Ordnungsbusse wegen Verletzung der elterlichen Pflichten (BGer 2C_44/2023 vom 6. Februar 2023)

Appellationsgericht

des Kantons Basel-Stadt

als Verwaltungsgericht Dreiergericht

VD.2022.68

VD.2022.69

URTEIL

vom 26. November 2022

Mitwirkende

Dr. Stephan Wullschleger, Dr. Annatina Wirz, MLaw Anja Dillena

und Gerichtsschreiberin Dr. Laura Macula

Beteiligte

A____ Rekurrentin

[...]

B____ Rekurrent

[...]

gegen

Erziehungsdepartement Basel-Stadt

Leimenstrasse 1, 4001 Basel

Gegenstand

Rekurs gegen eine Verfügung des Erziehungsdepartements

vom 8. Februar 2022

betreffend Ordnungsbusse wegen Verletzung der elterlichen Pflichten

Sachverhalt

A____ (Rekurrentin im Verfahren VD.2022.68) und B____ (Rekurrent im Verfahren VD.2022.69) sind die Eltern von C____, geboren am [...], und von D____, geboren am [...]. Die beiden Kinder besuchten im Schuljahr 2021/2022 die Klassen [...] bzw. [...] der Primarstufe [...] in Basel.

Gemäss § 2 der Verordnung über zusätzliche Massnahmen des Kantons Basel-Stadt zur Bekämpfung der Covid-19-Epidemie (Covid-19-Verordnung zusätzliche Massnahmen, SG 321.331) galt gemäss der Fassung vom 21. Dezember 2021 mit Wirkung ab dem 3. Januar 2022 in den Innenräumen der Schulen der Primarstufe eine Maskentragpflicht.

Nachdem die Rekurrierenden als Erziehungsberechtigte vom Leiter Volksschulen des Erziehungsdepartements Basel-Stadt bereits mit Schreiben vom 21. Dezember 2021 über die ab dem 3. Januar 2022 an der Primarschule geltende Maskenpflicht orientiert worden waren, wurden sie anlässlich eines Telefongesprächs am 3. Januar 2022 und mit E-Mail vom 6. Januar 2022 nochmals von der Leiterin Stab Volksschulen über die Maskenpflicht informiert. Sie wurden darauf hingewiesen, dass sie gemäss § 91 Abs. 8 lit. d des Schulgesetzes (SG 410.100) dazu verpflichtet seien, ihre Kinder zum Einhalten der Regeln und Weisungen der Schule anzuhalten, und darum ersucht, ihre Kinder ab dem 11. Januar 2022 in der Schule eine Maske tragen zu lassen. Zudem wurden sie informiert, dass es als wiederholte Verletzung der elterlichen Pflichten gewertet würde, welche mit Ordnungsbusse belegt werden könne, sollten ihre beiden Kinder wiederholt in der Schule keine Maske tragen. Gleichwohl trugen die beiden Kinder der Rekurrierenden nach der Beendigung ihrer Isolationspflicht am 11. Januar 2022 in der Schule keine Masken, ohne über einen gültigen Maskendispens zu verfügen. Am 19. Januar 2022 stellte der Leiter Volksschulen beim Vorsteher des Erziehungsdepartements einen Antrag auf Erlass einer Ordnungsbusse gegen die beiden Erziehungsberechtigten gestützt auf § 91 Abs. 9 Schulgesetz wegen wiederholter Verletzung der elterlichen Pflichten. Nach erfolgter Gewährung des rechtlichen Gehörs, in dessen Rahmen die Rekurrierenden mit Schreiben vom 25. Januar 2022 auf religiöse Gründe verwiesen, aufgrund derer die Kinder von der Maskentragepflicht zu dispensieren seien, wurden die Rekurrentin und der Rekurrent mit Verfügungen des Vorstehers des Erziehungsdepartements vom 8. Februar 2022 als Erziehungsberechtigte von C____ und D____ gestützt auf § 91 Abs. 9 Schulgesetz infolge wiederholter Verletzung der elterlichen Pflichten im Sinne von § 91 Abs. 8 Schulgesetz mit Ordnungsbussen in der Höhe von jeweils CHF 500.– belegt.

Gegen diese Entscheide erhoben die Rekurrentin und der Rekurrent mit Eingaben vom 15. Februar 2022 jeweils Rekurs an den Regierungsrat des Kantons Basel-Stadt. Mit Eingaben vom 6. März 2022 begründeten sie ihren Rekurs. Mit Schreiben vom 23. März 2022 überwies der Regierungspräsident die Rekurse dem Verwaltungsgericht zum Entscheid. Auf ein mit Schreiben vom 6. April 2022 gestelltes Begehren um Zusammenlegung des Rekursverfahrens betreffend die Rekurrentin (VD.2022.68) mit dem parallelen Verfahren betreffend ihren Ehegatten (VD.2022.69) wurde mit instruktionsrichterlicher Verfügung vom 11. April 2022 die koordinierte Behandlung der beiden Verfahren in Aussicht gestellt, auf eine Vereinigung der beiden Rekursverfahren aber vorläufig verzichtet. Das Erziehungsdepartement beantragt mit Vernehmlassung vom 10. Juni 2022 die kostenfällige Abweisung des Rekurses. Hierzu haben die Rekurrierenden mit Eingabe vom 11. August 2022 repliziert. Die Einzelheiten der Parteistandpunkte ergeben sich, soweit sie für das Urteil von Bedeutung sind, aus den nachfolgenden Erwägungen. Das vorliegende Urteil erging auf dem Zirkulationsweg.

Erwägungen

1.1 Die angefochtenen Verfügungen beziehen sich auf die im vorinstanzlichen Verfahren gemeinsam handelnden Eltern als Erziehungsberechtigte derselben Kinder. Sie beruhen auf demselben Tatsachenfundament. Zudem werden in beiden Verfahren von den Rekurrierenden dieselben Rechtsfragen mit inhaltlich identischen Rekursbegründungen aufgeworfen, welche aufgrund der gleichen Bestimmungen zu beurteilen sind. Es rechtfertigt sich daher, die Rekursverfahren VD.2022.68 und VD.2022.69 antragsgemäss zu vereinigen und in einem einzigen Urteil darüber zu befinden.

1.2 Die Zuständigkeit des Verwaltungsgerichts für die Behandlung des vorliegenden Rekurses ergibt sich aus dem Überweisungsbeschluss des Regierungspräsidenten vom 23. März 2022 sowie aus den §§ 10 ff. des Verwaltungsrechtspflegegesetzes (VRPG, SG 270.100) und § 42 des Organisationsgesetzes (OG, SG 153.100). Zum Entscheid ist das Dreiergericht berufen (§ 88 Abs. 2 in Verbindung mit § 92 Abs. 1 Ziff. 11 des Gerichtsorganisationsgesetzes [GOG, SG 154.100]). Für das Verfahren gelten die Bestimmungen des VRPG. Die Rekurrierenden sind durch die angefochtenen Verfügungen, mit denen ihnen als Erziehungsberechtigte von C____ und D____ eine Ordnungsbusse auferlegt wurde, unmittelbar berührt und haben ein schutzwürdiges Interesse an deren Aufhebung. Sie sind deshalb gemäss § 13 Abs. 1 VRPG zum Rekurs legitimiert.

1.3 Die Kognition des Verwaltungsgerichts richtet sich mangels ausdrücklicher spezialgesetzlicher Regelung nach der allgemeinen Vorschrift von § 8 VRPG. Demnach prüft das Gericht, ob die Vorinstanz den Sachverhalt unrichtig festgestellt, wesentliche Form- oder Verfahrensvorschriften verletzt, das öffentliche Recht nicht oder nicht richtig angewendet oder von dem ihr zustehenden Ermessen einen unzulässigen Gebrauch gemacht hat. Gemäss § 8 Abs. 5 VRPG hat das Verwaltungsgericht auch über die Angemessenheit einer Verfügung zu entscheiden, wenn diese eine Strafe verhängt (vgl. VGE VD.2010.226 vom 30. Mai 2011 E. 1.2, mit Hinweisen).

1.4 Im verwaltungsgerichtlichen Rekursverfahren gilt dabei das Rügeprinzip. Das Gericht prüft einen angefochtenen Entscheid gestützt auf die Begründungsobliegenheit gemäss § 46 Abs. 2 OG und § 16 Abs. 2 Satz 1 VRPG nicht von sich aus unter allen in Frage kommenden Aspekten, sondern untersucht nur die rechtzeitig vorgebrachten konkreten Beanstandungen. Die Rekurrierenden haben ihren Standpunkt substanziiert vorzutragen und sich mit den Erwägungen im angefochtenen Entscheid auseinanderzusetzen (Stamm, Die Verwaltungsgerichtsbarkeit, in: Buser [Hrsg.], Neues Handbuch des Staats- und Verwaltungsrechts des Kantons Basel-Stadt, Basel 2008, S. 477, 504; Wullschleger/Schröder, Praktische Fragen des Verwaltungsprozesses im Kanton Basel-Stadt, in: BJM 2005, S. 277, 305; VGE VD.2018.140 vom 8. Mai 2019 E. 1.3 und VD.2016.66 vom 20. Juni 2016 E. 1.3). Die Rügen sind dabei innert der Begründungsfrist mit der Rekursbegründung zu erheben. Versäumtes kann mit der Replik nicht mehr nachgeholt werden (VGE VD.2011.23 vom 22. März 2012 E. 3.3, mit Hinweisen, und 657/2008 vom 18. November 2008 E. 1.4). Zusätzliche Vorbringen sind in der Replik nur noch insoweit zulässig, als erst die Rekursvernehmlassung der Vorinstanz dazu Anlass gegeben hat (VGE VD.2012.106 vom 23. Mai 2013 E. 1.2.1, mit Hinweisen, VD.2011.23 vom 22. März 2012 E. 3.3 und 657/2008 vom 18. November 2008 E. 1.4).

Gemäss § 2 Abs. 1 der Covid-19-Verordnung zusätzliche Massnahmen galt mit Wirkung ab dem 3. Januar 2022 in den Innenräumen der Schulen der Primarstufe eine Maskentragpflicht. Gemäss § 2 Abs. 2 lit. c der Covid-19-Verordnung zusätzliche Massnahmen wurden Personen, «die nachweisen, dass sie aus besonderen Gründen, insbesondere aus medizinischen, keine Gesichtsmaske tragen können» von der Maskentragpflicht ausgenommen. Diese Regelung galt bis zum 16. Februar 2022. Gemäss § 91 Abs. 8 lit. d Schulgesetz trifft die Erziehungsberechtigten die Pflicht, ihre Kinder zum Einhalten der Regeln und Weisungen der Schule anzuhalten. Erziehungsberechtigte, die diese Pflicht wiederholt verletzen, können auf Antrag der Schulleitung vom Departementsvorsteher mit einer Ordnungsbusse von bis zu CHF 1'000.– belegt werden (§ 91 Abs. 9 Schulgesetz).

Mit den angefochtenen Verfügungen vom 8. Februar 2022 stellte sich das Erziehungsdepartement auf den Standpunkt, dass C____ und D____ seit ihrer Rückkehr in die Schule nach Beendigung der Isolation am 11. Januar 2022 im Primarschulunterricht keine Masken getragen hätten. Die Rekurrierenden hätten ihre Kinder seit diesem Zeitpunkt wissentlich und willentlich nicht zum Tragen einer Maske angehalten und sie ohne Maske die Schule besuchen lassen. Die Rekurrierenden beriefen sich zwar auf religiöse Gründe, aufgrund derer ihre Kinder von der Maskentragpflicht zu dispensieren seien, zeigten aber nicht auf, welchem religiösen Gebot welcher Religion die Maskentragpflicht entgegenstünde. Selbst wenn die Religionsfreiheit durch die Maskentragpflicht tangiert wäre, so handle es sich höchstens um einen leichten, durch das überwiegende öffentliche Interesse am Schutz der Gesundheit der Schülerinnen und Schüler sowie des Schulpersonals gerechtfertigten Eingriff. Soweit die Rekurrierenden gesundheitliche Vorbehalte gegen die Maskentragpflicht äusserten, sei eine Gesundheitsschädigung durch das Maskentragen generell sowie auch bei Kindern nicht erwiesen. Dem Antrag auf Befreiung ihrer Kinder C____ und D____ von der Maskentragpflicht in der Schule könne somit nicht entsprochen werden. Daraus folge die Belegung der Rekurrierenden als Erziehungsberechtigte der beiden Kinder mit Ordnungsbussen von je CHF 250.– pro Kind und pro Elternteil.

3.1 Zur Begründung ihres Rekurses gegen diese Verfügungen machen die Rekurrierenden geltend, dass es sich bei der angefochtenen Busse um eine Strafe im Sinne des Schweizerischen Strafgesetzbuches (StGB, SR 311.0) handle. Eine Strafe oder Massnahme dürfe nur wegen einer Tat verhängt werden, die das Gesetz ausdrücklich unter Strafe stelle (Rekursbegründungen, S. 1, mit Hinweis auf Art. 1 StGB und Art. 7 der Europäischen Menschenrechtskonvention [EMRK, SR 0.101]). Eine Handlung müsse daher zur Gewährleistung der Rechtssicherheit im Gesetz als strafbar bezeichnet werden, um strafrechtlich verfolgt werden zu können. Aus Art. 1 StGB folge auch das Bestimmtheitsgebot («nulla poena sine lege certa») als Teilgehalt des Legalitätsprinzips, welches eine hinreichend genaue Umschreibung der Straftatbestände verlange. Das Gesetz müsse so präzise formuliert sein, dass der Bürger sein Verhalten danach richten und die Folgen eines bestimmten Verhaltens mit einem den Umständen entsprechenden Grad an Gewissheit erkennen könne (Rekursbegründungen, S. 1, mit Hinweis auf BGer 6B_866/2016 vom 9. März 2017 E. 5.2). Soweit § 91 Abs. 8 lit. d Schulgesetz von «Pflichten der Erziehungsberechtigten» und «Regeln und Weisungen der Schule» spreche, handle es sich um eine Blankettstrafnorm, deren Begriffe unbestimmt und deshalb eng und damit zugunsten der Beschuldigten auszulegen seien, um eine Strafbarkeit zu begründen. Mündliche Anordnungen, E-Mails, Schreiben sowie pauschale Verweise der Schulbehörden auf das «Covid-Gesetz» oder das «Epidemien-Gesetz» genügten im vorliegenden Fall nicht als gesetzliche Grundlage (Rekursbegründungen, S. 1 f.).

3.2 Darin kann den Rekurrierenden nicht gefolgt werden.

3.2.1 Der in Art. 1 StGB und Art. 7 EMRK verankerte Grundsatz der Legalität wird verletzt, wenn jemand wegen einer Handlung, die im Gesetz überhaupt nicht als strafbar bezeichnet ist, strafrechtlich verfolgt wird oder wenn eine Handlung, deretwegen jemand strafrechtlich verfolgt wird, zwar in einem Gesetz mit Strafe bedroht ist, dieses Gesetz selbst aber nicht als rechtsbeständig angesehen werden kann, oder schliesslich, wenn das Gericht eine Handlung unter eine Strafnorm subsumiert, die darunter auch bei weitestgehender Auslegung nach allgemeinen strafrechtlichen Grundsätzen nicht subsumiert werden kann BGE 144 I 242 E. 3.1.2, 139 I 72 E. 8.2.1 und BGE 138 IV 13 E. 4.1, je mit Hinweisen).

Der Begriff der Strafe im Sinne von Art. 7 Ziff. 1 EMRK ist autonom auszulegen. Er knüpft an eine strafrechtliche Verurteilung an. Er erfasst alle Verurteilungen, welche in Anwendung der sogenannten «Engel-Kriterien» im Sinne der Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs für Menschenrechte (EGMR) zu Art. 6 Ziff. 1 EMRK gestützt auf eine gegen eine Person erhobene strafrechtliche Anklage erfolgen. Von Bedeutung sind die Qualifikation der Massnahme im innerstaatlichen Recht, das Verfahren, in dem sie verhängt und vollstreckt wird und die Natur des Vergehens, sowie namentlich die Eingriffsschwere der Massnahme (vgl. Karpenstein/Mayer, EMRK Kommentar, 3. Aufl., München 2022, Art. 7 N 7 f.; Grabenwarter/Pabel, Europäische Menschenrechtskonvention, 7. Aufl., München 2021, § 24 N 19 ff.; Villiger, Handbuch der Europäischen Menschenrechtskonvention, 3. Aufl., Zürich 2020, N 625; BGer 2C_522/2020 vom 1. Februar 2021 E. 3.2.1, mit Hinweis auf BGE 140 II 384 E. 3.2.1, 139 I 72 E. 2.2.2, 147 I 57 E. 4.3 und E. 5.2 sowie Urteil des EGMR Engel gegen Niederlande vom 8. Juni 1976, Serie A Bd. 22). Disziplinarregelungen, mit denen den Mitgliedern besonderer Institutionen oder Berufsgattungen bestimmte Verhaltensregeln auferlegt werden, gelten in Anwendung dieser Grundsätze grundsätzlich nicht als strafrechtlich im Sinne von Art. 6 bzw. 7 EMRK, ausser wenn das pönalisierte Verhalten zugleich ein vom allgemeinen Strafrecht erfasstes Delikt darstellt oder die angedrohte Sanktion nach Art und Schwere als strafrechtlich erscheint, namentlich wenn eine Freiheitsstrafe von mehr als bloss einigen Tagen in Aussicht steht (BGer 1P.102/2000 vom 11. August 2000 E. 1c/aa, mit Hinweis auf BGE 121 I 379 E. 3c/aa). Das Bundesgericht qualifiziert daher Ordnungsbussen, welche Eltern als Erziehungsberechtigten zur Durchsetzung der obligatorischen Schulpflicht auferlegt werden, aufgrund ihrer nicht nur repressiven, sondern auch koerzitiven Zwecksetzung nicht als strafrechtliche, sondern vielmehr als disziplinarrechtliche Massnahmen, soweit sie keine qualifizierenden Merkmale aufweisen. Als solche fallen sie nicht unter den Geltungsbereich von Art. 6 EMRK (BGer 1P.102/2000 vom 11. August 2000 E. 1c/bb, bestätigt in BGer 2C_522/2020 vom 1. Februar 2021 E. 3.2.2) und mithin auch nicht unter jenen von Art. 7 EMRK, weshalb diese Bestimmung vorliegend auch nicht direkt zur Anwendung kommt.

Auch Art. 1 StGB findet selbst auf eigentliche Strafbestimmungen des kantonalen Rechts keine unmittelbare Anwendung. Die Rechtsprechung leitet aber die Geltung des Legalitätsprinzips im kantonalen Strafrecht direkt aus Art. 5 Abs. 1 der Bundesverfassung (BV, SR 101) ab (Popp/Berkemeier, in: Basler Kommentar, 4. Aufl. 2019, Art. 1 StGB N 10 mit Hinweis auf BGer 6B_702/2016 vom 19. Januar 2017 E. 2.2, 6B_385/2017 vom 19. Januar 2017 E. 2.2, 6B_385/2008 vom 21. Juli 2008 E. 3.1 sowie BGE 129 IV 276 E. 1.1.1). Daraus folgt allgemein, dass sich ein staatlicher Akt auf eine materiellrechtliche Grundlage stützen muss, die hinreichend bestimmt und vom staatsrechtlich hierfür zuständigen Organ erlassen worden ist (BGE 130 I 1 E. 3.1).

3.2.2 Gemäss § 91 Abs. 9 i.V.m. Abs. 8 lit. d Schulgesetz können Erziehungsberechtigte, die ihre Pflicht, ihre Kinder zum Einhalten der Regeln und Weisungen der Schule anzuhalten, wiederholt verletzen, auf Antrag der Schulleitung oder der Leitung Volksschulen bzw. der zuständigen Stelle der Gemeinde mit einer Ordnungsbusse von bis zu CHF 1'000.– belegt werden. Mit § 2 der Covid-19-Verordnung zusätzliche Massnahmen hat der Regierungsrat die Anordnung getroffen, dass per 3. Januar 2022 in den Innenräumen von Schulen der Primarstufe für alle Personen eine Maskenpflicht gilt. Darauf wurden die Rekurrierenden von den Schulbehörden wiederholt hingewiesen (vgl. E-Mail vom 30. Dezember 2021 [act. 7/1] und 6. Januar 2022 [act. 7/4]). Den Rekurrierenden waren diese Regeln bekannt, wie bereits aus ihrem eigenen Schreiben vom 3. Januar 2022 hervorgeht (act. 7/2). Daraus folgt, dass eine klare verordnungsrechtliche Schulregel über das Maskentragen bestand, über deren Inhalt die Rekurrierenden im Bilde waren. Entgegen ihrer Auffassung bestehen die «Regeln und Weisungen der Schule» im Sinne von § 91 Abs. 8 Schulgesetz in kompetenzgemäss und auf genügender gesetzlicher Grundlage ergangenen, mündlichen oder schriftlichen Anordnungen der Schulbehörden. Vorliegend bestand mit § 2 der Covid-19-Verordnung zusätzliche Massnahmen eine hinreichend bestimmte Regel über das Maskentragen, welche wiederum von den Schulbehörden gegenüber den Rekurrierenden umgesetzt wurde und nach der letztere ihr Verhalten ausrichten konnten, sodass diesbezüglich durchaus Rechtssicherheit bestand. Auf diese Regeln nimmt die Regelung über die Belegung mit einer Ordnungsbusse gemäss § 91 Abs. 9 i.V.m. Abs. 8 lit. d Schulgesetz Bezug. Dass, wie die Rekurrierenden in ihrer Replik ausführen, die Verordnung selbst keine Regel oder Weisung der Schule darstellt (act. 7, S. 3), ist zwar richtig, tut jedoch angesichts des soeben Dargelegten nichts zur Sache.

Nicht gefolgt werden kann den Rekurrierenden auch, wenn sie die explizite Anordnung des Maskentragens in der Primarschule im formellen Gesetz verlangen.

4.1 Zur Begründung machen die Rekurrierenden geltend, die Schulbehörden dürften epidemiologische Massnahmen wie eine Maskenpflicht nur dann anordnen, wenn diese rechtmässig und medizinisch in jedem einzelnen Fall unbedenklich sei. Das durchgängige Tragen von Masken bei kleinen Kindern während des ganzen Tages sei ein schwerer medizinischer Eingriff und damit auch ein schwerer Grundrechtseingriff. Solche Massnahmen dürften nur von medizinischem Fachpersonal angeordnet und durchgeführt werden und müssten auch bei ihrer Durchführung konsequent von medizinischem Personal überwacht werden (Rekursbegründungen, S. 1 f. und 4).

4.2 Dem ist nicht zuzustimmen. Das Appellationsgericht hat als Verfassungsgericht die Verfassungsmässigkeit der streitgegenständlichen Regelung mit Urteil VGE VG.2021.6 vom 27. August 2022 kürzlich unter Berücksichtigung der bundesgerichtlichen Rechtsprechung beurteilt. Es hat dabei zwar festgestellt, dass die Pflicht zum Tragen von Gesichtsmasken eine Einschränkung des Grundrechts der persönlichen Freiheit gemäss Art. 10 Abs. 2 BV darstellt (VGE VG.2021.6 vom 27. August 2022 E. 2.2.1, mit Hinweis auf BGer 2C_793/2020 vom 8. Juli 2021 E. 4, bestätigt in 2C_111/2021 vom 26. Juli 2021 E. 1.6 sowie VGer ZH AN.2020.00016 vom 3. Dezember 2020 E. 6.2, VGE VG.2020.7 vom 31. März 2021 E. 2.2 und Cour de justice GE ACST/5/2021 vom 2. März 2021 E. 6d). Mit dem Gebot, den Bereich von Mund und Nase zu bedecken, werde eine wesentliche Möglichkeit beschränkt, sich gegenüber Dritten nonverbal zu artikulieren und sich in seiner eigenen Persönlichkeit zu präsentieren. Darin liege eine Einschränkung des grundrechtlich geschützten Anspruchs auf individuelle Lebensgestaltung (VGE VG.2021.6 vom 27. August 2022 E. 2.2.1, mit Hinweis auf Häfelin/Haller/Keller/Thurnherr, Schweizerisches Bundesstaatsrecht, 10. Aufl., Zürich 2020, N 364). Das Verfassungsgericht hat sodann erwogen, dass die Pflicht zum Maskentragen in der Primarschule dabei auch den Anspruch von Kindern und Jugendlichen auf besonderen Schutz ihrer Unversehrtheit und auf Förderung ihrer Entwicklung gemäss Art. 11 Abs. 1 BV tangiert (VGE VG.2021.6 vom 27. August 2022 E. 2.2.2 f.). Allerdings stellte das Verfassungsgericht fest, dass eine Schädlichkeit des Maskentragens in physischer Hinsicht nach der bundesgerichtlichen Rechtsprechung nicht erstellt ist (VGE VG.2021.6 vom 27. August 2022 E. 2.3.2, mit Hinweis auf BGer 2C_183/2021 vom 23. November 2021 E. 6.4 f. und 7.2). Zwar könnten gewisse Hinweise auf nachteilige gesundheitliche Auswirkungen des Maskentragens konstatiert werden, wobei aber die bisher in Gerichtsverfahren vorgetragenen Studien nicht hinreichend wissenschaftlich belegen könnten, dass das Maskentragen bei Kindern effektiv krankheitswertige gesundheitliche Schäden verursache. Das Bundesgericht erachtete daher das Maskentragen bei gesunden Kindern – gerade auch in dem von den Rekurrierenden selbst referenzierten Entscheid – als medizinisch unbedenklich (BGer 2C_228/2021 vom 23. November 2021 E. 5.6; siehe hierzu auch VGE VG.2021.6 vom 27. August 2022 E. 2.3.2). Diese Beurteilung hat das Verwaltungsgericht im Verfahren VD.2022.97 auf Grundlage der dort ins Feld geführten weiteren Studien überprüft und bestätigt (VGE VD.2022.97 vom 26. November 2022 E. 3.2). Auf dieser Grundlage prüfte das Verfassungsgericht gemäss Art. 36 BV, ob die dargelegten Beschränkungen der persönlichen Freiheit durch die Pflicht zum Tragen von Gesichtsmasken im Präsenzunterricht in den ersten vier Klassen der Primarschule auf einer hinreichenden gesetzlichen Grundlage beruhen, durch ein öffentliches Interesse gerechtfertigt werden und verhältnismässig sind. Es stellte hierbei fest, dass die Regelung in § 2 der Covid-19-Verordnung zusätzliche Massnahmen mit Art. 40 des Epidemiengesetzes (EpG, SR 818.101) und Art. 2 der Covid-19-Verordnung besondere Lage (SR 818.101.26) auch ohne weitere formell-gesetzliche Grundlage eine hinreichende gesetzliche Grundlage aufwies (VGE VG.2021.6 vom 27. August 2022 E. 3.1, mit Hinweis auf BGer 2C_228/2021 vom 23. November 2021 E. 3.4).

Weiter erkannte das Verfassungsgericht, dass die Maskentragpflicht als Massnahme zur Pandemiebekämpfung und damit zum Schutz der öffentlichen Gesundheit erlassen wurde und damit offensichtlich ein hinreichendes öffentliches Interesse verfolgte (VGE VG.2021.6 vom 27. August 2022 E. 3.2, mit Hinweis auf VGE VG.2021.1 vom 9. November 2021 E. 5.5.2 und Cour de justice GE ACST/5/2021 vom 2. März 2021 E. 15). Schliesslich hat das Verfassungsgericht auch mit eingehender Begründung – auf welche mangels einer konkreten Auseinandersetzung mit der Frage in den Rekursbegründungen verwiesen werden kann – festgestellt, dass die Massnahme angemessen und damit verhältnismässig im engeren Sinne war (vgl. VGE VG.2021.6 vom 27. August 2022 E. 3.6). Nicht gefolgt werden kann den Rekurrierenden, wenn sie mit dem Hinweis, dass die Massnahme sich auf PCR-Tests stützte (Rekursbegründung, S. 5) bzw. «nachweislich nichts gebracht» habe (Replik, S. 4 und 8; Beilagen zur Replik, S. 3 ff.), (implizit) deren Eignung und Notwendigkeit bestreiten. Entgegen der Auffassung der Rekurrierenden kann der PCR-Testung nicht jede Eignung zur Pandemiebekämpfung abgesprochen werden (VGE VG.2021.6 vom 27. August 2022 E. 4.5.1, mit Hinweis auf VG.2021.1 vom 9. November 2021 E. 5.2). Die Spezifität von PCR-Tests wird nach den aktuellen wissenschaftlichen Erkenntnissen vielmehr als hoch eingestuft (VGE VG.2021.6 vom 27. August 2022 E. 4.5.1, mit Hinweis auf VGer ZH VB.2021.00680 vom 25. November 2021 E. 5.2.3; Swiss National Covid-19 Science Task Force, Die verschiedenen Typen von Tests auf SARS-CoV-2, 29. Oktober 2020, abrufbar unter https://sciencetaskforce.ch/policy-brief/die-verschiedenen-typen-von-tests-auf-sars-cov-2, Gillissen, Übersicht zu Sensitivität und Spezifität des SARS-CoV-2-Nachweises mittels PCR, in: Pneumo News 2020, S. 21 ff., https://www.ncbi.nlm.nih.gov/pmc/articles/PMC7445394). Zudem ist es notorisch, dass die Anzahl der positiven PCR-Testresultate zu keinem Zeitpunkt der Pandemiebekämpfung das einzige Element für die Risikobeurteilung und damit für die Anordnung von Massnahmen gewesen ist. Weiter ist auch erstellt, dass die Zahl der positiven PCR-Testresultate in einem Verhältnis zu den erst später feststellbaren Hospitalisierungen und Todesfällen steht und dass sie insoweit einen Indikator für die ungefähre Abschätzung der später zu erwartenden Todesfälle sowie der symptomatisch verlaufenden Fälle und Hospitalisationen bilden kann (VGE VG.2021.6 vom 27. August 2022 E. 4.5.1, mit Hinweis auf VG.2021.1 vom 9. November 2021 E. 5.2.2, 2C_111/2021 vom 26. Juli 2021 E. 1.7, 2C_108/2021 vom 26. Juli 2021 E. 1.9 und BGer 2C_941/2020 vom 8. Juli 2021 E. 3.3.4). Daran ändert auch die unbestrittene Tatsache nichts, dass ein positiver PCR-Test keine Krankheitsdiagnose und für sich allein wenig aussagekräftig ist (BGer 2C_228/2021 vom 23. November 2021 E. 5.2, mit Hinweis auf BGE 147 I 393 E. 3.3.4). Für die Pandemiebekämpfung ist vielmehr massgeblich, dass der Test einen verlässlichen Hinweis auf eine Infektion und damit die potentielle Übertragung des Virus auf Dritte zu geben vermag (VGE VG.2021.6 vom 27. August 2022 E. 4.5.1). Entgegen dem verspäteten (siehe oben E. 1.4) und überdies unsubstantiierten Vorbringen der Rekurrierenden trägt auch der Gebrauch von Gesichtsmasken nach dem aktuellen Stand des Wissens dazu bei, die Ausbreitung von Covid-19 zu beschränken. Dies wurde in der Rechtsprechung bereits verschiedentlich festgestellt (VGE VG.2021.6 vom 27. August 2022 E. 3.4, mit Hinweisen) und braucht an dieser Stelle nicht vertieft zu werden.

4.3 Vor diesem Hintergrund ist nicht notwendig, dass der Inhalt aller Regeln, welche nach dem formellgesetzlichen § 91 Abs. 9 Schulgesetz geahndet werden können, bereits im Gesetz selbst umschrieben sind. Die Covid-19-Verordnung zusätzliche Massnahmen, welche diesbezüglich konkretisierende Regeln enthält, wurde kompetenzkonform vom Regierungsrat erlassen. Die Verpflichtung der Eltern gemäss § 91 Abs. 8 lit. d Schulgesetz und § 2 der Covid-19-Verordnung zusätzliche Massnahmen zur Anhaltung der Kinder zum Maskentragen im Primarschulunterricht beruht damit auf einer genügenden gesetzlichen Grundlage. Soweit im Einzelfall gesundheitliche Gründe der Pflicht von Schülerinnen und Schülern zum Maskentragen entgegenstanden, konnten diese mit dem entsprechenden Nachweis gemäss § 2 Abs. 2 lit. c der Covid-19-Verordnung zusätzliche Massnahmen einen Dispens von der Maskenpflicht verlangen, womit dem Schutz einzelner, vulnerabler Kinder ausreichend Rechnung getragen wurde.

5.1 Weiter beziehen sich die Rekurrierenden darauf, dass der Bundesrat im Jahre 2019 die Volksinitiative «Ja zum Verhüllungsverbot» unter anderem mit dem Argument abgelehnt habe, dass es bereits heute als Nötigung gemäss Art. 181 StGB strafbar sei, jemanden zu zwingen, sein Gesicht zu verhüllen (vgl. Medienmitteilung des Bundesrates vom 15. März 2019 letzter Absatz, https://www.admin.ch/gov/de/start/dokumentation/medienmitteilungen.msg-id-74352.html). Dennoch habe das Stimmvolk die Initiative angenommen und inzwischen sei dieses Gesichtsverhüllungsverbot in Art. 10a BV verankert. Dieses verfassungsrechtliche Verbot stehe über dem Gesetz («übergeordneten Rechts bricht untergeordnetes Recht», siehe Rekursbegründungen, S. 5).

5.2 Mit ihrer Berufung auf Art. 10a BV übersehen die Rekurrierenden, dass der Gesetzgeber gemäss Art. 10a Abs. 3 BV vom Verbot, eine Person zur Verhüllung ihres Gesichts zu zwingen, Ausnahmen zum Schutz der Gesundheit vorsehen kann. Zudem wird die von den Rekurrierenden gerügte «Nötigung» nach dem oben (E. 4.2) Gesagten jedenfalls als Mittel zur Eindämmung der Covid-19-Pandemie gerechtfertigt.

6.1 Weiter rügen die Rekurrierenden eine Verletzung der Informationspflicht der Schule gegenüber den Erziehungsberechtigten. Zur Begründung machen sie geltend, dass weder die Schulleitung und die Lehrerschaft noch das Erziehungsdepartement und das Gesundheitsamt die Fragen der Erziehungsberechtigten beantwortet hätten. Sie rügen dabei auch eine Verletzung ihres Rechts auf Akteneinsicht. Implizit beziehen sie sich dabei einerseits auf ihre mit undatiertem Schreiben (Posteingang 5. Januar 2022, act. 7/3) zum Ausdruck gebrachte Erwartung, dass ihnen «alle Unterlagen, Gutachten, Studien, die für die Risikoanalyse verwendet wurden», sowie «alle statistischen Quellen, die genutzt wurden, einen solchen Eingriff zu rechtfertigen», und auf die der Regierungsrat gemäss den Erläuterungen B/P200998 Bezug genommen habe, ausgehändigt würden. Andererseits verweisen sie implizit auf das E-Mail des Rekurrenten vom 21. Januar 2022 (act. 7/5), mit welchem er ergänzende Antworten auf die Fragen der Rekurrierenden verlangte (zum Ganzen Rekursbegründungen, S. 2 f.). In ihrer Replik machen die Rekurrierenden zudem geltend, vorliegend stelle der 11. bis 19. Januar 2021 den rechtserheblichen Zeitraum dar; für diese Zeit hätten sie keine Informationen erhalten. Sämtliche Korrespondenz nach dem 19. Januar 2022 dürfe nicht ins Verfahren aufgenommen werden (act. 9, S. 1 f. und 5 f.). Ausserdem präzisieren sie in ihrer Replik, dass es sich bei den in der Stellungnahme zur angefochtenen Verfügung geforderten Akten «um die Akten des laufenden Verfahrens» handle (act. 9, S. 6; siehe bereits Stellungnahme vom 25. Januar 2022 [act. 7/7]).

6.2

6.2.1 Das Akteneinsichtsrecht stellt einen Teilgehalt des in Art. 29 Abs. 2 BV verankerten Anspruchs auf rechtliches Gehör dar, das den Parteien im Verfahren ermöglichen soll, ihre Mitwirkungsrechte wirksam und sachbezogen wahrzunehmen (VGE VD.2018.44 vom 22. März 2019 E. 1.6.2). Es gewährt demgemäss ein grundsätzlich unbeschränktes Recht, in alle verfahrensbezogenen Akten Einsicht zu nehmen, die geeignet sind, Grundlage des Entscheids zu bilden (zum Ganzen Rhinow et al., Öffentliches Prozessrecht, 4. Auflage, Basel 2021, N 331 ff.; vgl. auch BGE 144 II 427 E. 3.1.1, 132 V 387 E. 3.2, 121 I 225 E. 2a). Gemäss der Rechtsprechung vermittelt die verfassungsmässige Garantie insbesondere das Recht, am Sitz der Behörde Einsicht in die Akten zu nehmen, daraus Notizen anzufertigen und Fotokopien zu erstellen, sofern sich daraus für die Behörde kein übermässiger Aufwand ergibt (BGE 126 I 7 E. 2b, in: Pra 2001, Nr. 157, S. 935, 938 und 122 I 109 E. 2b, mit Hinweisen). Die Wahrnehmung des Akteneinsichtsrechts setzt die Vollständigkeit der Akten voraus. Dessen Korrelat bildet daher die Aktenführungspflicht, nach welcher die Behörden verpflichtet sind, alles aktenkundig zu machen, was zur Sache gehört (VGE VD.2018.44 vom 22. März 2019 E. 1.6.4, VD.2018.221 vom 19. Juni 2019 E. 2.3.1.1, mit Hinweis auf Waldmann, in: Basler Kommentar, 1. Aufl. 2015, Art. 29 BV N 54; BGE 142 I 86 E. 2.2, 130 II 473 E. 4.1 sowie 129 I 85 E. 4.1 f.). Grundsätzlich erstreckt sich das Einsichtsrecht folglich weder auf Akten eines anderen (nicht die jeweilige Partei betreffenden) Verfahrens noch auf Akten anderer Behörden, solange die entscheidende Behörde sie nicht beizieht oder beizuziehen gedenkt (VGE VD.2017.150 vom 14. Mai 2018 E. 2.2). Des Weiteren bezieht sich das Akteneinsichtsrecht nicht auf verwaltungsinterne Akten, denen für die Behandlung eines Falles kein Beweischarakter zukommt und die vielmehr ausschliesslich für die verwaltungsinterne Meinungsbildung bestimmt sind (BGE 132 II 485 E. 3.4 und BGE 125 II 473, E. 4, je mit Hinweisen).

6.2.2 Vorliegend ist zu unterscheiden zwischen den Unterlagen, auf deren Grund­lage der Regierungsrat als Verordnungsgeber im Rechtssetzungsverfahren den § 2 der Covid-19-Verordnung zusätzliche Massnahmen erlassen hat, und den Vollzugsakten der vorliegend zu beurteilenden Verfahren, in welchen die erlassene schulrechtliche Norm zur Anwendung gebracht wurde. Sachlich beschränkt sich der Gehörsanspruch gemäss Art. 29 BV auf Gerichts- und Verwaltungsverfahren. Demgegenüber besteht im Verfahren der Rechtsetzung grundsätzlich kein Anspruch auf rechtliches Gehör (BGer 1C_441/2015 vom 18. November 2015 E. 2.4, mit Hinweis auf BGE 121 I 230 E. 2c; VGE VD.2020.24 vom 4. März 2022 E. 2.1.2.4). Die Unterlagen, auf deren Grundlage der Regierungsrat § 2 der Covid-19-Verordnung zusätzliche Massnahmen erlassen hat, sind keine Akten des vorinstanzlichen Verfahrens, in welchem die Rekurrierenden wegen einer Verletzung ihrer schulrechtlich geregelten Pflichten mit einer Ordnungsbusse belegt worden sind. Die Schulbehörden waren daher nicht gehalten, den Rekurrierenden im Vollzugsverfahren Einsicht in jene Akten zu gewähren.

Die Rekurrierenden wurden aber bereits mit ihrer initialen Benachrichtigung durch den Leiter Volksschulen über die ab 3. Januar 2022 geltenden Massnahmen im Elternbrief vom 21. Dezember 2021 informiert (act. 7/12). Mit E-Mail der Stabsleiterin Volksschulen vom 30. Dezember 2021 wurde den Rekurrierenden erläutert, dass die Massnahmen zur Eindämmung der Pandemie beschlossen worden waren, und die Rekurrierenden wurden zu einem Online-Gespräch mit dem Generalsekretär sowie der Stabsleiterin Volksschulen des Erziehungsdepartements eingeladen (act. 7/1). Anlässlich dieses Gesprächs sowie mit E-Mail der Leiterin Stab Volksschulen vom 6. Januar 2022 wurden die Rekurrierenden unter anderem darüber informiert, dass die Massnahmen notwendig seien, um den Präsenzunterricht aufrechtzuerhalten und gleichzeitig zu verhindern, dass es zu grossflächigen Ansteckungen in der Schule komme; zudem wurden sie darauf hingewiesen, dass die Massnahmen auf Empfehlung der medizinischen Fachpersonen des Gesundheitsdepartements erlassen worden waren (act. 7/4). Sodann wurde den Rekurrierenden vom Stab Volksschulen mit E-Mail vom 20. Januar 2022 unter Verweis auf ein Merkblatt des Universitätskinderspitals Zürich erläutert, aufgrund welcher Risikoabschätzung die Norm erlassen worden war und wo die an den Schulen verwendeten Hygienemasken bezogen wurden (act. 7/5). Vor diesem Hintergrund sind die Behörden ihrer Informationspflicht gegenüber den Rekurrierenden genügend nachgekommen.

Entgegen der Auffassung der Rekurrierenden kann vorliegend auch die Korrespondenz nach dem 19. Januar 2022 berücksichtigt werden, zumal die Rekurrierenden erst nach diesem Zeitpunkt von ihrem Anspruch auf rechtliches Gehör Gebrauch machten (Postaufgabe der Stellungnahme am 25. Januar 2022) und das Verfahren auf Erlass der Bussenverfügungen bis zum 8. Februar 2022 lief. Zudem ist darauf hinzuweisen, dass die grundsätzliche Informationspflicht der Behörden und deren Inanspruchnahme durch die Rekurrierenden entgegen deren offenbarer Auffassung nichts daran ändert, dass die Behörden entsprechend der vom Regierungsrat kompetenzgemäss beschlossenen Covid-19-Verordnung zusätzliche Massnahmen die Pflicht hatten, die Maskentragpflicht an den Primarschulen durchzusetzen und deren Nichtbeachtung namentlich mit einer Busse zu ahnden. Zur Infragestellung der Maskentragpflicht steht den Rekurrierenden vielmehr der Rechtsweg (namentlich in vorliegendem Rekursverfahren) zur Verfügung. Insofern ist es für den vorliegenden Entscheid von vornherein von nachrangiger Bedeutung, inwiefern und wann die Behörden auf die Fragen der Rekurrierenden eingegangen sind.

Was «die Akten des laufenden Verfahrens» angeht, welche die Rekurrierenden ansprechen (Replik, S. 6), so ist festzustellen, dass die Vorinstanz die «der angefochtenen Verfügung […] zugrundeliegenden Akten (Beilagen 1-8)» jedenfalls mit Vernehmlassung dem Verwaltungsgericht einreichte (siehe Vernehmlassung, S. 2; Beilagen zur Vernehmlassung, act. 7/1 bis 8). Diese sowie die weiteren Beilagen zur Vernehmlassung wurden den Rekurrierenden mit Verfügung der Verfahrensleitung vom 17. Juni 2022 in Kopie zur Kenntnisnahme und mit Frist zur Replik zugestellt. Allfällige weitere verwaltungsinterne, nicht entscheidrelevante Aktenbestandteile der Vorinstanz sind gemäss der Rechtsprechung des Bundesgerichts (siehe oben E. 6.2.1) von der Akteneinsicht ausgenommen. Vor Verwaltungsgericht haben die Rekurrierenden keinen Antrag auf Akteneinsicht gestellt. Ohnehin ist aber zu bemerken, dass sämtliche, vorliegend entscheidrelevanten Akten, d.h. die dem Entscheid zugrunde gelegten Korrespondenzen, Verfügungen und Eingaben, den Rekurrierenden als Adressaten bzw. Verfasser der jeweiligen Schriftstücke bereits bekannt sind, sodass sie sich hiermit auseinandersetzen und dazu Stellung nehmen konnten und auch ein Akteneinsichtsgesuch den Rekurrierenden keine weiteren Erkenntnisse gebracht hätte.

6.2.3 Schliesslich ist auch nicht ersichtlich, inwiefern der Anspruch der Rekurrierenden als Erziehungsberechtigte, von den Lehr- und Fachpersonen und der Schulleitung im Hinblick auf alle sie betreffenden Schulangelegenheiten angehört zu werden (§ 91 Abs. 4 Schulgesetz), verletzt worden wäre. Wie die Vorinstanz in ihrer Vernehmlassung zutreffend ausführt (act. 6, S. 5), haben die Schulbehörden seit Ende Dezember 2021 mit Bezug auf die Pflicht zum Maskentragen gemäss § 2 der Covid-19-Verordnung zusätzliche Massnahmen intensiv mit den Rekurrierenden kommuniziert und ihnen zu der in Aussicht genommenen Belegung mit Ordnungsbussen das rechtliche Gehör eingeräumt, welches die Rekurrierenden auch wahrgenommen haben (vgl. act. 7). Die von den Rekurrierenden bemängelte, kurze Frist vom 22. bis 26. Januar 2022 zur Wahrung des rechtlichen Gehörs im vorinstanzlichen Verfahren (Stellungnahme vom 25. Januar 2022 [act. 7/7]; Replik, S. 6) war sachlich gerechtfertigt, da dieses Verfahren verhaltenslenkend wirken und die Eltern zur baldmöglichen Beachtung ihrer elterlichen Pflichten betreffend die Maskenpflicht anhalten bzw. die Situation klären sollte, und es sich hierbei um eine Angelegenheit von geringer Komplexität handelte. Eine Verletzung des rechtlichen Gehörs liegt zudem umso weniger vor, als die Rekurrierenden sich unbestrittenermassen bereits zuvor gegenüber den Schulbehörden haben äussern können.

7.1 Weiter machen die Rekurrierenden sinngemäss geltend, die Nennung religiöser Gründe und der gesetzlichen Grundlagen müsse als Nachweis besonderer Gründe für einen Maskendispens gemäss § 2 Abs. 2 lit. c der Covid-19-Verordnung zusätzliche Massnahmen genügen. Der Gesetzgeber habe nicht geregelt, wer rechtlich legitimiert sei, die Nachweise zu prüfen, und in welcher Form die Nachweise zu erfolgen hätten (Rekursbegründungen, S. 3).

7.2 Unter dem Schutz der Religionsfreiheit stehen alle Religionen, unabhängig von ihrer quantitativen Verbreitung in der Schweiz (BGer 2C_794/2012 vom 11. Juni 2013 E. 4.1; BGE 134 I 56 E. 4.3, mit Hinweisen). Die Religionsfreiheit umfasst neben der inneren Freiheit, zu glauben, nicht zu glauben oder seine religiösen Anschauungen zu ändern, auch die äussere Freiheit, entsprechende Überzeugungen innerhalb gewisser Schranken zu äussern, zu praktizieren und zu verbreiten oder sie nicht zu teilen. Sie enthält damit den Anspruch des Einzelnen darauf, sein Verhalten grundsätzlich nach den Lehren des Glaubens auszurichten und den Glaubensüberzeugungen gemäss zu handeln (BGE 2C_794/2012 vom 11. Juni 2013 E. 4.1; BGE 123 I 296 E. 2b/aa). Zu der entsprechend geschützten Religionsausübung zählen nicht nur die Vornahme kultischer Handlungen, sondern auch die Beachtung religiöser Gebräuche und andere Äusserungen des religiösen Lebens im Rahmen gewisser übereinstimmender sittlicher Grundanschauungen der Kulturvölker, soweit solche Verhaltensweisen Ausdruck der religiösen Überzeugung sind. Das gilt auch für Religionsbekenntnisse, welche die auf den Glauben gestützten Verhaltensweisen sowohl auf das geistig-religiöse Leben wie auch auf weitere Bereiche des alltäglichen Lebens beziehen (zum Ganzen BGE 134 I 56 E. 4.3 und 123 I 296 E. 2b/aa).

Die Rekurrierenden machen im vorliegenden Verfahren nicht geltend, worauf die behauptete Verletzung ihrer Religionsfreiheit durch die ihre Kinder treffende Maskentragpflicht beruhen soll. Sie genügen insoweit ihrer Pflicht zur Rekursbegründung gemäss § 46 Abs. 2 OG und § 16 Abs. 2 Satz 1 VRPG nicht, weshalb auf ihre entsprechende Rüge nicht weiter einzutreten ist. Ihre diesbezüglichen weiteren Vorbringen in der Replik (insbesondere betreffend Verletzung von Treu und Glauben, des Diskriminierungsverbots sowie des Kerngehalts der Religionsfreiheit durch die Ablehnung des Nachweises besonderer Gründe, siehe act. 7, S. 7) sind als verspätet (siehe oben E. 1.4) und insofern formell unbeachtlich zu werten. Lediglich ergänzend sei darauf hingewiesen, dass auch diese Vorbringen sich als nicht hinreichend substantiiert erweisen.

Im Rahmen der Gewährung des rechtlichen Gehörs haben die Rekurrierenden einen «Nachweis besondere Gründe/religiöse Gründe» für ihre beiden Kinder eingereicht, wonach diese «Lichtkinder» seien, welche das «göttliche Licht in sich selber» trügen. Sie seien bestrebt, diese göttliche Energie nach aussen zu tragen, was hauptsächlich durch die Mimik, also das Lachen, geschehe, weshalb ein Verhüllungszwang «als religionseinschränkend bewertet werden» müsse (act. 7/7). Die Rekurrierenden machen damit nicht in substantiierter Weise ein im Sinne einer geschützten Religion ausgeübtes Glaubensbekenntnis geltend, welches bei genügender prozessualer Begründung hätte berücksichtigt werden können. Indem sich die Rekurrierenden auf eine Religion beziehen, braucht zudem nicht weiter geprüft zu werden, ob die Pflicht zum Maskentragen die gemäss Art. 15 BV ebenfalls geschützte Weltanschauung im Sinne einer nicht-religiösen Anschauung tangiert, was das Verfassungsgericht im Übrigen bereits verneint hat (vgl. VGE VG.2020.7 vom 31. März 2021 E. 2.3.2). Selbst wenn man aber die Maskentragpflicht als Eingriff in ein nach Art. 15 BV geschütztes Glaubens- oder weltanschauliches Bekenntnis der Rekurrierenden betrachten wollte, wäre dieser kurzzeitige Eingriff in gleicher Weise gerechtfertigt wie die Tangierung der persönlichen Freiheit der Kinder (siehe oben E. 4.2).

Schliesslich machen die Rekurrierenden die Unangemessenheit ihrer Belegung mit der verfügten Ordnungsbusse und mithin eine Verletzung des Verhältnismässigkeitsgrundsatzes geltend.

8.1 Zunächst bestreiten sie die Verhältnismässigkeit des Erlasses einer Ordnungsbusse bereits im Grundsatz.

8.1.1 Zur Begründung machen sie geltend, dass die Bussenverfügung vom 8. Februar 2022 datiere. Bereits am 2. Februar 2022 habe der Bundesrat die Homeoffice-Pflicht und die Kontaktquarantäne aufgehoben und verlauten lassen, dass er auch die umfassende Aufhebung von Massnahmen vorsehe (vgl. Medienmitteilung des Bundesrats vom 2. Februar 2022, https://www.admin.ch/gov/de/start/dokumentation/medienmitteilungen/bundesrat.msg-id-87041.html). Die Corona-Variante «Omikron» habe sich als viel harmloser erwiesen, als ursprünglich von den Behörden befürchtet, weshalb mit bundesrätlichem Entscheid vom 16. Februar 2022 fast alle Covid19-Massnahmen aufgehoben worden seien. Diese neue Tatsache sei den Behörden beim Erlass der Bussenverfügung am 8. Februar 2022 längst bekannt gewesen (Rekursbegründungen, S. 4).

8.1.2 Gemäss Art. 40 Abs. 1 und 2 EpG ordnen die zuständigen kantonalen Behörden Massnahmen wie Vorschriften zum Betrieb von Schulen an, um die Verbreitung übertragbarer Krankheiten in der Bevölkerung oder in bestimmten Personengruppen zu verhindern. Diese Massnahmen dürfen nur so lange dauern, wie es notwendig ist, um die Verbreitung einer übertragbaren Krankheit zu verhindern. Sie sind daher regelmässig zu überprüfen (Art. 40 Abs. 3 EpG). Bereits daraus folgt, dass die Rekurrierenden aus dem Umstand, dass die Maskenpflicht in der Primarschule bereits mit Wirkung per 17. Februar 2022 aufgehoben wurde, nichts zu ihren Gunsten ableiten können. Es kann auch nicht gesagt werden, dass die sogenannten Omikron-Welle insgesamt harmlos gewesen sei. So wurden bereits am 18. November 2021 schweizweit bei 69 Neueintritten 756 Personen wegen Covid-19 in Spitälern behandelt, wovon 148 Personen eine Intensivbehandlung benötigten. In basel-städtischen Spitälern befanden sich 60 Patientinnen und Patienten, davon 11 auf der Intensivstation. Die Zahl der Hospitalisierungen stieg dabei seit Mitte Oktober 2021 markant (vgl. BAG Informationen zur aktuellen Lage, Stand 18. Februar 2022, Demografie, Laborbestätigte Hospitalisationen, Schweiz und Liechtenstein 11.10.2021 bis 13.02.2022, https://www.covid19.admin.ch/de/epidemiologic/case). In diesem Umfeld ist die bis dahin in ihren Auswirkungen noch wenig erforschte Omikron-Variante von Covid-19 aufgetreten. Es muss daher berücksichtigt werden, dass bei Epidemieschutzmassnahmen naturgemäss eine gewisse Unsicherheit bezüglich der zukünftigen Wirkung einer bestimmten Massnahme etwa hinsichtlich der Ursachen, Folgen und der geeigneten Bekämpfungsmassnahmen bei neu auftretenden Infektionskrankheiten bestehen (BGer 2C_228/2021 vom 23. November 2021 E. 4.7 und 2C_941/2020 vom 8. Juli 2021 E. 3.2.6, mit weiteren Hinweisen). Solange solche Unsicherheiten vorliegen, ist es nicht ins Belieben der Einzelnen gestellt, sich an rechtmässige Massnahmen zu halten oder darauf aufgrund ihrer eigenen Auffassung zu verzichten. Selbst wenn sich nachträglich feststellen liesse, dass eine rechtmässige Massnahme nicht wirksam oder notwendig gewesen sein sollte, kann ihre Missachtung geahndet werden. Solange die als rechtmässig zu qualifizierende Maskentragpflicht (siehe oben E. 4.2) galt, d.h. bis zum 16. Februar 2022, war diese zu beachten. Damit besteht – entgegen der Auffassung der Rekurrierenden (Replik, S. 3) – nach wie vor ein legitimes Interesse an der Durchsetzung von Bussen, welche bei einer Missachtung der Maskentragpflicht rechtmässig verhängt worden sind.

8.2 Kann die sogenannte Omikron-Variante somit in diesem Sinne nicht als harmlos bezeichnet werden, fehlt auch der Rüge der fehlenden Verhältnismässigkeit der Höhe der Ordnungsbusse von insgesamt CHF 500.– pro Elternteil (Rekursbegründungen, S. 4) aufgrund der Pflichtverletzungen mit Bezug auf zwei Kinder (d.h. CHF 250.– pro Kind) vor dem Hintergrund des Rahmens gemäss § 91 Abs. 9 Schulgesetz, welcher bis zu CHF 1'000.– geht, die Grundlage.

8.3 Schliesslich ist es entgegen der Auffassung der Rekurrierenden nicht Sache der Erziehungsberechtigten, die epidemische Lage einzuschätzen. Dies ist gemäss Art. 15 EpG vielmehr Sache der zuständigen kantonalen Behörden.

9.1 Für den Fall der Bejahung der Strafkompetenz der Schulbehörden berufen sich die Rekurrierenden auf einen Notstand als Rechtfertigungsgrund für das Verweigern des Tragens einer Maske. Sie könnten sich als Erziehungsberechtigte auf höherwertige, von ihnen zu wahrende Interessen berufen. Sie beziehen sich dabei auf das Kindswohl als oberste Richtschnur ihres Handelns bezüglich ihrer Kinder (vgl. Art. 296 Abs. 1 des Schweizerischen Zivilgesetzbuches [ZGB, SR 210]), welches auch völkerrechtlich garantiert sei (Art. 3 Abs. 1 des Übereinkommens über die Rechte des Kindes [UNO-Kinderrechtskonvention, KRK, SR 0.107]; siehe zum Ganzen Rekursbegründungen, S. 2).

9.2 Mit § 2 Abs. 2 lit. c der Covid-19-Verordnung zusätzliche Massnahmen werden Kinder, die nachweisen, dass sie aus besonderen Gründen, insbesondere aus medizinischen, keine Gesichtsmaske tragen können, von der Maskenpflicht ausgenommen. Damit wird der Wahrung überwiegender gesundheitlicher Interessen einzelner Kinder, welche dem allgemeinen Interesse an der Eindämmung der Übertragung und Verbreitung des neuen Coronavirus vorgehen, Rechnung getragen. Die Rekurrierenden hatten daher keinen Anlass, im Sinne eines Notstandes, § 91 Abs. 8 Schulgesetz zu verletzen, um ihre Kinder aus einer unmittelbaren, nicht anders abwendbaren Gefahr zu retten. Soweit sie eine gesundheitliche Gefahr für ihre Kinder geltend machen, hätten sie diese rechtskonform abwenden können, indem sie der Schulleitung ein gültiges ärztliches Attest zum Nachweis gemäss § 2 Abs. 2 lit. c der Covid-19-Verordnung vorgelegt hätten. Weil sie darauf aber verzichteten, können sie sich nicht auf einen Notstand berufen.

Im Übrigen können sich Eltern auch nicht nach eigenem Gutdünken auf das Kindswohl berufen, um sich nicht an Regeln und Weisungen der Schule zu halten. Soweit sie eine Kindswohlgefährdung sehen, haben sie diese vielmehr in den gesetzlich vorgesehenen Verfahren geltend zu machen. Vorliegend wäre dies den Rekurrierenden mit der Vorlage eines ärztlichen Attestes möglich gewesen, welches konkrete medizinische Gründe, welche ihre Kinder am Tragen einer Maske hindern, belegt. Mit dem Maskentragen allenfalls verbundene blosse Unannehmlichkeiten, welche das Ausmass eines Ausnahmegrundes im Sinne von § 2 Abs. 2 lit. c der Covid-19-Verordnung zusätzliche Massnahmen nicht erreichen, bewirken keine Kindswohlgefährdung, welche von der Einhaltung von Pandemieschutzvorkehrungen dispensieren würde. Dass das Maskentragen höchstrichterlich als medizinisch unbedenklich eingestuft wurde, ist bereits aufgezeigt worden (siehe oben E. 4.2.).

Aus dem Erwogenen folgt, dass die Rekurse abzuweisen sind, soweit darauf eingetreten werden kann. Zufolge ihres Unterliegens haben die Rekurrierenden gemäss § 30 Abs. 1 VRPG die Kosten der beiden vereinigten verwaltungsgerichtlichen Rekursverfahrens in solidarischer Verbindung zu tragen. Die Gerichtskosten werden in Anwendung von § 23 Abs. 1 des Reglements über die Gerichtsgebühren (GGR, SG 154.810) auf CHF 1'600.– für beide Verfahren festgesetzt und mit den beiden geleisteten Kostenvorschüssen von insgesamt CHF 1'600.– verrechnet.

Demgemäss erkennt das Verwaltungsgericht (Dreiergericht):

://: Die Rekursverfahren VD.2022.68 und VD.2022.69 werden vereinigt.

Die Rekurse werden abgewiesen, soweit darauf eingetreten wird.

Die Rekurrierenden tragen die Gerichtskosten der verwaltungsgerichtlichen Rekursverfahren mit einer Gebühr von CHF 1'600.–, einschliesslich Auslagen, in solidarischer Verbindung.

Mitteilung an:

Rekurrierende

Erziehungsdepartement Basel-Stadt

Regierungsrat des Kantons Basel-Stadt

APPELLATIONSGERICHT BASEL-STADT

Die Gerichtsschreiberin

Dr. Laura Macula

Rechtsmittelbelehrung

Gegen diesen Entscheid kann unter den Voraussetzungen von Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes (BGG) innert 30 Tagen seit schriftlicher Eröffnung Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten erhoben werden. Die Beschwerdeschrift ist fristgerecht dem Bundesgericht (1000 Lausanne 14) einzureichen. Für die Anforderungen an deren Inhalt wird auf Art. 42 BGG verwiesen. Über die Zulässigkeit des Rechtsmittels entscheidet das Bundesgericht.

Ob an Stelle der Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten ein anderes Rechtsmittel in Frage kommt (z.B. die subsidiäre Verfassungsbeschwerde an das Bundesgericht gemäss Art. 113 BGG), ergibt sich aus den anwendbaren gesetzlichen Bestimmungen. Wird sowohl Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten als auch Verfassungsbeschwerde erhoben, sind beide Rechtsmittel in der gleichen Rechtsschrift einzureichen.