Appellationsgericht
des Kantons Basel-Stadt
als Verwaltungsgericht Dreiergericht
VD.2021.111
URTEIL
vom 26. November 2021
Mitwirkende
Dr. Stephan Wullschleger, lic. iur. André Equey, Dr. Carl Gustav Mez
und Gerichtsschreiberin MLaw Marion Wüthrich
Beteiligte
A____ Rekurrentin
[...]
vertreten durch [...], Advokat,
[...]
gegen
Fachstelle Tagesbetreuung
Leimenstrasse 1, 4051 Basel
Gegenstand
Rekurs gegen einen Entscheid des Erziehungsdepartements
vom 12. April 2021
betreffend Bewilligung für die Betreuung von B____ (Verfügung vom 1. Oktober 2020)
Sachverhalt
Die Fachstelle Tagesbetreuung der Abteilung Jugend- und Familienangebote des Erziehungsdepartements Basel-Stadt erteilte A____ (nachfolgend: Rekurrentin) mit Verfügung vom 1. März 2019 eine Bewilligung zur Betreuung ihres Enkels B____, geboren [...] 2008, und befristete diese bis zum 30. September 2019. Gegen diese Verfügung, die erst am 2. Juli 2019 versandt wurde, rekurrierte die Rekurrentin fristgerecht an den Vorsteher des Erziehungsdepartements des Kantons Basel-Stadt (nachfolgend: ED; vorinstanzliches Rekursverfahren Nr. 2019-1520). Mit Verfügung vom 29. November 2019 gestattete das ED der Rekurrentin im Sinn einer vorsorglichen Massnahme einstweilen weiterhin die Weiterbetreuung ihres Enkels gemäss der Bewilligung vom 1. März 2019. Während des hängigen Rekursverfahrens kam die Fachstelle Tagesbetreuung auf ihre Verfügung vom 1. März 2019 zurück. Sie erteilte der Rekurrentin mit Verfügung vom 1. Oktober 2020 wiedererwägungsweise eine Bewilligung zur Betreuung von B____ und befristete diese bis zum 31. Januar 2022. Als Auflage zu dieser Bewilligung wurde der vom Kanton zu finanzierende Betreuungsumfang auf maximal 13 Betreuungsstunden pro Woche während der Schulzeit und maximal 30 Betreuungsstunden pro Woche während der Schulferien beschränkt. Das ED schrieb in der Folge den Rekurs im Verfahren Nr. 2019-1520 betreffend die Verfügung vom
Gegen diesen Entscheid des ED richtet sich der am 26. April 2021 angemeldete und am 11. Mai 2021 begründete Rekurs an den Regierungsrat, welchen der Regierungspräsident des Kantons Basel-Stadt dem Verwaltungsgericht mit Schreiben vom 27. Mai 2021 zum Entscheid überwies. Mit ihrem Rekurs beantragt die anwaltlich vertretene Rekurrentin die Aufhebung des angefochtenen Entscheids. Es sei von einer Beschränkung des Betreuungsumfanges auf maximal 13 Stunden pro Woche während der Schulzeit abzusehen bzw. es sei weiterhin von der Gültigkeit der Vereinbarung vom 11. August 2020 während der gesamten Dauer der Sekundarschule auszugehen, d.h. grundsätzlich minimal 13 Stunden bis maximal 20 Stunden, unter ausdrücklichem Vorbehalt von zusätzlicher Betreuungszeit über 20 Stunden hinaus, gemäss ärztlichen Attest; alles unter o/e-Kostenfolge, wobei der Rekurrentin die unentgeltliche Prozessführung zu gewähren sei. Mit Vernehmlassung vom 2. Juli 2021 beantragte das ED die kostenfällige Abweisung des Rekurses. Die weiteren Tatsachen und Einzelheiten der Parteistandpunkte ergeben sich, soweit sie für das vorliegende Urteil von Bedeutung sind, aus den nachfolgenden Erwägungen. Der Entscheid erging unter Beizug der Vorakten auf dem Zirkulationsweg.
Erwägungen
1.1 Die Zuständigkeit des Verwaltungsgerichts für die Beurteilung des vorliegenden Rekurses ergibt sich aus dem Überweisungsbeschluss des Regierungspräsidenten vom 27. Mai 2021 sowie aus § 42 des Organisationsgesetzes (OG, SG 153.100) und § 12 des Verwaltungsrechtspflegegesetzes (VRPG, SG 270.100). Zum Entscheid ist nach § 92 Abs. 1 Ziff. 11 des Gerichtsorganisationsgesetzes (GOG, SG 154.100) das Dreiergericht berufen.
1.2 Die Rekurrentin ist als Adressatin vom angefochtenen Entscheid unmittelbar berührt und hat ein schutzwürdiges Interesse an dessen Aufhebung. Sie ist daher gemäss § 13 Abs. 1 VRPG zum Rekurs legitimiert. Auf ihren gemäss § 16 Abs. 1 und Abs. 2 VRPG frist- und formgerecht eingereichten Rekurs ist somit einzutreten.
1.3 Die Kognition des Verwaltungsgerichts bestimmt sich nach der allgemeinen Vorschrift von § 8 VRPG. Danach prüft das Gericht, ob die Vorinstanz den Sachverhalt unrichtig festgestellt, wesentliche Form- oder Verfahrensvorschriften verletzt, das öffentliche Recht nicht oder nicht richtig angewendet oder von dem ihr zustehenden Ermessen einen unzulässigen Gebrauch gemacht hat (vgl. VGE VD.2019.101 vom 3. Februar 2020 E. 1.3, VD.2016.188 vom 12. Januar 2017 E. 1.1).
Streitgegenstand des vorliegenden Verfahrens bildet die mit Entscheid des ED vom 12. April 2021 bestätigte befristete Bewilligung der Rekurrentin zur Betreuung ihres Enkels bis zum 31. Januar 2022 unter Auflagen.
2.1 Die Rekurrentin macht in formeller Hinsicht geltend, die Verfügung vom 1. Oktober 2020 sei bereits deshalb aufzuheben, weil sie nicht ausreichend begründet worden sei (Rekursbegründung S. 9 f.). Das ED meint, die Begründung sei ausreichend (vgl. angefochtener Entscheid E. 4.1-4.3). Wie es sich damit verhält, kann aus den folgenden Gründen offenbleiben. Eine allfällige Verletzung des Anspruchs der Rekurrentin auf rechtliches Gehör durch eine ungenügende Begründung der Verfügung vom 1. Oktober 2020 wöge jedenfalls nicht besonders schwer. In ihrer Stellungnahme vom 20. November 2020 im verwaltungsinternen Rekursverfahren begründete die Fachstelle Tagesbetreuung die Verfügung vom 1. Oktober 2020 eingehend. Das ED verfügt sowohl in tatsächlicher als auch in rechtlicher Hinsicht über die gleiche Kognition wie die Fachstelle Tagesbetreuung (vgl. § 45 OG). Damit wäre eine allfällige Verletzung des Anspruchs der Rekurrentin auf rechtliches Gehör im verwaltungsinternen Rekursverfahren geheilt worden.
2.2 Materiell ist zwischen den Parteien zunächst strittig auf welche Grundlage sich der Arbeitsvertrag und die Betreuungsvereinbarung stützen.
2.2.1 Mit Verfügung vom 1. März 2019 erteilte die Fachstelle Tagesbetreuung der Rekurrentin eine Bewilligung für die Betreuung ihres Enkels. Diese Bewilligung enthielt keine Einschränkungen betreffend die Betreuungszeit, war aber bis zum 30. September 2019 befristet. Die Rekurrentin legte gegen diese Verfügung beim ED Rekurs ein und beantragte die Aufhebung der angefochtenen Verfügung und die Erteilung der Bewilligung bis zum 31. Januar 2022. Mit Verfügung vom 29. November 2019 gestattete das ED der Rekurrentin im Sinn einer vorsorglichen Massnahme einstweilen weiterhin die Weiterbetreuung ihres Enkels gemäss der Bewilligung vom 1. März 2019.
2.2.2 Am 19. November 2019 schlossen der Verein für Kinderbetreuung Basel (nachfolgend: Verein) vertreten durch die Geschäftsstelle Tagesfamilien Basel-Stadt (nachfolgend Geschäftsstelle) als Arbeitgeber und die Rekurrentin als Arbeitnehmerin einen Arbeitsvertrag. Gemäss Ziff. 4 des Arbeitsvertrags ist die Dauer des Arbeitsverhältnisses entsprechend der Geltungsdauer der kantonalen Bewilligung befristet. Wird die Bewilligung erneuert, so verlängert sich auch das Arbeitsverhältnis. Die Verlängerung wird in einem Vertragszusatz festgehalten. Entgegen der Ansicht der Rekurrentin ist das Arbeitsverhältnis aber nicht nur hinsichtlich seines Bestands und seiner Dauer von der Bewilligung abhängig (vgl. Rekursbegründung S. 6 f.). In Ziff. 3 des Arbeitsvertrags wird vielmehr ausdrücklich festgehalten, dass sich die Anstellung auf die kantonale Bewilligung stützt. Wenn sich das Arbeitsverhältnis auf die Bewilligung stützt, kann es aber nicht nur hinsichtlich seiner Dauer, sondern auch hinsichtlich seines Umfangs nur im Rahmen der Bewilligung Bestand haben. Aus den Regelungen, dass sich die Anstellung auf die Bewilligung stützt und die Dauer des Arbeitsverhältnisses entsprechend der Geltungsdauer der Bewilligung befristet ist, ergibt sich zweifelsfrei, dass die Bewilligung eine Voraussetzung für die Geltung des Arbeitsvertrags darstellt. Somit kann dieser aber auch hinsichtlich des Umfangs der Betreuung und damit der Arbeitszeit nur im Rahmen der Bewilligung gelten. Die Betreuungsarbeit und die Arbeitszeit werden in der Betreuungsvereinbarung geregelt. Diese ist integrierender Bestandteil des Arbeitsvertrags (vgl. Ziff. 4 und 5 des Arbeitsvertrags). Damit kann auch die Betreuungsvereinbarung sowohl hinsichtlich ihrer Dauer als auch hinsichtlich des Umfangs der Betreuung nur im Rahmen der Bewilligung gelten. Da sich die Anstellung auf die Bewilligung stützt, bildet entgegen der Ansicht der Rekurrentin (vgl. Rekursbegründung S. 5 f. und 9) nicht die Betreuungsvereinbarung die Basis der mittels Verfügung erteilten Bewilligung, sondern vielmehr die mittels Verfügung erteilte Bewilligung die Basis des Arbeitsvertrags und der Betreuungsvereinbarung. All dies war für die Rekurrentin erkennbar, zumal sie bereits im Zeitpunkt des Abschlusses des Arbeitsvertrags vom 19. November 2019 anwaltlich vertreten war.
2.3 Weiter leitet die Rekurrentin aus der Betreuungsvereinbarung vom 11. August 2020 einen Anspruch aus Vertrauensschutz ab.
2.3.1 Am 11. August 2020 schlossen die Tochter der Rekurrentin als Mutter des Enkels und die Rekurrentin eine Betreuungsvereinbarung. Dieser Vertrag ist zwar auch von einer Fachperson Beratung der Geschäftsstelle unterzeichnet worden, besteht seinem Wortlaut nach aber nur zwischen der Mutter des Enkels und der Rekurrentin. Gemäss dem angefochtenen Entscheid ist jedoch auch der Verein, vertreten durch die Geschäftsstelle Partei der Betreuungsvereinbarung (vgl. angefochtener Entscheid E. 3.2 f.). Davon wird auch im vorliegenden Urteil ausgegangen. Die Behauptung der Rekurrentin, die Betreuungsvereinbarung vom 11. August 2020 sei unter anderem das Resultat einer vorgängigen Rechtsstreitigkeit über die Bewilligung der Weiterführung der Betreuung ihres Enkels durch die Rekurrentin gewesen (Rekursbegründung S. 3), ist falsch. Das verwaltungsinterne Rekursverfahren betreffend die Bewilligung vom 1. März 2019 war im Zeitpunkt des Abschlusses der Betreuungsvereinbarung vom 11. August 2020 weiterhin hängig. Der Grund für den Abschluss der Betreuungsvereinbarung vom 11. August 2020 hat darin bestanden, dass die Betreuungszeiten wegen des Eintritts des Enkels in die Sekundarstufe angepasst werden mussten, wie der Begründung der Betreuungsvereinbarung entnommen werden kann. Gemäss der Aktennotiz über die «Besprechung des Rekurses betreffend Bewilligung als Tagesmutter vom 15. September 2020» ist die Fachstelle Tagesbetreuung bereit, die Bewilligung für die Rekurrentin bis längstens 31. Januar 2022 zu verlängern, wobei die Betreuungszeit auf maximal 13 Stunden pro Woche während der Schulzeit und maximal 30 Stunden pro Woche während der Schulferien festgelegt werde (Betreuungsvereinbarung S. 3). Die damalige Rechtsvertreterin der Rekurrentin habe für das Entgegenkommen gedankt. Sie werde das weitere Vorgehen mit der Rekurrentin besprechen. Geklärt werden müsse, wer im Fall einer Einigung die Kosten trage. Entgegen der Ansicht der Rekurrentin (Rekursbegründung S. 4), war mit dieser Einigung offensichtlich eine allfällige einvernehmliche Festlegung der Dauer und des Umfangs der Bewilligung gemeint und nicht die Abänderung der Betreuungsvereinbarung.
2.3.2 Die Betreuungsvereinbarung vom 11. August 2020 enthält die folgenden Regelungen: Minimale Betreuungsstunden 13 Stunden und maximale Betreuungsstunden 20 Stunden sowie Betreuungszeiten Montag 12.30 bis 19.00 Uhr und Mittwoch 13.30 bis 19.00 Uhr. Gemäss der in der Betreuungsvereinbarung enthaltenen Spezialvereinbarung soll zusätzliche Betreuung gemäss ärztlichem Attest weiterhin möglich sein, wenn es die gesundheitliche Situation der Mutter des Enkels erfordert. Selbst wenn diese Regelung uneingeschränkt Geltung beanspruchen würde, könnte die Rekurrentin daraus entgegen ihrer Ansicht (vgl. Rekursbegründung S. 3 und 6) weder einen voraussetzungslosen Anspruch auf Entschädigung von bis zu 20 Betreuungsstunden noch gestützt auf ein entsprechendes ärztliches Attest einen Anspruch auf Entschädigung von mehr als 20 Betreuungsstunden ableiten. Aus dem Umstand, dass die in der Betreuungsvereinbarung festgelegten Betreuungszeiten nur 12 Betreuungsstunden entsprechen, ist vielmehr zu schliessen, dass ohne weitere Voraussetzungen nur die minimalen 13 Betreuungsstunden zu entschädigen sind und mit der zusätzlichen Betreuung, deren Entschädigung gestützt auf ein ärztliches Attest möglich sein soll, bloss die Differenz zwischen den minimalen 13 Betreuungsstunden und den maximalen 20 Betreuungsstunden gemeint ist.
2.3.3 Im Zeitpunkt ihres Abschlusses war die Betreuungsvereinbarung vom 11. August 2020 gültig, weil der Rekurrentin die Betreuung damals aufgrund der vorsorglichen Massnahme weiterhin gemäss der Bewilligung vom 1. März 2019 gestattet war und diese bezüglich der Betreuungszeit keine Einschränkung enthielt. Während des verwaltungsinternen Rekursverfahrens betreffend die Verfügung vom 1. März 2019 zog die Fachstelle Tagesbetreuung die angefochtene Verfügung in Wiedererwägung und erteilte der Rekurrentin mit Verfügung vom 1. Oktober 2020 eine bis 31. Januar 2022 befristete Bewilligung. Damit wurde die Verfügung vom 1. März 2019 durch die Verfügung vom 1. Oktober 2020 ersetzt und wurde das Rekursverfahren betreffend die Verfügung vom 1. März 2019 gegenstandslos (Abschreibungs- und Kostenentscheid des ED vom 12. April 2021 [Verfahren 2019-1520] E. 1.3). Folglich stützt sich die Betreuung des Enkels seit dem 1. Oktober 2020 nicht mehr auf die Bewilligung vom 1. März 2019, sondern auf die Bewilligung vom 1. Oktober 2020. Gemäss dieser ist der bewilligte Betreuungsumfang beschränkt auf maximal 13 Betreuungsstunden pro Woche während der Schulzeit und maximal 30 Betreuungsstunden pro Woche während der Schulferien. Wie vorstehend eingehend dargelegt worden ist (vgl. oben E. 2.2.2), kann die Betreuungsvereinbarung nicht nur hinsichtlich ihrer Dauer, sondern auch hinsichtlich des Umfangs der Betreuung nur im Rahmen der Bewilligung gelten. Folglich kann die Rekurrentin seit dem 1. Oktober 2020 aus der Betreuungsvereinbarung vom 11. August 2019 keinen über 13 Stunden pro Woche während der Schulzeit und 30 Stunden pro Woche während der Schulferien hinausgehenden Anspruch auf Entschädigung der Betreuung ihres Enkels ableiten. Dies gilt selbst für den Fall, dass es sich bei der Betreuungsvereinbarung um einen verwaltungsrechtlichen Vertrag handelt, der im Rahmen des vertraglich Vereinbarten auch den Kanton bindet. Die Frage, ob es sich bei der Betreuungsvereinbarung um einen privatrechtlichen Vertrag (so angefochtener Entscheid E. 3.3) oder einen verwaltungsrechtlichen Vertrag (so Rekursbegründung S. 5 f.) handelt, kann daher offenbleiben. Wie vorstehend dargelegt worden ist, ist für die Rekurrentin erkennbar gewesen, dass die Betreuungsvereinbarung nur im Rahmen der Bewilligung gelten kann (vgl. oben E. 2.2.2). Daher kann sie aus der Betreuungsvereinbarung auch keinen Anspruch auf Vertrauensschutz ableiten (vgl. dazu Rekursbegründung 7 f.).
2.4 Was die Rekurrentin im vorliegenden verwaltungsgerichtlichen Verfahren gegen die Beschränkung der Betreuungszeiten vorbringt, ist ebenfalls nicht geeignet, den angefochtenen Entscheid des ED in Frage zu stellen.
2.4.1 Wie das ED mit überzeugender Begründung festgestellt hat, sind Beiträge für die Betreuung von Kindern nur für den aufgrund der individuellen Gegebenheiten objektiv notwendigen Betreuungsumfang auszurichten (vgl. angefochtener Entscheid E. 2.5 und 4.6). Da die Rekurrentin nichts vorbringt, das geeignet wäre, die Richtigkeit dieser Erwägungen in Frage zu stellen, kann darauf vollumfänglich verwiesen werden.
2.4.2 Im Verwaltungsverfahren gilt grundsätzlich die Untersuchungsmaxime (VGE VD.2020.239 vom 22. April 2021 E. 2.5; Häfelin/Müller/Uhlmann, Allgemeines Verwaltungsrecht, 8. Auflage, Zürich 2020, N 990). Der Untersuchungsgrundsatz bedeutet, dass die Behörde den Sachverhalt von Amts wegen richtig und vollständig abzuklären hat (VGE VD.2020.239 vom 22. April 2021 E. 2.5; vgl. Häfelin/Müller/Uhlmann, a.a.O., N 988; Kiener/Rütsche/Kuhn, Öffentliches Verfahrensrecht, 2. Auflage, Zürich 2015, N 92). Die Untersuchungsmaxime wird durch die Mitwirkungspflicht der Parteien erheblich relativiert (VGE VD.2020.239 vom 22. April 2021 E. 2.5; Häfelin/Müller/Uhlmann, a.a.O., N 990). Die Untersuchungsmaxime gilt nicht absolut und befreit die Parteien nicht von einer aktiven Mitwirkung (BGer 5A_962/2019 vom 3. Februar 2020 E. 4.4; VGE VD.2020.239 vom 22. April 2021 E. 2.5). In Anlehnung an Art. 13 Abs. 1 lit. a des Verwaltungsverfahrensgesetzes (VwVG, SR 172.021) sind die Parteien insbesondere in einem Verfahren, das sie durch ein eigenes Begehren eingeleitet haben, zur Mitwirkung an der Feststellung des Sachverhalts verpflichtet (VGE VD.2020.239 vom 22. April 2021 E. 2.5; Schwank, Das verwaltungsinterne Rekursverfahren des Kantons Basel-Stadt, Diss. Basel 2003, S. 182). Aus dem Grundsatz von Treu und Glauben (Art. 5 Abs. 3 der Bundesverfassung [BV, SR 101]) ergibt sich eine Mitwirkungspflicht der Parteien insbesondere mit Bezug auf Tatsachen, die für die Behörde nicht oder nur schwer zugänglich sind, sowie in Bezug auf Tatsachen, welche die Parteien besser kennen als die Behörde und die ohne die Mitwirkung der Parteien nicht oder nicht mit vertretbarem Aufwand erhoben werden können (VGE VD.2020.239 vom 22. April 2021 E. 2.5; Kölz/Häner/Bertschi, Verwaltungsverfahren und Verwaltungsrechtspflege des Bundes, 3. Auflage, Zürich 2013, N 464; Krauskopf/Emmenegger/Babey, in: Waldmann/Weissenberger [Hrsg.], Praxiskommentar Verwaltungsverfahrensgesetz [VwVG], 2. Auflage, Zürich 2016, Art. 13 N 35-37). Bei einer Verletzung der Mitwirkungspflicht kann die Behörde grundsätzlich aufgrund der Akten entscheiden (vgl. Auer/Binder, in: Auer et al. [Hrsg.], Bundesgesetz über das Verwaltungsverfahren Kommentar, 2. Auflage, Zürich 2019, Art. 13 N 35 und 40; Krauskopf/Emmenegger/ Babey, a.a.O., Art. 13 N 72 und 80 f.).
2.4.3 Die Tatsachen, aus denen sich ergibt, wie viel Betreuung des Enkels durch die Rekurrentin objektiv notwendig ist, kennt die Rekurrentin besser als die Behörden und können von den Behörden ohne Mitwirkung der Rekurrentin nicht mit vertretbarem Aufwand erhoben werden. Daher ist die Rekurrentin verpflichtet, an der Feststellung des objektiven Betreuungsbedarfs ihres Enkels mitzuwirken. In ihrer Stellungnahme vom 20. November 2020 legte die Fachstelle Tagesbetreuung mit eingehender und einleuchtender Begründung dar, weshalb eine Betreuung des Enkels durch die Rekurrentin von mehr als 13 Stunden pro Woche während der Schulzeit und mehr als 30 Stunden pro Woche während der Schulferien objektiv nicht notwendig sei (vgl. angefochtener Entscheid E. 4.4; Stellungnahme vom 20. November 2020 S. 3 ff.). Mit dieser Begründung setzte sich die anwaltlich vertretene Rekurrentin im vorinstanzlichen Verfahren in ihrer Replik vom 11. Dezember 2020 nicht auseinander. Sie machte bloss geltend, die Fachstelle Tagesbetreuung habe zu Unrecht nicht berücksichtigt, dass ihr Enkel an ADHS leide. Zudem behauptete sie gestützt auf ein Zeugnis vom 8. Dezember 2020, gemäss Dr. med. C____, Facharzt für Kinder- und Jugendmedizin, sei ihr Enkel auf eine umfassende und zeitintensive Betreuung angewiesen. Schliesslich machte sie sinngemäss geltend, der notwendige Betreuungsbedarf ergebe sich aus einem Bericht von Dr. med. D____, Arzt für Psychiatrie und Psychotherapie vom 3. Dezember 2020 (Replik vom 11. Dezember 2020 S. 2 f.). Im angefochtenen Entscheid begründete das ED eingehend und überzeugend, weshalb die Beschränkung auf 13 bzw. 30 Stunden nicht zu beanstanden sei (vgl. angefochtener Entscheid E. 4.5), und stellte es zutreffend fest, dass sich aus den im Rekursverfahren betreffend die Verfügung vom 1. März 2019 beigezogenen Akten der IV-Stelle keine Anhaltspunkte dafür ergäben, dass aufgrund der ADHS-Diagnose des Enkels ein Betreuungsbedarf im von der Rekurrentin geforderten Umfang bestehe (vgl. angefochtener Entscheid E. 5.3). Mit diesen Erwägungen setzt sich die Rekurrentin in der Rekursbegründung vom 11. Mai 2021 nicht auseinander. Sie begnügt sich vielmehr mit den Behauptungen, die Mutter ihres Enkels könne diesen nicht betreuen, weil sie seit dem Jahr 2016 wegen Depressionen krankgeschrieben sei, und ihr Enkel leide an psychischen Belastungen und müsse Medikamente einnehmen, was zusätzlichen Betreuungsumfang notwendig mache (Rekursbegründung S. 9 f.). Damit ist die Rekurrentin ihrer Mitwirkungspflicht nicht nachgekommen, weil sie sich mit den Erwägungen der Vorinstanzen nicht auseinandergesetzt hat und jegliche nachvollziehbare Begründung dafür schuldig geblieben ist, weshalb eine Betreuung von mehr als 13 bzw. 30 Stunden objektiv notwendig sein sollte. Eine solche Begründung kann auch dem Zeugnis von Dr. C____ und den Berichten von Dr. D____ nicht entnommen werden.
2.4.4 Gemäss dem Zeugnis von Dr. C____ vom 8. Dezember 2020 sei der Enkel «auf eine 1:1 Betreuung angewiesen» In welchem Umfang er auf eine solche Betreuung angewiesen sein soll, kann dem Zeugnis aber nicht entnommen werden. Aus den nachstehenden Tatsachen folgt, dass der Enkel der Rekurrentin in vielen Situationen keine Eins-zu-eins-Betreuung benötigt und eine solche folglich höchstens in geringem Umfang objektiv notwendig sein kann.
Der Enkel der Rekurrentin wurde [...] 2008 geboren. Im Zeitpunkt der Erteilung der Bewilligung vom 1. Oktober 2020 war er zwölf Jahre und neun Monate alt und besuchte er die Sekundarschule [...] (angefochtener Entscheid E. 2.4 und 4.4). Gemäss den eigenen Angaben der Rekurrentin ist er wissbegierig und fleissig und arbeitet er in der Schule gut mit (Rekursbegründung vom 30. Juli 2019 S. 9). Zudem habe er sehr gute Noten (Replik vom 17. September 2019 Ziff. 5). Unter seinen Mitschülern sei er offenbar derart akzeptiert und respektiert, dass er in der Schule sogar «Ruhe- und Ordnungschef» sei (Replik vom 17. September 2019 Ziff. 13). In seiner Freizeit pflege er altersgerechte Kontakte mit seinen Freunden und gehe er Hobbies nach. Er spiele Klavier und Gitarre, tanze und mache Musik (Rekursbegründung vom 30. Juli 2019 S. 9). Anhaltspunkte für ein aussergewöhnliches, rebellisches oder sonst wie «abnormes Verhalten» des Enkels lägen nicht vor (Rekursbegründung vom 30. Juli 2019 S. 10). In den Schuljahren 2013/14, 2014/15 und 2015/16 besuchte er an zwei Nachmittagen pro Woche von 14:00 bis 18:00 eine Tagesstruktur (vgl. Stellungnahme der Fachstelle Tagesbetreuung vom 29. August 2019 S. 4; Replik vom 17. September 2019 Ziff. 13). In der Schule sowie bei seinen altersgerechten Kontakten mit seinen Freunden und zumindest einem Teil seiner Hobbies geniesst der Enkel der Rekurrentin offensichtlich keine Eins-zu-eins-Betreuung.
Im Zeugnis vom 8. Dezember 2020 empfiehlt Dr. C____ eine Betreuung des Enkels durch die Rekurrentin von 30 Stunden pro Woche während der Schulzeit und 60 Stunden pro Woche während der Schulferien. Dass eine solche Betreuung objektiv notwendig sei, kann dem Zeugnis aber nicht entnommen werden. Zudem fehlt jegliche konkrete Begründung des angegebenen Umfangs der Betreuung. Im Übrigen könnte dem Zeugnis ohnehin höchstens ein reduzierter Beweiswert beigemessen werden, weil Dr. C____ der behandelnde Arzt des Enkels ist (vgl. BGE 135 V 465 E. 4.5 S. 470 f., 125 V 351 E. 3b.bb S. 353).
Gemäss den inhaltlich übereinstimmenden Berichten von Dr. D____ vom 19. September, 23. Oktober und 3. Dezember 2020 befindet sich die Mutter des Enkels der Rekurrentin wegen einer psychischen Krankheit in ambulanter Behandlung bei Dr. D____. Vor dem Hintergrund ihrer eigenen Vulnerabilität gegen Stress und der Hyperaktivität des Enkels sei sie darauf angewiesen, dass dieser regelmässig fremdbetreut werde. Diese am besten von der Rekurrentin zu erbringende Fremdbetreuung «sollte» gemäss den Berichten während der Schulzeit etwa 30 Wochenstunden und während der Schulferien etwa 60 Wochenstunden umfassen, um gegenüber dem Enkel und dessen Mutter wirksam sein zu können. Dass eine Betreuung des Enkels durch die Rekurrentin objektiv notwendig sei, kann den Berichten nicht entnommen werden. Zudem fehlt jegliche konkrete Begründung des angegebenen Umfangs der Betreuung. Im Übrigen könnte den Berichten ohnehin höchstens ein reduzierter Beweiswert beigemessen werden, weil Dr. D____ der behandelnde Arzt der Mutter des Enkels ist (vgl. BGE 135 V 465 E. 4.5 S. 470 f., 125 V 351 E. 3b.bb S. 353).
2.4.5 Aus den vorstehenden Erwägungen folgt, dass die Rekurrentin ihre Mitwirkungspflicht verletzt hat, indem sie die objektive Notwendigkeit einer Betreuung des Enkels durch die Rekurrentin von mehr als 13 bzw. 30 Stunden nicht nachvollziehbar begründet und dafür keine tauglichen Beweismittel eingereicht hat, obwohl ihr dies möglich und zumutbar gewesen wäre. Daher durfte das ED und darf das Verwaltungsgericht aufgrund der Akten entscheiden und muss entgegen der Ansicht der Rekurrentin (vgl. Rekursbegründung S. 10) insbesondere kein Gutachten eingeholt werden. Wie im Folgenden aufgezeigt wird, erscheint es im Übrigen aufgrund der vorliegenden Akten ausgeschlossen, dass in einem Gutachten ein objektiv notwendiger Umfang der Betreuung des Enkels durch die Rekurrentin von mehr als 13 bzw. 30 Stunden festgestellt würde. Von der Einholung eines Gutachtens ist daher auch in antizipierter Beweiswürdigung abzusehen (vgl. dazu VGE VD.2020.27 vom 1. Dezember 2020 E. 1.6 und VD.2017.264 vom 30. Mai 2018 E. 2.2.3).
2.4.6 Aufgrund der Berichte von Dr. D____ ist zwar davon auszugehen, dass die Mutter des Enkels wegen einer psychischen Krankheit darauf angewiesen ist, dass der Enkel in gewissem Umfang fremdbetreut wird. Die Behauptung der Rekurrentin, die Mutter ihres Enkels sei seit dem Jahr 2016 wegen Depressionen krankgeschrieben (Rekursbegründung S. 9), ist hingegen nicht erstellt. In den Akten findet sich zwar ein Arztzeugnis von Dr. D____ vom 5. Mai 2020, gemäss dem die Mutter des Enkels seit April 2016 voraussichtlich bis 31. Dezember 2022 wegen Krankheit ganz arbeitsunfähig sein soll. Diesem Zeugnis kann aus den folgenden Gründen kein Beweiswert zugemessen werden. Erstens ist Dr. D____ der behandelnde Arzt der Mutter des Enkels. Zweitens erscheint es kaum möglich, eine Arbeitsunfähigkeit wegen Depressionen für einen Zeitraum von mehr als eineinhalb Jahren bis zu einem bestimmten Datum vorauszusagen. Drittens ist die attestierte vollständige Arbeitsunfähigkeit seit April 2016 mit dem Verhalten der Mutter des Enkels nicht vereinbar. Gemäss dem Protokoll des Hausbesuchs vom 13. März 2019 berichtete die Mutter des Enkels, dass sie seit März 2019 ein Praktikum als Arzthelferin mit einem Pensum von 30 % absolviere und im August 2019 die Schule für die Ausbildung zur MPA mit einem Pensum von 20 % angefangen habe. Gemäss dem Zeugnis von Dr. C____ vom 8. Dezember 2020 ist die Mutter des Enkels «wegen eigener gesundheitlicher Probleme und ihrer Ausbildung/Arbeit» nicht in der Lage, die Betreuung des Enkels allein zu leisten. In der von der Rekurrentin und der Mutter des Enkels unterzeichneten Stellungnahme vom 3. Dezember 2020 wird beanstandet, dass die Fachstelle Tagesbetreuung den gesundheitlichen Zustand, die Belastungen, die Ausbildung und die Stellensuche der Mutter des Enkels nicht berücksichtigt habe. Schliesslich kann eine Arbeitsunfähigkeit auch nicht einer Betreuungsunfähigkeit gleichgestellt werden. Im Übrigen wäre auch bei Annahme einer vollständigen Arbeitsunfähigkeit der Mutter des Enkels wegen Depressionen keine objektive Notwendigkeit einer Betreuung des Enkels durch die Rekurrentin im Umfang von mehr als 13 bzw. 30 Stunden erstellt.
2.4.7 Gemäss einem Bericht der Universitären Psychiatrischen Kliniken Basel (UPK) vom 21. Juni 2017 konnten Schwierigkeiten in der auditiven und visuellen Wahrnehmung sowie der auditiven und visuellen Merkfähigkeit des Enkels der Rekurrentin objektiviert werden. Weiter hätten sich insbesondere im Bereich der Handlungsplanung und -steuerung Schwierigkeiten im Sinn einer erhöhten Perseverationsneigung und einer geringen Frustrationstoleranz gezeigt. Gemäss Bericht des Regionalen Ärztlichen Diensts (RAD) vom 16. August 2017 kann dem Enkel aus medizinischer Sicht ab dem 14. Juni 2017 für vier Jahre das Geburtsgebrechen gemäss Ziff. 404 des Anhangs der Verordnung über Geburtsgebrechen (GgV, SR 831.232.21) attestiert werden. Dieses wird folgendermassen definiert: Störungen des Verhaltens bei Kindern mit normaler Intelligenz, im Sinne krankhafter Beeinträchtigung der Affektivität oder Kontaktfähigkeit, bei Störungen des Antriebes, des Erfassens, der perzeptiven Funktionen, der Wahrnehmung, der Konzentrationsfähigkeit sowie der Merkfähigkeit, sofern sie mit bereits gestellter Diagnose als solche vor der Vollendung des 9. Altersjahrs auch behandelt worden sind. Gemäss Kostengutsprache der IV-Stelle Basel-Stadt vom 16. August 2017 für medizinische Massnahmen vom 14. Juni 2017 bis 30. Juni 2021 übernimmt die IV die Kosten der Behandlung des Geburtsgebrechens gemäss Ziff. 404 des Anhangs der GgV des Enkels der Rekurrentin. Wie die Rekurrentin ausführt, ist ihr Enkel aufgrund seines Geburtsgebrechens vor allem bei der Einnahme der Mahlzeiten auf ihre Hilfe und Unterstützung angewiesen. Wegen seines Geburtsgebrechens müsse er mehrmals täglich zu den Mahlzeiten Medikamente einnehmen, die er alleine nicht einnehmen würde. Für die Einnahme brauche es die Überzeugungsarbeit und Mithilfe der Rekurrentin. Es bestehe die Gefahr, dass eine externe fremde Betreuungsperson dazu nicht in der Lage sei, weil ihr Enkel diesbezüglich keine anderen Personen dulde (Replik vom 17. September 2019 Ziff. 7 und 14 f.). Aufgrund des Zeugnisses von Dr. C____ ist mit dem ED (vgl. angefochtener Entscheid E. 5.2 f.) davon auszugehen, dass der Enkel der Rekurrentin an ADHS leidet. Zudem kann als wahr unterstellt werden, dass der Enkel in einem gewissen Umfang auf eine Eins-zu-eins-Betreuung angewiesen ist. Wie eingehend dargelegt worden ist, ist die objektive Notwendigkeit einer solchen Betreuung aber höchstens in geringem Umfang gegeben. Aus den vorstehend erwähnten Gründen besteht zudem kein Zweifel, dass der Enkel von den im angefochtenen Entscheid erwähnten Betreuungsmöglichkeiten an schulfreien Nachmittagen und Freizeitangeboten (vgl. angefochtener Entscheid E. 4.4 f.) Gebrauch machen kann und zumindest teilweise auch Gebrauch gemacht hat. Schliesslich kann aus den dargelegten Tatsachen geschlossen werden, dass sich aus der Beeinträchtigung der Gesundheit des Enkels zwar gewisse Einschränkungen ergeben, er grundsätzlich aber durchaus in der Lage ist, ein normales Leben zu führen.
2.4.8 Nach dem Gesagten ist eine Betreuung des Enkels durch die Rekurrentin im Umfang von mehr als 13 bzw. 30 Stunden objektiv nicht notwendig. Zur Begründung wird ergänzend auf die überzeugenden Erwägungen der Fachstelle Tagesbetreuung und des ED verwiesen (vgl. angefochtener Entscheid E. 4.4 f.).
2.5 Der Rekurs erweist sich daher als unbegründet und ist abzuweisen.
Es verbleibt über die Kosten zu befinden.
3.1 Die Rekurrentin beantragt im verwaltungsgerichtlichen Verfahren die unentgeltliche Prozessführung mit Advokat [...].
3.1.1 Gemäss Art. 29 Abs. 3 BV hat jede Person, die nicht über die erforderlichen Mittel verfügt, Anspruch auf unentgeltliche Rechtspflege, wenn ihr Rechtsbegehren nicht aussichtslos erscheint. Eine Person gilt als bedürftig, wenn sie die Kosten eines Prozesses nicht aufzubringen vermag, ohne jene Mittel anzugreifen, die für die Deckung des eigenen notwendigen Lebensunterhalts und desjenigen ihrer Familie erforderlich sind. Der Teil der finanziellen Mittel, der das zur Deckung der persönlichen Bedürfnisse Notwendige übersteigt, muss mit den für den konkreten Fall zu erwartenden Gerichts- und Anwaltskosten verglichen werden. Dabei sollte es der monatliche Überschuss der gesuchstellenden Partei ermöglichen, die Prozesskosten bei weniger aufwändigen Prozessen innert eines Jahres und bei anderen innert zwei Jahren zu tilgen. Zudem muss es der monatliche Überschuss der gesuchstellenden Partei erlauben, die anfallenden Gerichts- und Anwaltskostenvorschüsse innert absehbarer Zeit zu leisten (AGE ZB.2016.39 vom 20. Juli 2017 E. 7.1.2 mit Nachweisen). Grundlage zur Berechnung des notwendigen Lebensunterhalts bzw. prozessualen Notbedarfs bilden die Richtlinien für die Berechnung des betreibungsrechtlichen Existenzminimums (Notbedarf) nach Art. 93 SchKG der Konferenz der Betreibungs- und Konkursbeamten der Schweiz. Die Grundbeträge gemäss diesen Richtlinien sind um einen Zuschlag von 15 % zu erhöhen, um den Bedarf nicht auf das absolute Minimum zu beschränken. Zusätzlich zum Grundbetrag gehören zum prozessualen Notbedarf insbesondere die Wohnkosten, die Prämien für obligatorische Versicherungen und die Transportkosten zum Arbeits- bzw. Ausbildungsplatz. Prämien für nichtobligatorische Zusatzversicherungen sind grundsätzlich nicht zu berücksichtigen. Da bestehende Schuldverpflichtungen nach dem Effektivitätsgrundsatz im tatsächlichen Umfang zu berücksichtigen sind und die Gesuchstellerin nicht gezwungen werden darf, sich die für die Prozessführung erforderlichen Mittel durch die Nichterfüllung bestehender Schuldverpflichtungen zu beschaffen, sind die Prämien freiwilliger Zusatzversicherungen während der ordentlichen Kündigungsfrist jedoch zu berücksichtigen. Je nach Alter und Gesundheitszustand kann sich auch eine vorbehaltlose Anrechnung der Prämien von Zusatzversicherungen rechtfertigen (AGE ZB.2016.39 vom 20. Juli 2017 E. 7.1.3 mit Nachweisen).
3.1.2 Unter Mitberücksichtigung der Zusatzversicherungen ist durch die von der Rekurrentin nachgereichten Beweismittel der folgende prozessuale Notbedarf der Rekurrentin und ihres Ehemanns erstellt:
Betreibungsrechtlicher Grundbetrag CHF 1'700.–
Zuschlag von 15 % CHF 255.–
Mietzins CHF 1'329.–
Zusatzversicherungen Rekurrentin CHF 39.–
Zusatzversicherungen Ehemann CHF 46.–
CHF 3'369.–
Die Rekurrentin reicht zusätzlich Versicherungsausweise ein, aus denen sich Prämien der obligatorischen Krankenpflegeversicherung von CHF 476.– für die Rekurrentin und CHF 507.– für ihren Ehemann ergeben. In ihrem Gesuch um unentgeltliche Rechtspflege vom 18. Juli 2019 im Rekursverfahren betreffend die Verfügung vom
Aus den von der Rekurrentin im vorliegenden Verfahren eingereichten Beweismitteln ergibt sich ein Einkommen der Rekurrentin und ihres Ehemanns von CHF 3'492.– (Durchschnittslohn Rekurrentin CHF 745.– + AHV-Rente Ehemann CHF 1'240.– + Ergänzungsleistungen Ehemann CHF 1'507.–). Aufgrund dieses Einkommens haben die Ehegatten keine Einkommenssteuern zu entrichten, weshalb solche auch im Bedarf nicht zu berücksichtigen sind. In ihrem Gesuch um unentgeltliche Rechtspflege vom 18. Juli 2019 im Rekursverfahren betreffend die Verfügung vom 1. März 2019 deklarierte die Rekurrentin zusätzlich einen Beitrag des im gleichen Haushalt lebenden und eine IV-Rente beziehenden Sohns von CHF 450.– als Einkommen ihres Ehemanns. Weshalb dieser Beitrag nicht mehr fliessen sollte, ist nicht ersichtlich und wird von der Rekurrentin nicht dargelegt. Aufgrund der vorstehend erwähnten Angaben in der Rekursbegründung ist vielmehr davon auszugehen, dass sich an diesen Einnahmen nichts geändert hat. Daher ist dieser Beitrag auch im vorliegenden Rekursverfahren zu berücksichtigen. Insgesamt beträgt das Einkommen der Rekurrentin und ihres Ehemanns damit CHF 3'942.–.
3.1.3 Daraus folgt, dass die Rekurrentin und ihr Ehemann über einen monatlichen Überschuss von CHF 573.– verfügen. Damit können sie die Gerichts- und Anwaltskosten des vorliegenden Rekursverfahrens innert eines Jahres ohne weiteres finanzieren. Ein Gerichtskostenvorschuss wurde nicht verlangt und weil der Rechtsvertreter der Rekurrentin für diese die unentgeltliche Rechtspflege beantragt hat, ist davon auszugehen, dass er auch keinen Anwaltskostenvorschuss verlangt hat. Aus den vorstehenden Gründen hat die Rekurrentin mangels Glaubhaftmachung ihrer prozessualen Bedürftigkeit keinen Anspruch auf unentgeltliche Rechtspflege.
3.2 Diesem Ausgang des Verfahrens entsprechend trägt die mit ihrem Rekurs unterliegende Rekurrentin die Kosten des verwaltungsgerichtlichen Rekursverfahrens mit einer Gebühr von CHF 500.–, einschliesslich Auslagen (vgl. § 30 Abs. 1 VRPG; § 23 des Reglements über die Gerichtsgebühren [SG 154.810]).
Demgemäss erkennt das Verwaltungsgericht (Dreiergericht):
://: Der Rekurs wird abgewiesen.
Das Gesuch um unentgeltliche Rechtspflege für das verwaltungsgerichtliche Rekursverfahren wird abgewiesen.
Die Rekurrentin trägt die Gerichtskosten des verwaltungsgerichtlichen Rekursverfahrens mit einer Gebühr von CHF 500.–, einschliesslich Auslagen.
Mitteilung an:
Rekurrentin
Fachstelle Tagesbetreuung
Erziehungsdepartement Basel-Stadt
APPELLATIONSGERICHT BASEL-STADT
Die Gerichtsschreiberin
MLaw Marion Wüthrich
Rechtsmittelbelehrung
Gegen diesen Entscheid kann unter den Voraussetzungen von Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes (BGG) innert 30 Tagen seit schriftlicher Eröffnung Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten erhoben werden. Die Beschwerdeschrift ist fristgerecht dem Bundesgericht (1000 Lausanne 14) einzureichen. Für die Anforderungen an deren Inhalt wird auf Art. 42 BGG verwiesen. Über die Zulässigkeit des Rechtsmittels entscheidet das Bundesgericht.
Ob an Stelle der Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten ein anderes Rechtsmittel in Frage kommt (z.B. die subsidiäre Verfassungsbeschwerde an das Bundesgericht gemäss Art. 113 BGG), ergibt sich aus den anwendbaren gesetzlichen Bestimmungen. Wird sowohl Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten als auch Verfassungsbeschwerde erhoben, sind beide Rechtsmittel in der gleichen Rechtsschrift einzureichen.