweiler, Strassenlärmsanierung bei Kantons- und Gemeindestrassen nach Ablauf der lärmschutzrechtlichen Sanierungsfrist, in: URP 2018, S. 600, 603 f.; BGE 141 II 483 E. 3.2). Die gesetzliche Frist für die Sanierung von Gemeindestrassen ist am 31. März 2018 abgelaufen (Art. 17 Abs. 4 LSV). Soweit eine solche noch nicht erfolgt ist und eine Überschreitung der Immissionsgrenzwerte feststeht, ist sie nun ohne weiteren Aufschub vorzunehmen (Gossweiler, a.a.O., S. 606 f.; VGE VD.2018.146 vom 1. April 2019 E. 5.3.1).
4.2 Wie das Verwaltungsgericht bereits mehrfach festgestellt hat, ist dabei die Gemeinde Riehen als für die Gemeindestrasse zuständiges Gemeinwesen verpflichtet, über eine Sanierung und die zu ergreifenden Massnahmen im Sinn von Art. 13 ff. LSV förmlich zu beschliessen (VGE VD.2028.146 vom 1. April 2019 E. 5.5, VD.2017.143 vom 30. Januar 2018 E. 3.6). Als Inhaberin der «Anlage [...]» ist die Gemeinde für die Einhaltung der Vorgaben der Lärmschutzverordnung und die Ergreifung der erforderlichen Sanierungsmassnahmen bei Grenzwertüberschreitungen verantwortlich. Aus ihrer diesbezüglich bestehenden Gemeindeautonomie folgt auch ihre Pflicht zur Ergreifung der geeigneten Massnahmen. Nur wo sie dieser Verpflichtung selber nicht gemeindeautonom nachzukommen gewillt oder in der Lage ist, hat das AUE als kantonale Vollzugsbehörde über die Sanierung zu entscheiden (VGE VD.2028.146 vom 1. April 2019 E. 5.5.3). Dies verkennt die Gemeinde Riehen mit ihrer Vernehmlassung im Verfahren VD.2023.174 einmal mehr, wenn sie eine Rechtsverzögerung «mangels Zuständigkeit» zurückweist. Hinzu kommt, dass selbst wenn eine Behörde der Ansicht ist, dass sie für den Erlass einer Verfügung nicht zuständig sei, sie ebenfalls nicht untätig bleiben darf. Wenn die gesuchstellende Person ausdrücklich den Erlass einer Verfügung verlangt, hätte die Behörde einen Nichteintretensentscheid zu fällen und ihre Unzuständigkeit festzustellen (vgl. BVGE 2009/1 E. 3). Sanierungsmassnahmen werden zwar bei Untätigkeit der als Anlageneigentümerin zuständigen Gemeinde vom AUE verfügt. Dies ändert aber nichts daran, dass die Gemeinde primär dafür verantwortlich ist, proaktiv die notwendigen Lärmschutzmassnahmen in die Wege zu leiten. Wie der Verfügung des AUE vom 27. September 2023 entnommen werden kann, hat die Gemeinde Riehen sich im Rahmen der Gewährung des rechtlichen Gehörs innert der ihr gesetzten Frist zu den vorgeschlagenen oder alternativen umzusetzenden respektive zu prüfenden Massnahmen nicht geäussert, wobei sie sich aber offenbar auf den Standpunkt gestellt hat, dass die Immissionsgrenzwerte gar nicht überschritten werden.
4.3 Inwieweit die Gemeinde zur Vornahme solcher Massnahmen verpflichtet ist, hängt daher einerseits vom Bestand einer Überschreitung der Immissionsgrenzwerte einerseits und von der Möglichkeit der Gewährung von Erleichterungen gemäss Art. 17 USG andererseits ab. Diese sind Gegenstand des departementalen Rekursverfahrens. Daraus folgt, dass auch die Frage, ob die Gemeinde Riehen in rechtsverzögernder oder gar rechtsverweigernder Weise ihren Sanierungspflichten gemäss Art. 16 USG nicht nachkommt, nicht im vorliegenden Verfahren, sondern im departementalen Rekursverfahren gegen die Verfügung vom 27. September 2023 zu entscheiden sein wird. Entgegen der Auffassung des Rekurrenten kann der Gemeinde dabei aber nicht vorgeworfen werden, gegen diese Verfügung einen Rekurs erhoben zu haben. Sie ist durch diese Verfügung in ihrer Autonomie tangiert und ist daher wie der Rekurrent berechtigt, deren Rechtsmässigkeit in einem Rechtsmittelverfahren überprüfen zu lassen. Die Erhebung dieses Rekurses kann daher entgegen der Auffassung des Rekurrenten keine Rechtsverweigerung begründen. Es kann daher auch offensichtlich nicht Gegenstand dieses Verfahrens sein, die Argumentation der Gemeinde zur Begründung dieses Rekurses im vorliegenden Verfahren zu beurteilen. Aufgrund der längst abgelaufenen Sanierungsfrist und des – zumindest teilweise aufgrund äusserer Umstände – unglücklichen Verlaufs des gesamten bisherigen Verfahrens wird das Departement sich dabei äusserster Beförderung dieses Verfahrens zu bemüssigen haben. Zu berücksichtigen ist dabei von allen beteiligten Organen, dass der korrekte Vollzug des geltenden Rechts Grundlage des Vertrauens in den Rechtsstaat und damit für den Rechtsfrieden bildet.
4.4 Nachdem aber unbestrittenermassen über die Sanierungspflicht vom AUE mit Verfügung vom 27. September 2023 entschieden worden ist, liegt unabhängig vom Verhalten der Gemeinde Riehen nun auch keine Rechtsverweigerung mehr vor. Es kann daher auch nicht auf den vom Rekurrenten ausgesprochenen Verdacht einer «unstatthaften Zusammenarbeit von AUE und Gemeinde i.S. einer Verschwörung» weiter eingegangen werden.
Daraus folgt, dass sowohl der Rekurs VD.2024.17 gegen den Entscheid des WSU vom 12. Januar 2024 wie auch der Rechtsverweigerungsrekurs VD.2023.174 abgewiesen werden müssen, soweit darauf eingetreten werden kann.
Da der Rekurrent aufgrund des Vorgehens der beteiligten Behörden aber insbesondere nicht über die Verfügung vom 27. September 2023 unterrichtet worden ist, ist auf die Erhebung von Kosten für diese Verfahren zu verzichten.
Demgemäss erkennt das Verwaltungsgericht (Dreiergericht):
://: Die Rekurse werden abgewiesen, soweit darauf eingetreten wird.
Auf die Erhebung von Gerichtskosten für das verwaltungsgerichtliche Rekursverfahren wird verzichtet.
Mitteilung an:
Rekurrent
Gemeinde Riehen
Departement für Wirtschaft, Soziales und Umwelt
Regierungsrat Basel-Stadt
APPELLATIONSGERICHT BASEL-STADT
Die Gerichtsschreiberin
Dr. Michèle Guth
Rechtsmittelbelehrung
Gegen diesen Entscheid kann unter den Voraussetzungen von Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes (BGG) innert 30 Tagen seit schriftlicher Eröffnung Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten erhoben werden. Die Beschwerdeschrift ist fristgerecht dem Bundesgericht (1000 Lausanne 14) einzureichen. Für die Anforderungen an deren Inhalt wird auf Art. 42 BGG verwiesen. Über die Zulässigkeit des Rechtsmittels entscheidet das Bundesgericht.
Ob an Stelle der Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten ein anderes Rechtsmittel in Frage kommt (z.B. die subsidiäre Verfassungsbeschwerde an das Bundesgericht gemäss Art. 113 BGG), ergibt sich aus den anwendbaren gesetzlichen Bestimmungen. Wird sowohl Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten als auch Verfassungsbeschwerde erhoben, sind beide Rechtsmittel in der gleichen Rechtsschrift einzureichen.