Appellationsgericht
des Kantons Basel-Stadt
als Verwaltungsgericht Einzelgericht
VD.2021.58
URTEIL
vom 21. September 2021
Mitwirkende
lic. iur. André Equey
und Gerichtsschreiberin MLaw Anja Fankhauser
Beteiligte
A____ Rekurrentin
[...]
vertreten durch [...], Advokat,
[...]
gegen
Bau- und Verkehrsdepartement Basel-Stadt
Münsterplatz 11, 4051 Basel
Gegenstand
Rekurs gegen eine Verfügung des Bau- und Verkehrsdepartements
vom 15. Februar 2021
betreffend Einsicht in Projektskizze «Road Pricing»
Sachverhalt
Mit Schreiben und E-Mail vom 13. Januar 2021 ersuchte die A____ (Rekurrentin) die Medienstelle des Bau- und Verkehrsdepartements Basel-Stadt (BVD) um Einsicht in die Unterlagen «Eingereichte Projektskizze Road Pricing in Basel / gemeinsames Projekt mit dem Bund». Das BVD teilte der Rekurrentin am 27. Januar 2021 schriftlich mit, dass sich die begehrte Projektskizze in Ausarbeitung befinde und sie noch nicht in der definitiven Fassung vorliege. Sie sei im Sinne des Datenschutzschutzgesetzes als nicht fertig gestellte Aufzeichnung zu qualifizieren. Das Einsichtsgesuch vom 13. Januar 2021 müsse deshalb abgewiesen werden. Die Rekurrentin ersuchte mit E-Mail vom 27. Januar 2021 um Erlass einer anfechtbaren Verfügung. Diesem Begehren kam das BVD mit Verfügung vom 15. Februar 2021 nach. Darin wurde der Rekurrentin mitgeteilt, dass ihr Einsichtsgesuch ohne Kostenfolge aus den genannten Gründen abgelehnt werde.
Gegen diese Verfügung richtet sich der am 25. Februar 2021 angemeldete und am 16. März 2021 begründete Rekurs an den Regierungsrat des Kantons Basel-Stadt, den das Präsidialdepartement mit Schreiben vom 31. März 2021 dem Verwaltungsgericht zum Entscheid überwiesen hat. Mit ihrem Rekurs begehrt die Rekurrentin, es sei die Verfügung des BVD aufzuheben. Es seien ihr die Dokumente zur Projektskizze uneingeschränkt, eventualiter eingeschränkt, herauszugeben. Am 28. Juni 2021 veröffentlichte der Regierungsrat eine Medienmitteilung, wonach er dem Bund seine Projektskizze für eine emissionsabhängige Strassengebühr («Basel Flow-Taxe») unterbreitet habe. Gleichentags liess das Amt für Mobilität Basel-Stadt der Rekurrentin die «Projektskizze Pilotprojekt Mobility Pricing – Kanton Basel-Stadt» per E-Mail zukommen. Mit Vernehmlassung vom 30. Juni 2021 begehrte das BVD, der Rekurs sei aufgrund der erfolgten Herausgabe der von der Rekurrentin gewünschten Unterlagen als gegenstandslos abzuschreiben. Auf die Erhebung der ordentlichen Verfahrenskosten sei zu verzichten und die ausserordentlichen Kosten seien wettzuschlagen. Mit Stellungnahme vom 19. Juli 2021 beantragte die Rekurrentin demgegenüber, der Rekurs sei unter o/e-Kostenfolge zu Lasten des BVD als gegenstandslos abzuschreiben. Die weiteren Tatsachen und die Einzelheiten der Parteistandpunkte ergeben sich, soweit sie für das vorliegende Urteil von Bedeutung sind, aus der angefochtenen Verfügung und den nachfolgenden Erwägungen. Das Urteil erging unter Beizug der Vorakten auf dem Zirkulationsweg.
Erwägungen
Die Zuständigkeit des Verwaltungsgerichts für die Beurteilung des vorliegenden Rekurses ergibt sich aus dem Überweisungsbeschluss des Präsidialdepartements vom 31. März 2021 sowie aus § 42 des Organisationsgesetzes (OG, SG 153.100) und § 12 des Verwaltungsrechtspflegegesetzes (VRPG, SG 270.100). Zum Entscheid ist grundsätzlich das Dreiergericht berufen (§ 92 Abs. 1 Ziff. 11 des Gerichtsorganisationsgesetzes [GOG, SG 154.100]). Nach § 45 Abs. 1 GOG ist jedoch die Verfahrensleiterin oder der Verfahrensleiter einschliesslich des Kostenentscheids zuständig für die Abschreibung des Verfahrens infolge Urteilssurrogats oder Gegenstandslosigkeit.
Im vorliegenden Fall ersuchte die Rekurrentin mit Gesuch vom 13. Januar 2021 um Einsicht in die «Eingereichte Projektskizze Road Pricing in Basel / gemeinsames Projekt mit dem Bund». Das BVD wies dieses Gesuch mit der angefochtenen Verfügung vom 15. Februar 2021 ab. Mit ihrem Rekurs begehrte die Rekurrentin die Herausgabe der «Dokumente zur Projektskizze Road Pricing in Basel / gemeinsames Projekt mit dem Bund». Es ist aber nicht ersichtlich, welche Dokumente ausser der «Eingereichten Projektskizze Road Pricing in Basel / gemeinsames Projekt mit dem Bund» selbst damit gemeint sein sollen. Entsprechend macht die Rekurrentin in der Rekursbegründung (Ziff. 32, 35) nur geltend, die «Projektskizze Road Pricing in Basel / gemeinsames Projekt mit dem Bund» sei herauszugeben. Unter diesen Umständen ist davon auszugehen, dass die Rekurrentin nach wie vor nur Zugang zur genannten Projektskizze als solche verlangt. Das BVD stellte der Rekurrentin während des hängigen Rekursverfahrens die «Projektskizze Pilotprojekt Mobility Pricing – Kanton Basel-Stadt» mit E-Mail vom 28. Juni 2021 zu. Wie die Rekurrentin in ihrer Stellungnahme vom 19. Juli 2021 selbst ausführt, ist dem Rechtsbegehren gemäss ihrem Rekurs vom 25. Februar 2021 damit vollumfänglich entsprochen worden, auch wenn die begehrten und zugestellten Unterlagen offensichtlich unterschiedliche Titel tragen. Folglich ist das verwaltungsgerichtliche Rekursverfahren gegenstandslos geworden und zufolge Gegenstandslosigkeit als erledigt abzuschreiben.
3.1 Zu entscheiden bleibt über die Kosten des Verfahrens. Der Kostenentscheid im Fall der Gegenstandslosigkeit richtet sich je nach Lage des Einzelfalls danach, wer das Rekursverfahren veranlasst hat, wie das Verfahren mutmasslich ausgegangen wäre und bei welcher Partei die Gründe eingetreten sind, welche das Verfahren gegenstandslos werden liessen. Dabei sind die Prozessaussichten vor dem Eintritt der Gegenstandslosigkeit summarisch zu prüfen (vgl. dazu VGE VD.2020.97 vom 25. Juni 2020 E. 3.1, VD.2019.188 vom 14. Januar 2020 E. 2.1, VD.2018.193 vom 18. Juni 2019 E. 2.2; Wullschleger/Schröder, Praktische Fragen des Verwaltungsprozesses im Kanton Basel-Stadt, in: BJM 2005 S. 277, 310; Stamm, Die Verwaltungsgerichtsbarkeit, in: Buser [Hrsg.], Neues Handbuch des Staats- und Verwaltungsrechts des Kantons Basel-Stadt, Basel 2008, S. 477, 514).
3.2 Im vorliegenden Fall liegt der Grund für die Gegenstandslosigkeit darin, dass das BVD entgegen den Ausführungen in der angefochtenen Verfügung beschlossen hat, der Rekurrentin die «Projektskizze Pilotprojekt Mobility Pricing – Kanton Basel-Stadt» (nachfolgend Projektskizze) während des verwaltungsgerichtlichen Rekursverfahrens herauszugeben. Der Grund für die Gegenstandslosigkeit ist somit beim BVD eingetreten.
3.3
3.3.1 In der angefochtenen Verfügung begründete das BVD die Abweisung des Einsichtsgesuchs damit, dass die Projektskizze noch nicht in einer definitiven Fassung vorliege und ihr Inhalt mit dem Bund abgestimmt werden müsse. Das BVD wolle mit dem Bund ins Gespräch kommen, um zu klären, ob man für die Stadt Basel ein Pilotprojekt entwickeln solle. Wie dieses dann konkret aussehen solle, sei noch sehr offen. Der Inhalt der Projektskizze könne daher noch verschiedene Änderungen erfahren. Es handle sich somit bei der Projektskizze um ein noch nicht fertiggestelltes Dokument, zu welchem gemäss § 25 Abs. 1 des Informations- und Datenschutzgesetzes (IDG, SG 153.260) kein Zugangsrecht bestehe (angefochtene Verfügung S. 2; Vernehmlassung Ziff. 10).
3.3.2 Diese Begründung überzeugt bei summarischer Prüfung nicht. Zunächst ist festzustellen, dass die Projektskizze bereits im Januar 2021 beim Bund eingereicht worden ist, wie dies die Rekurrentin richtig darlegt (Rekursbegründung Ziff. 19 mit Verweis auf Beilage 5). Nach § 25 Abs. 1 IDG besteht kein Recht auf Zugang zu Informationen, die noch nicht fertiggestellt sind. Es besteht zwar kein Zweifel daran, dass der Inhalt des künftigen Pilotprojekts im Zeitpunkt der Gesuchseinreichung und auch im Zeitpunkt der Freigabe der Projektskizze durch das BVD noch nicht feststand, dass dieser Inhalt noch mit dem Bund abgestimmt werden muss und er dadurch verschiedene Änderungen erfahren kann. Dies bedeutet jedoch nicht, dass auch die Projektskizze als solche, die dem Bund als Grundlage für seinen Entscheid, welche Pilotprojekte weiterverfolgt werden sollen, dient, nicht fertiggestellt ist. Dass die dem Bund bereits eingereichte Projektskizze nach der Beurteilung durch den Bund noch geändert wird, erscheint bei summarischer Beurteilung unwahrscheinlich. Dagegen spricht auch die Medienmitteilung des Regierungsrats vom 28. Juni 2021. Gemäss dieser folgt als nächster Schritt eine Machbarkeitsstudie, wenn der Bund die Projektskizze für ein künftiges Pilotprojekt auswählt. Dies spricht dafür, dass allfällige Änderungen am Pilotprojekt nicht im Rahmen einer Überarbeitung der Projektskizze als solcher, sondern vielmehr im Rahmen einer Machbarkeitsstudie erfolgen. Aus den vorstehenden Gründen ist bei summarischer Prüfung davon auszugehen, dass das Gericht der Ansicht des BVD, die Projektskizze sei nicht fertig gestellt, mutmasslich nicht gefolgt wäre.
3.3.3 In seiner Vernehmlassung macht das BVD geltend, die vorübergehende Nichtherausgabe der Projektskizze sei auch gemäss § 29 Abs. 1 und Abs. 2 lit. c und d IDG gerechtfertigt gewesen, weil eine frühere Herausgabe den freien Meinungs- und Willensbildungsprozess der involvierten Behörden oder deren Position in Verhandlungen hätte beeinträchtigen können. Diese Begründung ist bereits deshalb wenig überzeugend, weil sie erst in der Vernehmlassung nachgeschoben worden ist. Vor allem aber lag die Beurteilung durch den Bund im Zeitpunkt der Zugänglichmachung der Projektskizze gemäss der Darstellung des BVD noch nicht vor (vgl. Vernehmlassung Ziff. 11). Wenn die Herausgabe der Projektskizze im Zeitpunkt der angefochtenen Verfügung den freien Meinungs- und Willensbildungsprozess der Bundesbehörden oder die Position des Kantons Basel-Stadt in Verhandlungen tatsächlich ernsthaft beeinträchtigt hätte, wäre daher damit zu rechnen gewesen, dass eine solche Beeinträchtigung auch noch im Zeitpunkt der Zugänglichmachung gedroht hätte. In diesem Fall hätte das BVD die Projektskizze aber kaum während des hängigen Rekursverfahrens freiwillig herausgegeben. Bei summarischer Prüfung ist daher davon auszugehen, dass das Gericht mutmasslich auch der Ansicht des BVD, eine vorübergehende Nichtherausgabe sei gemäss § 29 Abs. 1 und Abs. 2 lit. c oder d IDG gerechtfertigt gewesen, nicht gefolgt wäre.
3.3.4 Im Übrigen ist darauf hinzuweisen, dass das BVD das Einsichtsgesuch abgewiesen und den Zugang zur Projektskizze nicht bloss aufgeschoben hat, obwohl § 29 Abs. 1 IDG die Möglichkeit eines blossen Aufschubs ausdrücklich vorsieht und das Verhältnismässigkeitsprinzip die Wahl dieser Form der Einschränkung gebietet, wenn dem Zugang nur vorübergehend überwiegende Interessen entgegenstehen (vgl. Rudin, in: Rudin/Baeriswyl [Hrsg.], Praxiskommentar zum Informations- und Datenschutzgesetz des Kantons Basel-Stadt, Zürich 2014, § 29 N 8). Insoweit erscheint die angefochtene Verfügung bei summarischer Prüfung in jedem Fall unrichtig.
3.3.5 Aus den vorstehenden Gründen ist bei summarischer Prüfung auf der Grundlage der Sachlage vor Eintritt des Erledigungsgrunds davon auszugehen, dass der Rekurs mutmasslich gutgeheissen worden wäre.
3.4 Zusammenfassend sprechen damit sowohl die Bewirkung der Gegenstandslosigkeit durch das BVD als auch der mutmassliche Prozessausgang dafür, die Kosten des vorliegenden Rekursverfahrens wie im Fall des Obsiegens der Rekurrentin zu verteilen. Die Veranlassung des Rekursverfahrens rechtfertigt keinen abweichenden Entscheid. Entsprechend der Regelung von § 30 Abs. 1 VRPG sind folglich keine Gerichtskosten zu erheben und hat das BVD der Rekurrentin eine Parteientschädigung zu bezahlen. Der Aufwand des Rechtsvertreters der Rekurrentin ist mangels Einreichung einer Kostennote zu schätzen. Angemessen erscheint ein Zeitaufwand von knapp sieben Stunden. Dies ergibt beim praxisgemässen Stundenansatz von CHF 250.– unter Mitberücksichtigung der notwendigen Auslagen eine Parteientschädigung von CHF 1'750.–. Da die Rekurrentin im UID-Register als mehrwertsteuerpflichtig aufgeführt ist und den Prozess im Rahmen ihrer unternehmerischen Tätigkeit führt, kann sie die von ihrer anwaltlichen Vertretung in Rechnung gestellte Mehrwertsteuer in der Regel als Vorsteuer abziehen. Aus diesem Grund wird die Parteientschädigung ohne Mehrwertsteuer zugesprochen (vgl. VGE VD.2019.68 vom 11. November 2019 E. 5).
Demgemäss erkennt das Verwaltungsgericht (Einzelgericht):
://: Das verwaltungsgerichtliche Rekursverfahren wird zufolge Gegenstandslosigkeit als erledigt abgeschrieben.
Für das verwaltungsgerichtliche Rekursverfahren werden keine Gerichtskosten erhoben.
Das Bau- und Verkehrsdepartement hat der Rekurrentin für das verwaltungsgerichtliche Rekursverfahren eine Parteientschädigung von CHF 1'750.– zu bezahlen.
Mitteilung an:
Rekurrentin
Bau- und Verkehrsdepartement Basel-Stadt
Regierungsrat des Kantons Basel-Stadt
APPELLATIONSGERICHT BASEL-STADT
Die Gerichtsschreiberin
MLaw Anja Fankhauser
Rechtsmittelbelehrung
Gegen diesen Entscheid kann unter den Voraussetzungen von Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes (BGG) innert 30 Tagen seit schriftlicher Eröffnung Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten erhoben werden. Die Beschwerdeschrift ist fristgerecht dem Bundesgericht (1000 Lausanne 14) einzureichen. Für die Anforderungen an deren Inhalt wird auf Art. 42 BGG verwiesen. Über die Zulässigkeit des Rechtsmittels entscheidet das Bundesgericht.
Ob an Stelle der Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten ein anderes Rechtsmittel in Frage kommt (z.B. die subsidiäre Verfassungsbeschwerde an das Bundesgericht gemäss Art. 113 BGG), ergibt sich aus den anwendbaren gesetzlichen Bestimmungen. Wird sowohl Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten als auch Verfassungsbeschwerde erhoben, sind beide Rechtsmittel in der gleichen Rechtsschrift einzureichen.