Eintragung in das Inventar der schützenswerten Bauten

Appellationsgericht

des Kantons Basel-Stadt

als Verwaltungsgericht Dreiergericht

VD.2022.180

URTEIL

vom 29. September 2023

Mitwirkende

Dr. Stephan Wullschleger, Dr. Claudius Gelzer,

Prof. Dr. Daniela Thurnherr Keller

und Gerichtsschreiberin MLaw Marion Wüthrich

Beteiligte

A____ Rekurrentin

[...]

vertreten durch [...], Advokat,

[...]

gegen

Kantonale Denkmalpflege

Unterer Rheinweg 26, 4058 Basel

Gegenstand

Rekurs gegen einen Entscheid des Bau- und Verkehrsdepartements

vom 27. Juni 2022

betreffend Eintragung in das Inventar der schützenswerten Bauten

Sachverhalt

Am 15. März 2017 genehmigte der damalige Vorsteher des Bau- und Verkehrsdepartements Basel-Stadt die Aufnahme der Liegenschaften [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] in das Inventar der schützenswerten Bauten Basel-Stadt.

Mit jeweiligen diese einzelnen Liegenschaften betreffenden Schreiben vom März 2017 informierte die Kantonale Denkmalpflege die A____ (nachfolgend: Rekurrentin) als Eigentümerin über die Aufnahme der genannten 91 Liegenschaften in das Inventar der schützenswerten Bauten Basel-Stadt.

Gegen diese Schreiben der Kantonalen Denkmalpflege meldete die Rekurrentin mit Eingabe vom 27. April 2017 Rekurs beim Bau- und Verkehrsdepartement an. Zudem reichte sie bei der Kantonalen Denkmalpflege ein Wiedererwägungsgesuch ein. Mit der Rekursanmeldung erfolgte gleichzeitig ein Antrag auf Sistierung des Verfahrens. Auf die Anträge der Rekurrentin hin wurde das Verfahren mit Verfügungen vom 5. Juli 2017, 22. Februar 2018, 27. März 2018, 1. März 2019, 17. Oktober 2019 sowie 13. November 2020 sistiert und mit Verfügung vom 12. Oktober 2021 fortgesetzt. Am 10. Dezember 2021 reichte die Rekurrentin eine Rekursbegründung ein. Darin beantragte sie, die Kantonale Denkmalpflege habe die Aufnahme aller 91 Liegenschaften der Rekurrentin in das Inventar der schützenswerten Bauten Basel-Stadt, soweit und sofern daran festgehalten werde, zu verfügen. Eventualiter sei die Aufnahme in das Inventar der schützenswerten Bauten dieser im Eigentum der Rekurrentin stehenden Liegenschaften aufzuheben. Jedenfalls seien die entsprechenden grünen Markierungen dieser Liegenschaften im Geodienst für die Verwaltung und die Öffentlichkeit zu entfernen und die kantonalen Amtsstellen hätten davon auszugehen, dass bei diesen Liegenschaften keine Inventarisierung vorliege. Am 22. Februar 2022 nahm die Kantonale Denkmalpflege Stellung zur Rekursbegründung. Die Rekurrentin äusserte sich dazu mit Eingabe vom 2. Mai 2022. Mit Entscheid vom 27. Juni 2022 wies das Bau- und Verkehrsdepartement (BVD) den Rekurs kostenpflichtig ab, soweit darauf eingetreten wurde.

Gegen diesen Entscheid erhob die Rekurrentin mit Anmeldung vom 29. Juni 2022 und Begründung vom 28. Juli 2022 Rekurs an den Regierungsrat. In der Rekursbegründung beantragt sie, es sei der Entscheid der Vorinstanz vom 27. Juni 2022 aufzuheben, eventualiter zurückzuweisen. Die Kantonale Denkmalpflege habe die Aufnahme aller 91 Liegenschaften der Rekurrentin in das Inventar der schützenswerten Bauten Basel-Stadt, soweit und sofern daran festgehalten werde, zu verfügen. Eventualiter sei die Aufnahme in das Inventar der schützenswerten Bauten aufzuheben. Jedenfalls seien die entsprechenden grünen Markierungen dieser Liegenschaften im Geodienst für die Verwaltung und Öffentlichkeit zu entfernen und die kantonalen Amtsstellen hätten davon auszugehen, dass bei diesen Liegenschaften keine Inventarisierung vorliege.

Diesen Rekurs überwies der Regierungspräsident mit Schreiben vom 18. August 2022 dem Verwaltungsgericht zum Entscheid. Das Bau- und Verkehrsdepartement beantragte mit Rekursantwort vom 30. September 2022 die kostenpflichtige Abweisung des Rekurses. Die Rekurrentin replizierte am 24. November 2022 und das Bau- und Verkehrsdepartement äusserte sich mit Duplik vom 15. Dezember 2022, welche der Rekurrentin zur Kenntnisnahme zugestellt wurde. Die weiteren Tatsachen und die Einzelheiten der Parteistandpunkte ergeben sich, soweit sie für den vorliegenden Entschied von Bedeutung sind, aus den nachfolgenden Erwägungen. Das Urteil erging unter Beizug der Vorakten auf dem Zirkulationsweg.

Erwägungen

1.1 Die Zuständigkeit des Verwaltungsgerichts zur Beurteilung des vorliegenden Rekurses ergibt sich aus dem Überweisungsschreiben des Regierungspräsidenten vom 18. August 2022 sowie aus § 42 des Organisationsgesetzes (OG, SG 153.100) in Verbindung mit § 12 des Verwaltungsrechtspflegegesetzes (VRPG, SG 270.100). Zuständig ist das Dreiergericht (§ 92 Abs. 1 Ziff. 11 des Gerichtsorganisations­gesetzes [GOG, SG 154.100]). Die Rekurrentin ist als Adressatin des angefochtenen Entscheids von diesem unmittelbar berührt und hat ein schutzwürdiges Interesse an dessen Aufhebung, weshalb sie gemäss § 13 Abs. 1 VRPG zum Rekurs legitimiert ist. Auf den frist- und formgerecht erhobenen Rekurs ist daher einzutreten.

1.2 Die Kognition des Verwaltungsgerichts richtet sich nach § 28 des Denkmalschutzgesetzes (DSchG, SG 497.100), soweit die Anwendung von Bestimmungen des Denkmalschutzgesetzes zu beurteilen ist. Danach hat das Verwaltungsgericht nicht bloss im Sinne von § 8 VRPG zu prüfen, ob das Bau- und Verkehrsdepartement den Sachverhalt unrichtig festgestellt, das geschriebene oder ungeschriebene öffentliche Recht falsch angewendet oder ihr Ermessen überschritten hat, sondern es hat auch über die Angemessenheit des angefochtenen Entscheids zu bestimmen (§ 8 Abs. 5 VRPG). Soweit allerdings die Anwendung und Auslegung der im Denkmalschutzgesetz enthaltenen unbestimmten Rechtsbegriffe zur Diskussion stehen, übt das Verwaltungsgericht praxisgemäss auch bei freier Kognition eine gewisse Zurückhaltung, um den Beurteilungsspielraum der Verwaltung und vor allem ihrer besonderen Sachkenntnis Rechnung zu tragen (vgl. VGE VD.202.243 vom 24. November 2021 E. 1.3, VD.2014.151 vom 2. Februar 2015, E. 1.2).

Der im vorinstanzlichen Verfahren behandelte Rekurs richtete sich gegen die mit jeweiligem Informationsschreiben der Kantonalen Denkmalpflege mitgeteilte Aufnahme von 91 im Eigentum der Rekurrentin stehenden Gebäuden in das Inventar der schützenswerten Bauten Basel-Stadt.

2.1 Das Bau- und Verkehrsdepartement prüfte im angefochtenen Entscheid zunächst, ob die Aufnahme der Liegenschaften in das Inventar der schützenswerten Bauten Basel-Stadt eine gemäss § 44 Abs. 1 OG anfechtbare Verfügung darstelle. Während die Rekurrentin in ihrer Rekursanmeldung vom 27. April 2017 vorgebracht habe, dass die Mitteilung der Kantonalen Denkmalpflege betreffend die Aufnahme der Liegenschaften in das Inventar schützenswerten Bauten eine Verfügung darstelle, habe sie in der Rekursbegründung festgehalten, dass es sich beim formlosen Informationsschreiben nicht um eine Verfügung handle (angefochtener Entscheid E. 2). Das Bau- und Verkehrsdepartement erwog, das Inventar der schützenswerten Bauten müsse eine konkrete verwaltungsrechtliche Rechtsbeziehung rechtsgestaltend oder feststellend in verbindlicher und erzwingbarer Weise regeln, um als Verfügung qualifiziert werden zu können. Gemäss § 24a Abs. 1 DSchG erstelle die Kantonale Denkmalpflege das Inventar der Denkmäler, welche die Voraussetzungen gemäss § 5 Abs. 2 Ziff. 1-6 erfüllen würden, jedoch nicht im Denkmalverzeichnis eingetragen seien, lediglich zu Informationszwecken. Es diene dazu, die Eigentümerschaft darüber zu informieren, dass die Liegenschaft möglicherweise ein Schutzobjekt sein könne. Die Erstellung des Inventars erfolge im Einvernehmen mit dem Denkmalrat und die Eintragungen würden der Vorsteherin oder dem Vorsteher des Bau- und Verkehrsdepartements zur Genehmigung vorgelegt (§ 24 Abs. 1 und 2 Denkmalpflegeverordnung [DPV], SG 497.110). Die betroffenen Eigentümerschaften seien über die Aufnahme ins Inventar und jede Änderung zu informieren (§ 24a Abs. 2 DSchG; angefochtener Entscheid E. 3). Unter Hinweis auf Lehre und Rechtsprechung erwog das Bau- und Verkehrsdepartement weiter, dass zu den Rechtswirkungen der Eintragung in das Inventar der schützenswerten Bauten verschiedene Auffassungen bestünden (angefochtener Entscheid E. 4 f., mit Hinweis auf Ruch, Die Entwicklung des baselstädtischen Bau- und Raumordnungsrechts in der Gesetzgebung von 1970 bis heute, in: BJM 1987, S. 113, 127; Winzeler, Grundfragen des neuen baselstädtischen Denkmalschutzrechtes, in: BJM 1982, S. 169, 171, 179; VGE VD. 2016.216-218; VD.2014.57 [AG.2015.158] vom 2. Februar 2015 E. 5.1). Dass erst die Eintragung der Liegenschaften im Denkmalverzeichnis konstitutive Voraussetzung für die im Gesetz umschriebenen rechtlichen Konsequenzen sei, entspreche dabei dem Denkmalschutzgesetz (angefochtener Entscheid E. 5, mit Hinweis auf Winzeler, a.a.O., S. 169, 179). Erst mit der Aufnahme eines Denkmals in das Denkmalverzeichnis habe die Eigentümerschaft dieses gemäss § 14 in Verbindung mit § 17 DSchG so zu unterhalten, dass deren Bestand dauernd gesichert bleibe (angefochtener Entscheid E. 5). Vorliegend sei in Bezug auf die hier betroffenen Liegenschaften die Genehmigung beim Departementsvorsteher eingeholt worden. Die Genehmigung der Inventarisierung stelle jedoch keinen hoheitlichen Akt dar, der eine verwaltungsrechtliche Rechtsbeziehung in verbindlicher und erzwingbarer Weise regle (angefochtener Entscheid E. 6). Die Aufnahme einer Liegenschaft in das Inventar der schützenswerten Bauten entfalte keine Rechtswirkung, sondern habe lediglich informativen Charakter, weshalb der entsprechenden Mitteilung an die Grundeigentümerschaft auch kein Verfügungscharakter zukommen könne. Da das Informationsschreiben betreffend die Aufnahme der fraglichen Liegenschaften im Inventar der schützenswerten Bauten somit keine Verfügung darstelle, liege kein Anfechtungsobjekt vor, weshalb auf den Rekurs insofern nicht einzutreten sei (angefochtener Entscheid, E. 7).

Das Bau- und Verkehrsdepartement prüfte weiter, ob die Kantonale Denkmalpflege die Inventaraufnahme als Verfügung hätte erlassen müssen und dies der Rekurrentin zu Unrecht verweigert worden sei (angefochtener Entscheid E. 8). Es erwog, § 24a Abs. 3 DSchG sehe als Sonderbestimmung vor, dass nach der Inventaraufnahme der Liegenschaft auf Ersuchen der Eigentümerschaft unverzüglich ein Verfahren auf Eintragung ins Denkmalverzeichnis eingeleitet werde. In diesem Verfahren sei zu prüfen, ob es sich effektiv um ein Denkmal handle, welches ins Denkmalverzeichnis aufzunehmen sei. Würden die Abklärungen ergeben, dass es sich bei der Baute um ein hochrangiges Denkmal handle, erfolge die Eintragung ins Denkmalverzeichnis durch öffentlich-rechtlichen Vertrag, durch Verfügung oder mittels Bebauungsplan (§ 14 Abs. 2 DSchG). In der Regel werde eine Eintragung durch einen öffentlich-rechtlichen Vertrag zwischen der Eigentümerschaft und der Kantonalen Denkmalpflege angestrebt (§ 15 Abs. 2 DSchG), wobei der Vertrag vom Regierungsrat zu genehmigen sei (§ 15 Abs. 3 DSchG). Komme ein öffentlicher Schutzvertrag nicht zustande und könne kein anderer gleichwertiger Schutz des Denkmals erreicht werden, erlasse der Regierungsrat nach Anhörung der Eigentümerschaft eine Verfügung (vgl. § 16 Abs. 1 lit. a und b sowie Abs. 3 DSchG). Gegen eine allfällige Unterschutzstellungsverfügung des Regierungsrats könne gemäss § 27 Abs. 1 DSchG in Verbindung mit § 41 Abs. 2 OG Rekurs bei der nächsthöheren Behörde, vorliegend dem Appellationsgericht, eingereicht werden (angefochtener Entscheid E. 9). Vorliegend sei ein entsprechendes Verfahren bereits eingeleitet worden und die Kantonale Denkmalpflege und die Vertretungen der Rekurrentin und die Stadtbildkommission würden Gespräche zur Zukunft der Siedlung führen. Mittlerweile lägen bereits drei unterzeichnete Schutzverträge vor (betreffend die Liegenschaften [...] und [...] sowie [...] und [...]), weitere Verhandlungen dauerten noch an (angefochtener Entscheid E. 10). Der Gesetzgeber habe somit ein Verfahren vorgesehen, in dessen Rahmen die Denkmalqualität eines Objekts geklärt und die Unterschutzstellung oder Nichtunterschutzstellung verbindlich festgestellt werde (angefochtener Entscheid E. 9). Diese Spezialbestimmungen des Denkmalschutzgesetzes gingen den allgemeinen Bestimmungen des Organisationsgesetzes vor. § 24a Abs. 3 DSchG gewährleiste einen wirksamen Rechtsschutz der Betroffenen und binde diese durch die Möglichkeit der Verhandlungen sowie den Anspruch auf Anhörung bestmöglich ein. Die Rechtsweggarantie sei somit nicht verletzt, da die Interessen der Betroffenen durch das im Denkmalschutzgesetz vorgesehene Verfahren genügend geschützt würden. Entsprechend sei der Rekurs in Bezug auf die Rüge der Rechtsverweigerung abzuweisen (angefochtener Entscheid E. 11 f.).

Gesamthaft kam das Bau- und Verkehrsdepartement zum Schluss, dass die Eintragung einer Liegenschaft in das Inventar der schützenswerten Bauten Basel-Stadt beziehungsweise die entsprechende Information an die betroffene Eigentümerschaft keine Verfügung darstelle und dass diese auch nicht in Form einer solchen Verfügung hätte ergehen müssen.

2.2 Die Rekurrentin macht in ihrer Rekursbegründung zunächst geltend, es sei nicht klar, ob der Rekurs abgewiesen worden oder ob nicht darauf eingetreten worden sei. Da das Bau- und Verkehrsdepartement der Ansicht sei, die Informationsschreiben stellten keine Verfügung dar, sei formell richtig einzig die Abweisung (Rekursbegründung Rz. 5). In der Sache führt sie aus, zonenplanerisch würden die in ihrem Eigentum stehenden Liegenschaften alle in der Stadt- und Dorfbild-Schonzone gemäss § 38 BPG liegen. Dies werde nun formlos mit den hier angefochtenen Schreiben wenige Jahre nach der Zonenplanrevision flächendeckend derogiert beziehungsweise zumindest relativiert und aufgeweicht (Rekursbegründung Rz. 9). Gemäss § 24a Abs. 1 DSchG seien in das Inventar der schützenswerten Bauten Basel-Stadt nur Objekte aufzunehmen, welche die Voraussetzungen von § 5 Abs. 2 Ziff. 1-6 DSchG erfüllen würden. Dies sei eine Art Präqualifikation, ob eine Liegenschaft wegen ihres kulturellen, geschichtlichen, künstlerischen oder städtebaulichen Werts erhaltenswürdig sei. In § 5 Abs. 2 Ziff. 2 DSchG werde der Begriff des Denkmals in genereller Hinsicht beziehungsweise mit unbestimmten und interpretationswürdigen Begriffen umschrieben. Dies erfordere eine fachlich intensive Auseinandersetzung, Prüfung und Entscheidung. Vor der Eintragung werde die Sache der Vorsteherin oder dem Vorsteher des Bau- und Verkehrsdepartements zur Genehmigung vorgelegt. Damit finde auf höchster Departementsebene eine weitere fachlich und wahrscheinlich auch gesellschaftlich/politische Prüfung statt. Die Eintragung in das Inventar der schützenswerten Bauten stelle jedenfalls einen vielschichtigen verwaltungsinternen Prozess dar, dessen Ergebnis der rechtsunterworfenen Eigentümerschaft nur zur Information weitergeleitet werde (Rekursbegründung Rz. 11). Es stelle sich daher die Frage, ob die Wortwahl im Denkmalschutzgesetz eine Verfügung und eine Rechtskontrolle ausdrücklich verunmögliche. Die bisherige Praxis sei heute nicht mehr rechtskonform. Selbst wenn der Gesetzgeber im Jahr 1980 den Erlass einer Verfügung habe ausschliessen beziehungsweise anders habe regeln wollen, so sei dies heute nicht mehr haltbar. Der Wortlaut des Gesetzes schliesse den Verfügungsweg nicht zwingend aus (Rekursbegründung Rz. 7j und 11). Die im angefochtenen Entscheid zitierte Lehre sei mittlerweile 40 Jahre alt. Die Bedeutung des Inventars der schützenswerten Bauten Basel-Stadt sei zwischenzeitlich soweit geklärt, dass davon auszugehen sei, dass eine Eintragung für die betroffene Eigentümerschaft Rechtsnachteile beziehungsweise zumindest verwaltungsrechtliche Schwierigkeiten nach sich ziehe (Rekursbegründung Rz. 7f, mit Hinweis auf Winzeler, a.a.O., S. 169 ff.). Die Orientierung beziehungsweise Information an die Rechtsunterworfenen im Bereich der Inventarisierung sei auch in der Lehre und Rechtsprechung auf Kritik gestossen und aufgrund der neuesten Rechtsprechung des Verwaltungsgerichts nicht weiter zu stützen. Die Nichtaufnahme eines Objekts im Rahmen einer Inventarisierung sei eine Art (negativer) Vorentscheid bezüglich Schutzwürdigkeit einer Baute im Sinn von § 5 DSchG. Aufgrund der Ausführungen des Verwaltungsgerichts müsse davon ausgegangen werden, dass die Schutzwürdigkeit einer Baute gemäss § 5 DSchG vorliege, wenn diese ins Inventar aufgenommen worden sei (Rekursbegründung Rz. 12a, mit Hinweis auf Ruch, a.a.O., S. 127; VGE VD.2014.57 vom 2. Februar 2015 E. 5.2.2; Rekursbegründung Rz. 12b, mit Hinweis auf VGE VD.2016.216-218 vom 25. September 2017 E. 3.4). Die Eintragung eines Objekts in das Inventar der schützenswerten Bauten Basel-Stadt habe diverse Rechtswirkungen zulasten der Rekurrentin zur Folge. Die Aufnahme in das Inventar und der entsprechende Vermerk im öffentlichen Geo-Informationssystem (Liegenschaft grün unterlegt) bedeute einen Wertverlust und jede Schätzung werde dies berücksichtigen. Dies sei insbesondere bei der periodischen Erneuerung oder der Erhöhung der Hypothek relevant, da sich durch den Wertverlust der Belehnungsgrad erhöhe und sich die Konditionen verschlechtern würden (Rekursbegründung Rz. 13a und b). Aus dem Entscheid des Verwaltungsgerichts VD.2016.216-218 ergebe sich, dass ab dem Zeitpunkt der Inventarisierung die Kantonale Denkmalpflege nicht nur bei grösseren Umbauten und Abbruchvorhaben, sondern bei jeder baubewilligungspflichtigen Baute miteinbezogen werde. Das gelte sogar beim Meldeverfahren gemäss § 27 BPV in Verbindung mit § 7 der Ausführungsbestimmungen zur Bau- und Planungsverordnung (ABPV, SG 730.115). In den letzten vier Jahren sei jedenfalls jedes Bauverfahren der Rekurrentin auch durch die Kantonale Denkmalpflege neu geprüft worden und die Zustimmung der Kantonalen Denkmalpflege immer Voraussetzung gewesen für die Gutheissung beziehungsweise Ausgestaltung der Baubewilligung (Rekursbegründung Rz. 13c). Selbst für die nach dem eidgenössischen Raumplanungsgesetz (RPG, SR 700) und der eidgenössischen Raumplanungsverordnung (RPV, SR 700.1) bewilligungsfreie Applikation von Solaranlagen sei nach der Inventarisierung ein Meldeverfahren gemäss § 7 Abs. 1 lit. h ABPV nötig (Rekursbegründung Rz. 13e).

«Rein technisch» lägen zumindest feststellende oder gar rechtsgestaltende Verfügungen vor. Die Inventarisierung der Liegenschaften der Rekurrentin nach Denkmalschutzgesetz und Denkmalpflegeverordnung liessen sich nicht als Verwaltungshandlungen ohne Verfügungscharakter beziehungsweise Verfügungsmacht qualifizieren (Rekursbegründung Rz. 14). Die Eintragung basiere auf einem amtsinternen Verfahren mit unterschriftlicher Genehmigung durch die Vorsteherin oder den Vorsteher des Bau- und Verkehrsdepartements und könne nicht als eine Art interne Verwaltungsanweisung wie beispielsweise Realakt, Vollzugshandlung oder Allgemeinverfügung behandelt werden. Durch die 91 (informativen) Schreiben der Rekursgegnerin sei gegenüber der Rekurrentin eine hoheitliche und einseitige Anordnung mit nachgewiesenen Rechtsfolgen erfolgt. Diese seien individuell-konkret jeweils auf eine Liegenschaft bezogen und in einem mehrstufigen amtlichen Prüfverfahren erfolgt. Das Denkmalschutzgesetz als kantonales Spezialgesetz könne den Anspruch auf Rechtskontrolle nicht derogieren (Rekursbegründung Rz. 6, 11, 14). Aufgrund der Eingriffstiefe und -dichte sei hier die Verfügungsform zu wählen. Es bestehe keine gesetzliche Grundlage für eine Ausnahme vom konkreten Verwaltungshandeln. Zudem sei das Vorgehen mit einer «hundertprozentigen Inventarisierung [der Liegenschaften] der Rekurrentin» nicht verhältnismässig und liege nicht im öffentlichen Interesse. Der Eingriff sei jedenfalls nicht einseitig, ohne Anhörung, in einem geheimen, amtsinternen Verfahren und ohne Rechtsmittelkontrolle zulässig (Rekursbegründung Rz. 15). Die bestehende Praxis, wonach die Inventarisierung nicht verfügt werde, sei falsch und verletze die Verfahrensgarantien gemäss Art. 9, 29, 29a und 30 der Bundesverfassung (BV, SR 101) sowie Art. 6 Ziff. 1 und Art. 13 der Europäischen Menschenrechtskonvention (EMRK, SR 0.101). Es liege zudem eine raumplanungswirksame «Verfügungskaskade» vor, welche nach dem eidgenössischen Raumplanungsgesetz ohnehin eine verstärkte Mitwirkung erfordere (Rekursbegründung Rz. 16).

Dementsprechend sei der Rekurs gutzuheissen und der vorinstanzliche Entscheid aufzuheben, eventualiter zurückzuweisen. Jedenfalls sei die Inventarisierung gemäss Rechtsbegehren Ziffer 3 in allen 91 Fällen aufzuheben. Ohne entsprechende Grundlagen seien gemäss Rechtsbegehren Ziffer 4 die Folgen dieses «unverständlichen Verwaltungshandelns» rückgängig zu machen. Eine Heilung dieser Fehler im vorliegenden Rekursverfahren sei nicht möglich. Sollte wider Erwarten die Sache schon im vorliegenden Verfahren materiell geprüft werden, so sei eine Nachfrist einzuräumen (Rekursbegründung Rz. 17).

2.3 Das Bau- und Verkehrsdepartement weist in seiner Vernehmlassung vom 30. September 2022 im Wesentlichen darauf hin, dass das Inventar der schützenswerten Bauten, welches von der Kantonalen Denkmalpflege zu Informationszwecken erstellt werde, ein Instrument zur Durchführung des Denkmalschutzgesetzes sei (Vernehmlassung Rz. 21). Im angefochtenen Entscheid sei daher festgehalten worden, dass es sich bei der Inventarisierung um keine Verfügung handle. Entgegen der Ansicht der Rekurrentin sei das vom Gesetzgeber vorgesehene Verfahren nicht verfassungswidrig. Die Eigentümerschaft, welche ein Informationsschreiben über die Inventarisierung erhalte, könne umgehend das Verfahren auf Eintragung ins Denkmalverzeichnis, d. h. das Verfahren zur Klärung der Frage der besonderen Erhaltungswürdigkeit einleiten lassen (vgl. § 24a Abs. 3 DSchG). Werde in diesem Rahmen keine Einigung mittels eines öffentlichen Schutzvertrags erzielt, erlasse der Regierungsrat eine anfechtbare Verfügung betreffend die Unterschutzstellung beziehungsweise die Nichtunterschutzstellung, die gerichtlich überprüft werden könne. Weder das Informationsschreiben über die Eintragung im Inventar noch die Eintragung im Inventar präjudizierten den Verfügungsentscheid des Regierungsrats. Durch die Information im öffentlichen Inventar der schützenswerten Bauten werde vielmehr sichergestellt, dass die Eigentümerschaft und Dritte über die Denkmalwürdigkeit ihrer Liegenschaft im materiellen Sinn Bescheid wüssten. Ob es sich um ein besonders erhaltenswürdiges Denkmal handle, sodass sich ein Eintrag im Denkmalverzeichnis mit den entsprechenden Rechtswirkungen rechtfertige, sei damit nicht geklärt (Vernehmlassung Rz. 7). Für gewisse Liegenschaften habe die Rekurrentin mit der Kantonalen Denkmalpflege schon Schutzverträge abgeschlossen und sich somit über die Schutzwürdigkeit sowie den konkreten Schutzumfang der Liegenschaft geeinigt. Die Verhandlungen über die Unterschutzstellung der übrigen Liegenschaften dauere noch an. Erst wenn diese abgebrochen werden sollten, würde das «verfügungsweise» Unterschutzstellungsverfahren eingeleitet, welches dann im Erlass einer anfechtbaren Verfügung münde (Vernehmlassung Rz. 9). Da das Vorliegen einer anfechtbaren Verfügung Eintretensvoraussetzung sei und es sich beim Informationsschreiben betreffend die Inventarisierung nicht um eine Verfügung handle, sei insoweit zu Recht nicht auf den Rekurs eingetreten worden (Vernehmlassung Rz. 9). Der Rekurrentin sei zuzustimmen, dass ein formloses einseitiges Verfahren keine Rechtswirkung haben könne. Die Inventarisierung erzeuge keinerlei Rechtswirkung. Der Eintrag habe lediglich informativen Charakter. Erst im Unterschutzstellungsverfahren werde unter Abwägung aller öffentlichen und privaten Interessen rechtsverbindlich entschieden, ob eine Liegenschaft als Denkmal mit entsprechenden Rechtsfolgen im Denkmalverzeichnis aufgenommen und somit formell als Denkmal qualifiziert werden solle oder nicht (Vernehmlassung Rz. 10).

Die Rekurrentin zeige nicht auf, inwiefern eine «Klärung» der Bedeutung des Inventars der schützenswerten Bauten stattgefunden habe und in welchen Punkten sie in Widerspruch zur vom Gesetzgeber vorgegebenen Handhabung stehe. Die zuständigen kantonalen Behörden hielten sich seit Erlass der Bestimmungen an den vorgegebenen Regelungsmechanismus. Auch die Praxis und Rechtsprechung seien sich seit 40 Jahren darüber einig, dass dem Inventar lediglich Informationswirkung zukomme (Vernehmlassung Rz. 11). Entgegen der Auffassung der Rekurrentin könne in der Inventarisierung keine flächendeckende Relativierung oder Aufweichung der Zonenplanung erblickt werden. Der kantonale Gesetzgeber habe der Kantonalen Denkmalpflege den öffentlichen Auftrag erteilt, Denkmäler zu schützen. Dieser Auftrag sei für alle Zonen zu erfüllen und beschränkt sich nicht nur auf die Schutzzone. Das Bundesrecht sehe zudem explizit vor, dass das kantonale Recht statt Schutzzonen andere geeignete Massnahmen vorsehen könne, um bedeutende Ortsbilder, geschichtliche Stätten sowie Natur- und Kulturdenkmäler zu schützen (vgl. Art. 17 RPG). Eine Nichtzuweisung eines gewissen Perimeters zu einer Stadtbildschutzzone bedeute somit nicht, dass keine denkmalschützerischen Massnahmen nach dem Denkmalschutzgesetz vorgenommen werden könnten (Vernehmlassung Rz. 12). Das Vorbringen der Rekurrentin, wonach es sich bei der Eintragung ins Inventar der schützenswerten Bauten um einen vielschichtigen internen Prozess handle, treffe auf das im Denkmalschutzgesetz und in der Denkmalpflegeverordnung konkret geregelte Unterschutzstellungsverfahren zu. Dabei würden die Voraussetzungen von § 5 Abs. 2 DSchG basierend auf einer äusseren Besichtigung, den allgemeinen geschichtlichen Kenntnissen der konkreten Örtlichkeiten sowie der allgemein zugänglichen Dokumentation zwar summarisch geprüft, eine vertiefte Auseinandersetzung und gutachtliche Prüfung erfolge jedoch erst im Unterschutzstellungsverfahren. Die Fachmeinung, inwiefern ein Denkmal im Sinn von § 5 Abs. 2 DSchG vorliege, werde bei der Inventarisierung zwar auch vom Denkmalrat geprüft; aber alle über die denkmalpflegerische Einschätzung hinausgehenden Aspekte würden erst im Unterschutzstellungsbescheid geklärt. Der Gesetzgeber habe daher festgehalten, dass das Inventar der schützenswerten Bauten lediglich zu Informationszwecken geführt werde. Die Prüfung der besonderen Erhaltungswürdigkeit mit entsprechenden Rechtswirkungen sei dem Unterschutzstellungsverfahren vorbehalten (Vernehmlassung Rz. 14).

Die Inventarisierung einer Liegenschaft zeitige keinerlei Rechtwirkungen. Auch die Baubewilligungsbehörde habe sich an das Gesetz zu halten. Die Kantonale Denkmalpflege werde als Fachstelle von der Baubewilligungsbehörde bei allen potentiellen Schutzobjekten im Baugesuchverfahren einbezogen, ohne dass eine Inventarisierung hierfür Voraussetzung wäre (Vernehmlassung Rz. 13 und 15, mit Hinweis auf VGE VD.2016.216-218 vom 25. September 2017). Es obliege dann der Kantonalen Denkmalpflege, die vom Gesetzgeber vorgesehenen Schritte für eine Unterschutzstellung der Liegenschaft einzuleiten, wenn sich die erwähnten Anzeichen verdichten würden. Die Inventarisierung sei somit noch kein Vorentscheid, sondern lediglich eine Information einer Fachbehörde (Vernehmlassung Rz. 15). Soweit die Rekurrentin behaupte, eine Inventarisierung bedeute stets ein Wertverlust, sei dieses Vorbringen irrelevant. Der Wert ergebe sich nicht aufgrund des Inventareintrages, sondern aus der Baute beziehungsweise deren architektonischen Wert. Handle es sich um ein Denkmal im Sinn des materiellen Denkmalbegriffs von § 5 DSchG, seien die Vorgaben des Gesetzgebers einzuhalten. Die von der Rekurrentin erwähnten Vorschriften würden das Bauverfahren ganz generell regeln. Einzig § 7 Abs. 1 lit. h ABPV nenne die inventarisierten Objekte explizit zusammen mit Solaranlagen auf Dächern von Bauten in der Nummernzone, der Zone für Nutzungen im öffentlichen Interesse und der Schonzone. Gemäss dieser Bestimmung werde aber explizit geklärt, dass entsprechend Art. 18a Abs. 1 RPG nur das Meldeverfahren einzuhalten und eben gerade kein Baubewilligungsverfahren nötig sei (Vernehmlassung Rz.16). Für die Behauptung der Rekurrentin, wonach aufgrund der Inventarisierung Bauvorhaben von der Zustimmung der Kantonalen Denkmalpflege abhängig gemacht worden seien, fehle jegliche Substantiierung und jeglicher Nachweis. Die von der Rekurrentin erwähnte E-Mail aus dem Jahr 2001 sei vorliegend irrelevant, da die betroffenen Liegenschaften zu diesem Zeitpunkt noch gar nicht im Inventar der schützenswerten Bauten aufgenommen worden seien (Vernehmlassung Rz. 17).

2.4 Die Rekurrentin wendet in ihrer Replik dagegen ein, dass die Kantonale Denkmalpflege jeweils quartierweise eine Vielzahl von Objekten nach § 5 Abs. 2 DSchG in das Inventar der schützenwerten Bauten aufnehme. Das Bau- und Verkehrsdepartement anerkenne, dass die Aufnahme in das Inventar auf einer äusseren Besichtigung sowie den allgemeinen geschichtlichen Kenntnissen der konkreten Örtlichkeit beruhe sowie aufgrund der allgemein zugänglichen Dokumentation geprüft werde. Dies geschehe ohne Mitwirkung der Betroffenen. Bei einem solchen mehrstufigen Verfahren könne nicht mehr von einem Realakt gesprochen werden (Replik Rz. 4). Dieses einseitige Handeln sei auch von verschiedenen anderen Parteien wie Pensionskassen und der Einwohnergemeinde der Stadt Basel nicht mehr anerkannt worden, weshalb für 40 andere Objekte ebenfalls Rekurs beim Bau- und Verkehrsdepartement angemeldet worden sei (Replik Rz. 5). Die Kantonale Denkmalpflege habe ihre Praxis der Inventarisierung inzwischen auch abgeändert. Bei den vorgenannten Parallelverfahren seien die von den Rekursen betroffenen Liegenschaften auf map.bs noch nicht als Inventarobjekte aufgeführt (Replik Rz. 6). Zudem sei in den Informationsschreiben zu den Inventarobjekten neu von einem «Dialogprozess» die Rede und es werde auf «gemeinsame Quartier-Rundgänge» sowie einen neu geschaffenen «Beirat aus Fachpersonen und Interessensvertretern» hingewiesen. Ein solcher Dialogprozess, der grundsätzlich auch von der Rekurrentin erwünscht gewesen wäre, ersetze jedoch keinesfalls ein rechtsstaatliches Handeln und eine Rechtskontrolle (Replik Rz. 7). Das Bau- und Verkehrsdepartement anerkenne, dass nach dem «Informationsschreiben» für die betroffene Eigentümerschaft eine (neue) Verfahrensmöglichkeit eröffnet werde und ein Interesse daran bestehe, diese Frage endgültig klären zu lassen. Aus § 24 Abs. 3 DSchG gehe hervor, dass ein Rechtsschutzinteresse anerkannt werde beziehungsweise die Aufnahme in das Inventar eine weitere Rechtsfolge habe. Dies zeige, dass «das flächendeckende Informationsschreiben» bei der Inventarisierung nicht reiche (Replik Rz. 8). Eine Inventaraufnahme habe auch eine Wertminderung zufolge. Dies könne mit einem entsprechenden Gutachten nachgewiesen werden (Replik Rz. 9). Das Vorbringen des Bau- und Verkehrsdepartements in der Rekursantwort, wonach Bauvorhaben bei Inventarobjekten nicht von der Zustimmung der Kantonalen Denkmalpflege abhängen würden, werde zurückgewiesen. Es bestehe nachweislich eine Praxis des Bau- und Gastgewerbeinspektorats, bei Inventarobjekten die Kantonale Denkmalpflege in den Bewilligungsprozess einzubeziehen. Wenn diese mit baulichen Massnahmen nicht einverstanden sei, folge zumindest eine negative Empfehlung und das Bau- und Gastgewerbeinspektorat weise das Baugesuch ab. Das in § 7 Abs. 1 lit. a ABPV erwähnte Meldeverfahren mache nur Sinn, wenn die Denkmalpflege bei Inventarobjekten über das Bundesrecht hinaus ein Prüfungs- und auch Ablehnungsrecht habe. Der Regierungsrat habe in einer Interpellationsbeantwortung anerkannt, dass die kantonale Regelung in der ABPV nicht mehr bundesrechtskonform sei. Aufgrund der Inventarisierung sei die Rekurrentin gezwungen gewesen, sich auf Schutzverträge einzulassen (Replik Rz. 10). Dass bei einer Inventarisierung ein sofortiges Unterschutzstellungsverfahren verlangt werden könne, spreche nicht gegen den Verfügungscharakter der Inventarisierung, sondern vielmehr dafür. Das Denkmalschutzgesetz sei verfassungskonform auszulegen (Replik Rz. 11).

2.5 In seiner Duplik befand das Bau- und Verkehrsdepartement, das von der Rekurrentin angesprochene detaillierte amtsinterne Verfahren treffe nur auf das im Denkmalschutzgesetz und in der Denkmalpflegeverordnung konkret geregelte formelle Unterschutzstellungsverfahren zu. Die Eintragung im Inventar erfolge nur zu Informationszwecken, wie dies auch vom Gesetzgeber vorgesehen worden sei (Duplik Rz. 3). Die Sistierung der Rekurse «eine[r] Vielzahl von betroffenen Grundeigentümerschaften», sei auf Antrag der jeweiligen Rekurrierenden erfolgt. Diesen Eigentümerinnen und Eigentümer von Liegenschaften, welche ins Inventar aufgenommen worden seien, stehe jedoch jederzeit die Möglichkeit offen, mittels Gesuch unverzüglich das Verfahren auf Eintragung ins Denkmal Verzeichnis einzuleiten, um damit den Grad der Schutzwürdigkeit ihre Liegenschaft abschliessend klären zu lassen (Duplik Rz. 4). Die Änderungen der Informationsschreiben der Kantonalen Denkmalpflege sei für die Qualifikation des Inventars aus rechtlicher Sicht nicht relevant (Duplik Rz. 6). Das in § 24 Abs. 3 DSchG genannte Verfahren diene dazu, die Frage der besonderen Erhaltungswürdigkeit eines Denkmals zu klären und könne auch dazu führen, dass diese verneint werde. Der Entscheid des Regierungsrats über die Unterschutzstellung einer Liegenschaft beziehungsweise deren Eintragung ins Denkmalverzeichnis sei sodann gemäss den Vorschriften des Organisationsgesetzes anfechtbar (Duplik Rz. 17).

3.1 Im vorliegenden Rekursverfahrens ist strittig, ob der Aufnahme der Liegenschaften der Rekurrentin in das Inventar der schützenswerten Bauten Basel-Stadt beziehungsweise dem entsprechenden Informationsschreiben Verfügungscharakter zukommt. Ist dies nicht der Fall, wäre in einem nächsten Schritt zu prüfen, ob Anspruch auf Erlass einer anfechtbaren Verfügung besteht. Nicht Gegenstand des angefochtenen Entscheids ist demgegenüber, ob die Aufnahme der Liegenschaften der Rekurrentin in das Inventar der schützenswerten Bauten Basel-Stadt materiell gerechtfertigt ist oder nicht. Diese Frage kann daher auch nicht in vorliegenden verwaltungsgerichtlichen Rekursverfahren geprüft werden.

3.2 Das Rechtsmittelsystem gemäss dem Organisationsgesetz geht vom Anfechtungsobjekt einer Verfügung aus (Schwank, Das verwaltungsinterne Rekursverfahren des Kantons Basel-Stadt, in: Buser [Hrsg.], Neues Handbuch des Staats- und Verwaltungsrecht des Kantons Basel-Stadt, Basel 2008, S. 435, 442). Das Verwaltungsgericht folgt beim Verfügungsbegriff praxisgemäss der Definition des Bundesgerichts zu Art. 5 Abs. 1 des Bundesgesetzes über das Verwaltungsverfahren (VwVG, SR 172.021; VD.2016.228 vom 19. Juli 2017 E. 1.2.4). Die Verfügung stellt einen individuellen, auf öffentliches Recht gestützten und an den Einzelnen gerichteten Hoheitsakt dar, der eine verwaltungsrechtliche Rechtsbeziehung rechtsgestaltend oder feststellend in verbindlicher und erzwingbarer Weise regelt (Häfelin/Müller/Uhlmann, Allgemeines Verwaltungsrecht, 8. Auflage, Zürich 2020, Rz. 849; Stamm, Die Verwaltungsgerichtsbarkeit, in: Buser [Hrsg.], Neues Handbuch des Staats- und Verwaltungsrecht des Kantons Basel-Stadt, a.a.O., S. 477, 481).

3.3 Nach der Begriffsdefinition von § 5 Abs. 1 DSchG sind Denkmäler Einzelwerke, Ensembles und deren Reste, die wegen ihres kulturellen, geschichtlichen, künstlerischen oder städtebaulichen Wertes erhaltenswürdig sind. Der Gesetzgeber zählt in Abs. 2 exemplifikativ Objekte auf, welche als Denkmäler in Betracht kommen. Ob tatsächlich ein Denkmal vorliegt, entscheidet sich aber nach ausserrechtlichen Kriterien wie der kulturellen, geschichtlichen oder städtebaulichen Relevanz des Objektes. Auch ohne formell verfügte Schutzmassnahmen gelten aber alle Werke und Ensembles, die erhaltenswürdig sind, als Denkmäler im Sinne des Gesetzes. Die Basler Regelung folgt also einem materiellen Denkmalbegriff (VGE vom 31. Juli 2008 in Sachen Stiftung K. E. 4.4; VGE vom 31. Mai 1985 i.S. W.W. & Kons., in: BJM 1986/46 E. 2b; Gyr, Materielle Enteignung durch Eigentumsbeschränkungen, die dem Denkmal-, Altstadt- oder Heimatschutz dienen?, in: BJM 1994 S. 1, 8 f.; Winzeler, a.a.O., S. 169, 170).

3.4

3.4.1 Für beide Gruppen von Denkmälern – für die formell geschützten und die formell (noch) nicht geschützten – gilt der Grundsatz, dass sie zu erhalten sind. In Bezug auf nicht formell geschützte Denkmäler fehlt es der zuständigen Behörde jedoch an Möglichkeiten, die betroffenen Eigentümerschaften zum Erhalt des Denkmals zu verpflichten (Gyr, a.a.O., S. 1, 8 f.; Ruch, a.a.O., S. 113, 126). Dem Bericht der Grossratskommission, welche den materiellen Denkmalbegriff eingeführt hat, kann dazu Folgendes entnommen werden: «Damit [mit dem Grundsatz, dass Denkmäler zu erhalten sind] wird jedoch keine durchsetzbare Rechtspflicht begründet. Es handelt sich vielmehr um einen Appell an private und öffentliche Eigentümer eines Denkmals, das Denkmal zu schützen und zu erhalten. Der Eigentümer kann zur Erhaltung des Denkmals erst verpflichtet werden, wenn es im Denkmalverzeichnis eingetragen ist (oder wenn seine Liegenschaft in der Schutzzone liegt).» (Bericht der Grossratskommission zum Ratschlag und Entwurf Nr. 7150 zu einem Gesetz über den Denkmalschutz vom 18. Januar 1980).

Im Bericht der Grossratskommission wurde daher die Einführung einer Bestimmung (§ 5 Abs. 3 E DSchG) vorgeschlagen, wonach das für die Denkmalpflege zuständige Amt eine «Liste der ihm bekannten Denkmäler» erstellen soll. Gemäss diesem Bestimmungsvorschlag war die Liste öffentlich aufzulegen und laufend nachzuführen. Jede Änderung sollte dem Eigentümer durch das zuständige Departement mitgeteilt werden. Diese Bestimmung wurde in der Folge aber nicht in das am 20. März 1980 in Kraft getretene Denkmalschutzgesetz aufgenommen. Das 1980 in Kraft getretene Denkmalschutzgesetz schrieb jedoch vor, dass Denkmäler zu erhalten, ihre kulturellen, geschichtlichen, künstlerischen und städtebaulichen Werte zu erforschen und, wenn möglich, in ihrem gewachsenen Zusammenhang zu sichern sind (§ 6 Abs. 1 DSchG). In der damaligen Verordnung betreffend die Denkmalpflege vom 9. Dezember 2008 (nachfolgend: aDPV) wurde in dem Sinne vorgesehen, dass die Denkmalpflege zur Inventarisation und Erforschung der Denkmäler zuständig sei (§ 4 Abs. 1 Ziff. 1 aDPV) und ein Inventar über alle ihr bekannten Denkmäler, welche die Voraussetzungen des § 5 des Gesetzes erfüllten, jedoch nicht im Denkmalverzeichnis eingetragen seien, erstelle und revidiere (§ 4 Abs. 1 Ziff. 6 aDPV). Gemäss § 12 Abs. 1 aDPV kam diesem Inventar «keine Rechtswirkung zu» und es diente «lediglich der Information». Das Inventar war der Vorsteherin oder dem Vorsteher des Bau- und Verkehrsdepartements zur Genehmigung vorzulegen und periodisch zu revidieren und bei der Denkmalpflege und beim Bauinspektorat öffentlich aufzulegen. Die Aufnahme eines Objektes in das Inventar und jede Änderung war nach Genehmigung durch das Bau- und Verkehrsdepartement der Eigentümerschaft durch die Denkmalpflege mitzuteilen (§ 12 Abs. 2 aDPV). Gemäss Abs. 3 derselben Bestimmung förderte die Denkmalpflege die Erhaltung der ins Inventar aufgenommenen Objekte durch Beratung der Eigentümer- und Bauherrschaft. Begehren für bewilligungspflichtige bauliche Änderungen mussten der Denkmalpflege zur Stellungnahme unterbreitet werden (§ 12 Abs. 3 aDPV) und auf Gesuch der Eigentümerin oder des Eigentümers hatte der Denkmalrat unverzüglich das Verfahren auf Eintragung in das Denkmalverzeichnis einzuleiten (§ 12 Abs. 4 aDPV).

3.4.2 Mit der Revision des Denkmalschutzgesetzes vom 14. November 2012 (wirksam seit 1. Januar 2013) wurde eine gesetzliche Grundlage und Regelung für das Inventar geschaffen. Gemäss § 24a Abs. 1 DSchG erstellt das für die Denkmalpflege zuständige Amt «zu Informationszwecken» ein Inventar der Denkmäler, welche die Voraussetzungen gemäss § 5 Abs. 2 Ziff. 1-6 erfüllen, jedoch nicht im Denkmalverzeichnis eingetragen sind. Die betroffenen Eigentümerschaften sind über die Aufnahme ins Inventar und jede Änderung zu informieren (§ 24a Abs. 2 DSchG) und auf Gesuch der Eigentümerschaft wird unverzüglich ein Verfahren auf Eintragung ins Denkmalverzeichnis eingeleitet (§ 24a Abs. 3 DSchG). Die heute geltende Denkmalpflegeverordnung vom 20. Dezember 2016 sieht dabei vor, dass die Kantonale Denkmalpflege im Einvernehmen mit dem Denkmalrat das Inventar gemäss § 24a des Denkmalschutzgesetzes erstellt und periodisch revidiert (§ 24 Abs. 1 DPV), wobei die Eintragungen der Vorsteherin oder dem Vorsteher des Bau- und Verkehrsdepartements zur Genehmigung vorgelegt werden (§ 24 Abs. 2 DPV). Unter dem Titel «Erhalt der Inventarobjekte» wird dabei festgehalten, dass das Bau- und Gastgewerbeinspektorat bzw. die Allmendverwaltung die Kantonale Denkmalpflege über Gesuche informiert, welche Inventarobjekte betreffen (§ 25 Abs. 1 DPV) und die Kantonale Denkmalpflege die Erhaltung der Inventarobjekte durch Beratung der Eigentümerschaften fördert (§ 25 Abs. 2 DPV).

3.4.3 Aus der der hiervor dargelegten Gesetzgebungshistorie ergibt sich, dass sich mit der Revision des Denkmalschutzgesetzes im Jahr 2012 die rechtliche Bedeutung der Inventarführung beziehungsweise der Aufnahme der «nur materiellen» Denkmäler in das Inventar nicht geändert hat. Entgegen den Ausführungen der Rekurrentin sind daher auch die in der älteren Lehre vertretenen Auffassungen (vgl. Schott, Bildung und Kultur, in: Buser [Hrsg.], Neues Handbuch des Staats- und Verwaltungsrechts des Kantons Basel-Stadt, a.a.O., S. 1033 ff.; Ruch, a.a.O., S. 113 ff., Winzeler, a.a.O., S. 169 ff.) weiterhin zu berücksichtigen.

3.5 Im Ratschlag vom 6. März 2012 zur Revision des Denkmalschutzgesetzes und des Bau- und Planungsgesetzes erklärte der Regierungsrat, dass die Aufnahme einer Baute in das Inventar eine «Vorstufe des Denkmalverzeichnisses» darstelle (ebenso Ruch, a.a.O, S. 113, 127) und dass die Aufnahme in das Inventar lediglich, aber immerhin, bedeute, dass eine erste Bewertung zum Ergebnis geführt habe, dass es sich bei einem Objekt um ein schützenswertes Objekt handeln könne und dass somit eine «Vermutung eines Denkmalwerts» zu bejahen sei (Ratschlag Nr. 11.1041.01 vom 6. März 2012 zur Revision des Denkmalschutzgesetzes und des Bau- und Planungsgesetzes, S. 17; vgl. dazu auch VGE VD.2014.151 vom 2. Februar 2015 E. 2.2.2, wonach es für den Denkmalcharakter im Sinn von § 5 DSchG spreche, dass das Gebäude sich im Inventar befinde). Die Bestimmungen über das Inventar der schützenswerten Bauten befinden sich entsprechend anders als jene des formellen Schutzverfahrens (Schutz- und Schonzone; vgl. §13 DSchG) und der Eintragung in das Denkmalverzeichnis (§§ 14 ff. DSchG) nicht in Kapitel III bei den «spezielle[n] Schutzarten» des Denkmalschutzgesetzes, sondern in Kapitel IV bei der «Durchführung des Gesetzes».

Mit der Aufnahme eines Objekts in das Inventar der schützenswerten Bauten wird kein formeller Schutzentscheid präjudiziert. So stützte das Verwaltungsgericht im Entscheid vom 11. Juni 2008 den Beschluss des Regierungsrats, die dort betroffenen inventarisierten Gebäude nicht in das Denkmalverzeichnis aufzunehmen (AGE 659 und 660/2007 vom 11. Juni 2008 E. 7). Hingegen spricht die Nichtaufnahme einer Baute in einem bereits von der Denkmalpflege inventarisierten Gebiet grundsätzlich gegen dessen Qualifizierung als Denkmal im Sinne von § 5 DSchG. Im Entscheid VGE VD.2016.216/217/218 vom 25. September 2017 in Erwägung 3.4 erwog das Verwaltungsgericht, dass die Schutzwürdigkeit einer Baute gemäss § 5 f. DSchG auch dann geprüft werden müsse, wenn sie weder ins Denkmalverzeichnis aufgenommen noch in eine Schutz- oder Schonzone eingewiesen worden sei. Wo aber bereits eine Inventarisierung der Denkmäler stattgefunden habe und eine Liegenschaft nicht ins Inventar gemäss § 24a DSchG und den §§ 24-27 DPV aufgenommen worden sei, müssten besondere Gründe vorliegen, die im Einzelfall zur Bejahung materieller Denkmalqualität im Sinn von § 5 Abs. 1 DSchG führen könnten. Solch besondere Umstände erachtete das Verwaltungsgericht im Entscheid VGE VD.2020.243 vom 24. November 2021 als gegeben. Darin führte das Gericht zunächst aus, es sei nicht zu verkennen, dass die betroffene Eigentümerschaft nach der ihr gegenüber erfolgten Mitteilung, dass das Gebäude aus Sicht des Denkmalrats nicht in das Denkmalverzeichnis aufgenommen werden solle und dass es infolgedessen aus dem Inventar der schützenswerten Bauten entlassen worden sei, in guten Treuen habe davon ausgehen dürfen, dass eine Unterschutzstellung der Liegenschaft eher unwahrscheinlich sei (VGE VD.2020.243 vom 24. November 2021 E. 6.3). Das Verwaltungsgericht schützte aber dennoch, dass der Regierungsrat aufgrund einer späteren anderslautenden Einschätzung des Denkmalrats eine Eintragung des Gebäudes in das Denkmalverzeichnis verfügte.

Inventare benennen somit jene Objekte, deren Schutz «erwogen wird» (Huser, Denkmalschutzrecht: Grundlagen und aktuelle Entwicklungen, in: AJP 2022 S. 131, 140). Daraus folgt, dass die Aufnahme in das Inventar der schützenswerten Bauten lediglich den Denkmalcharakter eines Objekts vermuten lässt und die Eintragung keineswegs präjudizierend ist für einen späteren formellen Schutzentscheid (so auch im Kanton St. Gallen, vgl. Bereuter, in Bereuter/Frei/Ritter [Hrsg.], Kommentar zum Planungs- und Baugesetz des Kantons St. Gallen, Basel 2020 Art. 118 N 6). Demgegenüber stellt die Aufnahme eines Objekts in das von der Denkmalpflege geführte Inventar aber auch keine zwingende Voraussetzung für einen späteren Entscheid über einen formellen Schutz – die Einweisung in die Schutz- oder Schonzone oder die Eintragung in das Denkmalverzeichnis – dar. Inventare erfassen erfahrungsgemäss die möglichen Schutzobjekte nicht immer umfassend, weshalb es auch nachträglich und unabhängig vom Inventareintrag möglich sein muss, den Schutz abzuklären (Huser, a.a.O., 131, 140 f., mit Hinweis auf BGer 1C_92/2021 vom 7. Juni 2021 und Fritzsche/Bösch/Wipf/Kunz, Zürcher Planungs- und Baurecht, 6. Auflage, Wädenswil 2019, Bd. 1, S. 264 f.).

3.6 Was die Rekurrentin dagegen einwendet, ist nicht geeignet, diese Einschätzung zu widerlegen.

3.6.1 Das Bau- und Verkehrsdepartement weist zutreffend darauf hin, dass ab dem Zeitpunkt der Aufnahme einer Baute in das Inventar der schützenswerten Bauten das Bau- und Gastgewerbeinspektorat beziehungsweise die Allmendverwaltung von Gesetzes wegen die Kantonale Denkmalpflege über Gesuche zu informieren hat, welche Inventarobjekte betreffen (§ 25 Abs. 1 DPV; Vernehmlassung Rz. 13 und 15). Die vom Regierungsrat im Ratschlag zur Revision des Denkmalschutzgesetzes vorgeschlagene Verpflichtung der Eigentümerschaft «beabsichtigte bauliche Veränderungen rechtzeitig dem zuständigen Amt» zu melden, wurde vom Grossen Rat aber im Einklang mit dem entsprechenden Antrag der Bau- und Raumplanungskommission abgewiesen (Bericht der Bau- und Raumplanungskommission zum Ratschlag 11.1041.01 betreffend Revision des Denkmalschutzgesetzes und des Bau- und Planungsgesetzes, S. 5). Die Bau- und Raumplanungskommission führte in ihrem Bericht dazu aus, dass die vom Regierungsrat beabsichtigte Gewährleistung, dass Meldungen über bauliche Massnahmen bei inventarisierten Objekten auch ausserhalb der Schutz- und Schonzone an die Denkmalpflege gelangen sollten, auch auf Verordnungsstufe umgesetzt werden könnten. Dies wurde in § 25 Abs. 1 DPV umgesetzt. Der Regierungsrat begründete diese interne Meldepflicht damit, dass das zuständige Departement gemäss § 24 DSchG zum Schutz von nicht eingetragenen Denkmälern die notwendigen vorsorglichen Massnahmen ergreifen könne (Ratschlag Nr. 11.1041.01 vom 6. März 2012, a.a.O., S. 17). Die baurechtliche Bewilligungs- und Meldepflicht werde dadurch nicht erweitert. Die Information bezwecke lediglich, dass die Denkmalpflege über Veränderungen an materiellen Denkmälern informiert sei und – wie vom Denkmalschutzgesetz bereits heute vorgesehen – allfällige notwendige vorsorgliche Verfügungen treffen könne (Ratschlag Nr. 11.1041.01 vom 6. März 2012, a.a.O., S. 18). Solche vorsorglichen Massnahmen kann das zuständige Departement gestützt auf § 24 DSchG «zum Schutze eines gefährdeten Denkmals» auch dann ergreifen, wenn dieses nicht im Inventar eingetragen ist (vgl. VGE VD.2014.151 vom 2. Februar 2015 E. 2.2). Vorausgesetzt ist einzig, dass der Baute die Eignung als Denkmal im Sinne von § 5 DSchG zukommt (VGE 618/2007 vom 12. Juni 2007 E. 2.3.3).

3.6.2 Die interne Meldung von bewilligungs- und/oder meldepflichtigen Bauvorhaben an inventarisierten Objekten führe nach Auffassung der Rekurrentin dazu, dass solche Gesuche nur bei Zustimmung der Denkmalpflege bewilligt würden. Gemäss § 25 Abs. 1 der seit dem 20. Dezember 2016 geltenden Fassung der Denkmalpflegeverordnung informiert das Bau- und Gastgewerbeinspektorat beziehungsweise die Allmendverwaltung die Kantonale Denkmalpflege über Gesuche, welche Inventarobjekte betreffen. Gemäss Abs. 2 der Bestimmung fördert die Kantonale Denkmalpflege die Erhaltung der Inventarobjekte durch Beratung der Eigentümerschaften. Diese Pflicht zur internen Information der Kantonalen Denkmalpflege durch die Baubewilligungsbehörde und die dazu vorgesehene Förderung der Erhaltung der Inventarobjekte durch «Beratung der Eigentümerschaft» unterscheidet sich klar von der im Denkmalschutzgesetz geregelten vorgängigen Pflicht der Bauherrschaft, bei (im Denkmalverzeichnis) eingetragenen Denkmälern dem zuständigen Amt vorgängig Kenntnis geben zu müssen. So ist gemäss § 18 Abs. 2 DSchG bei (im Denkmalverzeichnis) eingetragenen Denkmälern bei Veränderungen, welche keiner Baubewilligung bedürfen, aber für den Wert und das Aussehen des Denkmals wesentlich sind, eine Bewilligung des zuständigen Amts erforderlich. Bei baubewilligungsbedürftigen Veränderungen ist eine Stellungnahme des zuständigen Amts einzuholen, dessen Anordnungen für das Bau- und Gastgewerbeinspektorat verbindlich sind (§ 18 Abs. 3 DSchG). Dasselbe gilt nach § 19 Abs. 2 DSchG bei Baugesuchen, welche Liegenschaften in der Umgebung von eingetragenen Denkmälern betreffen. Der von der Rekurrentin in diesem Zusammenhang erwähnte Entscheid des Verwaltungsgerichts VGE VD.2014.57 vom 2. Februar 2015 bezieht sich noch auf die Formulierung der Denkmalpflegeverordnung in der Fassung vom 1. Juni 2010 (d.h. vor der Revision des Denkmalschutzgesetzes aus dem Jahr 2012). Im damals geltenden § 12 Abs. 3 der Denkmalpflegeverordnung war unter dem Titel «Inventar, nicht eingetragene Denkmäler» vorgeschrieben, dass das Bauinspektorat Begehren für bewilligungspflichtige bauliche Änderungen der Kantonalen Denkmalpflege zur Stellungnahme unterbreitet. Eine solche Verpflichtung zur Einholung einer Stellungnahme der Kantonalen Denkmalpflege bei nicht im Denkmalverzeichnis, aber im Inventar eingetragenen Bauten, wurde in das revidierte Denkmalschutzgesetz und auch in die revidierte Bestimmung zum Inventar in der Denkmalpflegeverordnung vom 20. Dezember 2016 (§ 24 DPV) nicht aufgenommen.

Aus der gesetzlichen Regelung zur Verbindlichkeit des Entscheids beziehungsweise der Stellungnahme der kantonalen Denkmalpflege bei (im Denkmalverzeichnis) eingetragenen Denkmälern und dem entsprechenden Umgebungsschutz sowie aus der revidierten Fassung der Denkmalpflegeverordnung ergibt sich, dass bei lediglich im Inventar, aber nicht im Denkmalverzeichnis aufgeführten Bauten nicht von einer gleichermassen verbindlichen Stellungnahme der kantonalen Denkmalpflege auszugehen ist. In diesem Sinn schreibt auch die Bau- und Planungsverordnung in § 13 Abs. 1 und 2 vor, dass die nach der Gesetzgebung über den Denkmalschutz zuständigen Behörden die Zulässigkeit von Veränderungen und die Gestaltung von eingetragenen Denkmälern sowie von Bauten und Anlagen in der Stadt- und Dorfbild-Schutzzone nach den Vorschriften über den Denkmalschutz und den Zonenvorschriften und die Gestaltung von Bauten, Anlagen, Reklamen, Aufschriften und Bemalungen im näheren Sichtbereich von eingetragenen Denkmälern beurteilen. Auch aus § 17 und 18 DSchG sowie aus § 13 Abs. 1 und 2 BPV folgt, dass nur in diesem Bereich von einem verbindlichen Entscheid der für den Denkmalschutz zuständigen Behörde im Sinn von § 17 BPV auszugehen ist.

Die im Inventar der schützenwerten Bauten aufgenommenen Objekte sind als vermutete Denkmäler zu behandeln (vgl. oben E. 3.5; Huser, a.a.O., S. 131 ff., 140). Die Aufgabe der Denkmalpflege bei Objekten, die sich nicht im Denkmalschutzverzeichnis und auch nicht in der Stadt- und Dorfbild-Schutzzone befinden, aber im Inventar aufgeführt sind, ist damit beschränkt auf die «Erhaltung der Inventarobjekte durch Beratung der Eigentümerschaften» beziehungsweise die mögliche Beantragung von aus Sicht der Denkmalpflege erforderlichen vorsorglichen Massnahmen gemäss § 24 DSchG. Auch wenn die Kantonale Denkmalpflege im Baubewilligungsverfahren bei im Inventar der schützenwerten Bauten eingetragenen Objekten zur Stellungnahme eingeladen wird und sich zum Baugesuch äussert, kann sie bei bloss inventarisierten Objekten nicht unter Berufung auf einen sich aus dem Denkmalschutzgesetz ableitenden Schutzstatus die Abweisung eines Baugesuches verlangen. Sollte die Denkmalpflege in einem solchen Fall zum Ergebnis kommen, dass ein schutzwürdiges Denkmal durch den Eingriff gefährdet wird, kann sie lediglich, aber immerhin, beim zuständigen Departement den Erlass der notwendigen vorsorglichen Massnahmen beantragen (§ 24 DSchG). Dies gilt aber, wie bereits ausgeführt (vgl. oben E. 3.6.1) auch bei nicht inventarisierten Objekten, welche materiell als Denkmal zu qualifizieren sind.

3.7

3.7.1 Aus den gesetzlichen Bestimmungen, den entsprechenden Materialien der in der Lehre vertretenen Auffassung sowie aus den vorgenannten gesetzlichen Bestimmungen ist somit abzuleiten, dass die Aufnahme eines Objekts in das von der Denkmalpflege erstellte Inventar der schützenswerten Bauten zu keiner Änderung des Schutzstatus des Objekts führt. Die Inventaraufnahme hat keine direkt durchsetzbaren beziehungsweise rechtsverbindlichen Einschränkungen bei der Zulässigkeit von Änderungen oder einem Abbruch zur Folge. Sie unterscheidet sich damit deutlich vom «flächenmässig angeordnete[n] formelle[n] Denkmalschutz» bei der Einweisung einer Parzelle in die Stadt- und Dorfbildschutzzone (Winzeler, a.a.O., S. 169, 181, VGE VD.2022.83 vom 22. November 2022 E. 3.1) oder der Eintragung ins Denkmalverzeichnis nach § 14 DSchG.

Die Rechtsfolgen der Aufnahme eines Objekts in das Inventar der schützenwerten Bauten Basel-Stadt entspricht weitgehend derjenigen einer Aufnahme in das Inventar der kunst- und kulturhistorischen Schutzobjekte gemäss § 203 Abs. 2 des züricherischen Planungs- und Baugesetzes (PBG/ZH). Gemäss ständiger Rechtsprechung des Verwaltungsgerichts des Kantons Zürich ist die Aufnahme eines Schutzobjekts in ein Inventar gemäss § 203 Abs. 2 PBG/ZG eine blosse Verwaltungshandlung ohne Verfügungscharakter. Als solche kann sie nicht mit Rekurs oder Beschwerde angefochten werden (vgl. Urteile des Verwaltungsgerichts Zürich VB.2022.00065 vom 10. November 2022 E. 4.2, VB.2011.00759 vom 11. Juli 2012 E. 2.3, VB.2009.00424 vom 10. Februar 2010 E. 2.2 Abs. 3). Die Baurekurskommission Zürich hat in diesem Sinn im Entscheid BRGE II Nr. 0004/2020 vom 21. Januar 2020 festgehalten, dass die Inventaraufnahme keinen anfechtbaren Verwaltungsakt darstelle. Es handle sich nicht um eine Schutzmassnahme und zwar auch keine provisorische. Bei akuter Gefährdung müsse ein vorsorglicher Schutz eigens angeordnet werden (BRGE II Nr. 0004/2020 vom 21. Januar 2020 E 3, mit Verweis auf Fritzsche/Bösch/Wipf/Kunz, Zürcher Planungs- und Baurecht, a.a.O., S. 277 ff.; Schärli, Aktuelles vom Baurekursgericht Zürich, die Aufnahme eines Gebäudes in ein Inventar stellt noch keine Schutzmassnahme dar, Newsletter vom 19. Februar 2020; vgl. auch Koletsis, Baudenkmal – Voraussetzungen der Unterschutzstellung, unter besonderer Berücksichtigung der Rechtslage im Kanton Zürich, Zürich 2022, S. 7; Karlen, Die Überhöhung des Ortsbildschutzes durch den Bund, ZBl 124/2023 S. 115 ff., 118). Im Entscheid 1C_92/2021 vom 7. Juni 2021 in Erwägung 5.2 (kommentiert von Thurnherr, in: ZBl 123/2022 S. 430, 441) äusserte sich das Bundesgericht zur Rechtslage im Kanton Zürich. Es erwog, dass Inventare der kunst- sowie kulturhistorischen Schutzobjekte in erster Linie als Arbeitsinstrument der Gemeinden und des Kantons geschaffen worden seien (Entscheid des Baurekursgerichts des Kantons Zürich BRGE II Nr. 0004/2020 vom 21. Januar 2020 E. 3). Sie sollten gemäss der kantonalen Praxis eine Bestandesaufnahme der in Betracht fallenden Schutzobjekte ermöglichen. In diese Inventare aufgenommen werden sollten gemäss dieser Praxis dementsprechend nicht nur Objekte, die mit Sicherheit formell geschützt würden (Urteil des VGer ZH VB.2010.00032 vom 9. Februar 2011 E. 5.3). Zur Aufnahme eines Objekts in diese Inventare genüge danach vielmehr die Möglichkeit, dass es sich bei genauer Untersuchung als Denkmal erweisen könnte (Entscheid des Baurekursgerichts des Kantons Zürich BRGE II Nr. 0004/2020 vom 21. Januar 2020 E. 3). Diese Praxis erscheine als bundesrechtskonform. Dies gelte umso mehr, als es sich bei der Inventarisierung (noch) nicht um eine Schutzmassnahme handle.

Die Regelung in § 24a DSchG und in § 24-27 DPV des Kantons Basel-Stadt, wonach das für die Denkmalpflege zuständige Amt «zu Informationszwecken ein Inventar der Denkmäler, welche die Voraussetzungen gemäss § 5 Abs. 2 Ziff. 1-6 erfüllen, jedoch nicht im Denkmalverzeichnis eingetragen sind» erstellt und die betroffenen Eigentümerschaft entsprechend informieren muss, entspricht weitgehend derjenigen, wie sie das Bundesgericht im vorgenannten Urteil 1C_92/2021 vom 7. Juni 2021 zu beurteilen hatte. Auch im Kanton Basel-Stadt bewirkt die Aufnahme in das Inventar (noch) keine denkmalpflegerische Unterschutzstellung. Die Rekurrentin anerkennt in ihrer Rekursbegründung ebenfalls, «dass mit der Inventarisierung (resp. Inventaraufnahme) keine Unterschutzstellung vorliegt» (Rekursbegründung, S. 9).

3.7.2 Da die Aufnahme in das Inventar noch keinen denkmalpflegerischen Schutz bedeutet, sondern nur, aber immerhin zum Ausdruck bringt, dass eine erste Bewertung der für den Denkmalschutz zuständigen Behörden zum Ergebnis geführt hat, dass es sich um ein schützenswertes Objekt handeln könnte und dass somit eine «Vermutung eines Denkmalwerts» zu bejahen ist (Ratschlag vom 6. März 2012, a.a.O., S. 17), liegt mit der Inventaraufnahme noch kein Hoheitsakt vor, der eine verwaltungsrechtliche Rechtsbeziehungen rechtsgestaltend oder feststellend in verbindlicher und erzwingbare Weise regelt.

Nichts anderes ergibt sich auch aus dem Entscheid des Verwaltungsgerichts VGE VD.2014.57 vom 2. Februar 2015. Der Behauptung der Rekurrentin, wonach aus der Erwägung 5.2.2 dieses Entscheids hervorgehe, dass die Einweisung einer Parzelle in die Schutzzone gegenüber der Aufnahme in das Inventar keine weitere Nutzungsbeschränkung darstelle (Rekursbegründung Rz. 12), kann nicht gefolgt werden. Bei Objekten in der Stadt- und Dorfbild-Schutzzone sind die nach aussen sichtbare historisch oder künstlerisch wertvolle Substanz und der entsprechende Charakter der bestehenden Bebauung zu erhalten. Fassaden, Dächer und Brandmauern dürfen nicht abgebrochen werden (vgl. § 13 Abs. 1 DSchG). Damit werden eigentümerverbindliche und durchsetzbare konkrete Änderungsverbote statuiert, was bei einer blossen Aufnahme in das Inventar gerade nicht der Fall ist, da dies noch keine Unterschutzstellung darstellt. Mit der Aufnahme eines Objekts in das Inventar wird, anders als bei den speziellen Schutzarten gemäss Denkmalschutzgesetz (Schutz- und Schonzone [§ 13 DSchG], Eintragung in das Denkmalverzeichnis [§ 14 ff. DSchG]) kein Schutzentscheid – auch kein provisorischer – ausgesprochen.

Daran ändert auch nichts, dass das Inventar gemäss § 27 Abs. 2 DPV samt Inventarblättern mittels direktem elektronischen Zugriff öffentlich zugänglich zu machen ist. Entgegen den Ausführungen der Rekurrentin bedeutet sodann die Erwähnung der inventarisierten Objekte in § 7 Abs. 1 lit. h ABPV keine materielle Rechtsänderung infolge des Inventareintrags. Aus dieser Bestimmung geht hervor, dass die inventarisierten Objekte in Bezug auf das Meldeverfahren für Solaranlagen gleich behandelt werden, wie andere Objekte in den Nummernzonen, in der Zone für Nutzungen im öffentlichen Interesse und in der Schonzone. Anders (strenger) behandelt werden e contrario dagegen die Objekte, bei welchen ein formeller Schutz verfügt wurde, sei es über die Einweisung in die Schutzzone oder in das Denkmalverzeichnis.

An der fehlenden rechtsgestaltenden oder fehlenden feststellenden Regelung einer verwaltungsrechtlichen Rechtsbeziehung in verbindlicher und erzwingbare Weise ändert sodann nichts, dass die Aufnahme eines Objekts in das Inventar der schützenswerten Bauten für die betroffene Eigentümerschaft in wirtschaftlicher Hinsicht zweifellos Folgen haben kann. Mit der Aufnahme eines Objekts im Inventar geben die für den Denkmalschutz zuständigen Behörden bekannt, dass es sich aus ihrer Sicht um ein erhaltenswürdiges Denkmal handeln könnte, welches die Voraussetzungen gemäss § 5 Abs. 2 Ziff. 1-6 DSchG erfüllt (§ 24a DSchG). Auch wenn damit noch keine formelle Unterschutzstellung erfolgt, ergibt sich aus der Inventaraufnahme eine erste Bewertung und die Eigentümerschaft wird damit über die vermutete Schutzwürdigkeit des Objekts informiert (Ratschlag Nr. 11.1041.01 vom 6. März 2012, a.a.O., S. 17; Koletsis, a.a.O., S. 7: «potentiell schutzwürdig»). Inwieweit sich ein solchermassen auch für interessierte Dritte erkennbares Risiko einer potentiellen eigentümerverbindlichen Unterschutzstellung auf den Verkehrswert einer Liegenschaft auswirkt, hängt von verschiedenen Faktoren ab. Dazu zählen die mit der architektur- oder städtebaulichen Qualität beziehungsweise Bedeutung einer Liegenschaft zusammenhängende Wahrscheinlichkeit des Erlasses einer eigentümerverbindlichen Unterschutzstellung und die bestehende Ausnutzung einer Parzelle. Es ist aber davon auszugehen, dass bei Objekten, bei welchen ein Abriss und ein Neubau ohne Einschränkungen aufgrund des Denkmalcharakters möglich sind, in vielen Fällen ein höherer Verkehrswert besteht als bei Liegenschaften mit solchen Einschränkungen. Da mit der Inventaraufnahme eine Vermutung für die Schutzwürdigkeit zum Ausdruck gebracht wird (vgl. etwa § 4 Abs. 1 DPV: «Liegenschaften, deren Erhaltenswürdigkeit vermutet wird, insbesondere Inventarobjekte»), kann dies sich negativ auf den Verkehrswert einer Liegenschaft auswirken. Viele Handlungen der Behörden haben jedoch Auswirkungen auf den wirtschaftlichen Wert von Liegenschaften. Mit dem Bau oder der Änderung von Infrastrukturanlagen wie etwa Tramstationen oder S-Bahnlinien sind auch wesentliche Auswirkungen auf die Bodenpreise von Liegenschaften verbunden, ohne dass dies dazu führt, dass entsprechende Beschlüsse den Grundeigentümerschaften mittels Verfügung eröffnet werden müssten. Ergänzend ist schliesslich darauf hinzuweisen, dass auch die Aufnahme eines Objekts in das Bundesinventar der schützenswerten Ortsbilder der Schweiz (ISOS) nicht durch anfechtbare Verfügung erfolgt, obwohl dieser Eintrag beziehungsweise die Zuweisung zu einem bestimmten Erhaltungsziel für die Eigentümerschaft ebenfalls einschneidende Konsequenzen haben kann (Huser, a.a.O., S. 131, 136; Karlen, a.a.O., S. 115, 119).

3.8 Im angefochtenen Entscheid hat das Bau- und Verkehrsdepartement daher zu Recht erkannt, dass mit der Inventaraufnahme beziehungsweise dem entsprechenden Informationsschreiben an die betroffene Eigentümerschaft keine verwaltungsrechtliche Rechtsbeziehung rechtsgestaltend oder feststellend in verbindlicher und erzwingbarer Weise geregelt wird und die Voraussetzungen für die Qualifikation als anfechtbare Verfügung nicht erfüllt sind.

Aufgrund dieses Ergebnisses bleibt zu prüfen, ob sich aus der in Art. 29a BV geregelten Rechtsweggarantie das Erfordernis der Öffnung eines Rechtsmittelwegs ergibt (vgl. BGE 144 I 181 E. 5.3.2.2, 144 II 233 E. 4.4, 143 I 336 E. 4.1, 141 I 172 E. 4.4.1 [Pra 2016 Nr. 44]). Der Grosse Rat hat in Umsetzung der Vorgaben aus der Rechtsweggarantie in § 38a OG festgehalten, dass bei einem schutzwürdigen Interesse auch bei Realakten der Verwaltung, welche sich auf öffentliches Recht des Kantons stützen und Rechte und Pflichten berühren, der Erlass einer Feststellungsverfügung verlangt werden kann (eingefügt durch Abschn. II Ziff. 1 des Grossratsbeschlusses vom 14. Oktober 2009 [wirksam seit 29. November 2009]; Ratschlag Nr. 08.2094.01 Anpassung der kantonalen Gesetze vom 21. Januar 2009, S. 10 f.; vgl. zu dieser Bestimmung etwa AGE BES.2017.139 vom 1. Juni 2018 E. 1.2). Da sich die Inventaraufnahme für die betroffenen Eigentümerschaften in der Praxis deutlich auswirken kann und somit wohl auch die Eigentumsausübung tangiert, könnte auch hier ein Fall angenommen werden, in welchem gemäss § 38a OG eine Feststellungsverfügung verlangt werden könnte. Wie das Bau- und Verkehrsdepartement im angefochtenen Entscheid aber richtig erkannt hat, wurde in § 24a Abs. 3 DSchG vom Gesetzgeber spezifisch für die Inventaraufnahme vorgesehen, dass die betroffene Eigentümerschaft bei einem inventarisierten Objekt jederzeit verlangen kann, dass «unverzüglich ein Verfahren auf Eintragung ins Denkmalverzeichnis eingeleitet wird». Mit diesem Verfahren wird rechtverbindlich und unter Wahrung von allen Parteirechten der betroffenen Eigentümerschaften geprüft, ob die Voraussetzungen für eine formelle Unterschutzstellung erfüllt sind. Grundeigentümer können somit zwecks Klärung der denkmalschutzrechtlichen Implikationen jederzeit einen Entscheid über die Schutzwürdigkeit des Grundstücks und über den Umfang allfälliger Schutzmassnahmen verlangen. Den Ausführungen des Bau- und Verkehrsdepartements in seiner Rekursantwort weiter folgend, ist in diesem Verfahren der Einbezug der Eigentümerschaft in den Entscheidungsprozess betreffend die Eintragung in das Denkmalverzeichnis gesetzlich geregelt und sichergestellt. Vorliegend ist in Bezug auf die hier streitigen Objekte das Verfahren bereits eingeleitet worden. Ergeben die Abklärungen, dass es sich bei der Baute um ein hochrangiges Denkmal handelt, erfolgt die Eintragung ins Denkmalverzeichnis durch öffentlich-rechtlichen Vertrag, durch Verfügung oder mittels Bebauungsplan (vgl. § 14 DSchG). Andernfalls ist das Objekt aus dem Inventar der schützenswerten Bauten zu entfernen. Ist die betroffene Eigentümerschaft mit dem Ergebnis nicht einverstanden, steht ihr der Rechtsweg offen. Damit ist den Anforderungen aus der Rechtsweggarantie Genüge getan. Es besteht unter diesen Umständen kein Anspruch auf Erlass einer separat anfechtbaren Verfügung betreffend die Aufnahme eines Objekts in das Inventar der schützenswerten Bauten Basel-Stadt als blosse Vorstufe einer allfälligen formellen Unterschutzstellung.

Nach dem Gesagten kam das Bau- und Verkehrsdepartement zu Recht zum Schluss, dass die Eintragung der Liegenschaften der Rekurrentin in das Inventar der schützenswerten Bauten Basel-Stadt beziehungsweise die entsprechende Information keine Verfügung darstellt und dass diese auch nicht in Form einer solchen Verfügung hätte ergehen müssen.

Daraus folgt, dass der Rekurs abzuweisen ist. Bei diesem Ausgang des Verfahrens trägt die Rekurrentin dessen Kosten mit einer Gebühr von CHF 1'500.–, einschliesslich Auslagen (§ 30 Abs. 1 VRPG; § 23 Abs. 2 des Reglements über die Gerichtsgebühren [SG 154.810]).

Demgemäss erkennt das Verwaltungsgericht (Dreiergericht):

://: Der Rekurs wird abgewiesen.

Die Rekurrentin trägt die Gerichtskosten des verwaltungsgerichtlichen Rekurserfahrens mit einer Gebühr von CHF 1'500.–, einschliesslich Auslagen.

Mitteilung an:

Rekurrentin

Bau- und Verkehrsdepartement Basel-Stadt

APPELLATIONSGERICHT BASEL-STADT

Die Gerichtsschreiberin

MLaw Marion Wüthrich

Rechtsmittelbelehrung

Gegen diesen Entscheid kann unter den Voraussetzungen von Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes (BGG) innert 30 Tagen seit schriftlicher Eröffnung Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten erhoben werden. Die Beschwerdeschrift ist fristgerecht dem Bundesgericht (1000 Lausanne 14) einzureichen. Für die Anforderungen an deren Inhalt wird auf Art. 42 BGG verwiesen. Über die Zulässigkeit des Rechtsmittels entscheidet das Bundesgericht.

Ob an Stelle der Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten ein anderes Rechtsmittel in Frage kommt (z.B. die subsidiäre Verfassungsbeschwerde an das Bundesgericht gemäss Art. 113 BGG), ergibt sich aus den anwendbaren gesetzlichen Bestimmungen. Wird sowohl Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten als auch Verfassungsbeschwerde erhoben, sind beide Rechtsmittel in der gleichen Rechtsschrift einzureichen.