Entzug der Bewilligung für den Unterricht in heimatlicher Sprache und Kultur (HSK)

Appellationsgericht

des Kantons Basel-Stadt

als Verwaltungsgericht Dreiergericht

VD.2022.206

URTEIL

vom 31. März 2023

Mitwirkende

Dr. Stephan Wullschleger, Prof. Dr. Daniela Thurnherr Keller,

lic. iur. Mia Fuchs

und Gerichtsschreiberin MLaw Nadja Fischer

Beteiligte

Verein A____ Rekurrent

c/o B____,

[...]

vertreten durch C____, Advokat,

[...]

gegen

Erziehungsdepartement Basel

Leimenstrasse 1, 4001 Basel

Gegenstand

Rekurs gegen eine Verfügung des Erziehungsdepartements

vom 13. September 2022

betreffend Entzug der Bewilligung für den Unterricht in heimatlicher Sprache und Kultur (HSK)

Sachverhalt

Der Verein A____ (nachfolgend: Rekurrent) bildet die Trägerschaft für den Unterricht in heimatlicher Sprache und Kultur (HSK) für russischsprachige Schülerinnen und Schüler der baselstädtischen und basellandschaftlichen Schulen. Mit Verfügung vom 20. Juni 2022 erneuerte das Erziehungsdepartement Basel-Stadt (ED) die Bewilligung des Rekurrenten zur Erteilung dieses Unterrichts und zur damit verbundenen Nutzung schulischer Einrichtungen für den Zeitraum vom 1. August 2022 bis zum 31. Juli 2026. Im Gesuch zur Erneuerung der Bewilligung hatte der Rekurrent am 14. März 2022 unter anderem bestätigt, dass er einen politisch und konfessionell neutralen Unterricht führe und sich an den demokratischen Grundwerten und Grundrechten unserer Gesellschaft entsprechend den Vorgaben des Schulgesetzes vom 4. April 1929 (SchuIG, SG 410.100) orientiere.

Am 26. August 2022 beteiligte sich der Rekurrent am Trachtenumzug des Eidgenössischen Schwing- und Älplerfests (ESAF) in Pratteln, wobei ein Mitglied des Vereins sich auf dem Kragen der Tracht den Buchstaben «Z» angeheftet hatte. In der Folge leitete das ED eine Überprüfung der Bewilligung des Rekurrenten ein. Im Rahmen eines Gesprächs des Leiters Volksschulen mit einer Vertretung des Rekurrenten wurde das rechtliche Gehör gewährt. Mit Verfügung vom 13. September 2022 entzog das ED dem Rekurrenten die Bewilligung für den Unterricht in heimatlicher Sprache und Kultur (HSK) per 1. Oktober 2022 und entzog einem allfälligen Rekurs gegen diese Verfügung die aufschiebende Wirkung.

Gegen diese Verfügung erhob der Rekurrent mit Eingabe vom 22. September 2022 Rekurs an den Regierungsrat und beantragte die Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung. Der Regierungspräsident überwies den Rekurs mit Schreiben vom 28. September 2022 dem Verwaltungsgericht zum Entscheid. Dessen Instruktionsrichter wies das Gesuch um Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung mit Verfügung vom 4. Oktober 2022 kostenfällig ab. Mit Rekursbegründung vom 14. Oktober 2022 beantragt der Rekurrent die kosten- und entschädigungsfällige Aufhebung der angefochtenen Verfügung vom 13. September 2022 und die Bestätigung der Erlaubnis zur Fortführung des Unterrichts in russischer Sprache unter der Schirmherrschaft der HSK Basel gemäss Bewilligungsverfügung vom 20. Juni 2022. Eventualiter beantragt der Rekurrent die Rückweisung der Angelegenheit an die Vorinstanz mit der Weisung, den massgeblichen Sachverhalt ergänzend festzustellen und/oder mögliche mildere Massnahmen zu überprüfen. Das ED beantragt mit Vernehmlassung vom 18. November 2022 die kostenfällige Abweisung des Rekurses. Hierzu replizierte der Rekurrent innert erstreckter Frist mit Eingabe vom 13. Januar 2023. Die Einzelheiten der Parteistandpunkte ergeben sich, soweit sie für das Urteil von Bedeutung sind, aus den nachfolgenden Erwägungen. Das vorliegende Urteil erging auf dem Zirkulationsweg.

Erwägungen

1.1 Die Zuständigkeit des Verwaltungsgerichts für die Behandlung des vorliegenden Rekurses ergibt sich aus dem Überweisungsbeschluss des Regierungspräsidenten vom 28. September 2022 sowie aus den §§ 10 ff. des Verwaltungsrechtspflegegesetzes (VRPG, SG 270.100) und § 42 des Organisationsgesetzes (OG, SG 153.100). Zum Entscheid ist das Dreiergericht berufen (§ 88 Abs. 2 in Verbindung mit § 92 Abs. 1 Ziff. 11 des Gerichtsorganisationsgesetzes [GOG, SG 154.100]). Für das Verfahren gelten die Bestimmungen des VRPG. Der Rekurrent ist als bisheriger Inhaber der widerrufenen Bewilligung für den HSK-Unterricht unmittelbar berührt und hat ein schutzwürdiges Interesse an der Aufhebung des Widerrufs. Er ist deshalb gemäss § 13 Abs. 1 VRPG zum Rekurs legitimiert.

1.2 Die Kognition des Verwaltungsgerichts richtet sich mangels ausdrücklicher spezialgesetzlicher Regelung nach der allgemeinen Vorschrift von § 8 VRPG. Demnach prüft das Gericht, ob die Vorinstanz den Sachverhalt unrichtig festgestellt, wesentliche Form- oder Verfahrensvorschriften verletzt, das öffentliche Recht nicht oder nicht richtig angewendet oder von dem ihr zustehenden Ermessen einen unzulässigen Gebrauch gemacht hat.

1.3 Im verwaltungsgerichtlichen Rekursverfahren gilt das Rügeprinzip. Das Gericht prüft einen angefochtenen Entscheid gestützt auf die Begründungsobliegenheit gemäss § 16 Abs. 2 Satz 1 VRPG nicht von sich aus unter allen in Frage kommenden Aspekten, sondern untersucht nur die rechtzeitig vorgebrachten konkreten Beanstandungen. Der Rekurrent hat seinen Standpunkt substanziiert vorzutragen und sich mit den Erwägungen im angefochtenen Entscheid auseinanderzusetzen (Wullschleger/Schröder, Praktische Fragen des Verwaltungsprozesses im Kanton Basel-Stadt, in: BJM 2005, S. 277, 305; Stamm, Die Verwaltungsgerichtsbarkeit, in: Buser [Hrsg.], Neues Handbuch des Staats- und Verwaltungsrechts des Kantons Basel-Stadt, Basel 2008, S. 477, 504; VGE VD.2018.140 vom 8. Mai 2019 E. 1.3 und VD.2016.66 vom 20. Juni 2016 E. 1.3). Die Rügen sind dabei innert der Begründungsfrist mit der Rekursbegründung zu erheben. Versäumtes kann mit der Replik nicht mehr nachgeholt werden (VGE VD.2011.23 vom 22. März 2012 E. 3.3, mit Hinweisen, und VGE 657/2008 vom 18. November 2008 E. 1.4). Zusätzliche Vorbringen sind in der Replik nur noch insoweit zulässig, als erst die Rekursvernehmlassung der Vorinstanz dazu Anlass gegeben hat (VGE VD.2012.106 vom 23. Mai 2013 E. 1.2.1 mit Hinweisen, VD.2011.23 vom 22. März 2012 E. 3.3 und VGE 657/2008 vom 18. November 2008 E. 1.4).

Wie das ED in rechtlicher Hinsicht erwogen hat, können fremdsprachige Schülerinnen und Schüler in Ergänzung zum staatlichen Unterricht zusätzlich Unterricht in heimatlicher Sprache und Kultur (HSK-Unterricht) besuchen (§ 134b Abs. 1 SchuIG). Private Trägerschaften, die hierfür schulische Einrichtungen nutzen und von den Schulen vermittelt werden möchten, bedürfen einer Bewilligung des zuständigen Departements (Abs. 2). Für die Erteilung dieser Bewilligung wird vorausgesetzt, dass der Lehrplan und der Unterricht den kantonalen Vorgaben entsprechen (Abs. 3 lit. a), der Unterricht politisch und konfessionell neutral gestaltet wird (Abs. 3 lit. b), der Unterricht von qualifizierten Lehrpersonen mit ausreichenden Deutschkenntnissen durchgeführt wird (Abs. 3 lit. c), die Trägerschaft nicht gewinnorientiert arbeitet (Abs. 3 lit. d) und mit den Schulen und den staatlichen Stellen zusammenarbeitet (Abs. 3 lit. e). In Analogie zu den Voraussetzungen für die Bewilligung von Privatschulen wird darüber hinaus verlangt, dass sich die Trägerschaft zu den Grundrechten und den demokratischen Grundwerten bekennt (§ 131 Abs. 1 lit. a SchuIG). Die Bewilligung wird für längstens vier Jahre erteilt und kann mit Auflagen und Bedingungen verbunden werden (§ 134b Abs. 4 SchulG). Sie kann entzogen werden, wenn die Voraussetzungen für die Bewilligung oder die Auflagen und Bedingungen nicht erfüllt werden (§ 134b Abs. 5 SchulG).

Weiter hat die Vorinstanz erwogen, dass dem ED bei der Bewilligung von HSK-Unterricht gegenüber privaten Trägerschaften ein weiter Ermessens- und Beurteilungsspielraum zustehe, zumal kein Anspruch auf eine Bewilligung bestehe. Bezogen auf den vorliegenden Sachverhalt hat die Vorinstanz erwogen, aufgrund des Vorfalls am Trachtenumzug im Rahmen des ESAF, bei dem sich ein Mitglied des Vereins auf dem Kragen der Tracht den Buchstaben «Z» angeheftet hatte, der in Russland und von unterstützenden russischen Staatsangehörigen als Militär- und Propagandazeichen für den Überfall auf und den Krieg gegen die Ukraine verwendet werde, habe das Departement eine Überprüfung der Bewilligung eingeleitet. Dabei habe man festgestellt, dass eine der beiden vom Verein für den HSK-Unterricht engagierten Lehrpersonen auf ihrem privaten Instagram-Account Bilder und Texte verbreitet habe, mit denen offensichtlich ein Bezug zur pro-russischen Propaganda im Ukraine-Krieg hergestellt werde. Unter anderem seien Bilder einer mit einem Verbotsschild und mit einem «Z»-Symbol übermalten ukrainischen Flagge, ein Bild einer je nach Lesart als bewaffneten und mit Dollarscheinen ausgerüsteten kopflosen oder hirntoten Patienten dargestellten Ukraine am Tropf der USA und der Europäischen Union, ein Bild dreier Soldaten, die im Auftrag deutscher Medien die Freiheit erschiessen, sowie eine Feststellung, wonach es sich bei der nicht namentlich genannten ukrainischen Regierung um eine solche auf falschem Territorium handle, zu sehen. Weiter sei aufgrund der Medienberichterstattung bekannt geworden, dass sich Exponentinnen des Vereins anlässlich der Gedenkfeier zum Sieg der Sowjetunion über Nazideutschland vom 9. Mai 2022 auf dem Friedhof am Hörnli in Riehen mit dem St. Georgsband schmückten, das spätestens seit dem mit dem Angriffskrieg in der Ukraine verbundenen Narrativ der «Entnazifizierung» der Ukraine ebenfalls als ein Symbol der Unterstützung der menschenverachtenden Politik Russlands gegenüber dem ukrainischen Volk zu deuten sei. Ausserdem pflegten Vereinsmitglieder offenbar Verbindungen zum Motorradclub Nachtwölfe MC, der ebenfalls pro-russische Kriegspropaganda verbreite. Sodann sei das ED von der Universität Basel darauf aufmerksam gemacht worden, dass der Rekurrent vor rund acht Jahren eine Diskussionsveranstaltung zum Krieg Russlands gegen die Ukraine massiv gestört und für pro-russische und anti-ukrainische Propaganda missbraucht habe, weshalb Veranstaltungen dieser Art seither nur noch unter besonderen Sicherheitsvorkehrungen durchgeführt werden könnten. Vor diesem Hintergrund sei davon auszugehen, dass der Rekurrent derzeit nicht in der Lage und dazu bereit sei, für einen politisch neutralen Unterricht Gewähr zu bieten und sich glaubhaft zu den Grundrechten und Grundwerten unserer Gesellschaft zu bekennen. Die Trägerschaft habe sich nie eindeutig von den Vorfällen und dem Verhalten einzelner Vereinsmitglieder und der Lehrperson distanziert, sondern mit Schutzbehauptungen diese zu zerstreuen oder zu bagatellisieren versucht. Damit seien die fundamentalen Voraussetzungen für die Bewilligung von HSK-Unterricht nicht mehr gegeben. Eine weitere Zusammenarbeit mit der Volksschule bzw. dem Departement, namentlich die Weiterführung der Bezeichnung als ein vom Kanton anerkanntes Angebot und die damit verbundenen kantonalen Vergünstigungen, sei aufgrund der konkreten Umstände nicht mehr möglich, weshalb die Bewilligung für den HSK-Unterricht zu entziehen sei. Dem Rekurrenten sei es aber unbenommen, ein Sprach- und Kulturangebot für russischsprachige Schülerinnen und Schüler ausserhalb der HSK-Strukturen fortzuführen.

3.1 Mit seiner Rekursbegründung verweist der Rekurrent darauf, dass er auf der Grundlage der am 20. Juni 2022 verlängerten Bewilligung als Trägerschaft für die Durchführung von HSK-Unterricht in russischer Sprache Lehrpersonen beschäftige. Er anerkennt, dass dem ED bei der Bewilligung von HSK-Unterricht gegenüber privaten Trägerschaften und damit auch bei einem allfälligen Entzug der Bewilligung ein weiter Ermessens- und Beurteilungsspielraum zustehe. Er rügt aber, dieser Entscheid sei aufgrund einer unvollständigen Feststellung des rechtserheblichen Sachverhalts erfolgt.

Der Rekurrent bestreitet zunächst, dass eine der beiden von ihm beschäftigten Lehrpersonen auf ihrem privaten Instagram-Account Bilder und Texte verbreitet habe, mit denen offensichtlich ein Bezug zur pro-russischen Propaganda im Ukraine-Krieg hergestellt worden sei. Aus den Akten gehe nicht hervor, auf welchem Account diese Inhalte gefunden worden seien und welcher Person der Account gehöre. Eine Verbindung zu einer konkreten Person oder gar zu einer seiner Lehrpersonen lasse sich der Übersicht an Bildern und Texten nicht entnehmen. Weiter stellt der Rekurrent die Übersetzung dieser Texte in Frage, handle es sich dabei doch um «Wertungen bzw. eine eigene Interpretation der übersetzenden Person», deren Identität nicht bekannt sei. Schliesslich gehe aus der Begründung der Vorinstanz «unzureichend hervor, inwieweit das Posten solcher Bilder/Texte ein Verhalten» darstelle, aufgrund dessen die Voraussetzung für die Bewilligung nicht mehr erfüllt sein solle. Soweit daraus die Gefahr abgeleitet werde, dass die politische Neutralität des Unterrichts nicht mehr gewährleistet wäre, handle es sich bloss um eine theoretische Gefahr. Herr D____ vom ED habe bei seinem Kontrollbesuch vom 4. Mai 2022 im Vorfeld der Verlängerung der Bewilligung keinerlei Indizien für eine Beeinflussung des Unterrichts durch prorussische Propaganda oder einen politisch nicht neutralen Unterricht gefunden. Zudem hätten mehr als zehn Eltern mit einem in den Akten fehlenden Brief an das ED vom 12. September 2022 bestätigt, dass sie keine Politisierung im Unterricht hätten feststellen können.

Der Rekurrent bestätigt, dass sich Vereinsmitglieder – unter anderem die Präsidentin – als Angehörige und Verwandte von im Zweiten Weltkrieg verstorbenen Soldaten der Sowjetunion an der behördlich genehmigten Gedenkfeier vom 9. Mai 2022 wie bereits seit Jahren mit dem St. Georgsband geschmückt hätten. Es sei indes abenteuerlich und entspreche nicht der historischen Bedeutung des Bandes, dies als «Unterstützung des aktuellen, russischen Vorgehens» zu deuten. Das Tragen des St. Georgsbandes reiche nicht zur Annahme eines fehlenden Bekenntnisses zu den Grundrechten und Grundwerten aus, zumal es behördlich nicht eingeschränkt worden sei. Auch aus den angeblichen Verbindungen zum Motorradclub Nachwölfe MC könne nichts abgeleitet werden, zumal dieser Motorradclub von den schweizerischen Sicherheitsbehörden nicht verboten werde. Das ED habe ohne eigene Abklärungen unkritisch auf Medienberichte abgestellt. Dies zeige sich z.B. am «Teilaspekt rund um die Brosche in Form des Buchstabens ‘Z’». Es gebe eine plausible Erklärung, weshalb die Dame die Brosche getragen habe, «auch wenn es in Anbetracht der Umstände unglücklich gewesen» sei. Es spreche mitunter wenig für die sogenannten Recherchefähigkeiten der Medien, wenn bei solch einem brisanten Thema nicht einmal eine Verbindung zum Familiennamen vollständig überprüft werden könne. Wie die kurze Zeit zwischen dem Vorfall am ESAF und dem Entscheid des ED zeige, habe der Entscheid sofort festgestanden und sei eine Überprüfung der Angelegenheit mit Klärung der offenen Fragen unterblieben.

Weiter bestreitet der Rekurrent, sich nie eindeutig von den Vorfällen und vom Verhalten einzelner Vereinsmitglieder und der Lehrperson distanziert zu haben und stattdessen Schutzbehauptungen aufgestellt zu haben. In Bezug auf die Vorwürfe an die Lehrperson gebe es keinen Anlass für eine Distanzierung. Mit Bezug auf den Vorfall am ESAF habe die Präsidentin des Rekurrenten erklärt, dass ihr dieser Vorfall leid tue, und sie habe sich entschuldigt. Im Übrigen seien schon im März 2022 Vorwürfe gegen den Rekurrenten erhoben worden, wonach sein Unterricht politisch nicht neutral sein solle und prorussische Propaganda enthalte. Diese Vorwürfe seien indes ausgeräumt worden. Auch Herr D____ vom ED habe bei seinem Unterrichtsbesuch keine Anzeichen einer Beeinflussung des Unterrichts feststellen können. Die Bewilligung sei denn auch zeitlich nach dem Vorfall rund um die Gedenkfeier vom 9. Mai 2022 erneuert worden.

Schliesslich macht der Rekurrent geltend, der Instagram-Account der Lehrperson E____ sei gehackt worden und es sei zu unberechtigten Zugriffen und Anmeldungen in der Nähe von Gelterkinden/BL gekommen. Meldungen über eine unberechtigte Nutzung durch Dritte hätten sich direkt nach dem Vorfall am ESAF gehäuft. Soweit sich tatsächlich bestimmte Inhalte auf dem Account der Lehrerin E____ befunden hätten, könne nicht ausgeschlossen werden, dass diese durch Dritte und ohne Berechtigung durch die Lehrperson hinzugefügt worden seien. Einen ähnlichen, nicht nachvollziehbaren Vorfall habe auch die Präsidentin des Rekurrenten erlebt, der gemäss einer Mitteilung bei Instagram die E-Mail-Adresse entfernt worden sei.

3.2

3.2.1 Soweit der Rekurrent den Vorfall am ESAF als Missverständnis verstanden haben will, kann ihm offensichtlich nicht gefolgt werden. Wenn ein russischstämmiges Vereinsmitglied während dem von Russland unter dem Zeichen «Z» (gemäss russischem Verteidigungsministerium für «Za Pobedu» stehend, zu Deutsch «Auf den Sieg») geführten Angriffskrieg gegen die Ukraine eine «Z»-Brosche trägt, kann dies nicht anders denn als Billigung und öffentliche Unterstützung dieser völkerrechtswidrigen Invasion gewürdigt werden. Der Hinweis des Rekurrenten, der Buchstabe «Z» beziehe sich auf den Familiennamen der Broschenträgerin, überzeugt nicht. Keine der übrigen Trachtenfrauen trug eine Brosche mit den Initialen ihres Familiennamens. Der Rekurrent erklärt nicht, warum ausgerechnet eine Teilnehmerin, deren (Ledig-)Name mit dem Buchstaben «Z» beginnt, eine solche trachtenfremde Brosche getragen haben soll. Die Erklärung ist umso weniger glaubhaft, als SRF Investigativ mittels einer Social-Media-Recherche nachwies, dass sich die Broschenträgerin zu einem anderen Anlass gemeinsam mit der Präsidentin des Rekurrenten sowie einer Drittperson, die eine identische «Z»-Brosche trug, fotografieren liess (act. 9/1). Replicando bestreitet der Rekurrent zwar, dass die auf diesem Bild broschentragende Person ein Vereinsmitglied sei. Er macht jedoch nicht geltend, diese Person trage die identische «Z»-Brosche als Hinweis auf ihren Familiennamen (der gemäss den Angaben des Rekurrenten denn auch nicht mit der Initiale «Z» beginnt). Damit bestreitet der Rekurrent nicht, dass solche Broschen aus Solidarisierung mit dem russischen Angriffskrieg getragen werden. Dass die Trägerin der identischen «Z»-Brosche dem Verein nicht angehört, ist vorliegend unerheblich. Von Bedeutung ist hingegen die Tatsache, dass es eine zweite «Z»-Brosche desselben Designs gibt, die erwiesenermassen nicht ein Symbol für den Nachnamen der Trägerin ist. Zusammengefasst erscheint die Erklärung des Rekurrenten darum als unglaubwürdige Schutzbehauptung. Gerade der Versuch der Vertuschung der öffentlichen Parteinahme für den russischen Angriffskrieg begründet Zweifel an der politischen Neutralität des Rekurrenten und gemahnt an die Bemühungen Russlands, den Krieg durch die Verwendung des Begriffs «Spezialoperation» zu verschleiern.

3.2.2 Nicht bestritten wird vom Rekurrenten auch die Nähe seiner Exponenten zum Motorradclub Nachtwölfe MC. Unbehelflich ist dabei der Hinweis des Rekurrenten, dieser Motorradclub sei von den schweizerischen Sicherheitsbehörden nicht verboten worden. Massgebend ist vielmehr, dass der Schweizer Ableger des russischen Motorradclubs pro-russische Kriegspropaganda verbreitet, was vom Rekurrenten replicando nicht bestritten wird. Die anlässlich der Gedenkfeier vom 9. Mai 2022 dokumentierte Nähe der Exponentinnen des Vereins zu den Mitgliedern der Nachtwölfe erweckt daher mit den Erwägungen der Vorinstanz Zweifel an der Neutralität des Rekurrenten.

3.2.3 Unbestritten ist weiter, dass sich Mitglieder des Rekurrenten an dieser Gedenkfeier mit dem St. Georgsband geschmückt haben. Explizit nicht bestritten wird vom Rekurrenten auch die Feststellung der Vorinstanz, dass diese Schleife auch als Symbol der Unterstützung der menschenverachtenden Politik Russlands gegenüber dem ukrainischen Volk verwendet wird. Der Rekurrent will das St. Georgsband indes primär als Symbol «für die Erinnerung und Wertschätzung der Taten der Vorfahren» verstanden wissen, welches Angehörige von im Zweiten Weltkrieg verstorbenen Soldaten der Sowjetunion trügen. Nur weil das Band «seit dem Angriff im Februar 2022» anderweitig benutzt werde, bedeute dies nicht, dass sämtliche Menschen, die sich mit dem Band schmückten, den Krieg in der Ukraine unterstützten. Zur Untermauerung dieses Arguments verweist der Rekurrent auf Fotos, die auf seiner Facebookseite publiziert seien und die Präsidentin sowie weitere Personen bereits 2019 und 2021, mithin vor der Ukraine-Invasion, als Träger des St. Georgsbandes zeigen. Diese Argumentation verfängt nicht. Sie erscheint im Gegenteil problematisch, zeugt sie doch von einer bedenklichen Unkenntnis oder einem dreisten Verschleierungswillen. Das orange-schwarz gestreifte St. Georgsband ist nicht erst seit Februar 2022 (auch) ein Symbol russischer Expansion. Bereits im Zuge der Krim-Annexion 2014 stand es nicht mehr nur für die Erinnerung an den Sieg im sogenannten Grossen Vaterländischen Krieg, sondern auch für die Unterstützung der Regierung von Präsident Putin (vgl. etwa den bereits im Jahr 2016 erschienen Artikel von Pål Kolstø «Symbol of the War – But Which One? The St George Ribbon in Russian Nation Building», in: The Slavonic and East European Review, Vol. 94, No. 4, S. 660, 680; vgl. ebenso den NZZ-Artikel «Wer hat Angst vor dem Georgs-Band?» vom 22. Mai 2014). Selbst wenn die Exponentinnen des Rekurrenten, wie geltend gemacht wird, das St. Georgsband getragen haben sollten, um ihrer eigenen Ahnen zu gedenken, so mussten sie als eng mit Russland vernetzte Personen um diese zweite, hochpolitische Bedeutung des Bandes wissen. Daraus folgt, dass sie durch das Tragen des St. Georgsbandes unweigerlich den völkerrechtswidrigen Angriffskrieg des russischen Präsidenten auf die Ukraine billigten und unterstützten. Auch aus der Tatsache, dass Vertreterinnen des Rekurrenten das Band bereits vor der Ukraine-Invasion im Februar 2022 trugen, lässt sich wie soeben erläutert nichts zugunsten des Rekurrenten ableiten. Vielmehr bestärkt sie noch Zweifel an der politischen Neutralität des Vereins und legt nahe, dass dieser der russischen Regierung bereits seit längerer Zeit nahesteht. Der Schluss des Rekurrenten, das Tragen des St. Georgsbandes hätte von den verantwortlichen Sicherheitsbehörden verboten werden können, wenn es als «so gefährlich eingestuft worden wäre», geht auch hier offensichtlich fehl. Zu beurteilen ist hier allein die Bedeutung, welche dem Tragen dieses Symbols von Exponenten des Trägervereins von HSK-Unterricht im Zusammenspiel mit weiteren, von der Vorinstanz berücksichtigten Umständen zukommt.

3.2.4 Was schliesslich die von der Vorinstanz inkriminierten Instagram-Posts einer der beiden HSK-Lehrpersonen betrifft, so bestreitet der Rekurrent replicando nicht mehr, dass der entsprechende Account E____ gehört. Er erklärt jedoch, diese habe Strafanzeige aufgrund unberechtigter Zugriffe auf ihr Profil erhoben. Der Rekurrent macht geltend, dass sich «direkt nach dem Vorfall am ESAF» Meldungen über unberechtigte Nutzungen des Accounts durch Dritte gehäuft hätten. Dem hält die Vorinstanz mit ihrer Vernehmlassung entgegen, dass die massgebenden Inhalte bereits vor dem ESAF-Umzug am 17. und 24. August 2022 hochgeladen worden seien. Dies wird replicando nicht bestritten. Inhaltlich enthält der Account eine mit dem Symbol «Z» übermalte ukrainische Flagge (act. 9/1) sowie mehrere sogenannte «Memes». Ein Meme zeigt die Erschiessung einer die Freiheit darstellenden Frau durch ein dreiköpfiges Erschiessungskommando, welches aus der BILD-Zeitung, dem ZDF und Onlinemedien bestehen soll. Ein anderes Meme zeigt die mit einer Pistole und Geldscheinen bewehrte, im Spitalbett liegende Ukraine, welche von Infusionen der USA und der EU am Leben gehalten wird. Ein weiteres Meme zeigt einen Gasarbeiter, der die Nordstreampipeline abgestellt hat und einer EU-Person erklärt, «Mehr Sanktionen, weniger Gas, ihr habt es so beschlossen». Schliesslich enthält ein Meme die Erklärung, wenn man Strassennamen ändere, die Denkmäler stürze und die Geschichte umdeute, dann handle es sich um eine Regierung auf falschem Territorium. Der Rekurrent kritisiert die von der Vorinstanz vorgenommene Übersetzung. Als Träger des HSK-Unterrichts in russischer Sprache und Kultur wäre es für ihn ein Leichtes gewesen, die angeblich wahre Bedeutung der Instagram-Posts aufzuzeigen und die kritisierte Übersetzung zu korrigieren. Dies hat er jedoch nicht getan, so dass nicht ansatzweise einleuchtet, inwiefern die Übersetzung ein falsches Bild vermittelt haben soll.

Zudem hat E____ einen Post hochgeladen über das Massaker von Wolhynien, bei dem ukrainische Nationalisten, die während dem Zweiten Weltkrieg mit den Nationalsozialisten kollaborierten, Zehntausende Polinnen und Polen ermordet hatten. Gerade im Zusammenhang mit den weiteren Posts ist dieser Beitrag geeignet, das Narrativ von der angeblichen «Entnazifizierung der Ukraine», wie es von der russischen Propaganda heute verbreitet wird, zu befeuern. Mit der Replik stellt der Rekurrent diesen Zusammenhang explizit her, indem er unter Berufung auf eine Reportage des Filmemachers Lech Kowalski auf heutige Umtriebe von Sicherheitsposten in der Ukraine verweist, bei denen die Flagge der ukrainischen aufständischen Armee wehe, die Kriegsverbrechen begangen und mit dem NS-Regime kollaboriert habe. Indem er aus der erwähnten einstündigen Fernsehdokumentation ausgerechnet diese Passage zitiert und unterstreicht, «dass es in der Ukraine sehr wohl nationalsozialistische oder faschistische Tendenzen gibt», verbreitet der Rekurrent unweigerlich das russische Narrativ des Nazistaats Ukraine. Anders als der erwähnte Dokumentarfilm, der sich vertieft mit dem komplexen Verhältnis der Nachbarländer Polen und Ukraine und den teilweise seit dem Zweiten Weltkrieg bestehenden Ressentiments auseinandersetzt, ist der betreffende Instagram-Post gerade nicht geeignet, eine kritische und differenzierte Auseinandersetzung mit den Nazi-Kollaborateuren und heutigen – unbestrittenermassen auch in der Ukraine existierenden – rechtsextremen Strömungen sowie mit dem ukrainischen Staat insgesamt anzustossen. Vielmehr stellt der Account mit der Feststellung der Vorinstanz die Manifestation einer klar anti-ukrainischen Gesinnung und eine Stellungnahme zugunsten des russischen Angriffskriegs dar. Eine anti-ukrainische Gesinnung lässt der Rekurrent denn auch implizit erkennen, wenn er mit seiner Rekursbegründung den Inhalt eines Facebook-Accounts einer Lehrperson des ukrainischen HSK-Unterrichts rügt, etwa einen Post, der Wladimir Putin mit dem Terroristen Osama Bin Laden vergleicht (act. 7/13). Der Rekurrent verkennt, dass der Angriff Russlands auf die Ukraine sowohl von der Schweiz wie auch den Vereinten Nationen als völkerrechtswidrige Aggression verurteilt worden ist, womit in Bezug auf solch politisch gefärbte Posts von vornherein eine andere Ausgangslage besteht.

3.2.5 Die von der Vorinstanz erwähnte massive Störung einer Diskussionsveranstaltung der Universität vor acht Jahren zum Krieg Russlands durch den Rekurrenten wird von diesem pauschal bestritten. Sie geht auf eine Mitteilung eines namentlich genannten Professors der Universität zurück. Es ist nicht erklärlich, wieso dieser den Rekurrenten wahrheitswidrig anschwärzen sollte.

3.2.6 Schliesslich bestreitet der Rekurrent, dass er keine Distanzierung und keine glaubwürdige Entschuldigung vorgenommen habe. Er macht geltend, seine Präsidentin habe sich in einem Schreiben an den zuständigen Mitarbeiter der Vorinstanz vom 31. August 2022 entschuldigt. Mit diesem Schreiben entschuldigte sich die Vereinspräsidentin aber bloss für das «Missverständis» und gab dem Bedauern Ausdruck, dass die Trägerin der «Z»-Brosche «solche negativen Erfahrungen» habe machen müssen. Dieses Schreiben stellt keine glaubhafte Distanzierung vom fehlbaren Vereinsmitglied sowie vom russischen Angriffskrieg und dem russisch-propagandistischen Narrativ der Entnazifizierung der Ukraine dar. Wie bereits mehrfach ausgeführt, nahm der Rekurrent auch keine andere Gelegenheit wahr, um Zweifel an seinem Bekenntnis zu den demokratischen Grundwerten auszuräumen, sondern positionierte sich durch den konstanten Versuch der Verschleierung und Verharmlosung von Tatsachen nur noch deutlicher auf der Seite der völkerrechtswidrig agierenden russischen Regierung.

3.3 Nach dem Gesagten ist daher keine falsche Feststellung des rechtserheblichen Sachverhalts durch die Vorinstanz erkennbar. Insgesamt ist auch nicht erkennbar, inwiefern die Medienberichterstattung, auf welche sich die Vorinstanz teilweise gestützt hat, falsch sein soll und weshalb sie darauf nicht hätte abstellen dürfen, sondern eigene Nachforschungen hätte tätigen sollen. Solche hat die Vorinstanz im Übrigen auch vorgenommen.

4.1 Auf der Grundlage dieses Sachverhalts hat die Vorinstanz festgestellt, dass der Rekurrent die Neutralität des HSK-Unterrichts durch seine beiden Lehrkräfte und das Bekenntnis zu demokratischen Grundrechten und -werten nicht mehr gewährleiste, weshalb eine Zusammenarbeit mit der staatlichen Schule nicht mehr möglich sei. Darin kann der Vorinstanz vollumfänglich gefolgt werden. Beim HSK-Unterricht gemäss § 134b SchulG handelt es sich um eine Ergänzung des staatlichen Unterrichts, der von der staatlichen Schule vermittelt wird. Der Unterricht untersteht daher der staatlichen Aufsicht gemäss Art. 62 Abs. 2 der Bundesverfassung (BV, SR 101). Im Rahmen dieser Aufsicht darf der Kanton gerade auch bei den HSK-Angeboten dem zentralen integrativen Auftrag in der heute plurikulturellen Gesellschaft ein besonderes Gewicht beimessen. Dazu gehört auch die Gewährleistung, dass der Unterricht auf der Grundlage des hiesigen Wertsystems erfolgt (vgl. Kägi-Diener, in: Ehrenzeller/Schweizer/Schindler/Vallender (Hrsg.), St. Galler Kommentar BV, 3. Aufl. 2014, Art. 19 N 23, 26). Die staatliche Aufsicht hat dabei sicherzustellen, dass Kinder nicht einem intoleranten und mit den Werten der Volksschule unvereinbaren Unterricht ausgesetzt sind (vgl. BGer 2C_807/2015 vom 18. Oktober 2016 E. 3.5 mit Hinweis auf BGer 2P.296/2002 vom 28. April 2003 E. 4.1). Dem entspricht die Verpflichtung, dass der Unterricht politisch und konfessionell neutral auszugestalten ist (§ 134b Abs. 3 lit. b SchulG) und die Voraussetzung, dass sich die Trägerschaft zu den Grundrechten und den demokratischen Grundwerten bekennt (per analogiam § 131 Abs. 1 lit. a SchulG). Bei der Beurteilung der Einhaltung dieser Verpflichtung steht den zuständigen Behörden, wie der Rekurrent explizit anerkennt, ein erheblicher Beurteilungsspielraum zu.

4.2 Das ED hat dem Rekurrenten die mit Verfügung vom 20. Juni 2022 für den Zeitraum vom 1. August 2022 bis zum 31. Juli 2026 erteilte Bewilligung zur Erteilung des Unterrichts in heimatlicher Sprache und Kultur per 1. Oktober 2022 entzogen. Eine rechtskräftige Verfügung kann widerrufen werden, wenn dem Interesse an der richtigen Anwendung des objektiven Rechts der Vorrang vor den Interessen der Rechtssicherheit und des Vertrauensschutzes zukommt. Dabei kann auch einer Änderung der tatsächlichen Verhältnisse seit dem Erlass der widerrufenen Verfügung Rechnung getragen werden (vgl. Häfelin/Müller/Uhlmann, Allgemeines Verwaltungsrecht, 8. Aufl., Zürich 2020, N 1215, 1226 ff.). Diesen Entzug sieht § 134b Abs. 5 SchulG für den Fall, dass die Voraussetzungen für die Erteilung nicht mehr erfüllt sind, ausdrücklich vor.

Vorliegend besteht ein hohes öffentliches Interesse daran, dass der Unterricht in heimatlicher Sprache und Kultur als Ergänzung des staatlichen Unterrichts auf einer der Verfassung und dem anwendbaren internationalen Recht entsprechenden Wertebasis erfolgt. Dazu gehört auch die Wahrung der Souveränität der Nationen und die Anerkennung ihres Existenzrechts sowie der Schutz vor völkerrechtswidriger Aggression durch seine Nachbarn. Diese Werte sind für die Schweiz gerade auch als Kleinstaat existenziell. Die Behörden dürfen daher darüber wachen, dass im HSK-Unterricht keine völkerrechtswidrige Ideologie als vermeintliche Vermittlung heimatlicher Kultur an die Kinder weitergegeben wird. Für den Entzug der Bewilligung ist dabei nicht vorausgesetzt, dass solche Inhalte im Unterricht tatsächlich vermittelt wurden. Auf das Schreiben vom 12. September 2022 an das ED, mit dem Eltern geltend machten, der HSK-Unterricht sei «politisch vollkommen neutral» (act. 7/7), ist darum nicht weiter einzutreten. Weil die staatlich gebotene Kontrolle nur punktuell erfolgen kann, darf von der Trägerschaft ein hohes Mass an Integrität verlangt werden (BGer 2P.296/2002 vom 28. April 2003 E. 4.1.2 sowie 5.2.3). Für den Entzug der Bewilligung genügen darum bereits begründete Zweifel am – erst im März 2022 erneut abgelegten – Bekenntnis der Trägerschaft zu den demokratischen Grundwerten unserer Gesellschaft und der Anschein der fehlenden Gewähr ihrer Vermittlung im Unterricht. Aus dem festgestellten Sachverhalt (vgl. oben E. 3.2) folgt ein solcher Anschein, wird daraus doch deutlich, dass die Organe des Rekurrenten der Ukraine das Existenzrecht als souveränem Staat mit eigenen, den Interessen Russlands bisweilen widersprechenden Entscheiden, absprechen. Dies gilt vor allem auch aufgrund des offensichtlich ungeeigneten Versuchs des Rekurrenten, mit Schutzbehauptungen und Abwiegelungstaktik den erstellten Sachverhalt in Frage zu stellen, anstatt sich von den fehlbaren Mitgliedern klar zu distanzieren. Dieses Verhalten ist geeignet, das Vertrauen der Behörden in eine ordnungsgemässe Ausführung des HSK-Unterrichts an den Schulen der beiden Kantone zu zerstören, sodass die notwendige Basis zwischen Behörden und Trägerschaft nicht mehr vorhanden ist.

4.3 Der Rekurrent rügt aber, der Widerruf widerspreche dem Verhältnismässigkeitsprinzip.

4.3.1 Der Grundsatz der Verhältnismässigkeit erfordert, dass Verwaltungsmassnahmen zur Verwirklichung des im öffentlichen Interesse liegenden Ziels geeignet und notwendig sind und der angestrebte Zweck in einem vernünftigen Verhältnis zur damit verbundenen Belastung für die Betroffenen steht (Häfelin/Müller/Uhlmann, a.a.O., N 521 ff.). Nicht strittig ist vorliegend die Eignung der Massnahme.

4.3.2 Der Rekurrent rügt, die Vorinstanz habe sich nicht mit milderen Massnahmen auseinandergesetzt. Er verweist dabei auf den von seiner Präsidentin anlässlich eines Gesprächs vom 7. September 2022 geäusserten Vorschlag, die Schule könnte sich – sofern das ED eine Gefährdung des Unterrichts erblicke – vom Rekurrenten trennen und die Trägerschaft z.B. einem Elternverein übertragen. Dieser Vorschlag sei als mildere Massnahme nicht einmal in Erwägung gezogen worden. Wie der Rekurrent selbst schreibt, bedingt jedoch die Umsetzung dieses Vorschlags den angefochtenen Entscheid. Soweit Eltern einen eigenen Verein für die Weiterführung des russischsprachigen HSK-Unterrichts gründen und die Trägerschaft übernehmen wollen, steht es ihnen frei, dem ED einen entsprechenden, nach § 134b SchulG zu prüfenden Antrag zu unterbreiten. Ein solcher lag aber bisher nicht vor, sodass er auch nicht als mildere Massnahme hätte geprüft werden können. Weiter bringt der Rekurrent als mildere Massnahme die Weitergeltung der Bewilligung mit Auflagen vor, deren Einhaltung mit regelmässigen, unangekündigten Kontrollen während der Unterrichtseinheiten oder durch Auskünfte der Eltern überprüft werden könnte. Das ED macht geltend, eine solche Intensivierung der Aufsichtsbesuche sei von vornherein unwirksam, weil dem Rekurrenten die Bewilligung nicht wegen konkreter Anhaltspunkte für einen politisch nicht neutralen Unterricht entzogen worden sei, sondern weil er institutionell keine Gewähr mehr für einen politisch neutralen HSK-Unterricht und die Achtung der Grundrechte und der demokratischen Grundwerte zu leisten vermöge. Darin kann der Vorinstanz gefolgt werden. Im Rahmen ihres unbestrittenermassen grossen Beurteilungsspielraums ist die Vorinstanz nicht verpflichtet, eine ressourcenintensive Aufsicht und Kontrolle über einen Träger von HSK-Unterricht zu etablieren, wenn das Vertrauen in die entsprechende Trägerschaft fehlt. Die Vorinstanz war auch nicht verpflichtet, die Bewilligung im Sinne einer milderen Massnahme mit der Bedingung zu verknüpfen, dass E____ keinen Unterricht mehr erteilen darf. Da aufgrund des erstellten Sachverhalts das Vertrauen fehlt, dass die Organe des Rekurrenten als Trägerschaft den HSK-Unterricht ordnungsgemäss durchführen, hätte damit nicht sichergestellt werden können, dass der Unterricht künftig politisch neutral und unter Distanzierung von der völkerrechtswidrigen Aggression mit illegaler Annexion grosser Teile der Ukraine erfolgt.

4.3.3 Nicht mehr geltend gemacht wird eine Verletzung der Verhältnismässigkeit der Massnahme im engeren Sinne und mithin deren Angemessenheit. Darauf ist daher nicht weiter einzutreten. Hinzuweisen ist in diesem Zusammenhang aber darauf, dass es dem Rekurrenten unbenommen ist, auf privater Basis ein Unterrichtsangebot für die Vereinsmitglieder wie auch für weitere russischsprachige Kinder und Jugendliche aufzunehmen.

5.1 Schliesslich rügt der Rekurrent eine Verletzung des Gleichbehandlungsgebots. Er wirft dabei die Frage auf, wie politische Neutralität sowie ein Bekenntnis zu den Grundrechten und Grundwerten der Schweiz gewährleistet würden, wenn als Trägerschaft für den Unterricht in bestimmten Sprachen, wie etwa der türkischen Sprache, die Botschaft eines bestimmten Landes fungiere. Es bedürfe «einer grossen Fantasie», um sich ernsthaft vorstellen zu können, dass sich die von der türkischen Regierung ausgewählten Abgesandten, die für die Durchführung und Auswahl der Lehrpersonen verantwortlich seien, durchgängig politisch neutral verhielten und sich zu den in der Schweiz geltenden Grundrechten und Grundwerten bekennten. Trotz dieser Umstände könne der Unterricht in türkischer Sprache unter Trägerschaft der Botschaft seit Jahren weiter stattfinden. Ausserdem verweist der Rekurrent auf den HSK-Unterricht in ukrainischer Sprache. Der als Trägerschaft genannte Elternverein werde vom Ukrainischen Verein Basel unterstützt. Dessen Präsidentin, [...], habe 2015 ein Dankesschreiben von der Organisation Rechter Sektor aus der Ukraine erhalten. Weiter fänden sich auf dem öffentlichen Facebookprofil der Lehrperson F____ diverse Bilder und Posts, welche die Fragen aufwürfen, wie mit dieser Lehrperson ein politisch neutraler Unterrichtet unter der HSK-Schirmherrschaft sichergestellt werden könne. Der Rekurrent verweist dabei auf einen Post mit einem Bild von Osama Bin Laden und Wladimir Putin, wobei ein Vergleich zwischen den beiden aufgestellt werde. Ein weiteres Bild zeige den Krieg in der Ukraine als Reality Show. Zudem fänden sich Posts, welche eine Unterstützung von zweifelhaften ukrainischen Organisationen wie den Kämpfern des Asow-batallions nahelegten. Diese Beispiele zeigten, dass die Vorinstanz bezüglich des HSK-Unterrichts nicht immer die gleichen Massstäbe anwende.

5.2 Da der Widerruf der Bewilligung vorliegend gerechtfertigt ist, verlangt der Rekurrent im Ergebnis eine Gleichbehandlung im Unrecht. Wie die Vorinstanz in ihrer Vernehmlassung zutreffend erwogen hat, kann sich der Rekurrent der korrekten Rechtsanwendung in seinem Fall nicht mit dem Argument entziehen, das Recht sei in anderen Fällen falsch oder gar nicht angewendet worden. Nur wenn eine Behörde nicht nur in einem oder in einigen Fällen, sondern in ständiger Praxis vom Gesetz abweicht und zu erkennen gibt, dass sie auch in Zukunft nicht gesetzeskonform entscheiden werde, kann gestützt auf Art. 8 Abs. 1 BV eine Gleichbehandlung im Unrecht und damit ebenfalls eine gesetzwidrige Begünstigung verlangt werden. Nur wenn eine Behörde nicht gewillt ist, eine rechtswidrige Praxis aufzugeben, überwiegt das Interesse an der Gleichbehandlung der Betroffenen gegenüber demjenigen an der Gesetzmässigkeit (BGE 146 I 105 E. 5.3.1 m.H. auf BGE 139 II 49 E. 7.1 S. 61 f.; BGE 136 I 65 E. 5.6 S. 78; BGE 127 I 1 E. 3a S. 2 f.; BGE 126 V 390 E. 6 S. 392). Hierfür bestehen keine Anhaltspunkte, weshalb der Rekurrent daraus selbst im Falle zweifelhafter Neutralität anderer Trägerschaften von HSK-Unterricht nichts zu seinen Gunsten ableiten kann.

Daraus folgt, dass der Rekurs abzuweisen ist. Bei diesem Ausgang des Verfahrens trägt der Rekurrent die Kosten des Verfahrens mit einer Spruchgebühr von CHF 1'200.– (§ 30 Abs. 1 VRPG; § 23 Abs. 1 des Gerichtsgebührenreglements [GGR, SG 154.810]). Diese wie auch die Gebühr von CHF 400.– für die vorsorgliche Verfügung vom 4. Oktober 2022 werden mit dem geleisteten Kostenvorschuss verrechnet.

Demgemäss erkennt das Verwaltungsgericht (Dreiergericht):

://: Der Rekurs wird abgewiesen.

Der Rekurrent trägt die Gerichtskosten des verwaltungsgerichtlichen Rekursverfahrens mit einer Gebühr von CHF 1'200.–, einschliesslich Auslagen.

Mitteilung an:

Rekurrent

Erziehungsdepartement Basel-Stadt

Regierungsrat des Kantons Basel-Stadt

APPELLATIONSGERICHT BASEL-STADT

Die Gerichtsschreiberin

MLaw Nadja Fischer

Rechtsmittelbelehrung

Gegen diesen Entscheid kann unter den Voraussetzungen von Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes (BGG) innert 30 Tagen seit schriftlicher Eröffnung Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten erhoben werden. Die Beschwerdeschrift ist fristgerecht dem Bundesgericht (1000 Lausanne 14) einzureichen. Für die Anforderungen an deren Inhalt wird auf Art. 42 BGG verwiesen. Über die Zulässigkeit des Rechtsmittels entscheidet das Bundesgericht.

Ob an Stelle der Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten ein anderes Rechtsmittel in Frage kommt (z.B. die subsidiäre Verfassungsbeschwerde an das Bundesgericht gemäss Art. 113 BGG), ergibt sich aus den anwendbaren gesetzlichen Bestimmungen. Wird sowohl Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten als auch Verfassungsbeschwerde erhoben, sind beide Rechtsmittel in der gleichen Rechtsschrift einzureichen.