Neubau Trinkwasser Reservoir, Ausnahmeantrag (RPG)

Appellationsgericht

des Kantons Basel-Stadt

als Verwaltungsgericht Dreiergericht

VD.2021.236

URTEIL

vom 3. Februar 2023

Mitwirkende

Dr. Stephan Wullschleger, Dr. Claudius Gelzer

Prof. Dr. Daniela Thurnherr Keller

und Gerichtsschreiberin Dr. Michèle Guth

Beteiligte

IWB Industrielle Werke Basel Rekurrentin

Margarethenstrasse 40, 4053 Basel

vertreten durch […], Advokat,

[…]

Bau- und Gastgewerbeinspektorat

Münsterplatz 11, 4001 Basel

A____ Beigeladene

[…]

vertreten durch […], Rechtsanwalt,

[…]

Gegenstand

Rekurs gegen einen Beschluss der Baurekurskommission

vom 25. August 2021

betreffend Neubau Trinkwasser Reservoir […], Ausnahmeantrag

Sachverhalt

Mit Baueingabe vom 25. Juni 2020 ersuchten die Industriellen Werke Basel (IWB) das Bau- und Gastgewerbeinspektorat um Erteilung einer Baubewilligung für die Erstellung eines Reservoirs auf den Parzellen Nr. […], […], in […]. Während der öffentlichen Auflage des Baugesuchs erhob A____ (nachfolgend Beigeladene), Eigentümerin der nahe gelegenen Liegenschaft […], am 5. August 2020 Einsprache. Mit Bauentscheid vom 23. November 2020 wurde die Baubewilligung unter Vorbehalt verschiedener Bedingungen und Auflagen erteilt. Teil des Bauentscheids bildete eine Ausnahmebewilligung für die Erstellung von Bauten ausserhalb des Baugebiets, die am 17. November 2020 durch die Leiterin des Bau- und Gastgewerbeinspektorats erteilt worden war. Die Einsprache der Beigeladenen wurde am 23. November 2020 abgewiesen.

Gegen diesen Entscheid erhob die Beigeladene mit Anmeldung von 30. November 2020 und Begründung vom 13. Januar 2021 Rekurs an die Baurekurskommission. Am 25. August 2021 fand die Augenscheinverhandlung der Baurekurskommission statt, an der die Beigeladene, Vertreter der IWB sowie mehrere Behördenvertreter, darunter die Leiterin des Bau- und Gastgewerbeinspektorats und ein Gemeinderat der Gemeinde Riehen, teilnahmen. Mit Entscheid vom gleichen Tag, versandt am 12. Oktober 2021, hiess die Baurekurskommission den Rekurs der Beigeladenen gut und hob den angefochtenen Einspracheentscheid sowie den dazugehörigen Bauentscheid unter Entschädigungsfolge zu Lasten der IWB auf.

Gegen diesen Entscheid erhoben die IWB mit Anmeldung vom 20. Oktober 2021 und Begründung vom 8. November 2021 Rekurs an das Verwaltungsgericht. Darin beantragen sie, der angefochtene Entscheid der Baurekurskommission vom 25. August 2021 sei aufzuheben und die Baubewilligung Nummer […] vom 23. November 2020 sei unter Kosten- und Entschädigungsfolge zu bestätigen. Mit Eingabe vom 14. Dezember 2021 nahm der Gemeinderat der Gemeinde Riehen zum Rekurs Stellung und beantragte dessen Gutheissung. Die Baurekurskommission beantragte in ihrer Stellungnahme vom 13. Januar 2022 die Abweisung des Rekurses. Die Beigeladene beantragte in ihrer Rekursantwort vom 7. Februar 2022 die Abweisung des Rekurses, soweit darauf eingetreten werde, unter Kosten- und Entschädigungsfolge. Die IWB hielten in ihrer Replik vom 21. März 2022 an ihren Rechtsbegehren fest. Ebenso hielt die Beigeladene in ihrer Duplik vom 25. April 2022 an den in der Rekursantwort gestellten Anträgen fest. Die Duplik der Beigeladenen wurde der IWB und der Baurekurskommission zur Kenntnisnahme zugestellt. Die Einzelheiten der Parteistandpunkte und die weiteren Tatsachen ergeben sich, soweit sie für das Urteil von Bedeutung sind, aus den nachfolgenden Erwägungen. Das vorliegende Urteil ist unter Beizug der Vorakten auf dem Zirkulationsweg ergangen.

Erwägungen

1.1 Die Baurekurskommission ist gemäss § 2 des Gesetzes betreffend die Baurekurskommission (BRKG, SG 790.100) eine vom Regierungsrat gewählte Kommission, deren Entscheide nach § 10 Abs. 1 des Verwaltungsrechtspflegegesetzes (VRPG, SG 270.100) dem Rekurs an das Verwaltungsgericht unterliegen (vgl. auch § 6 BRKG). Dementsprechend ist das Verwaltungsgericht für die Beurteilung des vorliegenden Rekurses sachlich und funktionell zuständig. Laut § 92 Abs. 1 Ziff. 11 des Gerichtsorganisationsgesetzes (GOG, SG 154.100) ist das Dreiergericht zum Entscheid berufen.

1.2 Die Rekurrentin ist als Adressatin des angefochtenen Entscheids und als Bauherrschaft von diesem berührt und hat ein schutzwürdiges Interesse an seiner Aufhebung bzw. Abänderung, weshalb sie gemäss § 13 Abs. 1 VRPG zum Rekurs legitimiert ist. Auf den frist- und formgerecht erhobenen Rekurs ist somit einzutreten.

1.3 Die Kognition des Verwaltungsgerichts richtet sich nach § 8 Abs. 1 VRPG. Danach ist zu prüfen, ob die Baurekurskommission das öffentliche Recht korrekt angewendet, den rechtserheblichen Sachverhalt richtig festgestellt und die massgeblichen allgemeinen Rechtsgrundsätze beachtet hat.

2.1 Streitgegenstand bildet die Bewilligung für den Neubau eines Wasserreservoirs auf der Parzelle Nr. […] in Riehen. Gemäss dem Projektbeschrieb umfasst das Reservoir ein oberirdisch zugängliches Betriebsgebäude für Technik, Bedienung und Wartung sowie zwei unterirdische Kammern für das Trinkwasser. Das Betriebsgebäude soll als monolithischer Baukörper in Beton ausgestaltet werden.

2.2 Die Baurekurskommission prüfte im angefochtenen Entscheid zunächst verschiedene Rügen der heutigen Beigeladenen in Bezug auf die bundesrechtlichen Vorgaben zum Bauen ausserhalb des Baugebiets, auf den Naturschutz, auf die Erdbebensicherheit sowie auf allfällige mit den Bauarbeiten zusammenhängende Auswirkungen sowie einen geltend gemachten Widerspruch zu den übergeordneten Richtplanvorgaben. Die Baurekurskommission erachtete diese Rügen der Beigeladenen für unbegründet. Sie bejahte die Standortgebundenheit des geplanten Trinkwasserreservoirs im Sinn von Art. 24 des Bundesgesetzes über die Raumplanung (RPG, SR 700). Die Rekurrentin hätte aufzeigen können, dass die bestehende Reservoiranlage zwingend ersetzt werden müsse und die Reservoire für die Aufrechterhaltung einer sicheren Trinkwasserversorgung nötig seien. Die Rekurrentin habe mit einem ausführlichen Evaluationsbericht weiter aufzeigen können, dass sich der bestmögliche Standort bei der Parzelle Nr. […] befinden würde. Im Evaluationsbericht seien insgesamt 22 untersuchte Alternativstandorte aufgeführt, wobei die Parzelle Nr. […] als einziger Standort sämtliche Kriterien erfüllen würde. Die einzelnen Gründe, welche für den gewählten Standort ausserhalb des Baugebiets ins Feld geführt würden, seien allesamt objektiv und sachlich nachvollziehbar. Dass im Rahmen der Standortevaluation insbesondere Standorte in Riehen geprüft worden seien, sei in Anbetracht der Tatsache, dass das Reservoir der Versorgung dieser Gemeinde dienen soll, nicht zu beanstanden. Es sei nachvollziehbar aufgezeigt worden, dass innerhalb des Baugebiets keine geeigneten Alternativstandorte ersichtlich seien, an welchen das umstrittene Reservat erstellt werden könne. Die heutige Rekurrentin vermöge auch aufzuzeigen, dass andere Standorte ausserhalb der Bauzone deutlich ungeeigneter seien als der gewählte Standort (zum Ganzen E. 10–25 des angefochtenen Entscheids). Dem Bauprojekt würden auch keine überwiegenden Interessen im Sinn von Art. 24 lit. b RPG entgegenstehen. Die von der Beigeladenen aufgeführten Richtplanvorgaben seien im Richtplan 2009 bereits enthalten gewesen. Eine akzessorische Überprüfung des kommunalen Nutzungsplans sei nun nicht mehr möglich. Zudem sei kein Widerspruch zu den richtplanerischen Vorgaben zur Nutzungsplanung erkennbar. Die Vorgaben im Richtplan zu siedlungsgliedernden Freiräumen könne aber im Rahmen der Ermessensausübung sowie der Auslegung unbestimmter Rechtsbegriffe mitberücksichtigt werden (E. 33 des angefochtenen Entscheids). Entgegen den Ausführungen der Beigeladenen seien keine Interessen des Naturschutzes ersichtlich, welche die Interessen an der Realisierung des Bauprojekts überwiegen könnten (E. 37 des angefochtenen Entscheids). In Bezug auf die Anforderung gemäss § 42 Abs. 2 des Bau- und Planungsgesetzes (BPG, SG 730.100), wonach sich die Baute in der vorliegend interessierenden Landschaftsschutzzone «gestalterisch gut in die Landschaft einfügen» müsse, liege entgegen den Ausführungen der Beigeladenen keine Gehörsverletzung vor. Die von der Ortsbildkommission Riehen vorgenommene Beurteilung sei auch inhaltlich überzeugend (vgl. dazu E. 38 bis 43 des angefochtenen Entscheids).

In den Erwägungen 44 ff. setzte sich die Baurekurskommission schliesslich mit dem Einwand der Beigeladenen auseinander, wonach die Anlage in der Landschaftsschutzzone gemäss § 42 Abs. 2 BPG nicht zulässig sei, da sie nicht der Trinkwassergewinnung diene. Gemäss § 42 Abs. 2 BPG seien in der Landschaftsschutzzone unter bestimmten Voraussetzungen Bauten und Anlagen der Trinkwassergewinnung ausnahmsweise zulässig. Natur- und Landschaftsschutzzonen würden ausschliesslich Gebiete ausserhalb der Bauzonen überlagern. Die Natur- und Landschaftsschutzzone sei im Rahmen der Gesamtrevision des Zonenplans im Jahr 2014 als Teil der Nutzungsplanung in das BPG aufgenommen worden. Damit sei unter anderem das Ziel verfolgt worden, das sich aus der Natur- und Landschaftsschutzgesetzgebung ergebende strenge Bauverbot explizit im BPG zu verankern. § 42 Abs. 2 BPG halte im Grundsatz fest, dass Bauten und Anlagen einschliesslich Veränderung des Terrains in den Natur- und Landschaftsschutzzonen nicht zulässig seien. Ausnahmsweise zugelassen werden könnten Bauten und Anlagen, die dem Schutzzweck, der Trinkwassergewinnung, dem Wasserbau oder dem Langsamverkehr dienen würden, wenn sie den Schutzzielen nicht entgegenstehen würden und sich gestalterisch gut in die Landschaft einfügen würden. Der Wortlaut von § 42 Abs. 2 BPG sei klar. Es werde unzweideutig von Bauten und Anlagen der Trinkwassergewinnung gesprochen, was gemäss allgemeinem Sprachgebrauch zweifellos enger gefasst sei als der Begriff der Trinkwasserversorgung. Zur Versorgung würden auch gemäss dem IWB-Gesetz (SG 772.300) «Anlagen zur Produktion, Speicherung, Transport und Verteilung» von Trinkwasser gehören. Trinkwasser könne dagegen nur dort gewonnen werden, wo es vorhanden sei. Das umstrittene Reservoir diene augenscheinlich und unbestrittenermassen nicht der Gewinnung von Trinkwasser, weshalb es nicht unter den vom Gesetzgeber verwendeten Begriff der Trinkwassergewinnung subsumiert werden könne. Entgegen den Ausführungen der Rekurrentin gehe aus den Gesetzesmaterialien nicht hervor, dass sich der Gesetzgeber unwillentlich eines zu engen Begriffs bedient hätte. Diese Materialien liessen vielmehr den gegenteiligen Schluss zu, dass der Gesetzgeber ganz bewusst den engeren Begriff der Trinkwassergewinnung verwendet habe. Etwas Anderes ergebe sich auch nicht aus dem Zusammenhang mit anderen Vorschriften. Es bestehe auch keine Grundlage für eine teleologisch extensive Auslegung, wie sie von der Rekurrentin geltend gemacht werde. Daran vermöge auch der Versorgungsauftrag der Rekurrentin nichts zu ändern. Bei der Auslegung von § 42 Abs. 2 BPG gehe es um eine unlängst erlassene Norm und es spreche nichts dafür, dass sich der Gesetzgeber den Folgen seiner Regelung nicht bewusst gewesen sei. Zusammenfassend sei daher das umstrittene Reservoir nicht unter den klaren Wortlaut der Trinkwassergewinnung gemäss § 42 Abs. 2 BPG zu subsumieren, weshalb es mangels Übereinstimmung mit den kantonalen Zonenvorschriften nicht bewilligungsfähig sei. Dies führe zur Gutheissung des Rekurses und zur Aufhebung des angefochtenen Einspracheentscheids sowie des dazugehörigen Bauentscheids.

2.3 Die Rekurrentin rügt eine rechtlich fehlerhafte Auslegung von § 42 Abs. 2 BPG durch die Baurekurskommission. Bei der von der Baurekurskommission vorgenommenen Unterscheidung zwischen Trinkwassergewinnung und Trinkwasserversorgung habe sich diese zu sehr am Wortlaut von § 42 Abs. 2 BPG orientiert und habe damit den Zweck der Regelung verkannt. Mit der Revision der Bestimmung über Freiraumnutzungen sei der Zweck verfolgt worden, die Trennung von Bau- und nicht Baugebiet zu stärken. Es sollte ein besonders strenges Bauverbot im BPG verankert werden und nur wenige Nutzungszwecke in diesen Natur-und Landschaftsschutzzonen zugelassen werden. Als solche ausnahmsweise zulässigen Anlagen seien ausdrücklich die Trinkwassergewinnung (insbesondere in der Wiese-Ebene) genannt worden. Dem Gesetzgeber sei bewusst gewesen, dass sich in der Wiese-Ebene in der vorgesehenen Landschaftsschutzzone unter anderem eine Schnellfilteranlage (für die mechanische Reinigung des zu versickernden Rheinwassers) und ein Pumpwerk (für die Einspeisung ins städtische Wassernetz) befinden würden. Mit der Erwähnung dieser Anlagen liege ein wichtiges Indiz dafür vor, dass der Begriff «Trinkwassergewinnung» bereits im Zeitpunkt der Gesetzesredaktion die Absicht, in der Landschaftsschutzzone die für die Wasserversorgung notwendigen Infrastrukturen zuzulassen, nicht richtig wiedergegeben habe. Eine vom Wortlaut abweichende Auslegung sei daher nicht nur zulässig, sondern geradezu geboten. Bei der von der Baurekurskommission vorgenommenen Auslegung könnten die genannten wichtigen Infrastrukturen der Trinkwasserversorgung des Kantons kaum mehr umgebaut und erweitert werden, sondern nur noch im Rahmen der Bestandesgarantie weiterbetrieben werden. Dasselbe gelte für bestehende Zufahrtsstrassen zu den Anlagen der Trinkwasserversorgung in der Wiese-Ebene. Die enge Auslegung lasse zudem ausser Acht, dass das gewonnene Trinkwasser nach der Gewinnung auch aufbereitet, gespeichert, transportiert und verteilt werden müsse. Dafür seien immer auch Bauten und Anlagen wie Filteranlagen, Reservoire, Pumpwerke und Leitungen erforderlich. Dessen sei sich der Gesetzgeber bewusst gewesen, wenn er im Ratschlag von der Schnellfilteranlage und vom Pumpwerk als wichtigsten Infrastrukturanlagen geredet habe. Bei der von der Baurekurskommission vorgenommenen Auslegung könnte Trinkwasser zwar gewonnen, aber mangels zonenkonform Anschlussanlagen gar nicht genutzt werden. So müssten auch Anlagen zur Beförderung des Trinkwassers aus den Langen Erlen als nicht zonenkonform und somit nicht zulässig qualifiziert werden. Eine solche absurde Konsequenz habe der Gesetzgeber nicht gewollt. Im Bereich der Trinkwassergewinnung und Trinkwasserversorgung seien die Anlagen der Trinkwasserversorgung als zwingend nachgelagerte Anlagen zumindest als abgeleitet zulässig anzusehen. Die Anlagen der Trinkwasserversorgung seien betrieblich derart eng mit den Anlagen der Trinkwassergewinnung verknüpft, dass die von der Baurekurskommission vorgenommene Trennung zwischen Trinkwassergewinnung und Trinkwasserversorgung schlechterdings unmöglich sei. Im Ratschlag werde auch von der Bewirtschaftung zur Trinkwassergewinnung gesprochen, was auf den gesamten Prozess der Trinkwasserversorgung hinweise. Die Verwendung des engen Begriffs der Trinkwassergewinnung sei irrtümlich und ohne Berücksichtigung der anderen für die Wasserversorgung notwendigen Standorte namentlichen in Riehen oder in Bettingen erfolgt. Die Baurekurskommission habe selbst erkannt, dass das geplante Reservoir zwingend auf den Standort in der Landschaftsschutzzone angewiesen und damit standortgebunden sei. Die weitere Auslegung von § 42 Abs. 2 BPG entspreche auch der Praxis zur vergleichbaren Norm in § 7 des Gesetzes über die Wasserschutzzonen.

2.4 Die Gemeinde Riehen schliesst sich in ihrer Stellungnahme vom 14. Dezember 2021 den Anträgen der Rekurrentin an. Sie macht geltend, dass die von der Baurekurskommission gestützt auf § 42 Abs. 2 BPG vorgenommene Unterscheidung zwischen Trinkwassergewinnung und -versorgung kaum im Sinne des Gesetzgebers gewesen sein dürfte. Davon würden auch die entsprechenden Anlagen in der Landschaftsschutzzone der Wiese-Ebene zeugen wie die Schnellfilteranlage und das Pumpwerk, die ebenfalls nicht eigentlich der Trinkwassergewinnung zugerechnet werden könnten. In diesem Sinne sei auch die Gemeinde Riehen bei der Festlegung der Schutzzone davon ausgegangen, dass das Bauvorhaben des Trinkwasserreservoirs mit dieser kompatibel sei. Ansonsten hätte die Gemeinde nicht beide Vorhaben gestützt. Im Zusammenhang mit dem generellen Baubegehren hätte der Gemeinderat festgehalten, dass es keiner Umzonung bedürfe, und dass die Baubewilligung über eine Ausnahmebewilligung erfolgen könne. Ebenso habe das Planungsamt im Rahmen des generellen Baubegehrens festgehalten, dass die Anlage im weiteren Sinne der Trinkwassergewinnung zugeordnet werden könne. Der Entscheid der Baurekurskommission widerspreche somit nicht nur der Beurteilung der kantonalen Fachstelle, sondern auch dem Planungsverständnis der Gemeinde Riehen. Die Standortgebundenheit der Anlage sei nachgewiesen und es bestehe ein hohes übergeordnetes Interesse an der Ermöglichung des Projekts.

2.5 Die Baurekurskommission macht in ihrer Stellungnahme vom 13. Januar 2022 geltend, dass entgegen den Ausführungen der Rekurrentin die Kenntnis des Gesetzgebers im Zeitpunkt der Schaffung der Landschaftsschutzzonen, dass sich auch eine Schnellfilteranlage und ein Pumpwerk in der Wiesen-Ebene befinden würde, nichts zugunsten der Zonenkonformität der Reservoiranlagen in einer solchen Schutzzone ableiten liesse. Die im Ratschlag genannten Einrichtungen würden einen unmittelbaren funktionalen Bezug zum Wasservorkommen aufweisen, was der von der Rekurrentin zitierte Passus aus dem Ratschlag verdeutliche. Dasselbe ergebe sich aus der als Rekursantwort Beilage 4 eingereichten Übersicht über die Trinkwasserversorgung der IWB sowie aus weiteren schematischen Darstellung der Rekurrentin. Demgegenüber fehle es einem Reservoir klarerweise an diesem funktionalen Bezug, weshalb es auch nicht erstaunen würde, dass das umstrittene Reservoir an einem Standort erstellt werden solle, an welchem überhaupt kein Wasser vorhanden sei. Selbst wenn die Schnellfilteranlage und das Pumpwerk in der Wiese-Ebene zu den Anlagen der Trinkwassergewinnung gezählt werden könnten, was in Anbetracht des besagten funktionalen Bezugs durchaus möglich wäre, durch die Baurekurskommission aber nicht habe beurteilt werden müssen, wäre eine solche Zuordnung ohne Bedeutung für die vorliegend interessierende Frage danach, ob ein Reservoir zu den Trinkwassergewinnungsanlagen zählt. Dementsprechend seien auch die Ausführungen im Zusammenhang der Beurteilung der Schnellfilteranlage und des Pumpwerks im Zusammenhang mit der Grundwasserschutzgesetzgebung nicht relevant. Das gelte auch für die Anlagen am Schorenweg 150 (Pumpwerk und Rohwasserentnahmestelle), welche bei einem Grundwasservorkommen erstellt worden sei. Entgegen den Ausführungen der Rekurrentin könne nicht allein auf das Erfordernis der Standortgebundenheit abgestellt werden. Mit den spezifischen kumulativen Vorgaben der Landschaftsschutzzone sei bewusst über die bundesrechtlichen Anforderungen zum Bauen ausserhalb des Baugebiets gemäss Art. 24 RPG hinausgegangen worden. Dabei sei zu beachten, dass die Landschaftsschutzzone von Gesetzes wegen stets Gebiete ausserhalb der Bauzone überlagern würde, womit an diesem Ort ohnehin immer die Standortgebundenheit im Sinne der bundesrechtlichen Vorgaben erforderlich sei. Entgegen den Ausführungen der Rekurrentin bestehe keine Grundlage für eine über den Wortlaut von § 42 Abs. 2 BPG hinausgehende Auslegung dieser Bestimmung.

2.6 Die Beigeladene schliesst sich in ihrer Stellungnahme vom 7. Februar 2022 den Ausführungen der Baurekurskommission zur Auslegung von § 42 Abs. 2 BPG inhaltlich an. Die vom Gesetzgeber vorgenommene Unterscheidung zwischen Trinkwassergewinnung und Wasserversorgung werde auch von der Rekurrentin selbst vorgenommen. Reservoire würden nicht der Wassergewinnung dienen, sondern der Wasserversorgung. Reservoire würden eine gewisse Standortunabhängigkeit aufweisen und müssten nicht unmittelbar bei der Wasserquelle oder dem Grundwasserstrom bzw. am Gewässerrand erstellt werden. Der Hinweis der Rekurrentin auf bestehende Anlagen in der Wieseebene ändere daran nichts, da diese Anlagen vorbestehend zur Beschlussfassung zu § 42 Abs. 2 BPG gewesen seien. Die Beigeladene hält auf S. 7–29 der Vernehmlassung zudem an den übrigen von der Baurekurskommission im angefochtenen Entscheid als unbegründet qualifizierten Rügen betreffend Prüfung der Standortevaluation, Vereinbarkeit mit dem Schutzzweck der Landschaftsschutzzone, das Gebot der guten Einordnung, die Vorgaben aus der Richtplanung und der Immissionen im Zusammenhang mit der Baustelle fest.

3.1 Die vom Baugesuch betroffene Parzelle befindet sich in der Landwirtschaftszone (§ 41 BGP in Verbindung mit Art. 16 und 16a RPG), welche von einer Landschaftsschutzzone (§ 42 BPG in Verbindung mit § 8 des Gesetzes über den Natur- und Landschaftsschutz vom 25. Januar 1995, SG 789.100) überlagert wird. Landwirtschaftszonen dienen gemäss Art. 16 RPG der langfristigen Sicherung der Ernährungsbasis des Landes, der Erhaltung der Landschaft und des Erholungsraums oder dem ökologischen Ausgleich und sollen entsprechend ihren verschiedenen Funktionen von Überbauungen weitgehend freigehalten werden. Die hier relevanten Bestimmungen des Bau- und Planungsgesetzes wurden anlässlich der Revision des BPG mit Beschluss des Grossen Rats vom 15. Januar 2014 (wirksam seit 2. März 2014; Geschäftsnr. 12.0740) erlassen. Anlässlich dieser Gesetzesrevision wurde der Begriff der Zonen für Freiraumnutzungen ins BPG aufgenommen, zu welchen unter anderem die Grünzonen und Grünanlagenzonen sowie die Landwirtschaftszonen zählen. Natur- und Landschaftsschutzzonen überlagern gemäss § 42 PBG ausschliesslich Gebiete ausserhalb der Bauzonen, insbesondere Zonen für Freiraumnutzungen oder gegebenenfalls Allmend. Zu den Natur- und Landschaftsschutz- und -schonzonen führte der Regierungsrat im Basisratschlag – Zonenplanrevision vom 15. Mai 2012 (Basisratschlag) aus, dass zur Sicherstellung von Landschaften und Naturobjekten gemäss § 8 des kantonalen Gesetzes über den Natur- und Landschaftsschutz entsprechende Schutz- oder Schonzonen auszuweisen und in Zonenplänen zu bezeichnen seien. Dies solle in Form einer Überlagerung von Zonen für Freiraumnutzungen oder von Allmend erreicht werden. Im Gegensatz zu den Naturschonzonen würden Natur- und Landschaftsschutzzonen gemäss §12 der Verordnung über den Natur- und Landschaftsschutz generell ein besonders strenges Bauverbot enthalten, weshalb dieser Aspekt explizit auch im Bau- und Planungsgesetz ausgeführt werde (Basisratschlag S. 18 f.). Bei der Festlegung von Natur- und Landschaftsschutz- und -schonzonen sei gemäss § 11 der Verordnung über den Natur- und Landschaftsschutz – neben dem im Zonenplan bezeichneten Umfang – im Beschluss der Legislative zugleich der Zweck des Schutzes im Grundsatz festzulegen (Basisratschlag S. 19). Der Regierungsrat führte im Ratschlag zu der 2014 verabschiedeten Revision des PBG weiter aus, dass Natur- und Landschaftsschutzzonen diejenigen Gebiete bezeichnen würden, die von Bauten und Anlagen generell frei bleiben sollen (Basisratschlag S. 19 f.). Als Bauten und Anlagen würden dabei unter anderem auch fundierte Zäune und massive Einfriedungen mit Pflanzen zählen, die das Landschaftsbild massgeblich beeinflussen könnten (a.a.O.). In ganz untergeordnetem Masse könnten Bauten und Anlagen in Natur- und Landschaftsschutzzonen als Ausnahme zugelassen werden. Sie müssten dabei entweder dem durch die Legislative zu beschliessenden Schutzzweck entsprechen oder den drei genannten übergeordneten Zwecken Trinkwassergewinnung (insbesondere in der Wiese-Ebene), Wasserbau (entlang allen Gewässern) oder Langsamverkehr (zum Zweck der Durchquerung und der Erholung) dienen. Dabei sei immer die Einfügung in die Landschaft explizit als Grundbedingung zu erfüllen, nebst den übrigen Anforderungen von Art. 24 ff. RPG bzw. § 80 f. BPG. Die Bau- und Raumplanungskommission (BRK) des Grossen Rats führte dazu in ihrem Bericht vom 12. Dezember 2013 auf Seite 47 aus, dass das sich aus der Natur- und Landschaftsschutzgesetzgebung ergebende strenge Bauverbot für die Natur- und Landschaftsschutzzonen (im Gegensatz zu den Natur- und Landschaftsschonzonen) explizit im BPG verankert soll.

Der Gesetzgeber hat damit eine erkennbare Unterscheidung gemacht zwischen den «ordentlichen» Zonen für Freiraumnutzungen einerseits wie etwa der Landwirtschaftszone, bei welchen nicht zonenkonforme Bauten und Anlagen ausnahmsweise dann möglich sind, wenn deren Zweck gemäss Art. 24 RPG einen Standort ausserhalb der Bauzonen erfordert (vgl. dazu den Verweis auf Art. 24 RPG im Basisratschlag Teil 4, S. 23) und den Landschaftsschutzzonen andererseits. Bei den überlagernden Landschaftsschutzzonen sind zum Schutz von Landschaften mit ihrem typischen Landschaftsbild, traditionellen Kulturlandschaften oder Landschaftselementen von sehr hohem Wert Bauten und Anlagen generell unzulässig. Ausnahmen sind nur zulässig, wenn sie dem Schutzzweck, der Trinkwassergewinnung, dem Wasserbau oder dem Langsamverkehr dienen (Basisratschlag Teil 4, S. 33). Der Regierungsrat hat im Basisratschlag hervorgehoben, dass andere Bewilligungsgründe damit explizit ausgeschlossen seien. Für andere, auch standortgebundene Anlagen (wie beispielsweise eine Mobilfunkantenne) müsste daher zuerst ein Nutzungsplanverfahren durchgeführt werden, bei dem die Landschaftsschutzzone aufzuheben wäre (Basisratschlag Teil 4, S. 23). Die Baurekurskommission hat vor diesem Hintergrund zu Recht geprüft, ob ein Wasserreservoir, das unbestrittenermassen der Versorgung des Siedlungsgebiets mit Trinkwasser dient, als Anlage qualifiziert werden kann, welche im Sinn von § 42 BPG der Trinkwassergewinnung dient.

3.2 Die Baurekurskommission hat diesbezüglich eine sorgfältige und umfassende Prüfung der Auslegung dieser Bestimmung vorgenommen, welcher sich das Verwaltungsgericht anschliessen kann. So weist die Baurekurskommission im angefochtenen Entscheid zutreffend darauf hin, dass nach allgemeinem Sprachgebrauch zwischen dem engeren Begriff der Trinkwassergewinnung einerseits und der Trinkwasserversorgung andererseits unterschieden werden muss und dass ein Wasserreservoir nach allgemeinem Wortverständnis nicht der Trinkwassergewinnung dient (E. 50 des angefochtenen Entscheids). Entgegen den Ausführungen der Rekurrentin kann aus der Erwähnung der Infrastrukturanlagen Schnellfilteranlage und Pumpwerk unmittelbar neben der Grundwasserfassung im Basisratschlag Zonenplanrevision des Regierungsrats nicht abgeleitet werden, dass auch Infrastrukturanlagen zur Versorgung des Siedlungsgebiets mit Trinkwasser wie etwa entsprechende Reservoire gemäss dem Willen des Gesetzgebers als Anlagen der Trinkwassergewinnung qualifiziert werden können. Der Regierungsrat weist im genannten Ratschlag im Hinblick auf die bestehenden Anlagen in der Wiese-Ebene nachvollziehbar auf die Zielkonflikte zwischen dem Landschaftsschutz einerseits und der Trinkwassergewinnung insbesondere im Wiesengebiet andererseits hin. Im Basisratschlag Zonenplanrevision des Regierungsrats wird im Teil 4 auf Seite 7 auf die Vorgaben aus dem Landschaftsrichtplan Landschaftspark Wiese und die Grundwasserschutzzonen hingewiesen. Ziel des Landschaftsrichtplans sei es, die verschiedenen Ansprüche hinsichtlich Schutz und Nutzung des Landschafts- und Erholungsraumes gegenseitig abgestimmt zu vereinen: einerseits die Gewährleistung der Trinkwassergewinnung, des Grundwasserschutzes, der Wald- und der Landwirtschaft mit ökologischen Anforderungen (Sicherung von Flora und Fauna, Revitalisierung der Gewässer) und andererseits die Ansprüche der Erholungssuchenden. Das Trinkwasser werde in Basel in Form von durch Versickerung angereichertem Grundwasser gefördert, und zwar an den Standorten Lange Erlen und Hard (Muttenz). Zentrum der Grundwasserförderung seien jeweils die Brunnen, die durch Fassungs- und Anreicherungsbereiche geschützt seien. Als wichtigste Infrastrukturen befänden sich die Schnellfilteranlage (für die mechanische Reinigung des zu versickernden Rheinwassers) und das Pumpwerk (für die Einspeisung ins städtische Wassernetz) unmittelbar neben den Grundwasserfassungen (Basisratschlag Zonenplanrevision, Teil 4 S. 7). Die Baurekurskommission leitet daraus zu Recht ab, dass es angesichts dieser Ausführungen im Ratschlag durchaus möglich ist, die Infrastrukturanlagen bei den Anreicherungsgebieten als solche zu qualifizieren, die der Trinkwassergewinnung dienen. Es spricht tatsächlich vieles dafür, dass der Gesetzgeber beim Begriff der Trinkwassergewinnung auch die sich im Fassungs- und Anreicherungsbereich befindlichen Anlagen zur Aufbereitung des Wassers zur Erreichung der Trinkwasserqualität und der Anlagen zur Einspeisung in das städtische Wassernetz mit einbeziehen wollte. Die Baurekurskommission weist zu Recht darauf hin, dass diese Anlagen standortgebunden bei der Quelle der Trinkwassergewinnung, d.h. den entsprechenden Versickerungsgebieten respektive den entsprechenden Grundwasserbrunnen, liegen müssen. Da diese Anlagen teilweise im Richtplangebiet Landschaftsparkwiese resp. in der dort festgesetzten Landschaftsschutzzone liegen, erscheint es als richtig, dass der Gesetzgeber davon ausging, dass diese Anlagen unter den Ausnahmetatbestand der Trinkwassergewinnung subsumiert werden können. Entgegen den Ausführungen der Rekurrentin kann daraus aber nicht abgeleitet werden, dass dies auch für Wasserreservoire gelten soll. Diese mögen zwar je nach Situation ebenfalls im Sinn von Art. 24 RPG standortgebunden sein, wie das die Baurekurskommission ja auch für die hier strittige Baute angenommen hat. Anders als die Anlagen der Trinkwassergewinnung sind sie aber nicht an die entsprechenden Gewinnungsstandorte (Wasserentnahmestellen resp. Anreicherungsstellen) gebunden. Es ist daher durchaus nachvollziehbar, dass der Gesetzgeber beim Ausnahmetatbestand vom strengen Bauverbot in der Landschaftsschutzzone lediglich Anlagen der Trinkwassergewinnung als zulässig erachtet hat und nicht andere Anlagen der Trinkwasserversorgung. Entgegen den Ausführungen der Rekurrentin ist eine Unterscheidung zwischen dem engeren Begriff der Trinkwassergewinnung einerseits und dem weiteren Begriff der Trinkwasserversorgung nicht nur möglich, sondern auch aus raumplanerischen Überlegungen sachlich nachvollziehbar. Die Rekurrentin unterscheidet in ihrer eigenen Publikation zu «Betrieb und Sanierung von Reservoiren» (https://www.iwb.ch/dam/jcr:0a3d8e66-0d65-46f1-8d6c-20b01523d584/aqua-gas-betrieb-sanierung-r.pdf, zuletzt besucht am 3. Februar 2023) auf Seite 19 zwischen den «Trinkwasserproduktionsanlagen in den Langen Erlen (IWB) und der Hard (Hardwasser AG)» einerseits und den zehn der Wasserversorgung dienenden Reservoiren andererseits. Dass das allenfalls in einer Landschaftsschutzzone gewonnene resp. produzierte Trinkwasser von dort zum Trinkwassernetz und den der Versorgung dienenden Reservoiren weiter transportiert werden muss und dass somit die entsprechenden Transportanlagen als zwingend nachgelagerte Anlagen auch in dieser Zone möglich sein müssen, bedeutet nicht, dass die für die Sicherstellung des erforderlichen Druckes im Wasserversorgungssystem erforderlichen Reservoiranlagen ebenfalls in Gebieten der Landschaftsschutzzone zulässig sein müssen. In der genannten Publikation wird auf Seite 23 darauf hingewiesen, dass sich Reservoiranlagen auch im bebauten Gebiet befinden können. Auch wenn bei der Positionierung von solchen Reservoiranlagen selbstverständlich auch Rahmenbedingungen eingehalten werden müssen, welche eine Standortgebundenheit im Sinne von Art. 24 RPG zu begründen vermögen, sind sie eben nicht an die Standorte der Wassergewinnung selbst gebunden und können daher auch nicht als zwingend nachgelagerte Anlagen der Trinkwassergewinnung qualifiziert werden.

3.3 Das Verwaltungsgericht kann sich der sorgfältigen und umfassenden Prüfung der Auslegung von § 142 BPG durch die Baurekurskommission damit vollumfänglich anschliessen. Das Gesetz muss in erster Linie aus sich selbst heraus, das heisst nach dem Wortlaut, Sinn und Zweck und den ihm zugrundeliegenden Wertungen auf der Basis einer teleologischen Verständnismethode ausgelegt werden (BGE 146 V 224 E. 4.5.1). Die Baurekurskommission ist mit überzeugender Begründung zum Ergebnis gekommen, dass das hier strittige Wasserreservoir nicht der Wassergewinnung im Sinn von § 42 Abs. 2 BPG dient. Entgegen den Ausführungen der Rekurrentin liegen keine Anhaltspunkte dafür vor, dass die Beachtung des Wortlauts dieser 2014 in das Bau- und Planungsgesetz aufgenommenen Bestimmung dem vom Gesetzgeber gewollten Zwecke nicht entsprechen würde.

Der Regierungsrat hat im Ratschlag auf den restriktiven Charakter der Ausnahmen vom Bauverbot in Landschaftsschutzzonen hingewiesen und ausgeführt, dass bei – allenfalls ebenfalls standortgebundenen – Anlagen, welche aber keinem dem im Ausnahmekatalog aufgeführten Zweck dienen würden, zuerst ein Nutzungsplanverfahren durchgeführt werden müsse, bei dem die Landschaftsschutzzone am betroffenen Ort aufzuheben wäre (Basisratschlag Teil 4, S. 23). Dies muss demzufolge auch für eine Wasserreservoiranlage gelten, wenn diese, wie das vorliegend geltend gemacht wurde, zwingend in einem bisher der Landschaftsschutzzone zugewiesenen Gebiet eingerichtet werden muss. Daran ändert entgegen den Ausführungen der Gemeinde Riehen nichts, dass der Gemeinderat der Gemeinde Riehen bei der Zonenplanung offenbar davon ausgegangen ist, dass auch für Wasserreservoiranlagen in der Landschaftsschutzzone eine Ausnahmebewilligung erteilt werden kann. Weder die Ansicht des Gemeinderats der Gemeinde Riehen noch die im Rahmen eines generellen Baubegehrens geäusserte Einschätzung des Planungsamts sind für die Auslegung und Anwendung von § 42 BPG im vorliegenden Fall verbindlich. Die Baurekurskommission führte zutreffend aus, dass die hier geplante Reservoiranlage nicht als der Trinkwassergewinnung im Sinn von § 42 BPG dienend qualifiziert werden kann und dass deshalb die Erteilung einer Ausnahmebewilligung vorliegend nicht möglich ist.

3.4 Aus den vorgenannten Gründen ist der Rekurs der Rekurrentin abzuweisen und der angefochtene Entscheid zu bestätigen. Bei diesem Ausgang erübrigt sich eine Prüfung der von der Beigeladenen in ihrer Rekursantwort erhobenen Rügen gegen die anderen Erwägungen im angefochtenen Entscheid.

Aus dem Dargelegten ergibt sich, dass der Rekurs abzuweisen ist. Bei diesem Ausgang des Verfahrens hätte die Rekurrentin grundsätzlich die Verfahrenskosten zu tragen (§ 30 Abs. 1 VRPG). Da die IWB aber im Bereich der Trinkwasserversorgung einen gesetzlich umschriebenen Auftrag erfüllt (vgl. § 1 IWB-Gesetz) und damit keine vermögensrechtlichen Interessen verfolgt, sind ihr keine Kosten aufzuerlegen (§ 21 Abs. 1 in Verbindung Art. 63 Abs. 2 VwVG; vgl auch VGE VD.2019.73 vom 31. März 2022 E. 2 mit Verweis auf Art. 66 Abs. 4 des Bundesgerichtsgesetz [BGG, SR 173.110).

Gemäss § 30 Abs. 1 VRPG kann die unterliegende Partei zur Zahlung einer Parteientschädigung verpflichtet werden. Die Beigeladene macht für die Ausarbeitung der Vernehmlassung zum Rekurs und der Duplik einen Aufwand von 23.8 Stunden geltend, was sicherlich an der oberen Grenze dessen liegt, was in einem solchen Verfahren noch als zu entschädigenden angemessenen Aufwand qualifiziert werden kann. Da es aber nicht zu beanstanden ist, dass sich die Beigeladenen in ihrer Rekursantwort auch mit den Punkten im angefochtenen Entscheid auseinandergesetzt hat, welche aufgrund der obigen Ausführungen vom Verwaltungsgericht nicht haben behandelt werden müssen, ist die Parteientschädigung vorliegend aufgrund des geltend gemachten Aufwands festzulegen, wobei der übliche Überwälzungstarif von CHF 250.– zur Anwendung gelangt (vgl. statt vieler VD.2021.204/205 vom 8. September 2022 E 5). Dies ergibt eine Parteientschädigung von CHF 5'950.–. Hinzu kommen Auslagen von CHF 178.50 (§ 23 Abs. 1 Honorarreglement) sowie die Mehrwertsteuer von CHF 471.90.

Nicht zu behandeln ist dagegen der Antrag der Beigeladenen auf Zusprechung einer höheren Parteientschädigung im vorinstanzlichen Verfahren, da sie selbst den Entscheid nicht angefochten hat und dieser gemäss § 19 Abs. 1 VRGP nicht zum Nachteil der Rekurrentin abgeändert werden darf (VGE VD.2013.109 vom 11. Februar 2014 E 3.3).

Demgemäss erkennt das Verwaltungsgericht (Dreiergericht):

://: Der Rekurs wird abgewiesen.

Für das verwaltungsgerichtliche Rekursverfahren werden keine Gerichtskosten erhoben.

Die Rekurrentin hat der Beigeladenen für das verwaltungsgerichtliche Rekursverfahren eine Parteientschädigung von CHF 6’128.50 zuzüglich 7,7 % MWST von CHF 471.90, zu bezahlen.

Mitteilung an:

Rekurrentin

Beigeladene

Bau- und Gastgewerbeinspektorat

Baurekurskommission

Bundesamt für Raumentwicklung (ARE)

APPELLATIONSGERICHT BASEL-STADT

Die Gerichtsschreiberin

Dr. Michèle Guth

Rechtsmittelbelehrung

Gegen diesen Entscheid kann unter den Voraussetzungen von Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes (BGG) innert 30 Tagen seit schriftlicher Eröffnung Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten erhoben werden. Die Beschwerdeschrift ist fristgerecht dem Bundesgericht (1000 Lausanne 14) einzureichen. Für die Anforderungen an deren Inhalt wird auf Art. 42 BGG verwiesen. Über die Zulässigkeit des Rechtsmittels entscheidet das Bundesgericht.

Ob an Stelle der Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten ein anderes Rechtsmittel in Frage kommt (z.B. die subsidiäre Verfassungsbeschwerde an das Bundesgericht gemäss Art. 113 BGG), ergibt sich aus den anwendbaren gesetzlichen Bestimmungen. Wird sowohl Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten als auch Verfassungsbeschwerde erhoben, sind beide Rechtsmittel in der gleichen Rechtsschrift einzureichen.