(BGer 1C_68/2023 vom 18.3.2024)
Appellationsgericht
des Kantons Basel-Stadt
als Verfassungsgericht Kammer
VG.2022.2
URTEIL
vom 3. Januar 2023
Mitwirkende
Dr. Stephan Wullschleger, Dr. Claudius Gelzer, lic. iur. André Equey, Dr. Andreas Traub, MLaw Manuel Kreis
und Gerichtsschreiber MLaw Andreas Callierotti
Beteiligte
A____ Beschwerdeführer
[...]
gegen
Staatskanzlei Basel-Stadt Beschwerdegegnerin
Marktplatz 9, 4001 Basel
Gegenstand
Verfassungsbeschwerde
betreffend Abstimmungserläuterungen zur Volksabstimmung vom 25. September 2022 in Bezug auf die Volksinitiative «5 statt 7 Regierungsratsmitglieder – Abschaffung des Präsidialdepartements»
Sachverhalt
Mit Eingabe vom 9. August 2022 erhob A____ (Beschwerdeführer) beim Appellationsgericht als Verwaltungsgericht «Stimmrechtsbeschwerde betreffend Abstimmungserläuterungen zur Volksabstimmung vom 25. September 2022 in Bezug auf die Volksinitiative ‹5 statt 7 Regierungsmitglieder – Abschaffung des Präsidialdepartements›». Mit seiner Beschwerde wendet sich der Beschwerdeführer gegen die Absicht der Staatskanzlei, den Initianten in den Abstimmungserläuterungen zu der genannten Volksinitiative bloss 1'600 Zeichen (inklusive Leerschlägen) zur Verfügung zu stellen und ihre insgesamt 2'189 Zeichen (inklusive Leerschläge) umfassende Argumentation entsprechend kürzen zu wollen. Mit Beschwerdeantwort vom 31. August 2022 beantragt die Staatskanzlei, es sei auf die Beschwerde nicht einzutreten, eventualiter sei sie abzuweisen. Die Verfahrenskosten seien dem Beschwerdeführer aufzuerlegen und die Vertretungskosten wettzuschlagen. In verfahrensrechtlicher Hinsicht beantragt die Staatskanzlei, es sei die Beschwerde zuständigkeitshalber dem Regierungsrat zur Beurteilung zu überweisen. Mit Replik vom 19. September 2022 beantragt der Beschwerdeführer das Eintreten und die kostenfällige Gutheissung seiner Beschwerde. Eine Überweisung an den Regierungsrat lehnt er ab, da der Regierungsrat in dieser Sache direkt betroffen sei.
Die Initiative «betreffend Abschaffung des Präsidialdepartements und Reduktion der Anzahl der Mitglieder des Regierungsrats von 7 auf 5 Mitglieder» war Gegenstand der kantonalen Abstimmung vom 25. September 2022. Sie wurde bei einer Stimmbeteiligung von 56.26 % mit 60.6 % der Stimmen verworfen.
Erwägungen
1.1 Wegen einer Verletzung der Volksrechte aufgrund einer mangelhaften Vorbereitung und Durchführung von Wahlen und Abstimmungen können beim Appellationsgericht als Verfassungsgericht Beschlüsse des Grossen Rates, Verfügungen und Entscheide des Regierungsrats, von der Staatskanzlei gestützt auf das Gesetz betreffend Initiative und Referendum erlassene Verfügungen sowie andere Handlungen und Unterlassungen des Grossen Rates oder des Regierungsrats angefochten werden (§ 30a Abs. 1 lit. c, § 30k Abs. 1 lit. b, Abs. 2 und 3 des Gesetzes über die Verfassungs- und Verwaltungsrechtspflege [VRPG, SG 270.100]). Gemäss § 91 Abs. 1 Ziff. 5 des Gerichtsorganisationsgesetzes (GOG, SG 154.100) ist eine Kammer des Appellationsgerichts zum Entscheid berufen.
1.2
1.2.1 Bei der Beschwerde wegen Verletzung der Volksrechte gemäss § 30k VRPG handelt es sich um eine Beschwerde wegen Verletzung von verfassungsmässigen Rechten. Diese ist gegenüber anderen Rechtsmitteln subsidiär (§ 116 Abs. 1 lit. a der Kantonsverfassung [KV, SG 111.100]; vgl. auch § 30c Abs. 1 VRPG; Wullschleger, Bürgerrecht und Volksrechte, in: Buser [Hrsg.], Neues Handbuch des Staats- und Verwaltungsrechts des Kantons Basel-Stadt, Basel 2008, S. 177).
1.2.2 Das Rechtsmittel des Beschwerdeführers richtet sich gegen die Festsetzung des Textes der Abstimmungserläuterungen zur kantonalen Initiative «betreffend Abschaffung des Präsidialdepartements und Reduktion der Anzahl der Mitglieder des Regierungsrats von 7 auf 5 Mitglieder», über die am 25. September 2022 abgestimmt worden ist. Es zielt damit auf die Vorbereitung von Abstimmungen. Gegen Vorbereitungshandlungen von Abstimmungen gerichtete Beschwerden werden als gegen die Abstimmung gerichtet verstanden, wenn – wie vorliegend – der Urnengang in der Zwischenzeit stattgefunden hat (Rhinow/Koller/Kiss/Thurnherr/Brühl-Moser, Öffentliches Prozessrecht, 4. Aufl., Basel 2021, Rz. 1895; BGE 145 I 282 E. 2.2.3; BGer 1C_163/2018 vom 29. Oktober 2018 E. 2.2, 1C_632/2017 vom 5. März 2018 E. 1.1 mit Hinweisen). Entsprechende Unregelmässigkeiten können gemäss § 81 Abs. 1 lit. b des Gesetzes über Wahlen und Abstimmungen (Wahlgesetz, SG 132.100) mit Abstimmungsbeschwerde beim Regierungsrat angefochten werden. In § 81 Abs. 1 Wahlgesetz wird das Anfechtungsobjekt einer Abstimmungsbeschwerde nicht näher konkretisiert. Als Anfechtungsobjekt kommen daher über Verfügungen und Entscheide hinaus alle behördlichen Akte in Frage, welche die politischen Rechte der Stimmberechtigten betreffen oder im Zusammenhang mit einer Abstimmung stehen. Dazu gehören auch Realakte wie die Abstimmungserläuterungen (vgl. BGE 136 I 389; Rhinow/Koller/Kiss/Thurnherr/Brühl-Moser, a.a.O., Rz. 1895; Kiener/Rütsche/Kuhn, Öffentliches Verfahrensrecht, 3. Aufl., Zürich 2021, Rz. 1791 ff.).
Daraus folgt, dass die mit der vorliegend zu beurteilenden Beschwerde erhobenen Rügen – aufgrund der Subsidiarität der Verfassungsbeschwerde gemäss § 30k VRPG – mit der Stimmrechtsbeschwerde gemäss § 81 Abs. 1 lit. b Wahlgesetz hätten vorgetragen werden können und müssen. Diese ist beim Regierungsrat zu erheben. Erst dessen Entscheid kann mit Beschwerde beim Verwaltungsgericht angefochten werden (§ 84 Wahlgesetz). Entsprechend beantragt die Staatskanzlei einen Nichteintretensentscheid sowie die Überweisung der Sache an den Regierungsrat.
1.2.3 Der Beschwerdeführer ist jedoch der Auffassung, die Zuständigkeit des Verfassungsgerichts sei zu bejahen, da der Regierungsrat in dieser Sache direkt betroffen und damit befangen sei. Im Ergebnis stellt er sich damit auf den Standpunkt, dass vorliegend ein Fall einer Sprungbeschwerde vorliegt, bei der vom Grundsatz der Ausschöpfung des Instanzenzugs abgewichen werden kann. Ein solcher Fall liegt etwa dann vor, wenn sich eine Rechtsmittelinstanz ins vorinstanzliche Verfahren eingeschaltet und der Instanz, deren Handlung angefochten werden soll, konkrete Weisungen erteilt hat (Kiener/Rütsche/Kuhn, a.a.O., Rz. 1352; Rhinow/Koller/Kiss/Thurnherr/Brühl-Moser, a.a.O., Rz. 1340; Kölz/Häner/Bertschi, Verwaltungsverfahren und Verwaltungsrechtspflege des Bundes, 3. Aufl., Zürich 2013, Rz. 1271). Über diesen Fall der bestimmenden Mitwirkung im vorinstanzlichen Verfahren im Sinne einer Vorbefassung hinaus kommt eine Sprungbeschwerde auch dann in Frage, wenn eine Rechtsmittelinstanz insgesamt als befangen zu gelten hat, wie dies vom Beschwerdeführer behauptet wird.
Die zur Abstimmung gelangte Initiative «betreffend Abschaffung des Präsidialdepartements und Reduktion der Anzahl der Mitglieder des Regierungsrats von 7 auf 5 Mitglieder» betraf den Regierungsrat und dessen Organisation zweifellos. Dies gilt aber, wenngleich mit gradueller Abstufung, für jede Volksinitiative, welche der Regierungsrat nicht zur Annahme empfiehlt. In diesem Sinne ist er in jedem Abstimmungskampf Partei. Dies bedeutet aber nicht, dass er grundsätzlich nicht in der Lage wäre, eine Beschwerde gegen die von der Staatskanzlei verfassten Abstimmungserläuterungen zu beurteilen und deren Ausgestaltung nach Massgabe der Anforderungen aufgrund des verfassungsrechtlichen Anspruch auf freie Willensbildung und unverfälschte Stimmabgabe (Art. 34 Abs. 2 BV) zu prüfen. Zu beachten ist dabei, dass den Behörden bei Sachabstimmungen eine gewisse Beratungsfunktion zukommt, welche sie mit der Redaktion der Abstimmungserläuterungen wahrnehmen und bei der sie nicht zur Neutralität verpflichtet sind. Gebunden sind sie aber an Gebote der Sachlichkeit, der Transparenz und der Verhältnismässigkeit (BGE 145 I 282 E. 5.1 S. 288, 145 I 1 E. 5.2.1 S. 9 f., 145 I 175 E. 5.1 S. 177, 143 I 78 E. 4.4 S. 82 f. und 140 I 338 E. 5.1 S. 342 mit Hinweisen). Vorliegend zielen die Rügen des Beschwerdeführers vor allem auf den Umfang der zugelassenen Stellungnahme des Initiativkomitees in den Abstimmungserläuterungen und die von der Staatskanzlei vorgenommenen Streichungen. Es ist nicht ersichtlich, wieso der Regierungsrat zu dieser Prüfung nicht in der Lage gewesen wäre. Sollte er sich diesbezüglich ausser Stande gesehen haben, so hätte er die Beschwerde gemäss § 42 des Gesetzes betreffend die Organisation des Regierungsrats und die Verwaltung des Kantons Basel-Stadt (Organisationsgesetz [OG, SG 153.100]) dem Verwaltungsgericht zum Entscheid überweisen können. Daraus folgt, dass die Voraussetzungen für ein Abweichen vom gesetzlichen Instanzenzug mittels einer Sprungbeschwerde vorliegend nicht erfüllt sind.
1.2.4 Auf die Beschwerde kann daher nicht eingetreten werden. Da der Beschwerdeführer eine Überweisung an den zuständigen Regierungsrat explizit ablehnt, ist davon abzusehen.
1.3 Selbst wenn das Verwaltungsgericht für die Beurteilung der Verfassungsbeschwerde zuständig wäre, müsste auf die materielle Beurteilung der vom Beschwerdeführer erhobenen Rügen verzichtet werden. Nach erfolgter Abstimmung über eine Volksinitiative kann deren Ergebnis auch bei Feststellung von Mängeln in der Vorbereitung des Urnengangs nur aufgehoben werden, wenn diese erheblich sind und das Ergebnis beeinflusst haben können. Erscheint dabei die Möglichkeit, dass die Abstimmung ohne den Mangel anders ausgefallen wäre, nach den gesamten Umständen als derart gering, dass sie nicht mehr ernsthaft in Betracht fällt, so ist von einer Aufhebung der Abstimmung abzusehen (BGE 145 I 282 E. 4.2 S. 287, 145 I 1 E. 4.2 S. 5, 145 I 207 E. 4.1 S. 222, 141 I 221 E. 3.3 S. 225, 138 I 61 E. 4.7.2 S. 78, 135 I 292 E. 4.4 S. 301; BGer 1C_641/2013 vom 24. März 2014 E. 4.3, in: ZBl 115/2014 S. 612; je mit Hinweisen). Davon ist aufgrund des deutlichen Resultats der Volksabstimmung vom 25. September 2022, bei der die Initiative bei einer Stimmbeteiligung von 56.26 % mit 33‘632 Nein-Stimmen gegenüber 21‘862 Ja-Stimmen deutlich verworfen wurde, auszugehen. Es bestehen keine Anhaltspunkte dafür, dass bei einer vollumfänglichen Übernahme des von den Initianten gewünschten Textes ein anderes Resultat im Bereich des Möglichen läge.
Bei diesem Ausgang des Verfahrens trägt der Beschwerdeführer dessen Kosten mit einer Gebühr von CHF 800.–.
Demgemäss erkennt das Verfassungsgericht (Kammer):
://: Auf die Verfassungsbeschwerde wird nicht eingetreten.
Der Beschwerdeführer trägt die Kosten des verfassungsgerichtlichen Verfahrens mit einer Gebühr von CHF 800.–. Die Gerichtskosten werden mit dem geleisteten Kostenvorschuss von CHF 800.– verrechnet.
Mitteilung an:
Beschwerdeführer
Staatskanzlei Basel-Stadt
Regierungsrat des Kantons Basel-Stadt
APPELLATIONSGERICHT BASEL-STADT
Der Gerichtsschreiber
MLaw Andreas Callierotti
Rechtsmittelbelehrung
Gegen diesen Entscheid kann unter den Voraussetzungen von Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes (BGG) innert 30 Tagen seit schriftlicher Eröffnung Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten erhoben werden. Die Beschwerdeschrift ist fristgerecht dem Bundesgericht (1000 Lausanne 14) einzureichen. Für die Anforderungen an deren Inhalt wird auf Art. 42 BGG verwiesen. Über die Zulässigkeit des Rechtsmittels entscheidet das Bundesgericht.
Ob an Stelle der Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten ein anderes Rechtsmittel in Frage kommt (z.B. die subsidiäre Verfassungsbeschwerde an das Bundesgericht gemäss Art. 113 BGG), ergibt sich aus den anwendbaren gesetzlichen Bestimmungen. Wird sowohl Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten als auch Verfassungsbeschwerde erhoben, sind beide Rechtsmittel in der gleichen Rechtsschrift einzureichen.