Appellationsgericht
des Kantons Basel-Stadt
als Verwaltungsgericht Dreiergericht
VD.2020.22
URTEIL
vom 4. März 2022
Mitwirkende
Dr. Stephan Wullschleger, lic. iur. André Equey, MLaw Manuel Kreis
und Gerichtsschreiber Dr. Urs Thönen
Beteiligte
A____ Rekurrentin 1
[...]
B____ Rekurrentin 2
[...]
beide vertreten durch [...], Advokat,
und [...], Advokatin,
[...]
gegen
Regierungsrat des Kantons Basel-Stadt Rekursgegner
Marktplatz 9, 4001 Basel
vertreten durch Human Resources Basel-Stadt,
Spiegelgasse 4, 4051 Basel
Gegenstand
Rekurs gegen einen Beschluss des Regierungsrats
vom 21. Januar 2020
betreffend Überführung der Stelle «Lehrperson Höhere Fachschulen» im Rahmen der Systempflege, Stellenbeschreibung Nr. [...]
Sachverhalt
A____ (Rekurrentin 1) und B____ (Rekurrentin 2; Rekurrentinnen) üben als Lehrperson im Bildungsgang [...] resp. als Lehrperson in [...] die Stelle «Lehrperson Höhere Fachschulen», Stellenbeschreibung Nr. [...] aus. Diese wurde mit Beschluss des Regierungsrates per 1. Februar 2015 auf die umschriebene Richtposition (Modellumschreibung) 4210.17 in die Lohnklasse 17 überführt. In der Folge beantragten die Rekurrentinnen beim Zentralen Personaldienst (ZPD, heute: Human Resources Basel-Stadt) den Erlass einer anfechtbaren Verfügung, welche mit Datum vom 7. Januar 2016 namens und im Auftrag des Regierungsrates erlassen worden ist. Die gegen diese Verfügung erhobene Einsprache der Rekurrentinnen wies der Regierungsrat mit Beschluss vom 21. Januar 2020 ab.
Gegen diesen Beschluss richtet sich der am 30. Januar 2020 angemeldete und am 26. Juni 2020 begründete Rekurs der Rekurrentinnen. Mit ihrem Rekurs beantragen die Rekurrentinnen die kosten- und entschädigungsfällige Aufhebung des Regierungsratsbeschlusses vom 21. Januar 2020 und die Einreihung der Stelle «Lehrperson Höhere Fachschulen», Stellenbeschreibung Nr. [...], im Rahmen der Systempflege mit Wirkung ab 1. Februar 2015 in Lohnklasse 18. Eventualiter beantragen sie die Rückweisung der Angelegenheit zur korrekten Durchführung des Verfahrens an den Regierungsrat. In verfahrensrechtlicher Hinsicht beantragen die Rekurrentinnen, es seien sämtliche Verfahrensakten des gesamten vorinstanzlichen Verfahrens (Einreihungsverfahren, Einspracheverfahren) beizuziehen und ihnen zur Einsicht zukommen zu lassen. Mit Vernehmlassung vom 6. November 2020 lässt der Regierungsrat die kosten- und entschädigungsfällige Abweisung des Rekurses beantragen. Hierzu replizierten die Rekurrentinnen mit Eingabe vom 28. Januar 2021. Die weiteren Tatsachen und die Einzelheiten der Parteistandpunkte ergeben sich, soweit sie für das vorliegende Urteil von Bedeutung sind, aus den nachfolgenden Erwägungen.
Erwägungen
1.1 Einspracheentscheide des Regierungsrates betreffend die Überführung einer Stelle können gemäss Ziff. 4.4 der Überführungsrichtlinie im Zusammenhang mit dem Projekt Systempflege (ÜRS) von der Stelleninhaberin oder dem Stelleninhaber beim Verwaltungsgericht angefochten werden. Dies entspricht der Regelung von § 10 des Verwaltungsrechtspflegegesetzes (VRPG, SG 270.100). Gemäss Ziff. 4.4 ÜRS sollen auf einen solchen Rekurs die Bestimmungen des Gesetzes betreffend die Organisation des Regierungsrates und der Verwaltung des Kantons Basel-Stadt (OG, SG 153.100) Anwendung finden. Wie in § 43 OG ausdrücklich festgehalten wird, gilt für Rekurse ans Verwaltungsgericht jedoch das VRPG. Entsprechend bestimmt § 7 Abs. 4 des Lohngesetzes (LG, SG 164.100), dass für den Weiterzug von Entscheiden des Regierungsrates über Einsprachen gegen Einreihungsverfügungen das VRPG massgebend ist. Funktionell zuständig ist gemäss § 92 Abs. 1 Ziff. 11 des Gerichtsorganisationsgesetzes (GOG, SG 154.100) das Dreiergericht (VGE VD.2017.49 vom 20. Juni 2018 E. 1.1, VD.2016.138 vom 27. Februar 2017 E. 1.1).
1.2 Die Rekurrentinnen sind Inhaberinnen der überführten, hier in Frage stehende Stelle. Im Fall der Gutheissung des Rekurses wäre die Stelle rückwirkend per
1.3 Die Kognition des Verwaltungsgerichts richtet sich nach der allgemeinen Bestimmung von § 8 VRPG. Demnach hat das Verwaltungsgericht zu prüfen, ob die Vorinstanz den Sachverhalt unrichtig festgestellt, wesentliche Form- oder Verfahrensvorschriften verletzt, öffentliches Recht nicht oder nicht richtig angewendet oder von dem ihr zustehenden Ermessen einen unzulässigen Gebrauch gemacht hat. Demgegenüber hat das Verwaltungsgericht in Anwendung von § 8 Abs. 5 VRPG in Ermangelung einer besonderen gesetzlichen Grundlage im Lohngesetz die Angemessenheit der angefochtenen Verfügung nicht zu überprüfen (VGE VD.2017.49 vom 20. Juni 2018 E. 1.2, VD.2017.75 vom 15. September 2017 E. 1.2, VD.2016.138 vom 27. Februar 2017 E. 1.2). Bei der Überprüfung von Stelleneinreihungen ist zusätzlich zu berücksichtigen, dass das Einreihungssystem auf einem umfassenden analytischen Vergleich verschiedener Funktionen innerhalb der Verwaltung beruht. Da mit der Änderung der Besoldung einer Stelle das Gleichgewicht innerhalb eines ganzen Besoldungssystems tangiert ist und man stets Gefahr läuft, dadurch neue Ungleichheiten und Ungerechtigkeiten zu schaffen (BGE 120 Ia 329 E. 3 S. 333; VGE VD.2017.49 vom 20. Juni 2018 E. 1.2, VD.2017.75 vom 15. September 2017 E. 1.2, VD.2016.138 vom 27. Februar 2017 E. 1.2), fallen Stellenumschreibungen und -einreihungen in einem erheblichen Umfang in den Ermessensbereich des Regierungsrats und drängt sich eine besondere Zurückhaltung des Gerichts auf (BGE 123 I 1 E. 6b S. 8, 121 I 102 E. 4a S. 104; VGE VD.2017.49 vom 20. Juni 2018 E. 1.2, VD.2017.75 vom 15. September 2017 E. 1.2, VD.2016.138 vom 27. Februar 2017 E. 1.2). Das Verwaltungsgericht befasst sich daher regelmässig nicht mit den der Regierung delegierten Regelungskompetenzen im Rahmen des analytischen Systems gemäss § 5 LG und ihren Gewichtungen, sofern nicht verfassungsrechtliche Grundsätze zur Beurteilung stehen (VGE VD.2017.49 vom 20. Juni 2018 E. 1.2, VD.2017.75 vom 15. September 2017 E. 1.2, VD.2016.138 vom 27. Februar 2017 E. 1.2). Schliesslich ist festzuhalten, dass das Verwaltungsgericht bloss eine nachträgliche Kontrolle des ursprünglichen Überführungsbeschlusses vorzunehmen hat.
1.4 Gemäss § 18 VRPG gilt zwar auch im verwaltungsgerichtlichen Verfahren grundsätzlich die Untersuchungsmaxime. Danach hat das Gericht unabhängig von Beweisanträgen der Parteien «die materielle Wahrheit von Amtes wegen zu erforschen». Dieser Grundsatz wird aber durch die prozessuale Mitwirkungspflicht der Parteien begrenzt (VGE VD.2016.221 vom 16. November 2017 E. 1.2.2, VD.2015.133 vom 8. Dezember 2015 E. 4.3.1, VD.2014.99 vom 21. Mai 2015 E. 1.3.2). In Anwendung von § 16 Abs. 2 VRPG müssen daher nach feststehender Praxis des Verwaltungsgerichts bereits mit der Rekursbegründung alle Sachverhaltsvorbringen erhoben und belegt werden (VGE VD.2016.221 vom 16. November 2017 E. 1.2.2, VD.2016.194 vom 27. Dezember 2016 E. 2.4, VD.2016.96 vom 5. November 2016 E. 4.4.6). In späteren Eingaben oder anlässlich einer Parteiverhandlung kann die rekurrierende Partei keine Noven mehr vorbringen, es sei denn, die neuen Tatsachen oder Beweismittel hätten sich erst später ereignet oder seien erst später bekannt geworden oder es habe zu den betreffenden Vorbringen vorher kein Anlass bestanden (VGE 765/2007 vom 7. November 2008 E. 5; Wullschleger/Schröder, Praktische Fragen des Verwaltungsprozesses im Kanton Basel-Stadt, in: BJM 2005 S. 277, 307). Nach der jüngeren Praxis des Verwaltungsgerichts sind sogar nur noch echte Noven zulässig (VGE VD.2016.96 vom 5. November 2016 E. 4.4.6, VD.2015.133 vom 8. Dezember 2015 E. 4.3.1, VD.2014.99 vom 21. Mai 2015 E. 1.3.2).
1.5 Die von den Parteien anerkannten Tatsachen dürfen als wahr angenommen werden. Im Zweifel bleibt dem Gericht die Beweiserhebung vorbehalten. Als anerkannt gelten auch die in der angefochtenen Verfügung ausdrücklich festgestellten Tatsachen, die die Rekurrierenden nicht bestritten haben (§ 18 VRPG). Pauschale Bestreitungen genügen nicht, um eine Tatsache als streitig zu qualifizieren. Vielmehr muss eine Bestreitung substanziiert bzw. detailliert erfolgen (vgl. ausführlich: VGE VD.2020.27 vom 1. Dezember 2020E. 1.5; VD.2019.216 vom 20. Oktober 2020 E. 1.5, je mit Hinweisen).
Mit ihrem Rekurs rügen die Rekurrentinnen zunächst in formeller Hinsicht eine Verletzung ihres rechtlichen Gehörs. Sie machen eine Verletzung ihres Akteneinsichtsrechts geltend und rügen, dass ihnen nicht Einsicht in sämtliche entscheidrelevante Akten gewährt und das Verfahren nur ungenügend dokumentiert worden sei.
2.1 Zur Begründung machen sie geltend, eine Prüfung der Gleichwertigkeit ihrer Stelle mit anderen Stellen und einer allfälligen Verletzung des Grundsatzes gleicher Lohn für gleichwertige Arbeit gemäss Art. 8 Abs. 1 der Bundesverfassung (BV, SR 101) bzw. § 8 der Verfassung des Kantons Basel-Stadt (KV, SG 111.100) sei nur möglich, wenn einerseits sämtliche Unterlagen des gesamten Einreihungsverfahrens der Stelle der Rekurrentinnen und andererseits aber auch sämtliche Unterlagen des gesamten Einreihungsverfahrens der Stellen, die als Quervergleiche hinzugezogen würden, offengelegt und zur Einsicht zugestellt würden. Die Vorinstanz sei dem entsprechenden Akteneinsichtsgesuch nur teilweise und in sehr kleinem Umfang nachgekommen. Gemäss den amtlichen Stellungnahmen existierten die verlangten Aktenstücke nicht oder würden als vertraulich bezeichnet. Es seien ihnen mehrheitlich Akten der eigenen Stelle zugestellt worden, nicht aber Akten anderer Stellen. So seien ihnen auf ihr Akteneinsichtsgesuch vom 5. Juli 2019 mit Bericht des Vergütungsmanagements vom 22. Juli 2019 neben der Stellenbeschreibung des einzigen erwähnten Quervergleichs bloss zwei weitere Dokumente ausgehändigt worden. Angaben und Unterlagen zur «Bewertungsrunde», zur «vollanalytischen Bewertung» oder zur Plausibilitätsprüfung seien ihnen nicht zugekommen. Bei gewissen angeforderten Akten habe das Vergütungsmanagement in seinem Bericht vom 22. Juli 2019 bestätigt, dass solche Akten nicht existierten oder die Akteneinsicht verweigert werde. Die Vorinstanz und die involvierten Amtsstellen schilderten Handlungsschritte im Rahmen des Systempflegeverfahrens, aus welchen hervorgehe, dass bei diesen Handlungsschritten entscheidrelevante Wertungen und Gesamtbetrachtungen vorgenommen würden. Diese Vorgänge wie etwa die behauptete Durchführung einer Gesamtbetrachtung seien aber nicht dokumentiert und würden nicht offengelegt. So werde der Umstand, dass in den zwei Modellumschreibungen 4210.17 und 4210.18 gewisse Kompetenzen identisch umschrieben seien, man aber trotzdem nicht automatisch von der Erfüllung dieser Kompetenzen durch die Rekurrentinnen ausgehen könne, als Resultat der «vollanalytischen» Erhebung der Stelle der Rekurrentinnen bezeichnet, ohne dass dies dokumentiert worden sei. Es müsse daher weitere bewertungsrelevante Vorgänge gegeben haben, die entweder rechtswidrig nicht dokumentiert worden seien oder bezüglich derer die Akteneinsicht rechtswidrig verweigert werde. Den betroffenen Personen werde dadurch verunmöglicht, die vorgenommene Einreihung nachzuvollziehen und deren Korrektheit zu prüfen.
Für den Nachweis einer rechtskonformen und willkürfreien Lohnklassenfindung sei entscheidend, dass die nachvollziehbare Dokumentation und Zustellung sämtlicher Handlungsschritte offengelegt würden, in welchen entscheidrelevante Wertungen und «Gesamtbetrachtungen» vorgenommen worden seien. Die entsprechende Einsicht sei daher «spätestens jetzt» im verwaltungsgerichtlichen Verfahren zu gewähren.
2.2
2.2.1 Das Akteneinsichtsrecht stellt einen Teilgehalt des in Art. 29 Abs. 2 BV verankerten Anspruchs auf rechtliches Gehör dar, das den Parteien im Verfahren ermöglichen soll, ihre Mitwirkungsrechte wirksam und sachbezogen wahrzunehmen (VGE VD.2018.44 vom 22. März 2019 E. 1.6.2). Es gewährt demgemäss ein grundsätzlich unbeschränktes Recht, in alle verfahrensbezogenen Akten Einsicht zu nehmen, die geeignet sind, Grundlage des Entscheids zu bilden (zum Ganzen Rhinow/Koller/Kiss/Thurnherr/Brühl-Moser, Öffentliches Prozessrecht, 3. Auflage, Basel 2014, N 322; vgl. BGE 132 V 387 E. 3.2 S. 389, 121 I 225 E. 2a S. 227). Gemäss der Rechtsprechung vermittelt die verfassungsmässige Garantie insbesondere das Recht, am Sitz der Behörde Einsicht in die Akten zu nehmen, daraus Notizen anzufertigen und Fotokopien zu erstellen, sofern sich daraus für die Behörde kein übermässiger Aufwand ergibt (BGE 126 I 7 E. 2b S. 10 = Praxis 2001 Nr. 157; 122 I 109 E. 2b S. 112, mit Hinweisen). Die Wahrnehmung des Akteneinsichtsrechts setzt die Vollständigkeit der Akten voraus. Dessen Korrelat bildet daher die Aktenführungspflicht, nach welcher die Behörden verpflichtet sind, alles aktenkundig zu machen, was zur Sache gehört (VGE VD.2018.44 vom 22. März 2019 E. 1.6.4, VD.2018.221 vom 19. Juni 2019 E. 2.3.1.1, mit Hinweis auf Waldmann, in: Basler Kommentar, 2015, Art. 29 BV N 54; BGE 142 I 86 E. 2.2 S. 89, 130 II 473 E. 4.1 S. 477, 129 I 85 E. 4.1 f. S. 88 ff.). Grundsätzlich erstreckt sich das Einsichtsrecht folglich weder auf Akten eines anderen (nicht die jeweilige Partei betreffenden) Verfahrens noch auf Akten anderer Behörden, solange die entscheidende Behörde sie nicht beizieht oder beizuziehen gedenkt (VGE VD.2017.150 vom 14. Mai 2018 E. 2.2).
2.2.2 Ein Anspruch auf Beizug von Akten aus einem anderen Verfahren besteht daher bloss unter den Voraussetzungen des Beweisantrags- und Beweisabnahmerechts (VGE VD.2020.27 vom 1. Dezember 2020 E. 1.6 m.H. auf VD.2018. 221 und VD.2018.222 vom 19. Juni 2019 E. 2.4.1, VD.2017.150 vom 14. Mai 2018 E. 2.2; Waldmann/Bickel, in: Waldmann/Weissenberger [Hrsg.], Praxiskommentar VwVG, 2. Auflage, Zürich 2016, Art. 33 N 1 und 12). Das Beweisantrags- und Beweisabnahmerecht ergibt sich ebenfalls aus dem Anspruch auf rechtliches Gehör (VGE VD.2018.221 und VD.2018.222 vom 19. Juni 2019 E. 2.4.1, VD.2017.150 vom 14. Mai 2018 E. 2.2). Der Anspruch auf rechtliches Gehör gemäss Art. 29 Abs. 2 BV umfasst insbesondere das Recht des Betroffenen, mit erheblichen Beweisanträgen gehört zu werden und an der Erhebung wesentlicher Beweise entweder mitzuwirken oder sich zumindest zum Beweisergebnis zu äussern, wenn dieses geeignet ist, den Entscheid zu beeinflussen (BGE 135 II 286 E. 5.1 S. 293; VGE VD.2017.49 vom 20. Juni 2018 E. 2, VD.2017.250 vom 27. Februar 2018 E. 2.2; Kiener/Rütsche/Kuhn, Öffentliches Verfahrensrecht, 3. Auflage, Zürich 2021, N 232). Die Behörde kann von der Abnahme eines beantragten Beweismittels insbesondere dann absehen, wenn der rechtserhebliche Sachverhalt bereits hinreichend geklärt ist. Ob dies der Fall ist, beurteilt sich mittels einer antizipierten Beweiswürdigung (VGE VD.2017.49 vom 20. Juni 2018 E. 2, VD.2017.150 vom 14. Mai 2018 E. 2.2, VD.2017.250 vom 27. Februar 2018 E. 2.2; vgl. Kölz/Häner/Bertschi, Verwaltungsverfahren und Verwaltungsrechtspflege des Bundes, 3. Auflage, Zürich 2013, N 153 und 457; Waldmann/Bickel, a.a.O., Art. 33 VwVG N 21 f.). Demnach darf die Behörde von weiteren Beweisabnahmen absehen, wenn sie aufgrund der bereits erhobenen Beweise bzw. aufgrund der Aktenlage ihre Überzeugung gebildet hat und aus nachvollziehbaren Gründen annehmen kann, dass diese durch weitere Beweiserhebungen nicht geändert würde (VGE VD.2017. 49 vom 20. Juni 2018 E. 2, VD.2017.150 vom 14. Mai 2018 E. 2.2, VD.2017.250 vom 27. Februar 2018 E. 2.2; vgl. Kölz/Häner/Bertschi, a.a.O., N 537; Waldmann/Bickel, a.a.O., Art. 29 VwVG N 88 und Art. 33 VwVG N 22). Insbesondere ist die Behörde nicht gehalten, Beweise abzunehmen, wenn die Tatsachen bereits aus den Akten genügend ersichtlich sind (VGE VD.2017.49 vom 20. Juni 2018 E. 2, VD.2017.150 vom 14. Mai 2018 E. 2.2, VD.2017.250 vom 27. Februar 2018 E. 2.2; vgl. Kölz/Häner/Bertschi, a.a.O., N 537).
2.2.3 Wie das Verwaltungsgericht erwogen hat, ist bei der Prüfung der Korrektheit einer Einreihung von der Stellenbeschreibung auszugehen, welche Basis des Bewertungsentscheides bildet (VGE VD.2020.27 vom 1. Dezember 2020 E. 1.6 m.H. auf VD.2019.54-55 vom 21. Januar 2020 E. 3.6, VD.2018.107 vom 27. März 2019 E. 3.4, VD.2017.49 vom 20. Juni 2018 E. 3.2). Die Massgeblichkeit der Stellenbeschreibung gilt auch für die Quervergleichsstellen (VGE VD.2019.54-55 vom 21. Januar 2020 E. 2.3 und 3.6, VD.2019.49-53 vom 21. Januar 2020 E. 3.6; vgl. VGE VD.2018.107 vom 27. März 2019 E. 1.5). Die Quervergleiche sind wie die gesamte Stelleneinreihung auf der Grundlage der Stellenbeschreibungen vorzunehmen (VGE VD.2017.48 vom 23. März 2018 E. 6.4). Folglich ist bei den Quervergleichen auf die Stellenbeschreibungen der Quervergleichsstellen abzustellen und nicht auf andere Akten betreffend die Überführung der Quervergleichsstellen, insbesondere nicht auf allfällige Verfügungen betreffend die Überführung der Quervergleichsstellen (vgl. VGE VD.2020.27 vom 1. Dezember 2020 E. 1.6 m.H. auf VD.2018.107 vom 27. März 2019 E. 1.5).
2.2.4 Dies gilt auch für die von den Rekurrentinnen im vorinstanzlichen Verfahren konkret verlangten Unterlagen. So betreffen die in anderen Bewertungsverfahren vorgenommenen konkreten Arbeitsbewertungen und dort vorgenommene Quervergleiche – wie auch weitere Schritte – die Besonderheiten jener Verfahren. Hier für die Quervergleiche massgebend sind allein die dortigen Einreihungsentscheide auf der Grundlage der jeweiligen Stellenbeschreibungen. Folglich ist bei den Quervergleichen auf die Stellenbeschreibungen der Quervergleichsstellen abzustellen und nicht auf andere Akten betreffend die Überführung der Quervergleichsstellen, insbesondere nicht auf allfällige Verfügungen betreffend die Überführung der Quervergleichsstellen (vgl. VGE VD.2020.27 vom 1. Dezember 2020 E. 1.6, VD.2018.107 vom 27. März 2019 E. 1.5). Weitere Akten sind daher nicht beizuziehen.
Weiter bezieht sich die Rüge der Verletzung des rechtlichen Gehörs auf «Unterlagen zur ‚vollanalytischen Bewertung‘», «Protokolle der Plausibilisierungsprüfung», «Unterlagen zur Erstellung des Einreihungsplans, der Funktionskette und der Modellumschreibungen». Der der Bewertung der einzelnen Stellen im Rahmen der sogenannten Systempflege zu Grunde liegende Einreihungsplan und die Modellumschreibungen gemäss dem Regierungsratsbeschluss Nr. 14/34/56 vom 18. November 2014 bilden Verwaltungsverordnungen (VGE VD.2019.49-53 vom 21. Januar 2020 E. 3.5.3). Sie richten sich nur an die Behörden und begründen grundsätzlich keine Rechte oder Pflichten der Privaten (vgl. Häfelin/Müller/Uhlmann, Allgemeines Verwaltungsrecht, 8. Auflage, Zürich 2020, N 84; Tschannen/Zimmerli/Müller, Allgemeines Verwaltungsrecht, 4. Auflage, Bern 2014, § 14 N 9 f. und § 41 N 15). Vollzugslenkende Verwaltungsverordnungen werden von der betreffenden Behörde selbst, der vorgesetzten Behörde oder der Aufsichtsbehörde erlassen und bezwecken die einheitliche und rechtsgleiche Handhabung offen formulierter Vorschriften und von Ermessen (VGE VD.2019.49-53 vom 21. Januar 2020 E. 3.5.2 m.H. auf Tschannen/Zimmerli/Müller, a.a.O., § 41 N 13; Wiederkehr, in: Wiederkehr/Richli, Praxis des allgemeinen Verwaltungsrechts, Band 1, Bern 2012, N 486). Sachlich beschränkt sich der Gehörsanspruch gemäss Art. 29 BV aber auf Gerichts- und Verwaltungsverfahren. Im Verfahren der Rechtsetzung besteht grundsätzlich kein Anspruch auf rechtliches Gehör (BGer 1C_441/2015 vom 18. November 2015 E. 2.4 m.H. auf BGE 121 I 230 E. 2c S. 232 f. mit Hinweisen). Dies gilt im Grundsatz auch für das Verfahren der Verwaltungsverordnungsgebung, zumal damit ebenfalls nicht unmittelbar Rechte und Pflichten der Einzelnen begründet werden. Etwas Anderes kann nur dann gelten, wenn in rechtsetzenden Erlassen individuell-konkrete Anordnungen aufgenommen werden, die bestimmte Personen gleich oder ähnlich wie konkrete Hoheitsakte in ihrer Rechtsstellung unmittelbar berühren (Waldmann, a.a.O., Art. 29 BV N 14). Die Rekurrentinnen konkretisieren nicht, inwiefern dies auf die Unterlagen zutreffen soll, zu denen sie Einblick in Materialien verlangen.
Schliesslich verlangen die Rekurrentinnen Einblick in «Unterlagen/Informationen zur Errichtung der Stellenbeschreibungen». Im Verfahren der Systempflege ist bei der Prüfung der Korrektheit einer Einreihung von der Stellenbeschreibung auszugehen, welche Basis des Bewertungsentscheides bildet. Bei der Interpretation dieser Stellenbeschreibung können die Ausführungen der Rekurrentinnen als Stelleninhaberinnen und deren Vorgesetzten berücksichtigt werden (VGE VD.2019.78 vom 27. Mai 2020 E. 2.3, VD.2018.107 vom 27. März 2019 E. 3.4, VD.2017.49 vom 20. Juni 2018 E. 3.2, VD.2017.48 vom 23. März 2018 E. 3.2). Darüber hinaus kann mit einem Rekurs betreffend die Überführung einer Stelle im Rahmen der Systempflege nicht gerügt werden, dass die Stellenbeschreibung unrichtig sei (VGE VD.2019.220/221 vom 17. November 2020 E. 2.4.1, VD.2019.78 vom 27. Mai 2020 E. 2.3, VD.2018.107 vom 27. März 2019 E. 3.4, VD.2017.49 vom 20. Juni 2018 E. 3.1, VD.2017.48 vom 23. März 2018 E. 3.2). Dies gilt – wie ausgeführt – auch für die Beurteilung von Quervergleichsstellen (VGE VD.2020.27 vom 1. Dezember 2020 E. 1.6). Ist aber die Stellenbeschreibung beim Einreihungsentscheid im Rahmen der Systempflege nicht zu überprüfen, bedarf es auch nicht der Herausgabe von Unterlagen bezüglich deren Ausarbeitung.
2.3 Daraus folgt, dass eine Verletzung des rechtlichen Gehörs nicht vorliegt, weshalb auch der auf Heilung des geltend gemachten Gehörsanspruchs gerichtete Verfahrensantrag auf Beizug sämtlicher Verfahrensakten des gesamten vorinstanzlichen Verfahrens (Einreihungsverfahren, Einspracheverfahren) und entsprechende Einsicht abzuweisen ist.
Mit ihrem Rekurs rügen die Rekurrentinnen zunächst eine Verletzung des verfassungsmässigen Grundrechts der Rechtsgleichheit bzw. des Grundsatzes «gleicher Lohn für gleichwertige Arbeit» gemäss Art. 8 Abs. 1 BV und § 8 KV.
3.1 Der Grundsatz der Rechtsgleichheit gemäss Art. 8 Abs. 1 BV verlangt nur – aber immerhin –, dass im öffentlichen Dienstrecht gleichwertige Arbeit gleich entlöhnt wird (BGE 141 II 411 E. 6.1.1 S. 418; VGE VD.2017.49 vom 20. Juni 2018 E. 3.1, VD.2017.75 vom 15. September 2017 E. 2.1, VD.2016.138 vom 27. Februar 2017 E. 2). Art. 8 Abs. 1 BV ist verletzt, wenn im öffentlichen Dienstverhältnis gleichwertige Arbeit ungleich entlöhnt wird (BGE 131 I 105 E. 3.1 S. 107; VGE VD.2017.49 vom 20. Juni 2018 E. 3.1, VD.2017.75 vom 15. September 2017 E. 2.1, VD.2016.138 vom 27. Februar 2017 E. 2). Wie von den Rekurrentinnen explizit anerkannt wird, steht den politischen Behörden diesbezüglich ein grosser Spielraum in der Ausgestaltung von Besoldungsordnungen zu. Ob verschiedene Tätigkeiten als gleichwertig zu betrachten sind, hängt von Beurteilungen ab, die unterschiedlich ausfallen können (BGE 141 II 411 E. 6.1.1 S. 418; VGE VD.2017.49 vom 20. Juni 2018 E. 3.1, VD.2017.75 vom 15. September 2017 E. 2.1, VD.2016.138 vom 27. Februar 2017 E. 2). Innerhalb der Grenzen des Willkürverbots und des Rechtsgleichheitsgebots sind die Behörden befugt, aus der Vielzahl denkbarer Anknüpfungspunkte die Tatbestandsmerkmale auszuwählen, die für die Besoldung von Beamten massgebend sein sollen (BGE 141 II 411 E. 6.1.1 S. 418, 131 I 105 E. 3.1 S. 107; VGE VD.2017.49 vom 20. Juni 2018 E. 3.1, VD.2017.75 vom 15. September 2017 E. 2.1, VD.2016.138 vom 27. Februar 2017 E. 2). Verfassungsrechtlich ist nicht verlangt, dass die Besoldung allein nach der Qualität der geleisteten Arbeit bzw. den tatsächlich gestellten Anforderungen bestimmt wird. Ungleichbehandlungen müssen sich aber vernünftig begründen lassen bzw. sachlich haltbar sein. So hat das Bundesgericht erkannt, dass Art. 8 Abs. 1 BV nicht verletzt ist, wenn Besoldungsunterschiede auf objektive Motive wie Alter, Dienstalter, Erfahrung, Familienlasten, Qualifikation, Art und Dauer der Ausbildung, Arbeitszeit, Leistung, Aufgabenbereich oder übernommene Verantwortlichkeiten zurückzuführen sind (vgl. BGE 131 I 105 E. 3.1 S. 107; VGE VD.2017.49 vom 20. Juni 2018 E. 3.1, VD.2017.75 vom 15. September 2017 E. 2.1, VD.2016.138 vom 27. Februar 2017 E. 2).
3.2 Gemäss § 5 LG erfolgt die Einreihung der Stellen nach den Grundsätzen der Arbeitsbewertung durch ihre Zuordnung auf die Richtpositionen, unter Berücksichtigung der Organisationsstruktur sowie aufgrund abteilungsübergreifender Quervergleiche. Anhand der Haupttätigkeit wird die Stelle einer der sieben Funktionsbereiche (1. Infrastruktur, Handwerk, Technik; 2. Gesundheit [Pflege, Therapie, Medizin, Paramedizin]; 3. Betreuung, Beratung, Therapie; 4. Lehr- und wissenschaftliche Funktionen; 5. Sicherheit, Bevölkerungsschutz; 6. Support-, Querschnitts- und Verwaltungsfunktionen; 7. Management und Stabsfunktionen) zugeordnet. Diese sieben Funktionsbereiche zusammen bilden den Einreihungsplan. In jedem Funktionsbereich sind ähnliche Anforderungsprofile mit unterschiedlichem Schwierigkeitsgrad in Funktionsketten abgebildet. Jede einzelne Lohnklasse einer Funktionskette ist eine Richtposition. Je höher das Anforderungsniveau, umso höher die Lohnklasse. Massgebend für die Zuordnung einer Stelle auf eine Richtposition und damit für die Lohnklassenfindung sind die Anforderungen der Stelle bezüglich Selbstkompetenz (Selbständigkeit und Flexibilität), Sozialkompetenz (Kommunikations- sowie Kooperations- und Teamfähigkeit), Führungskompetenz (Führung und Führungsunterstützung), Fachkompetenz (Wissen sowie Kenntnisse und Fertigkeiten) sowie allfällige besondere Beanspruchungen und Arbeitsbedingungen (VGE VD.2019.78 vom 27. Mai 2020 E. 2.2, VD.2018.107 vom 27. März 2019 E. 3.2; vgl. Human Resources Basel-Stadt, Erläuterungen zur Stellenzuordnung vom 10. August 2015, S. 3, https://www.arbeitgeber.bs.ch/kontakt/einspracheverfahren/grundlagen.html).
3.3 Für die Bewertung der Stellen im Rahmen der Systempflege wird grundsätzlich für jede zweite Richtposition innerhalb der Funktionskette mit einer Modellumschreibung beschrieben, welches Anforderungsniveau vorausgesetzt wird (VGE VD.2019.78 vom 27. Mai 2020 E. 2.3, VD.2019.49-53 vom 21. Januar 2020 E. 3.4, VD.2018.107 vom 27. März 2019 E. 3.3; vgl. Human Resources Basel-Stadt, Einreihungsplan und Modellumschreibungen vom 10. Oktober 2014 bzw. 18. November 2014, Erläuterungen S. 3, https://www.arbeitgeber.bs.ch/kontakt/einspracheverfahren/grundlagen.html). In der Funktionskette 4210 «Lehrperson Höhere Fachschule (HF)» bestehen Modellumschreibungen für die Richtpositionen 4210.17 und 4210.18. Für die Zuordnung zu den nichtumschriebenen Richtpositionen existiert eine differenzierte Praxis des Verwaltungsgerichts (VGE VD.2019.78 vom 27. Mai 2020 E. 2.3, VD.2019.49-53 vom 21. Januar 2020 E. 3.4, VD.2018.107 vom 27. März 2019 E. 3.3, VD.2017.75 vom 15. September 2017 E. 2.3). Für die Einreihung in eine umschriebene Richtposition genügt es grundsätzlich nicht, dass die Anforderungen der nächsttieferen Modellumschreibung (die grundsätzlich zwei Richtpositionen tiefer liegt) übertroffen und die Anforderungen der zugehörigen Modellumschreibung teilweise erfüllt werden. Für die Einreihung in eine umschriebene Richtposition müssen die Anforderungen der betreffenden Modellumschreibung grundsätzlich vielmehr vollumfänglich erfüllt sein (VGE VD.2019.78 vom 27. Mai 2020 E. 2.3, VD.2019.49-53 vom 21. Januar 2020 E. 3.4, VD.2018.107 vom 27. März 2019 E. 3.3; vgl. VGE VD.2017.75 vom 15. September 2017 E. 2.3). Eine Ausnahme gilt für die Zuordnung auf die unterste mit einer Modellumschreibung umschriebene Richtposition einer Funktionskette (VGE VD.2019.78 vom 27. Mai 2020 E. 2.3, VD.2019.49-53 vom 21. Januar 2020 E. 3.4, VD.2018.107 vom 27. März 2019 E. 3.3; vgl. VGE VD.2017.49 vom 20. Juni 2018 E. 5.6). Die Einreihung in eine umschriebene Richtposition ist im Einzelfall jedoch auch dann möglich, wenn – von einer nicht umschriebenen Richtposition aus betrachtet – die Anforderungen der nächsttieferen Modellumschreibung überwiegend übertroffen und die Anforderungen der nächsthöheren Modellumschreibung in wesentlichen Teilen erfüllt und teilweise sogar übertroffen werden, die einzureihende Stelle also in einer Gesamtbetrachtung deutlich näher an der nächsthöheren Modellumschreibung liegt. Bei insgesamt signifikanter Nähe zur nächsthöheren Modellumschreibung ist damit im Sinne einer Kompensation insbesondere stärker zu berücksichtigen, wenn die Anforderungen der nächsthöheren Modellumschreibung übertroffen werden (VGE VD.2019.78 vom 27. Mai 2020 E. 2.3, VD.2019.49-53 vom 21. Januar 2020 E. 3.4, VD.2019.39 vom 21. Januar 2020 E. 2.4, VD.2018.243 vom 8. November 2019 E. 7).
3.4
3.4.1 Bezogen auf den vorliegenden Sachverhalt rügen die Rekurrentinnen im Zusammenhang mit ihrer geltend gemachten Ungleichbehandlung zunächst, dass für die Lehrpersonen an Höheren Fachschulen zwei Stellenbeschreibungen existierten. Die Stellenbeschreibungen Nr. [...] und Nr. [...] seien dabei nahezu identisch. Die Stellenbeschreibung Nr. [...] sei bei der Umschreibung des generellen Auftrags mit dem Zusatz «Erteilen von Unterricht in der Höheren Berufsbildung mit erhöhtem Anspruch an Wissensvertiefung und Transfer in praktischer Umsetzung» ergänzt worden. Zudem unterschieden sich die beiden Stellenbeschreibungen hinsichtlich der verlangten Ausbildung. Während in der Stellenbeschreibung Nr. [...] ein Abschluss an einer Höheren Fachschule bis zu einer Fachhochschule verlangt werde, setze die Stellenbeschreibung Nr. [...] einen Master einer Universität oder der ETH voraus. Diese Unterschiede seien aber für die Bewertung nicht massgebend. Es fehlten daher für eine lohnmässige Ungleichbehandlung vernünftigen Gründe, weshalb diese sachlich nicht haltbar und deshalb rechtswidrig sei. Mittlerweile sei diese rechtswidrige Ungleichbehandlung behoben, indem alle Lehrpersonen an den Höheren Fachschulen per
3.4.2 Gegenstand des angefochtenen Beschlusses des Regierungsrates ist die per 1. Februar 2015 erfolgte Überführung der Stelle «Lehrperson Höhere Fachschule», Stellenbeschreibung Nr. [...], welche damit die Basis des Bewertungsentscheids gebildet hat (vgl. oben E. 2.2.3). Nicht zu prüfen ist in diesem Verfahren, ob die Rekurrentinnen aufgrund der von ihnen ausgeübten Aufgabe richtigerweise einer anderen Stelle zugewiesen werden sollten, wie dies per 1. Januar 2020 erfolgt ist. Wie der Regierungsrat in seiner Vernehmlassung zutreffend ausführen lässt, ist dies eine Frage des Stellengebrauchs, der in den Verantwortungsbereich des jeweiligen Departements fällt. Ob bei den Rekurrentinnen eventuell schon vor dem 1. Januar 2020 die Voraussetzungen für die Zuweisung ihrer Aufgabe zur Stelle «Lehrperson Höhere Fachschule mit erhöhtem Anspruch», Stellenbeschreibung Nr. [...], vorgelegen haben (z.B. das Erteilen von Unterricht, welcher eine Ausbildung auf Niveau Master UNI/ETH voraussetzt), gehört daher nicht zum Streitgegenstand des vorliegenden Verfahren und ist nicht in diesem zu beurteilen. Daran ändert auch der replicando geltend gemachte Umstand nichts, dass mit Wirkung ab dem
Januar 2020 alle HF-Lehrpersonen der Stellenbeschreibung Nr. [...] zugewiesen worden sind und heute keine Lehrperson mehr der Stellenbeschreibung Nr. [...] zugewiesen ist. Massgeblich ist die Zuweisung von Stellen gemäss Stellenbeschreibung zu den Modellumschreibungen. Spätere Entwicklungen, die zur Zuweisung zu anderen Stellenbeschreibungen geführt haben, sind nicht Gegenstand des Überführungsverfahrens auf der Grundlage der im Zeitpunkt der Überführung massgebenden Stellenzuweisungen.
Stellenzuordnung
Es ist daher die Überführung der Stelle der Rekurrentinnen zunächst aufgrund ihrer Zuweisung zur Funktionskette 4210 unter Berücksichtigung der einzelnen vorausgesetzten Kompetenzen und Unterkompetenzen zu prüfen. Die im Vergleich zur Bewertung der Stelle Nr. [...] erhobenen Rügen werden im Zusammenhang mit dem Quervergleich mit dieser Stelle zu prüfen sein.
4.1 Modellumschreibungen 4210.17 und 4210.18
Die Rekurrentinnen machen zunächst geltend, dass die beiden Modellumschreibungen 4210.17 und 4210.18 in vielen Unterkompetenzen identisch seien. Sie rügen, die Vorinstanz sei in unhaltbarer Weise davon ausgegangen, dass die Stelle der Rekurrentinnen immer nur die Modellumschreibung 4210.17 erfülle, selbst wenn diese mit der Modellumschreibung 4210.18 identisch sei.
Diese Rüge trifft nicht zu. An dem von den Rekurrentinnen genannten Ort (Ziff. 2.5 des angefochtenen Beschlusses des Regierungsrats) wird lediglich ausgeführt, dass die Stelle der Rekurrentinnen «trotz identischer Formulierung einzelner Kompetenzmerkmale» in den beiden Modellumschreibungen insgesamt nur die Anforderungen der Modellumschreibung 4210.17 erfülle. Beide Richtpositionen sind mit einer Modellumschreibung beschrieben. Soweit die beiden Modellumschreibungen identische Anforderungen stellen, erscheint die Erfüllung dieser Anforderungen mit Bezug auf den Einreihungsentscheid in die beiden Lohnklassen für irrelevant (vgl. implizit VGE VD.2019.220 vom 17. November 2020 E. 3.5.2/4, 3.11, VD.2019.216 vom 20. Oktober 2020 E. 3.1.1). Der Entscheid fokussiert sich damit auf die Kompetenzen und Unterkompetenzen, bei denen unterschiedliche Anforderungen gestellt werden.
4.2 Selbständigkeit
Die Anforderungen an die Unterkompetenz Selbständigkeit werden mit den Unterkriterien Gestaltungs-, Handlungs- und Entscheidungsfreiraum beschrieben (Erläuterungen zur Stellenzuordnung, a.a.O., S. 5 f.). Die beiden Modellumschreibungen 4210.17 und 4210.18 umschreiben die Anforderungen bezüglich der Unterkompetenz Selbständigkeit identisch. Verlangt wird die «Wahrnehmung von teilweise konzeptionellen Tätigkeiten mit grösserem Handlungs- und mit grösserem Entscheidungsfreiraum». Die entsprechenden Anforderungen der beiden Modellumschreibungen sind daher bewerterisch gleich zu gewichten.
4.3 Flexibilität
Die Anforderungen bezüglich Flexibilität werden über die Aufgabenvielfalt (Bearbeitung von Aufgaben mit sehr gleichartigen bis sehr unterschiedlichen Inhalten), den Bekanntheitsgrad der Aufgaben (von sehr hohem bis sehr geringem Bekanntheitsgrad) und die Häufigkeit der Arbeitsunterbrechungen (von normalen bis zu dauernden zeitlichen Wechseln) beschrieben. Während die Modellumschreibung 4210.17 die Bearbeitung von Aufgaben mit teilweise unterschiedlichen Inhalten und gewissem Bekanntheitsgrad sowie normalen zeitlichen Wechseln verlangt, stellt die Modellumschreibung 4210.18 an die Aufgabenvielfalt erhöhte Anforderungen, indem die Bearbeitung von Aufgaben mit mehrheitlich unterschiedlichen Inhalten verlangt wird. Demgegenüber sind die Anforderungen bezüglich des Bekanntheitsgrades und der Häufigkeit von Wechseln identisch. Strittig ist denn auch nur die Bewertung bezüglich des Kriteriums der Aufgabenvielfalt.
4.3.1 Die Vorinstanz erwog diesbezüglich, die Rekurrentinnen hätten gemäss der Stellenbeschreibung Nr. [...] Studierende auf der Stufe der Höheren Berufsbildung zu unterrichten und auf den entsprechenden Abschluss vorzubereiten. Zur Erfüllung dieses Auftrages übernähmen sie Unterrichtsaufgaben sowie Aufgaben im unterrichtsnahen Bereich und Schulbereich. Dies entspreche gemäss Systematik der Bearbeitung von Aufgaben mit teilweise unterschiedlichen Inhalten.
4.3.2 Dem halten die Rekurrentinnen mit ihrem Rekurs entgegen, dass die Vorinstanz in einem anderen Verfahren ausgeführt habe, von der «Bearbeitung von Aufgaben mit teilweise unterschiedlichen Inhalten» sei bei der Erteilung von Unterricht in einem Fach auszugehen. Sie würde aber mehrere Fächer unterrichten. Die Rekurrentin 2 unterrichte in den Fachbereichen Strahlenphysik, Apparatekunde, Nuklearmedizin bzw. Strahlentherapie, diagnostische Radiologie, Computertomographie, Ultraschall, aber auch Wissens- und Kompetenzmanagement. Die Rekurrentin 1 unterrichte in allen drei Stufen der Ausbildung und in drei von vier Arbeitsfeldern (SeM Pflege und Betreuung somatisch erkrankter Menschen; PeM Pflege und Betreuung psychisch erkrankter Menschen; MLZ Pflege und Betreuung von Menschen mit Langzeiterkrankungen) und in verschiedenen Pflegemodulen sowie in allen Fachbereichen der Basismodule (Pflegeprozess, Interaktionsprozess, Ethik und Recht, Berufsentwicklung, Beraten und Anleiten, Wissensmanagement, Pflegewissenschaft, Pflegemanagement, Gesundheitsförderung). Die Aufgabenvielfalt zeichne sich zudem nicht nur im Zusammenhang mit den verschiedenen Fachbereichen bzw. Fächern des eigentlichen Unterrichts ab, sondern auch im Zusammenhang mit den weiteren Aufgaben als Lehrperson. Diesbezüglich sei aufgrund der identischen Stellenbeschreibungen kein Unterschied zur Stelle der anderen HF-Lehrpersonen gemäss Stellenbeschreibung Nr. [...] erkennbar. Die Stelle der Rekurrentinnen beinhalte somit ebenfalls die Bearbeitung von Aufgaben mit mehrheitlich unterschiedlichen Inhalten gemäss Modellumschreibung 4210.18.
4.3.3 Die Vorinstanz macht demgegenüber geltend, dass mit Bezug auf die Aufgabenvielfalt die Anzahl der zu unterrichtenden Fächer lediglich eines von mehreren Kriterien zur Beurteilung darstelle. Zu berücksichtigen sei auch, dass bei Fächern, für deren Unterricht spezifischeres Fachwissen erforderlich sei, sich dies auf die Vielfalt der Lernmethoden auswirke, damit der noch anspruchsvollere Schulstoff den Lernenden angemessen vermittelt werden könne. Die Aufgabenvielfalt könne als tendenziell höher gelten, wenn anspruchsvollere und umfassendere Inhalte zu vermitteln seien, wie dies bei der Stellenbeschreibung Nr. [...] der Fall sei. Schliesslich handle es sich bei der Ausbildung an der Höheren Fachschule (HF) um eine tertiäre Ausbildung. Die Lernenden seien älter als diejenigen in der Sekundarstufe II und benötigten weniger Betreuung bzw. Beratung durch die Klassenlehrpersonen, insbesondere in persönlichen Fragestellungen oder Krisensituationen. Die Aufgabenvielfalt werde dadurch entsprechend vermindert.
4.3.4 Massgebend für die Beurteilung der Aufgabenvielfalt ist nach dem Gesagten die bewertete und überführte Stellenbeschreibung und nicht die konkret von den Rekurrentinnen ausgeübte Lehrtätigkeit. Der zu erteilende «Unterricht in der Höheren Berufsbildung» wird in der Stellenbeschreibung Nr. [...] nicht näher konkretisiert. Er ergibt sich erst aus dem Umkehrschluss aus der Stellenbeschreibung Nr. [...], welche den generellen Auftrag des «Erteilens von Unterricht in der Höheren Berufsbildung mit erhöhtem Anspruch an Wissensvertiefung und Transfer in praktischer Umsetzung» voraussetzt. Daraus folgt, dass es sich bei dem zu erteilenden Unterricht der Stelle «Lehrpersonen an Höheren Fachschulen» gemäss Stellenbeschreibung Nr. [...] um Unterricht ohne erhöhtem Anspruch an Wissensvertiefung und Transfer in praktischer Umsetzung handeln muss. Die Beurteilung der Anforderungen bezüglich Flexibilität durch die Vorinstanz ist daher nicht zu beanstanden.
4.4 Kommunikationsfähigkeit
Die Anforderungen betreffend die Unterkompetenz Kommunikationsfähigkeit werden über den Schwierigkeitsgrad der zu übermittelnden Botschaft, den Schwierigkeitsgrad bzw. die Brisanz der Übermittlung und die Heterogenität des Empfängerkreises beschrieben (Erläuterungen zur Stellenzuordnung, a.a.O., S. 5 und 9). Die beiden Modellumschreibungen 4210.17 und 4210.18 unterscheiden sich diesbezüglich bloss hinsichtlich der Anforderungen an den Schwierigkeitsgrad der zu übermittelnden Botschaft und die Brisanz der Übermittlung. Während die Modellumschreibung 4210.17 die «Übermittlung von teilweise komplexen Inhalten mit zum Teil sensitivem Charakter» verlangt, setzt die Modellumschreibung 4210.18 die «Übermittlung von mehrheitlich komplexen Inhalten mit mehrheitlich sensitivem Charakter» voraus. Weiter verlangen beide Modellumschreibungen einen Empfängerkreis mit mittlerer Heterogenität.
4.4.1 Mit dem angefochtenen Entscheid erwog der Regierungsrat, gemäss der Stellenbeschreibung Nr. [...] hätten die Rekurrentinnen die Studierenden in angepasster Form auf den Abschluss innerhalb des Bildungsgangs auf Niveau Höhere Fachschule hinzuführen. Dies erfordere die Vermittlung von Inhalten mit einem gewissen Abstraktionsgrad sowie regelmässig auch die Übermittlung schwieriger Botschaften. Insgesamt seien somit gemäss Systematik teilweise komplexe Inhalte zu übermitteln.
Des Weiteren sei bei der Übermittlung ein gewisses Mass an Diplomatie erforderlich. Die im Rahmen der Lehrtätigkeit als korrigierende und von den Studierenden als Kritik und demotivierend empfundene Kommunikation sei so vorzunehmen, dass die Studierenden sie als sachliche Hinweise bzw. konstruktive Kritik annehmen könnten, ohne dass die allgemeine Motivation, das Interesse für das Fach und die Beziehung zur Lehrperson Schaden nehme. Eine gewisse Sensitivität ergebe sich auch durch das unterschiedliche Alter und die verschiedenen Lebens- und Ausbildungsvoraussetzungen, welche die Studierende mit sich brächten. Insgesamt entspreche dies der Übermittlung von Inhalten mit teilweise sensitivem Charakter.
4.4.2 Die Rekurrentinnen machen geltend, es gebe bezüglich des Schwierigkeitsgrads und der Brisanz der zu übermittelnden Botschaft keinen Unterschied zur Stelle der anderen Lehrpersonen an den Höheren Fachschulen gemäss Stellenbeschreibung Nr. [...]. Der Unterschied sei in Verletzung ihres rechtlichen Gehörs nicht erläutert worden. Weiter sei bei allen Lehrpersonen an den Berufsfachschulen, welche in die Funktionsketten 4202 und 4203 überführt worden seien, betreffend die Brisanz der zu übermittelnden Inhalte von «mehrheitlich sensitivem Charakter» der Inhalte die Rede. Das bedeute somit implizit, dass alle Lehrpersonen der Berufsbildung (in den Berufsfachschulen, aber auch den Höheren Fachschulen) Inhalte mit «mehrheitlich sensitivem Charakter» übermitteln sollen, mit Ausnahme ihrer Tätigkeit, welche mit ihrer Stelle in Modellumschreibung 4210.17 eingereiht worden sei. Für diese Unterscheidung zum Nachteil der Stelle der Rekurrentinnen gebe es keinen vernünftigen Grund.
4.4.3 Nachvollzogen werden kann, dass der Schwierigkeitsgrad der Übermittlung abhängig vom Abstraktionsgrad der Unterrichtsinhalte zunimmt und dieser daher bei gesteigerten Ausbildungsanforderungen gerade auch aufgrund des zunehmenden Gefälles zwischen dem Ausbildungsstand der Unterrichtenden und der Lernenden höher ist. Da die Lehrtätigkeit als Lehrperson an Höheren Fachschulen gemäss Stellenbeschreibung Nr. [...] im Unterschied zu jener als Lehrperson Berufsfachschule Tertiär B II mit erhöhtem Anspruch Niveau ETH, UNI gemäss Stellenbeschreibung Nr. [...] keinen universitären Abschluss verlangt, ist die unterschiedliche Bewertung des Schwierigkeitsgrades als «teilweise komplexe Inhalte» respektive als «mehrheitlich komplexe Inhalte» nicht zu beanstanden.
Nicht nachvollzogen werden kann aber, welchen Einfluss diese Komplexität auf die Brisanz der Übermittlung haben soll. Das Mass der geforderten Diplomatie bei korrigierender Kritik erscheint nicht von dieser etwas höheren Komplexität des Inhalts der Botschaften abhängig. Die Vorinstanz macht diesbezüglich geltend, dass es bei der Stelle «Lehrperson Höhere Fachschule mit erhöhtem Anspruch» grössere intellektuelle Unterschiede zwischen den beiden Kommunikationspartnern, also zwischen der Lehrperson und den Lernenden gebe, werde doch in der Stellenbeschreibung Nr. [...] beim Unterrichten der Lernenden ein erhöhter Anspruch an die Wissensvertiefung und den Transfer gefordert. Aufgrund des grösseren Gefälles zwischen Sender und Empfänger werde die Brisanz der Übermittlung der Botschaften bei dieser Stelle höher gewichtet als bei derjenigen der Rekurrentinnen. Dies vermag nicht zu überzeugen. Zutreffend erscheint, dass sich aus diesem Gefälle höhere Anforderungen aufgrund des Schwierigkeitsgrades der Botschaft ergeben. Zutreffend erscheint auch, dass gemäss der Systematik diesem Gefälle bei der Bewertung der Brisanz Rechnung zu tragen ist (Erläuterungen zur Stellenzuordnung, S. 9 f.). Wieso die in der Verfügung genannten Anforderungen an die Diplomatie der Beurteilung der Lernerfolge aufgrund der unterschiedlichen Unterrichtsgegenstände aber bei der Stelle Nr. [...] im untersten Bereich und bei der Stelle Nr. [...] bereits im mittleren Bereich liegen soll, kann nicht nachvollzogen werden.
4.4.4 Daraus folgt, dass die Stelle Nr. [...] hinsichtlich des Schwierigkeitsgrads der zu übermittelnden Botschaft allein die Anforderungen der Modellumschreibung 4210.17 und bei der Brisanz der Übermittlung jene der Modellumschreibung 4210.18 erreicht, während sich die Anforderungen an die Heterogenität des Empfängerkreises bei den beiden Modellumschreibungen nicht unterscheiden.
4.5 Kooperations- und Teamfähigkeit
Wiederum identisch werden in den Modellumschreibungen 4210.17 und 4210.18 die Anforderungen an die Unterkompetenz Kooperations- und Teamfähigkeit umschrieben, sodass die Stelle der Rekurrentinnen die Anforderungen beider Modellumschreibungen erfüllt und die Unterkompetenz somit für die Zuweisung zu einer der beiden Lohnklassen nicht relevant erscheint. Etwas Anderes behauptet auch die Vorinstanz entgegen der Rüge der Rekurrentinnen nicht.
4.6 Führung
4.6.1 Die Unterkompetenz Führung bezieht sich in der Funktionskette 4210 Lehrperson Höhere Fachschule auf die Erteilung von Unterricht. Während sie in der Modellumschreibung 4210.17 auf «Unterricht an eine grosse Anzahl von Auszubildenden im Rahmen des Lehrplans» bezieht, verlangt die Modellumschreibung 4210.18 die «Erteilung von Unterricht mit erhöhtem Anspruch an Wissensvertiefung und Transfer in praktischer Umsetzung an eine grosse Anzahl von Auszubildenden im Rahmen des Lehrplans».
4.6.2 Mit ihrem Rekurs rügen die Rekurrentinnen zunächst eine Verletzung ihres rechtlichen Gehörs, weil die Vorinstanz bloss Ausführungen zur Erfüllung der Vor-aussetzungen der Anforderungen der Modellumschreibung 4210.17 mache, sich aber nicht zu den bewertungsrelevanten Unterschieden zur Tätigkeit gemäss Stellenbeschreibung Nr. [...] äussere.
Zum Anspruch auf rechtliches Gehör gemäss Art. 29 Abs. 2 BV gehört auch die Begründungspflicht. Damit einer betroffenen Person die sachgerechte Anfechtung eines Entscheids möglich ist, muss eine entscheidende Behörde in jedem Fall die Überlegungen anführen, von denen sie sich hat leiten lassen und auf die sie ihre Verfügung stützt. Dabei darf sie sich jedoch auf die wesentlichen Gesichtspunkte beschränken (BGE 139 IV 179 E. 2.2 S. 183). In der Begründung des angefochtenen Entscheids wird in verschiedenem Zusammenhang ausgeführt, dass erhöhte Anforderungen an die Wissensvertiefung bestünden. Auch wenn dies im Zusammenhang mit der Unterkompetenz Führung nicht explizit zum Ausdruck gebracht worden ist, ist erkennbar, dass die erhöhten Anforderungen an die Wissensvertiefung auch für diese Unterkompetenz relevant sind. Den Rekurrentinnen war daher eine Anfechtung des Entscheides auch in diesem Punkt ohne Weiteres möglich.
In der Sache rügen die Rekurrentinnen diesbezüglich, dass der Zusatz in der Modellumschreibung 4210.18 «absolut systemfremd» sei. Bei der Unterkompetenz Führung gebe es keinen Raum für die Qualifikation des erteilten Unterrichts. Sie seien in zahlreichen Fächern tätig, weshalb auch bei ihrer Stelle ein erhöhter Anspruch an Wissensvertiefung und Transfer in praktischer Umsetzung verlangt werde. Bei der Überführung der Stelle gemäss Stellenbeschreibung Nr. [...] ist aber nicht der konkreten Unterrichtstätigkeit der Rekurrentinnen, welche mittlerweile der Stellenbeschreibung Nr. [...] zugewiesen worden ist, Rechnung zu tragen. Massgebend sind vielmehr die beiden den Stellenbeschreibungen zugrundeliegenden Stellenprofile, die hinsichtlich des generellen Auftrags (Stellenbeschreibung Ziff. 4) unterschiedlich formuliert sind. Hier ist nicht zu beanstanden, dass der generelle Unterrichtsauftrag der Stellenbeschreibung Nr. [...] als anforderungsreicher bewertet worden ist. Die bewerterische Einschätzung, dass die Vermittlung komplexerer Inhalte im Unterricht höhere Anforderungen an die Führung der Klasse und der einzelnen Schülerinnen und Schüler stellt, ist nachvollziehbar.
4.7 Wissen
4.7.1 In der Rubrik Wissen werden das für die Stelle notwendige Niveau in Bezug auf Ausbildung und Zusatzwissen sowie die Anforderungen an die Wissensaktualisierung umschrieben (Erläuterungen zur Stellenzuordnung, a.a.O., S. 14). Während die Modellumschreibung 4210.17 eine Ausbildung auf Niveau Fachhochschule Bachelor sowie eine Weiterbildung auf Niveau Master of Advanced Studies verlangt, setzt die Modellumschreibung 4210.18 neben der genannten Weiterbildung eine Ausbildung auf dem Niveau Universität/ETH Master voraus.
4.7.2 Die Rekurrentinnen machen mit ihrem Rekurs geltend, der Regierungsrat berufe sich immer wieder darauf, dass das baselstädtische Lohneinreihungssystem keinen Ausbildungslohn, sondern einzig den Funktionslohn kenne. Es sei somit nicht massgebend bzw. bewertungsrelevant, welche Ausbildung notwendig ist, wenn im Ergebnis die Anforderungen an die Stelle gleichwertig sind. Bei der Stelle der Rekurrentinnen stehe neben dem fundierten Fachwissen insbesondere auch der Bezug zur Praxis im Vordergrund.
4.7.3 Darin kann den Rekurrentinnen nicht gefolgt werden. Zutreffend ist, dass bei der Einreihung einer Stelle nicht die Ausbildung massgebend ist, welche ein Stelleninhaber oder eine Stelleninhaberin ausweist. Massgebend ist vielmehr die Ausbildung, welche für die Ausübung der Stelle gemäss der jeweiligen Stellenbeschreibung mindestens vorausgesetzt wird. Höhere Ausbildungsvoraussetzungen sind dabei offensichtlich bewerterisch relevant. Der von den Rekurrentinnen geltend gemachte Praxisbezug ist zudem nicht bei der Rubrik Wissen, sondern bei jener der Kenntnisse und Fertigkeiten zu bewerten.
4.8 Kenntnisse und Fertigkeiten
Betreffend die Unterkompetenz Kenntnisse und Fertigkeiten werden die Unterkriterien Praxiskenntnisse, Kenntnisse der Prozesse und Abläufe und Fertigkeiten unterschieden (Erläuterungen zur Stellenzuordnung, a.a.O., S. 5), die zusätzlich zur Aus- und Weiterbildung erworben werden müssen, um die in der Stellenbeschreibung umschriebenen Aufträge und Aufgaben erfüllen zu können. Die beiden Modellumschreibungen unterscheiden sich dabei nicht. Sie verlangen jeweils «erhebliche Praxis- und Umsetzungskenntnisse (Spezialistenniveau) vorwiegend innerhalb mehrerer Sachbereiche resp. innerhalb eines Fachbereichs», «gewisse Kenntnisse der Prozesse und Abläufe vorwiegend innerhalb einer Dienststelle» und «gewisse Körpergewandtheit, Handfertigkeit und/oder Fingerfertigkeit». Die Stelle der Rekurrentinnen erfüllt daher die Anforderungen beider Modellumschreibungen, weshalb diese Unterkompetenz für die Zuweisung zu einer der beiden Lohnklassen nicht relevant erscheint.
4.9 Beanspruchungen und Arbeitsbedingungen
Ebenfalls identisch sind die beiden Modellumschreibungen 4210.17 und 4210.18 mit Bezug auf die Rubrik Beanspruchungen und Arbeitsbedingungen. Beide Modellumschreibungen setzen «vereinzelte psychische Beanspruchungen mit gewisser Intensität» sowie «gelegentliche Beanspruchungen eines Sinnesorgans mit gewisser Intensität» voraus. Die Stelle der Rekurrentinnen erfüllt daher die Anforderungen beider Modellumschreibungen, weshalb sich auch diese Unterkompetenz bei der Zuweisung zu einer Lohnklasse neutral auswirkt.
4.10 Zusammenfassung
Zusammenfassend erweisen sich für die Zuweisung der Stelle gemäss Stellenbeschreibung Nr. [...] die Bewertung der Anforderungen an die Flexibilität, Kommunikationsfähigkeit, Führung und Wissen als relevant. Nach dem Gesagten erfüllt die Stelle gemäss Stellenbeschreibung Nr. [...] die Anforderungen der Modellumschreibung 4210.18 diesbezüglich nur beim Unterkriterium der Brisanz der Übermittlung, nicht aber beim Unterkriterium Schwierigkeitsgrad der zu übermittelnden Botschaft, womit die Anforderungen an die Unterkompetenz Kommunikationsfähigkeit der höheren Modellumschreibung nur teilweise erfüllt werden. Auch bei den Unterkompetenzen Flexibilität, Führung und Wissen erfüllt die Stelle bloss die Anforderungen der Modellumschreibung 4210.17, nicht aber jene der Modellumschreibung 4210.18. Damit erweist sich die vorinstanzliche Stellenzuordnung als korrekt.
5.1 Mit ihrem Rekurs rügen die Rekurrentinnen, dass «keine formell korrekten Quervergleiche vorgenommen» worden seien.
5.1.1 Sie machen dabei geltend, dass ein Quervergleich mit der Stelle gemäss Stellenbeschreibung Nr. [...] zeige, dass ihre Stelle in die Lohnklasse 18 eingereiht werden müsse. Weiter rügen sie, dass in Verletzung von § 5 LG nicht erläutert werde, gestützt auf welche Handlungsschritte, Wertungen und Überlegungen und aufgrund welcher Unterlagen und wann eine «stimmige Systematik» erschaffen worden sei.
5.1.2 Was die Rüge der fehlenden Dokumentation der Herstellung einer «stimmigen Systematik» betrifft, kann auf die Erwägungen in E. 2.2 oben verwiesen werden. Die Rekurrentinnen substantiieren nicht ansatzweise, mit welchen vergleichbaren Stellen weitere Quervergleiche hätten angestellt werden sollen.
5.2 Im Quervergleich mit der Stelle «Lehrperson Berufsfachschulen Tertiär B II mit erhöhten Anspruch Niv[eau] ETH, Uni» gemäss Stellenbeschreibung Nr. [...] unterscheidet sich die Stelle der Rekurrentinnen in der Bewertung der Unterkompetenzen «Flexibilität», «Kommunikationsfähigkeit», «Führung» und «Wissen». Hinsichtlich der Flexibilität wird sie durch die Quervergleichsstelle übertroffen, da diese ein spezifischeres Fachwissen und eine grössere Aufgabenvielfalt voraussetzt. Sodann erweist sich bezüglich der Kommunikationsfähigkeit der Schulstoff der Quervergleichsstelle als um einiges komplexer, weshalb dort – bei vergleichbarer Brisanz der Übermittlung – Inhalte mit einem höheren Abstraktionsgrad vermittelt werden müssen und grössere intellektuelle Unterschiede zwischen Lernenden und Lehrenden bestehen. Bezüglich der Unterkompetenz Führung besteht die Differenz darin, dass der Unterricht der Quervergleichsstelle auf einen erhöhten Anspruch an Wissensvertiefung und Transfer in praktischer Umsetzung ausgerichtet ist. Auch bezüglich des Wissens gehen die Anforderungen der Quervergleichsstelle weiter. Zwar ist für beide Stellen eine pädagogische Ausbildung notwendig. Bei der Quervergleichsstelle wird dazu aber eine Ausbildung auf Niveau Universität/ETH Master verlangt, wogegen bei der Stelle der Rekurrentinnen eine Ausbildung auf Niveau Fachhochschule Bachelor genügt (vgl. Vernehmlassung Ziff. 85). Aufgrund der bestehenden Differenzen in der Bewertung ist erstellt, dass die Stelle «Lehrperson Berufsfachschulen Tertiär B II mit erhöhten Anspruch Niv. ETH, Uni» gemäss Stellenbeschreibung Nr. [...] bezüglich der Unterkompetenzen Flexibilität, Kommunikationsfähigkeit, Führung und Wissen im Unterscheid zur Stelle «Lehrpersonen an Höheren Fachschulen» gemäss Stellenbeschreibung Nr. [...] erfüllt. Deren Einreihung in eine höhere Lohnklasse ist daher im Quervergleich nicht zu beanstanden.
Irrelevant erscheint dabei, dass die Stelle der Rekurrentinnen mit Wirkung ab dem 1. Januar 2020 ebenfalls der Stellenbeschreibung Nr. [...] zugewiesen worden ist. Insofern als die Rekurrentinnen mit ihrem Rekurs eine Gleichbehandlung mit den übrigen Stelleninhabenden dieser Stellenbeschreibung geltend machen wollen, ist dies aufgrund des Gegenstands dieses Verfahrens nicht hier zu beurteilen (vgl. oben E. 3.4.2).
5.3 Welche konkreten weiteren Quervergleiche etwa mit anderen Stellen von Lehrpersonen im tertiären Bereich eine andere Einreihung nahelegen könnten, vermögen die Rekurrentinnen nicht zu benennen oder gar konkret glaubhaft zu machen.
Aus diesen Erwägungen folgt, dass auch auf die von den Rekurrentinnen beantragte Einholung eines Gutachtens verzichtet werden kann. Wie sich aus dem von ihnen zur Begründung eines entsprechenden Anspruchs referierten Entscheid des Bundesgerichts BGer 8C_32/2009 vom 4. Januar 2010 (E. 7.2) ergibt, welcher sich im Übrigen auf Art. 8 Abs. 3 BV bezieht, ist ein Gutachten nur insofern erforderlich, als für die Prüfung, ob eine Diskriminierung vorliegt, spezifische Fachkenntnisse über rechtserhebliche Sachverhaltspunkte vorausgesetzt werden (BGE 125 II 385 E. 5c S. 391; 117 Ia 262 E. 4c S. 269 f.). Solche werden von den Rekurrentinnen nicht substantiiert und liegen nicht vor. Hat sich eine Behörde aufgrund der bereits erhobenen Beweise bzw. aufgrund der Aktenlage ihre Meinung bereits gebildet und nimmt sie aufgrund nachvollziehbarer Gründe an, dass diese durch weitere Beweiserhebungen nicht geändert werde, so kann sie von beantragten Beweisabnahmen absehen (vgl. VGE VD.2017.49 vom 20. Juni 2018 E. 2).
Daraus folgt, dass der Rekurs insgesamt abzuweisen ist.
Bei diesem Ausgang des Verfahrens tragen die Rekurrentinnen dessen Kosten mit einer Gebühr von CHF 1'700.– (vgl. § 30 Abs. 1 VRPG), welche mit dem geleisteten Kostenvorschuss in gleicher Höhe verrechnet wird.
Demgemäss erkennt das Verwaltungsgericht (Dreiergericht):
://: Der Rekurs wird abgewiesen.
Die Rekurrentinnen tragen die Kosten des verwaltungsgerichtlichen Rekursverfahrens mit einer Gebühr von CHF 1’700.–, einschliesslich Auslagen. Die Kosten werden mit dem geleisteten Kostenvorschuss von CHF 1’700.– verrechnet.
Mitteilung an:
Rekurrentinnen
Regierungsrat Basel-Stadt
Human Resources Basel-Stadt
Überführungskommission
APPELLATIONSGERICHT BASEL-STADT
Der Gerichtsschreiber
Dr. Urs Thönen
Rechtsmittelbelehrung
Gegen diesen Entscheid kann unter den Voraussetzungen von Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes (BGG) innert 30 Tagen seit schriftlicher Eröffnung Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten erhoben werden. Die Beschwerdeschrift ist fristgerecht dem Bundesgericht (1000 Lausanne 14) einzureichen. Für die Anforderungen an deren Inhalt wird auf Art. 42 BGG verwiesen. Über die Zulässigkeit des Rechtsmittels entscheidet das Bundesgericht.
Ob an Stelle der Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten ein anderes Rechtsmittel in Frage kommt (z.B. die subsidiäre Verfassungsbeschwerde an das Bundesgericht gemäss Art. 113 BGG), ergibt sich aus den anwendbaren gesetzlichen Bestimmungen. Wird sowohl Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten als auch Verfassungsbeschwerde erhoben, sind beide Rechtsmittel in der gleichen Rechtsschrift einzureichen.