Appellationsgericht
des Kantons Basel-Stadt
als Verwaltungsgericht Dreiergericht
VD.2023.184
URTEIL
vom 4. April 2024
Mitwirkende
Dr. Stephan Wullschleger, lic. iur. André Equey, MLaw Anja Dillena
und a.o. Gerichtsschreiber MLaw Damian Wyss
Beteiligte
A____ Rekurrent
[...]
gegen
Sozialhilfe Basel-Stadt
Klybeckstrasse 15, 4007 Basel
Gegenstand
Rekurs gegen einen Entscheid des Departements für Wirtschaft, Sozia-
les und Umwelt vom 7. November 2023
betreffend anrechenbare Mietkosten
Sachverhalt
Nachdem er bereits früher Leistungen der Sozialhilfe Basel-Stadt bezogen hat, wird A____ (Rekurrent) nun seit dem 1. Januar 2018 wieder von ihr wirtschaftlich unterstützt. Am 22. Februar 2023 reichte der Rekurrent der Sozialhilfe einen Untermietvertrag für eine möblierte 1-Zimmerwohnung ein, mit welchem monatliche Mietkosten in der Höhe von CHF 910.– zuzüglich CHF 170.– Nebenkosten ausgewiesen wurden. Gemäss dem tags darauf eingereichten Hauptmietvertrag betrug der Mietzins CHF 610.– zuzüglich CHF 130.– Nebenkosten pro Monat. Mit Budgetverfügung vom 23. Februar 2023 verfügte die Sozialhilfe, dass sie die ausgewiesenen Wohnkosten bloss im Umfang der Mietzinskosten gemäss dem Hauptvertrag zuzüglich eines Zuschlags von 20 % für die Möblierung übernehme. Entsprechend wurden dem Rekurrenten Wohnkosten im Betrag von CHF 732.– statt der Miete gemäss dem Untermietvertrag von CHF 910.– angerechnet.
Gegen diese Verfügung erhob der Rekurrent Rekurs an das Departement für Wirtschaft, Soziales und Umwelt (WSU). Nachdem der Rekurrent in der Folge wiederum umgezogen war, verfügte die Sozialhilfe mit Verfügungen vom 23. und 24. Mai 2023 mit Wirkung ab Juni 2023 neu über die anrechenbaren Wohnkosten des Rekurrenten. Das WSU wies den gegen die Verfügung vom 23. Februar 2023 erhobenen Rekurs mit Entscheid vom 7. November 2023 ab, ohne Kosten zu erheben.
Gegen diesen Entscheid richtet sich der mit Eingabe vom 13. November 2023 erhobene und begründete Rekurs an den Regierungsrat, den dessen Vizepräsident mit Schreiben vom 19. Dezember 2023 dem Verwaltungsgericht zum Entscheid überwies. Mit Verfügung vom 21. Dezember 2023 verzichtete dessen Instruktionsrichter auf die Einholung einer Vernehmlassung des WSU, ersuchte dieses aber dem Verwaltungsgericht die Vorakten zu edieren. Mit Eingabe vom 3. Januar 2024 reichte das WSU die Vorakten ein. Diese Eingabe (ohne Vorakten) stellte der Instruktionsrichter mit Verfügung vom 8. Januar 2024 dem Rekurrenten zu und setzte ihm eine nicht erstreckbare Frist bis zum 22. Januar 2024 für den Fall, dass er sich zu dieser Eingabe zu äussern wünsche. Innert dieser Frist sind vom Rekurrenten keine weiteren Eingaben beim Verwaltungsgericht eingegangen. Die Einzelheiten der Vorbringen des Rekurrenten ergeben sich, soweit sie für den Entscheid von Bedeutung sind, aus den nachfolgenden Erwägungen. Das vorliegende Urteil erging auf dem Zirkulationsweg.
Erwägungen
1.1 Die Zuständigkeit des Verwaltungsgerichts zur Beurteilung des vorliegenden Rekurses ergibt sich aus dem Überweisungsbeschluss des Vizepräsidenten des Regierungsrats vom 19. Dezember 2023 sowie § 42 des Organisationsgesetzes (OG, SG 153.100) in Verbindung mit § 12 des Verwaltungsrechtspflegegesetzes (VRPG, SG 270.100). Zuständig ist das Dreiergericht (§ 88 Abs. 2 in Verbindung mit § 92 Abs. 1 Ziff. 11 des Gerichtsorganisationsgesetzes [GOG, SG 154.100]). Für das Verfahren gelten die Bestimmungen des VRPG.
1.2 Der Rekurrent ist als Adressat vom angefochtenen Entscheid unmittelbar berührt und hat ein schutzwürdiges Interesse an dessen Aufhebung oder Änderung. Er ist daher gemäss § 13 Abs. 1 VRPG zum Rekurs legitimiert.
1.3
1.3.1 Die Kognition des Verwaltungsgerichts richtet sich mangels ausdrücklicher spezialgesetzlicher Regelung nach der allgemeinen Vorschrift von § 8 VRPG. Danach prüft das Gericht, ob die Vorinstanz den Sachverhalt unrichtig festgestellt, wesentliche Form- oder Verfahrensvorschriften verletzt, das öffentliche Recht nicht oder nicht richtig angewendet oder von dem ihr zustehenden Ermessen einen unzulässigen Gebrauch gemacht hat.
1.3.2 Dabei gilt im verwaltungsgerichtlichen Rekursverfahren das Rügeprinzip. Das Gericht prüft einen angefochtenen Entscheid gestützt auf die Begründungsobliegenheit gemäss § 16 Abs. 2 Satz 1 VRPG nicht von sich aus unter allen in Frage kommenden Aspekten, sondern untersucht nur die rechtzeitig vorgebrachten konkreten Beanstandungen. Der Rekurrent hat seinen Standpunkt substanziiert vorzutragen und sich mit den Erwägungen im angefochtenen Entscheid auseinanderzusetzen (Wullschleger/Schröder, Praktische Fragen des Verwaltungsprozesses im Kanton Basel-Stadt, in: BJM 2005, S. 277, 305; Stamm, Die Verwaltungsgerichtsbarkeit, in: Buser [Hrsg.], Neues Handbuch des Staats- und Verwaltungsrechts des Kantons Basel-Stadt, Basel 2008, S. 477, 504; VGE VD.2018.140 vom 8. Mai 2019 E. 1.3, VD.2016.66 vom 20. Juni 2016 E. 1.3).
1.4 Sozialhilferechtliche Leistungen bilden gemäss der Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs für Menschenrechte (EGMR) zivilrechtliche Ansprüche im Sinne von Art. 6 Ziff. 1 der Europäischen Menschenrechtskonvention (EMRK, SR 0.101), soweit das anwendbare Recht einen Anspruch darauf verleiht (VGE VD.2016.112 vom 12. Januar 2017 E. 1.3, VD.2015.15 vom 17. Juli 2015 E. 1.4). Gemäss § 25 Abs. 2 VRPG findet im Falle von Streitigkeiten über zivilrechtliche Ansprüche und Verpflichtungen im Sinne von Art. 6 Ziff. 1 EMRK eine mündliche Verhandlung statt, sofern die Parteien nicht darauf verzichten (VGE VD.2020.252 vom 4. Oktober 2021 E. 1.4). Der Verzicht auf eine öffentliche mündliche Verhandlung im Sinne von Art. 6 Ziff. 1 EMRK kann ausdrücklich oder stillschweigend erfolgen (BGE 134 I 331 E. 2.1; VGE VD.2016.112 vom 12. Januar 2017 E. 1.3, VD.2016.54 vom 16. Dezember 2016 E. 1.3). Entsprechendes gilt für den Verzicht im Sinne von § 25 Abs. 2 VRPG (vgl. VGE VD.2017.90 vom 21. Dezember 2017 E. 1.3, VD.2017.147 vom 3. Dezember 2017 E. 1.4). Da die Parteien auch stillschweigend auf eine öffentliche mündliche Verhandlung verzichten können, haben sie in jenen Verfahren, für die das anwendbare Prozessrecht eine öffentliche mündliche Verhandlung nicht zwingend vorschreibt, einen dahingehenden Verfahrensantrag zu stellen. Unterlassen sie dies, wird angenommen, sie hätten auf die Ausübung des Anspruchs auf eine öffentliche mündliche Verhandlung verzichtet (BGE 134 I 331 E. 2.3; VGE VD.2016.112 vom 12. Januar 2017 E. 1.3, VD.2016.54 vom 16. Dezember 2016 E. 1.3). Ein Antrag auf Durchführung einer öffentlichen mündlichen Verhandlung ist in der Regel verspätet, wenn er nicht während des ordentlichen Schriftenwechsels gestellt wird (VGE.VD.2016.54 vom 16. Dezember 2016 E. 1.3; vgl. BGE 134 I 331 E. 2.3.2). Selbst wenn eine Partei einen Antrag auf eine öffentliche mündliche Verhandlung stellt, kann das Gericht nach der Rechtsprechung des EGMR davon absehen, wenn sich nur solche Rechts- oder Tatsachenfragen stellen, die keine unmittelbare Wahrnehmung des Gerichts erfordern, sondern vom Gericht ohne eigene Ermittlungen aufgrund der Aktenlage entscheiden werden können (Urteil des EGMR Döry gegen Schweden vom 12. November 2002, [Nr. 28394/95], § 37 und Saccoccia gegen Österreich vom 18. Dezember 2008, [Nr. 69917/01], § 73 ff.). Dasselbe gilt, wenn nur Rechtsfragen zu beurteilen sind, die nicht besonders schwierig und nicht von allgemeiner Bedeutung sind (Urteil des EGMR Ramos Nunes de Carvalho e Sá gegen Portugal vom 6. November 2018, [Nr. 55391/13], § 190 mit Hinweisen, und Kaplan gegen Österreich vom 14. Februar 2006, [Nr. 45983/99]; vgl. zum Ganzen auch Bigler, in: Gonin/Bigler [Hrsg.], Convention européenne des droits de l'homme (CEDH), Bern 2018, Art. 6 N 193; Eichel, Mündlich oder schriftlich? – Die Justiziabilität des Anspruchs auf mündliche Verhandlung im Zivilprozess unter dem Einfluss der EMRK, in: SJZ 2022, S. 583, 585 f.; Harrendorf/König/Voigt, in: Meyer-Ladewig/Nettesheim/von Raumer [Hrsg.], Handkommentar EMRK, 5. Auflage, Basel 2023, Art. 6 N 85; Karpenstein/Mayer, EMRK, 3. Auflage, Basel 2022, Art. 6 N 75 f.).
Im vorliegenden Fall verfügte der Instruktionsrichter am 21. Dezember 2023, dass auf die Einholung einer Vernehmlassung verzichtet werde. Mit Verfügung vom 8. Januar 2024 teilte der Instruktionsrichter dem Rekurrenten den Eingang der Vorakten mit und setzte ihm eine Frist für eine allfällige Stellungnahme. Der Rekurrent reichte keine Stellungnahme ein und stellte insbesondere auch keinen Antrag auf die Durchführung einer mündlichen Verhandlung, obwohl er aufgrund der Verfügungen wusste, dass kein weiterer Schriftenwechsel durchgeführt wird. Damit verzichtete er stillschweigend auf die Durchführung einer mündlichen Verhandlung, sodass der vorliegende Entscheid mittels Zirkulationsbeschluss herbeigeführt werden kann (vgl. zum Ganzen auch VGE VD.2018.12 vom 22. Mai 2018 E. 1.4). Selbst wenn der Rekurrent (rechtzeitig) einen Antrag auf Durchführung einer mündlichen Verhandlung gestellt hätte, hätte vorliegend davon abgesehen werden können, weil sich keine besonders schwierigen (Rechts-)Fragen von allgemeiner Bedeutung stellen und auch keine Tatsachenfragen, welche die unmittelbare Wahrnehmung des Gerichts an einer Verhandlung erfordern würden.
2.1 Mit seinem Rekurs im vorinstanzlichen Verfahren rügte der Rekurrent, dass die zuständige Sachbearbeiterin der Sozialhilfe ihm auf seine Nachfrage hin nicht erläutert habe, weshalb und auf welcher gesetzlichen Grundlage seine Mietkosten nicht vollständig gemäss seinem gültigen Untermietvertrag übernommen würden. Er wohne allein in dieser Wohnung. Schliesslich ersuchte er um die Zuweisung einer anderen Sachbearbeiterin oder eines anderen Sachbearbeiters, da er sich von seiner bisherigen Sachbearbeiterin «eher gehindert als unterstützt» fühle.
Mit dem angefochtenen Entscheid anerkannte das WSU, dass die Sozialhilfe das rechtliche Gehör des Rekurrenten verletzt hatte. Gemäss dem Eintrag im Hauptprotokoll der Sozialhilfe vom 23. Februar 2023 sei er zwar mündlich über die Wohnkosten und die damit einhergehende Problematik der tieferen Kosten gemäss dem Hauptmietvertrag informiert worden. Es sei ihm mitgeteilt worden, dass nur die Mietkostengemäss dem Hauptvertrag zuzüglich einer Möblierungspauschale von 20 % übernommen werden könnten und der Rest von ihm getragen werden müsse. Diese Begründung habe aber in der angefochtenen Verfügung selbst gefehlt. Es sei ihm auch keine Möglichkeit eingeräumt worden, im Rahmen des rechtlichen Gehörs vor Erlass der Verfügung Stellung zu nehmen. Diese Gehörsverletzung könne aber im Rekursverfahren geheilt werden.
In der Sache erwog das WSU, dass der anrechenbare Grenzwert für die möblierte Wohnung (ohne Nebenkosten) des Rekurrenten grundsätzlich CHF 924 (CHF 770 + CHF 154) betrage. Über die Kostengrenzwerte sei er von der Sozialhilfe bei Unterstützungsbeginn mit dem Merkblatt zum Unterstützungsgesuch bzw. dem darin enthaltenen Verweis auf die Unterstützungsrichtlinien (URL) informiert worden. Er sei auch auf die Handhabung betreffend Untermietverhältnisse hingewiesen worden. Er habe somit Kenntnis über die Wohnkostengrenzwerte und den Umstand gehabt, dass bei einem Untermietvertrag auch der Hauptmietvertrag eingereicht werden müsse. Weiter erwog die Vorinstanz, dass Mietparteien gemäss Art. 262 des Obligationenrechts (OR, SR 220) die Mietsache mit Zustimmung des Vermieters bzw. der Vermieterin ganz oder teilweise untervermieten könnten. Dabei dürften die Bedingungen der Untermiete im Vergleich zum Hauptmietvertrag aber nicht missbräuchlich sein. Im Entscheid BGE 119 II 453 (recte: BGE 119 II 353) habe sich das Bundesgericht näher zu diesen Bedingungen geäussert. Während ein Zuschlag von 20 % zum Hauptmietzins für Möblierung und als Risikoprämie akzeptiert werde, sei eine Abweichung vom Hauptmietzins von 30 % nach der bundesgerichtlichen Rechtsprechung als missbräuchlich zu qualifizieren. Im konkreten Fall liege ein Zuschlag von 50 % zum Hauptvertrag vor. Es könne nicht die Aufgabe der Sozialhilfe sein, missbräuchliche Zuschläge in diesem Ausmass zu finanzieren. Daher habe sich die Sozialhilfe zu Recht auf den Standpunkt gestellt, dass sie bei einer derartigen Kostendifferenz zwischen Haupt- und Untermietvertrag nicht die Kosten gemäss dem Untermietvertrag übernehmen müsse, sondern die Kosten anhand des Hauptmietvertrags berechnen dürfe.
2.2 Mit seiner Begründung im Rekurs vom 13. November 2023 geht der Rekurrent auf diese Erwägungen kaum ein. Vielmehr macht er geltend, aus dem Umstand, dass er seit längerer Zeit Unterstützungsleistungen der Sozialhilfe beziehe, könne nicht geschlossen werden, dass er im Speziellen über die Grenzwerte bei einer Untermiete fundierte Kenntnisse habe. Solche hätten ihm vielmehr gefehlt. Auf entsprechende Nachfrage habe ihm die zuständige Sachbearbeiterin lediglich erklärt, dass man das dann schon sehen werde. Hätte man ihn ordentlich informiert, so hätte er sich anders entschieden.
2.3 Im Ergebnis beruft er sich damit auf eine Verletzung seines Vertrauens. Der Grundsatz von Treu und Glauben gemäss Art. 5 Abs. 3 und 9 BV sowie § 10 der Kantonsverfassung (KV, SG 111.100) verleiht einer Person Anspruch auf Schutz des berechtigten Vertrauens in behördliche Auskünfte, Zusicherungen oder sonstiges bestimmte Erwartungen begründendes Verhalten der Behörden. Voraussetzung dafür ist, dass die Person, die sich auf den Vertrauensschutz beruft, berechtigterweise auf diese Grundlage vertrauen durfte und gestützt darauf nachteilige Dispositionen getroffen hat, die sie nicht ohne Nachteil rückgängig machen kann. Schliesslich scheitert die Berufung auf Treu und Glauben dann, wenn ihr überwiegende öffentliche Interessen entgegenstehen (Häfelin/Müller/Uhlmann, Allgemeines Verwaltungsrecht, 8. Auflage, Zürich 2020, N 620 ff.; BGE 130 I 26 E. 8.1; VGE VD.2023.117 vom 25. September 2023 E. 3.3.1; VD.2022.44 vom 16. August 2022 E. 4.2, VD.2021.61 vom 11. November 2021 E. 3.3.2, VD.2017.109 vom 21. November 2018 E. 8.2.1).
Vorliegend fehlt es aber offensichtlich an einer Disposition, welche der Rekurrent gestützt auf eine vertrauensbegründende Auskunft der Sozialhilfe getätigt hat. Wie dem Hauptprotokoll der Sozialhilfe entnommen werden kann, wandte sich der Rekurrent am 16. Januar 2023 per E-Mail an die zuständige Sachbearbeiterin. Darin teilte er ihr mit, dass ihm seine bisherige Wohnung wegen Eigenbedarfs gekündigt worden sei, weshalb er sich nach einer anderen Wohnung umsehen werde. Er informierte über eine Zwischenlösung. Er werde wohl in [...] nichts finden und daher voraussichtlich eine Zusage für eine Wohnung in [...] wahrnehmen. Diese Aussicht hat sich dann aber zerschlagen. Wie dem Hauptprotokoll weiter entnommen werden kann, sandte er der Sachbearbeiterin sodann am 22. Februar 2023 den zwischenzeitlich abgeschlossenen Untermietvertrag. Nachdem er tags darauf aufforderungsgemäss auch den Hauptmietvertrag eingereicht hatte, wurde er darüber informiert, dass die Sozialhilfe maximal die Miete plus 20 % für die Möblierung und Nebenkosten gemäss dem Hauptmietvertrag übernehme. Daraus folgt, dass der Rekurrent den Untermietvertrag ohne jede Rücksprache mit der Sozialhilfe abgeschlossen hat. Es ist daher nicht erkennbar, auf welche vertrauensbildende behördliche Zusicherung er sich dabei gestützt haben könnte. Schliesslich kann nicht verlangt werden, dass die Sozialhilfe den Rekurrenten proaktiv über die anrechenbaren Wohnkosten im Falle einer Untermiete informiert, wenn er sich mit dieser Frage vorgängig gar nicht an die Sozialhilfe gewendet hat.
2.4 In der Sache kann den nicht weiter gerügten, zutreffenden Ausführungen der Vorinstanz vollumfänglich gefolgt werden. Daraus folgt, dass der Rekurs abzuweisen ist.
Bei diesem Ausgang des Verfahrens trägt der Rekurrent grundsätzlich dessen Kosten (§ 30 Abs. 1 VRPG). Aufgrund seiner aus den Akten ersichtlichen finanziellen Situation kann gestützt auf § 40 des Gerichtsgebührenreglements (GRR, SG 154.810) umständehalber auf die Erhebung einer Gebühr verzichtet werden.
Demgemäss erkennt das Verwaltungsgericht (Dreiergericht):
://: Der Rekurs wird abgewiesen.
Auf die Erhebung von Gerichtskosten für das verwaltungsgerichtliche Rekursverfahren wird verzichtet.
Mitteilung an:
Rekurrent
Departement für Wirtschaft, Soziales und Umwelt Basel-Stadt
Regierungsrat des Kantons Basel-Stadt
APPELLATIONSGERICHT BASEL-STADT
Der a.o. Gerichtsschreiber
MLaw Damian Wyss
Rechtsmittelbelehrung
Gegen diesen Entscheid kann unter den Voraussetzungen von Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes (BGG) innert 30 Tagen seit schriftlicher Eröffnung Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten erhoben werden. Die Beschwerdeschrift ist fristgerecht dem Bundesgericht (1000 Lausanne 14) einzureichen. Für die Anforderungen an deren Inhalt wird auf Art. 42 BGG verwiesen. Über die Zulässigkeit des Rechtsmittels entscheidet das Bundesgericht.
Ob an Stelle der Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten ein anderes Rechtsmittel in Frage kommt (z.B. die subsidiäre Verfassungsbeschwerde an das Bundesgericht gemäss Art. 113 BGG), ergibt sich aus den anwendbaren gesetzlichen Bestimmungen. Wird sowohl Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten als auch Verfassungsbeschwerde erhoben, sind beide Rechtsmittel in der gleichen Rechtsschrift einzureichen.