Appellationsgericht
des Kantons Basel-Stadt
als Verwaltungsgericht Dreiergericht
VD.2022.160
URTEIL
vom 20. Oktober 2022
Mitwirkende
Dr. Stephan Wullschleger, lic. iur. André Equey,
Dr. Heidrun Gutmannsbauer
und Gerichtsschreiberin Dr. Michèle Guth
Beteiligte
A____ Rekurrent
[...]
gegen
Gemeinde Bettingen
Gemeinderat, Talweg 2, 4126 Bettingen
Gegenstand
Rekurs gegen eine Verfügung des Gemeinderats Bettingen
vom 14. Juni 2022
betreffend Abweisung des Antrags auf Einsicht in das ausführliche
Protokoll der Gemeindeversammlung vom 26. April 2022
Sachverhalt
Im Nachgang der Gemeindeversammlung der Gemeinde Bettingen vom 26. April 2022 beantragte A____ mit E-Mail vom 28. April 2022, das ausführliche Protokoll der Gemeindeversammlung einzusehen. Dieses Einsichtsgesuch wies die Gemeindeverwalterin ab, worauf A____ mit E-Mail vom 1. Mai 2022 an seinem Gesuch festhielt. Nachdem er mit Schreiben vom 31. Mai 2022 eine anfechtbare Verfügung verlangt hatte, wies der Gemeinderat mit Verfügung vom 14. Juni 2022 den Antrag von A____ auf Einsicht in das ausführliche Protokoll der Gemeindeversammlung vom 26. April 2022 derzeit ab.
Gegen diese Verfügung meldete A____ am 20. Juni 2022 Rekurs beim Regierungsrat an, den er mit Eingabe vom 30. Juni 2022 begründete. Er beantragt, der Gemeinderat Bettingen sei zu verpflichten, dem Rekurrenten unverzüglich ein vollständiges Exemplar des Protokolls der Gemeindeversammlung Bettingen vom 24. (recte 26.) April 2022 zu überstellen. Der Regierungsrat überwies den Rekurs mit Schreiben vom 20. Juli 2022 dem Verwaltungsgericht zum Entscheid. Die Einwohnergemeinde Bettingen verzichtete mit Eingabe vom 5. September 2022 auf eine Stellungnahme. Die Einzelheiten der für den Entscheid relevanten Parteistandpunkte ergeben sich aus den nachfolgenden Erwägungen. Das vorliegende Urteil ist auf dem Zirkulationsweg ergangen.
Erwägungen
1.1 Anfechtungsobjekt ist die Verfügung des Gemeindesrats Bettingen vom 14. Juni 2022, mit welcher er den Antrag des Rekurrenten auf Einsicht in das ausführliche Protokoll der Gemeindeversammlung vom 26. April 2022 abgewiesen hat. Gegen letztinstanzliche Verfügungen der Gemeindebehörden kann gemäss § 26 des Gemeindegesetzes vom 17. Oktober 1984 (GG, SG 170.100) und § 48 der Gemeindeordnung der Einwohnergemeinde Bettingen (nachfolgend Gemeindeordnung, BeE 111.100) Rekurs an den Regierungsrat ergriffen werden. Der Regierungspräsident hat den Rekurs am 20. Juli 2022 dem Verwaltungsgericht zum Entscheid überwiesen, womit dieses für die Behandlung des vorliegenden Rekurses nach § 42 des Organisationsgesetzes (OG, SG 153.100) in Verbindung mit § 12 des Gesetzes über die Verfassungs- und Verwaltungsrechtspflege (VRPG, SG 270.100) zuständig ist. Die Beurteilung des Rekurses obliegt dem Dreiergericht (§ 92 Abs. 1 Ziff. 11 des Gerichtsorganisationsgesetzes [GOG, SG 154.100]). Der Rekurrent ist als Gesuchsteller und Adressat der angefochtenen Verfügung von dieser unmittelbar berührt und hat ein schutzwürdiges Interesse an deren Aufhebung und Abänderung, weshalb er gemäss § 13 Abs. 1 VRPG zum Rekurs legitimiert ist. Auf den frist- und formgerecht erhobenen Rekurs ist somit einzutreten.
1.2 Die Kognition des Verwaltungsgerichts richtet sich nach der allgemeinen Vorschrift von § 8 VRPG. Danach prüft das Gericht, ob die Vorinstanz öffentliches Recht nicht oder nicht richtig angewendet, den Sachverhalt unrichtig festgestellt, wesentliche Form- oder Verfahrensvorschriften verletzt oder ihr Ermessen überschritten oder missbraucht hat. Die Angemessenheit des angefochtenen Entscheids hat das Verwaltungsgericht mangels einer besonderen gesetzlichen Grundlage nicht zu überprüfen.
2.1 Streitgegenstand ist das Einsichtsgesuch des Rekurrenten in das ausführliche Protokoll der Gemeindeversammlung vom 26. April 2022. Nach der übereinstimmenden und zutreffenden Ansicht des Gemeinderats und des Rekurrenten beurteilt sich das Einsichtsgesuch nach dem Informations- und Datenschutzgesetz des Kantons Basel-Stadt (IDG, SG 153.260; vgl. § 2 Abs. 1 in Verbindung mit § 3 Abs. 1 lit. a IDG; vgl. ferner § 5 Abs. 2 Gemeindeordnung).
2.2 Nach § 25 Abs. 1 IDG hat jede Person Anspruch auf Zugang zu den bei einem öffentlichen Organ im Sinne von § 3 Abs. 1 lit. a und b IDG vorhandenen Informationen, ausgenommen zu Aufzeichnungen, die nicht fertig gestellt sind. Der Gemeinderat ist ein öffentliches Organ im Sinn von § 3 Abs. 1 lit. a IDG. Dass das ausführliche Protokoll der Gemeindeversammlung vom 26. April 2022 bei ihm nicht vorhanden oder nicht fertig gestellt sei, macht der Gemeinderat nicht geltend. Grundsätzlich hat der Rekurrent daher Anspruch auf Zugang zum erwähnten Protokoll.
3.1 Laut § 19 der Gemeindeordnung und § 4 Abs. 2 der Geschäftsordnung der Gemeindeversammlung der Einwohnergemeinde Bettingen (nachfolgend Geschäftsordnung, BeE 152.100) wird das Protokoll der Gemeindeversammlung innert zehn Tagen nach der Sitzung im Internet zugänglich gemacht, wobei in § 19 der Gemeindeordnung präzisiert wird, dass es sich dabei um das Beschlussprotokoll handelt. Die Papierversion des ausführlichen Protokolls wird gemäss § 19 der Gemeindeordnung und § 4 Abs. 4 der Geschäftsordnung während zehn Tagen vor der nächsten Versammlung auf der Gemeindeverwaltung zur Einsichtnahme aufgelegt.
3.2
3.2.1 Gemäss § 2 Abs. 3 IDG bleiben abweichende und ergänzende Bestimmungen in anderen Gesetzen vorbehalten, sofern sie den Schutz der Grundrechte von Personen, über welche die öffentlichen Organe Personendaten bearbeiten, im Sinn des IDG sicherstellen. Mit dieser Bestimmung wird das bereichsspezifische oder materielle Datenschutzrecht vorbehalten (vgl. Ratschlag des Regierungsrats Nr. 08.0637.01 betreffend IDG vom 10. Februar 2009 [nachfolgend Ratschlag], S. 19; Rudin, in: Rudin/Baeriswyl [Hrsg.], Praxiskommentar zum IDG, Zürich 2014, § 2 N 32 f.). Die Kompetenz zum Erlass des bereichsspezifischen oder materiellen Datenschutzrechts ergibt sich aus der Sach- oder Aufgabenkompetenz (Ratschlag, a.a.O., S. 9 f.; Rudin, a.a.O., Grundlagen N 49). Daher kann es sich bei den in § 2 Abs. 3 IDG vorbehaltenen abweichenden und ergänzenden Bestimmungen entgegen der Ansicht des Rekurrenten auch um kommunales Recht handeln. Soweit der Rekurrent der Ansicht sein sollte, der Vorbehalt gelte nur für Bestimmungen, die den Schutz der Grundrechte von Personen, über welche die öffentlichen Organe Personendaten bearbeiten, bezwecken, könnte ihm ebenfalls nicht gefolgt werden. Die abweichenden oder ergänzenden Bestimmungen können insbesondere auch Befugnisse oder Pflichten zur Datenbearbeitung und Melderechte oder -pflichten (Rudin, a.a.O., § 2 N 32; vgl. Ratschlag, S. 19) und damit Eingriffe in das Grundrecht auf informationelle Selbstbestimmung (Art. 13 Abs. 2 der Bundesverfassung der Schweizerischen Eidgenossenschaft [BV, SR 101]) statuieren. Mit der in § 2 Abs. 3 IDG aufgestellten Bedingung wird im Sinn einer qualitativen Anforderung verlangt, dass mit der abweichenden oder ergänzenden Bestimmung angepasst an den bereichsspezifischen Kontext ein angemessener Schutz der Grundrechte im Sinn des IDG sichergestellt ist (vgl. Ratschlag, S. 19; Rudin, § 2 N 33). Aus den nachstehenden Gründen können § 19 der Gemeindeordnung und § 4 Abs. 2 der Geschäftsordnung entgegen der Ansicht des Gemeinderats jedoch trotzdem nicht als abweichende Bestimmungen im Sinn von § 2 Abs. 3 IDG qualifiziert werden.
3.2.2 Der Gemeinderat ist der Ansicht, aus § 4 Abs. 2 der Geschäftsordnung ergebe sich, dass das ausführliche Protokoll der Gemeindeversammlung nur während zehn Tagen vor der nächsten Versammlung auf der Gemeindeversammlung eingesehen werden könne und darüber hinaus dazu kein Zugang zu gewähren sei. Dieser Auslegung kann nicht gefolgt werden. § 19 der Gemeindeordnung und § 4 Abs. 2 der Geschäftsordnung regeln eine besondere Form der (pro-)aktiven Informationstätigkeit von Amtes wegen und nicht die reaktive Informationstätigkeit auf ein Zugangsgesuch hin (vgl. zu dieser Unterscheidung Rudin, a.a.O., § 20 N 4 ff.). Dass ein Zugang zum ausführlichen Protokoll abgesehen von der Einsichtnahme auf der Gemeindeverwaltung während zehn Tagen vor der nächsten Versammlung ausgeschlossen sein sollte, kann dem Wortlaut von § 19 der Gemeindeordnung und § 4 Abs. 2 der Geschäftsordnung nicht entnommen werden. Dass der Zweck der erwähnten Bestimmungen eine entsprechende Einschränkung verlangen könnte, ist nicht ersichtlich und wird vom Gemeinderat nicht dargelegt. Damit stehen § 19 der Gemeindeordnung und § 4 Abs. 2 der Geschäftsordnung einem auf § 25 Abs. 1 IDG gestützten Zugang zum ausführlichen Protokoll entgegen der Ansicht des Gemeinderats von vornherein nicht entgegen. Damit handelt es sich nicht um abweichende Bestimmungen im Sinn von § 2 Abs. 3 IDG. § 19 der Gemeindeordnung und § 4 Abs. 2 der Geschäftsordnung regeln die Frage der reaktiven Informationstätigkeit auf ein Zugangsgesuch nicht und können daher § 25 Abs. 1 IDG auch nicht als leges speciales vorgehen.
3.2.3 Selbst wenn § 19 der Gemeindeordnung und § 4 Abs. 2 der Geschäftsordnung entsprechend der Auslegung des Gemeinderats einen über die Einsichtnahme auf der Gemeindeverwaltung während zehn Tagen vor der nächsten Versammlung hinausgehenden Zugang zu den ausführlichen Protokollen ausschlössen, wären sie wegen Verletzung des Verhältnismässigkeitsprinzips (Art. 5 Abs. 2 BV) nicht anwendbar. Dieses verlangt unter anderem, dass das öffentliche Interesse an einer Massnahme die dadurch beeinträchtigten privaten Interessen überwiegt (vgl. Häfelin/Müller/Uhlmann, Allgemeines Verwaltungsrecht, 8. Auflage, Zürich 2020, N 556 f.). Der grundsätzliche Anspruch gemäss § 25 Abs. 1 IDG auf Zugang zu Informationen, die bei bestimmten öffentlichen Organen vorhanden sind, ergibt sich aus dem Öffentlichkeitsprinzip gemäss § 75 Abs. 2 der Verfassung des Kantons Basel-Stadt (KV, SG 111.100). Mit ihm soll die freie Meinungsbildung und die Wahrnehmung der demokratischen Rechte gefördert sowie die Kontrolle des staatlichen Handelns erleichtert werden (Rudin, a.a.O., § 25 N 3). Dem Zugangsinteresse ist daher ein erhebliches Gewicht beizumessen. Dies gilt besonders für die ausführlichen Protokolle von Gemeindeversammlungen, die in einem unmittelbaren Zusammenhang mit der Wahrnehmung der demokratischen Rechte stehen. Die Gemeindeversammlungen sind öffentlich (§ 15 der Gemeindeordnung) und während zehn Tagen vor der nächsten Versammlung werden die ausführlichen Protokolle der Gemeindeversammlungen ohnehin auf der Gemeindeverwaltung zur Einsichtnahme aufgelegt. Unter diesen Umständen besteht im Allgemeinen kein das Zugangsinteresse überwiegendes schutzwürdiges öffentliches oder privates Interesse daran, dass die ausführlichen Protokolle der öffentlichen Gemeindeversammlung bis zehn Tage vor der nächsten Versammlung geheim gehalten werden. Ein solches ergibt sich auch nicht aus der Genehmigungsbedürftigkeit des Protokolls gemäss § 4 Abs. 3 der Geschäftsordnung, was vom Gemeinderat auch nicht geltend gemacht wird. Eine kommunale Regelung, die einen über die Einsichtnahme auf der Gemeindeverwaltung während zehn Tagen vor der nächsten Versammlung hinausgehenden Zugang zu den ausführlichen Protokollen der Gemeindeversammlungen generell ausschlösse, wäre daher unverhältnismässig.
3.3 Gemäss § 29 Abs. 1 IDG hat das öffentliche Organ den Zugang zu Informationen im Einzelfall ganz oder teilweise zu verweigern oder aufzuschieben, wenn eine besondere gesetzliche Geheimhaltungspflicht entgegensteht. Soweit der Gemeinderat der Ansicht sein sollte, § 19 der Gemeindeordnung oder § 4 Abs. 2 der Geschäftsordnung begründeten eine solche Geheimhaltungspflicht, könnte ihm nicht gefolgt werden. Erstens kann den erwähnten Bestimmungen überhaupt keine Pflicht zur Geheimhaltung entnommen werden. Zweitens wären kommunale Bestimmungen, die für das ausführliche Protokoll bis zehn Tage vor der nächsten Versammlung eine generelle Geheimhaltungspflicht vorsähen, wegen Verletzung des Verhältnismässigkeitsprinzips (Art. 5 Abs. 2 BV) nicht anwendbar. Im Fall einer besonderen gesetzlichen Geheimhaltungspflicht ist zwar nicht in jedem Einzelfall mit einer Interessenabwägung zu ermitteln, ob dem Zugang überwiegende öffentliche oder private Interessen entgegenstehen, und darf der Gesetzgeber die Abwägung der relevanten öffentlichen und privaten Interessen bereits in abstrakter und allgemeingültiger Weise vorwegnehmen. Die allgemeingültige Regelung muss dem Verhältnismässigkeitsprinzip aber generell hinreichend Rechnung tragen (VGE VD.2021.27 vom 7. Oktober 2021 E. 3.3.2 mit Nachweisen). Dies wäre bei Bestimmungen, die für das ausführliche Protokoll bis zehn Tage vor der nächsten Versammlung eine generelle Geheimhaltungspflicht vorsähen, nicht der Fall. Da die Gemeindeversammlung öffentlich ist (§ 15 der Gemeindeordnung), besteht im Allgemeinen kein das Zugangsinteresse überwiegendes schutzwürdiges öffentliches oder privates Interesse daran, dass das ausführliche Protokoll dieser öffentlichen Versammlung bis zehn Tage vor der nächsten Versammlung geheim gehalten wird. Falls im Einzelfall ein solches Geheimhaltungsinteresse besteht, kann der Zugang gestützt auf § 29 Abs. 1 sowie 2 oder 3 IDG ganz oder teilweise verweigert oder aufgeschoben werden. Ein solches überwiegendes Interesse wird im vorliegenden Fall vom Gemeinderat aber nicht einmal geltend gemacht.
Aus den vorstehenden Erwägungen folgt, dass dem Anspruch des Rekurrenten gemäss § 25 Abs. 1 IDG auf Zugang zum ausführlichen Protokoll der Gemeindeversammlung vom 26. April 2022 im vorliegenden Fall nichts entgegensteht. Daher hat ihm der Gemeinderat Zugang zu diesem Protokoll zu gewähren. Gemäss § 34 Abs. 1 IDG gewährt das öffentliche Organ Zugang zu Informationen indem es die Informationen schriftlich, in Form von Kopien oder auf Datenträgern aushändigt (lit. a) oder mit dem Einverständnis der gesuchstellenden Person die Informationen mündlich mitteilt oder ihr vor Ort Einsicht in die Informationen gewährt (lit. b). Der Rekurrent beantragt sinngemäss die Aushändigung eines Exemplars des Protokolls. Damit fehlt es an einem Einverständnis mit der Zugangsgewährung durch mündliche Mitteilung oder Einsichtgewährung vor Ort. Folglich hat der Gemeinderat dem Rekurrenten eine physische oder elektronische Kopie des ausführlichen Protokolls der Gemeindeversammlung vom 26. April 2022 auszuhändigen. Er kann darauf vermerken, dass die Genehmigung gemäss § 4 Abs. 3 der Geschäftsordnung noch ausssteht.
Damit ist der Rekurs gutzuheissen und die Verfügung des Gemeinderats der Einwohnergemeinde Bettingen vom 14. Juni 2022 aufzuheben. Bei diesem Ausgang des Verfahrens sind keine Gerichtskosten zu erheben, weshalb der vom Rekurrenten geleistete Kostenvorschuss in Höhe von CHF 900.– zurückzuerstatten ist.
Demgemäss erkennt das Verwaltungsgericht (Dreiergericht):
://: In Gutheissung des Rekurses wird die Verfügung des Gemeinderats der Einwohnergemeinde Bettingen vom 14. Juni 2022 aufgehoben und der Gemeinderat der Einwohnergemeinde Bettingen angewiesen, dem Rekurrenten eine Kopie des ausführlichen Protokolls der Gemeindeversammlung vom 26. April 2022 auszuhändigen.
Für das verwaltungsgerichtliche Rekursverfahren werden keine Gerichtskosten erhoben. Der geleistete Kostenvorschuss in Höhe von CHF 900.– wird zurückerstattet.
Mitteilung an:
Rekurrent
Gemeinderat Bettingen
Regierungsrat Basel-Stadt
APPELLATIONSGERICHT BASEL-STADT
Die Gerichtsschreiberin
Dr. Michèle Guth
Rechtsmittelbelehrung
Gegen diesen Entscheid kann unter den Voraussetzungen von Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes (BGG) innert 30 Tagen seit schriftlicher Eröffnung Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten erhoben werden. Die Beschwerdeschrift ist fristgerecht dem Bundesgericht (1000 Lausanne 14) einzureichen. Für die Anforderungen an deren Inhalt wird auf Art. 42 BGG verwiesen. Über die Zulässigkeit des Rechtsmittels entscheidet das Bundesgericht.
Ob an Stelle der Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten ein anderes Rechtsmittel in Frage kommt (z.B. die subsidiäre Verfassungsbeschwerde an das Bundesgericht gemäss Art. 113 BGG), ergibt sich aus den anwendbaren gesetzlichen Bestimmungen. Wird sowohl Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten als auch Verfassungsbeschwerde erhoben, sind beide Rechtsmittel in der gleichen Rechtsschrift einzureichen.