Appellationsgericht
des Kantons Basel-Stadt
als Verwaltungsgericht Dreiergericht
VD.2020.122
URTEIL
vom 29. Juni 2021
Mitwirkende
Dr. Claudius Gelzer (Vorsitz),
Prof. Dr. Daniela Thurnherr Keller, Dr. Andreas Traub
und Gerichtsschreiberin MLaw Marion Wüthrich
Beteiligte
A____ Rekurrentin
[...]
vertreten durch [...], Advokat,
[...]
gegen
Einwohnergemeinde Riehen
vertreten durch den Gemeinderat,
Wettsteinstrasse 1, 4125 Riehen,
vertreten durch [...], Advokat,
[...]
Gegenstand
Rekurs gegen einen Entscheid des Gemeinderats Riehen
vom 20. Mai 2020
betreffend Beitragsplanentwurf und Planfestsetzung Beitragsplan
Störklingasse
Sachverhalt
A____ (nachfolgend: Rekurrentin) ist Eigentümerin der Parzelle Riehen Sektion B____ mit der Lagebezeichnung Störklingasse in Riehen. Die Parzelle befindet sich in der (Bau-)Zone 2a.
Der Gemeinderat Riehen setzte mit Gemeinderatsbeschluss vom 20. Mai 2014 den Linien- und Erschliessungsplan Inventar Nr. 10’201-1 und 10’201-2 beide vom 28. August 2013 für den Nutzungsplan «Störklingasse» fest. Der Abschnitt Paradiesstrasse bis zum Wendeplatz wurde der Kategorie «Erschliessungsstrasse» zugeteilt. Im Grundbuch wurde unter anderem auf der im Eigentum der Rekurrentin stehenden Parzelle eine Anmerkung betreffend Erschliessungsbeiträge eingetragen.
Zur Erhebung der Erschliessungsbeiträge erarbeitete die Gemeindeverwaltung der Gemeinde Riehen einen Beitragsplanentwurf und legte diesen vom 9. Februar 2019 bis zum 12. März 2019 öffentlich auf. Gegen den Beitragsplanentwurf Störklingasse im Abschnitt Paradiesstrasse bis Kehrplatz vom 19. Oktober 2018 erhob die Rekurrentin Einsprache. Die Gemeindeverwaltung wies die Einsprache mit Einspracheentscheid vom 16. September 2019 ab. Den dagegen erhobenen Rekurs an den Gemeinderat der Gemeinde Riehen wies dieser mit Entscheid vom 20. Mai 2020 (Sitzung vom 19. Mai 2020) ab. Gleichzeitig stimmte der Gemeinderat dem Planfestsetzungsbeschluss zu und setzte den Beitragsplan Inventar Nr. 10’201-3 vom 19. Oktober 2018 fest. Gegen diesen Planfestsetzungs- und Rekursentscheid des Gemeinderats vom 20. Mai 2020 erhob die Rekurrentin mit Anmeldung vom 3. Juni 2020 sowie Begründung vom 16. Juni 2020 Rekurs an den Regierungsrat. Darin beantragt sie, es sei der angefochtene Entscheid des Gemeinderats aufzuheben und es sei festzustellen, dass sie der Gemeinde Riehen aufgrund der Sanierung der Störklingasse nichts schulde. Die grundbuchliche Anmerkung sei zu löschen. Das Präsidialdepartement überwies den Rekurs mit Verfügung vom 1. Juli 2020 dem Appellationsgericht als Verwaltungsgericht zum Entscheid. Die Gemeinde Riehen beantragt mit ihrer Vernehmlassung vom 11. September 2020 die Abweisung des Rekurses. Mit Verfügung vom 17. September 2020 informierte der Verfahrensleiter, dass über die Rekurse in den Verfahren VD.2020.122, VD.2020.123 sowie VD.2020.124 an einer gemeinsamen Rekursverhandlung mit einem gemeinsamen vorgängigen Augenschein entschieden werde.
Anlässlich des Augenscheins vor Ort und der Verhandlung vor dem Verwaltungsgericht am 29. Juni 2021 wurden die Rekurrierenden der Verfahren VD.2020.122-124 und die Gemeinde Riehen zur Sache befragt. Anschliessend gelangten ihre Rechtsvertreter zum Vortrag. Dabei hielten sie an ihren Anträgen fest. Für sämtliche Ausführungen wird auf das Verhandlungsprotokoll verwiesen. Die weiteren Tatsachen und die Einzelheiten der Parteistandpunkte ergeben sich, soweit sie für das vorliegende Urteil von Bedeutung sind, aus den nachfolgenden Erwägungen.
Erwägungen
1.1 Gemäss § 26 Abs. 1 des Gemeindegesetzes (SG 170.100) kann gegen letztinstanzliche Verfügungen der Gemeindebehörden nach den Bestimmungen des Organisationsgesetzes (OG, SG 153.100) Rekurs an den Regierungsrat erhoben werden. Dieser wie auch das von ihm mit der Behandlung des Rekurses beauftragte Departement können den Rekurs gestützt auf § 12 des Verwaltungsrechtspflegegesetzes (VRPG, SG 270.100) in Verbindung mit § 42 OG dem Verwaltungsgericht zum Entscheid überweisen. Aus dem entsprechenden Überweisungsbeschluss des Präsidialdepartements vom 1. Juli 2020 ergibt sich die sachliche und funktionelle Zuständigkeit des Verwaltungsgerichts. Gemäss § 92 Abs. 1 Ziff. 11 des Gerichtsorganisationsgesetzes (GOG, SG 154.100) ist das Dreiergericht zum Entscheid berufen.
1.2 Gemäss § 13 Abs. 1 VRPG in Verbindung mit § 113 Abs. 1 des Bau- und Planungsgesetzes (BPG, SG 730.100) ist zum Rekurs legitimiert, wer durch den angefochtenen Entscheid berührt ist und ein schutzwürdiges Interesse an dessen Aufhebung oder Änderung hat. Die Rekurrentin ist als Eigentümerin der Parzelle Riehen Sektion B____ von der Festsetzung des Beitragsplans durch den Gemeinderat unmittelbar berührt. Sie ist daher zur Erhebung des Rekurses legitimiert. Auf den form- und fristgerecht eingereichten Rekurs ist einzutreten.
1.3 Die Kognition des Verwaltungsgerichts richtet sich nach Art. 33 Abs. 3 lit. b des Raumplanungsgesetzes (RPG, SR 700) und § 113 Abs. 3 BPG. Danach ist über die allgemeine Bestimmung von § 8 Abs. 1 VRPG und damit die Prüfung der richtigen Rechtsanwendung und Sachverhaltsfeststellung hinaus auch die Angemessenheit der angefochtenen Planungsmassnahme zu prüfen. Damit hat das Verwaltungsgericht grundsätzlich zu prüfen, ob das Planungsermessen richtig und zweckmässig ausgeübt worden ist. Als Rechtsmittelinstanz ist es aber nicht kommunale Planungsinstanz und hat sich daher in dem Umfang Zurückhaltung aufzuerlegen, als lokale Anliegen zu beurteilen sind, bei deren Wahrnehmung Sachnähe, Ortskenntnis, örtliche Demokratie und Gemeindeautonomie von Bedeutung sind. Die Rechtsmittelinstanz hat sich zudem institutionell auf ihre Kontrollfunktion zu beschränken; das heisst, sie darf in der Regel nichts Neues schöpfen. Sie soll ihre Kompetenz aber auch nicht auf blosse Willkür beschränken (VGE VD.2017.252 vom 25. September 2018 E. 1.4, VGE 627/2006 vom 24. August 2007 E. 1.2, mit Hinweis auf Aemisegger/Haag, in: Aemisegger et al. [Hrsg.], Kommentar zum Bundesgesetz über die Raumplanung, Zürich 2009, Art. 33 N 56 und BGE 109 Ib 121, 106 Ia 70). Das Verwaltungsgericht als Rechtsmittelbehörde darf somit trotz der ihm zustehenden Angemessenheitskontrolle das Ermessen des Gemeinderates als Planungsbehörde nicht durch sein eigenes ersetzen (BGer 1C_97/2014 vom 9. Februar 2015 E. 3.3). Es hat aber auch nicht erst dann einzugreifen, wenn die getroffene raumplanerische Lösung offensichtlich unhaltbar oder willkürlich ist, sondern bereits dann, wenn sie sich als rechtswidrig oder unzweckmässig erweist (Aemisegger/Haag, Praxiskommentar zum Rechtsschutz in der Raumplanung, Zürich 2010, Art. 33 RPG N 77; VGE VD.2017.252 vom 25. September 2018 E. 1.4, VD.2014.55 vom 10. Februar 2015 E. 2.1, VD.2014.43 vom 2. Februar 2015 E. 3.2.2, VD.2014.57 vom 2. Februar 2015 E. 4.1.2, VD.2014.59 vom 2. Februar 2014 E. 2.1 und 627/2006 vom 24. August 2007 E. 3.3).
2.1 Die Rekurrentin macht in formeller Hinsicht geltend, dass der sich aus Art. 29 der Bundesverfassung (BV, 101) ergebende Anspruch auf richtige Zusammensetzung der Entscheidbehörde verletzt worden sei. Im vorliegenden Fall seien offenbar der Gemeindepräsident [...] und die Gemeindepräsidentin [...] aufgrund eines Antrags der Verwaltung «in den Ausstand geschickt» worden (Rekursbegründung E. 4). Der angefochtene Entscheid verletze das rechtliche Gehör und die Begründungspflicht, weil nicht dargelegt werde, aus welchen Gründen der Spruchkörper nicht verfassungskonform zusammengesetzt gewesen sei (Rekursbegründung E. 6). Aus dem Protokoll der Sitzung des Gemeinderats vom 3. Dezember 2019 ergebe sich, dass offenbar zwei Mitglieder des Gemeinderats Grundeigentum an altrechtlich zur Bebauung freigegebenen Allmendwegen besitzen würden. Es werde ausgeführt, dass es sich dabei um eine identische Situation handle, wie bei der Störklingasse. Bei einem Grundstück eines Mitglieds des Gemeinderates gebe es aber Strassenlinien. Aus dem Protokoll der Sitzung des Gemeinderats vom 4. Februar 2020 gehe sodann hervor, dass die Verwaltung (Fachbereich Recht) der Ansicht sei, dass der zu fällende Rekursentscheid die Gemeinderäte und Gemeinderätinnen wesentlich stärker betreffe als andere, da der Rekursentscheid präjudizielle Wirkung auf die Beurteilung ihrer Anliegen habe (Rekursbegründung E. 8). Dem könne nicht gefolgt werden. Für den Ausstand eines Mitglieds einer Exekutive könne der blosse Anschein einer Befangenheit nicht ausreichen (Rekursbegründung E. 9). Ob ein anderes Ergebnis erzielt worden wäre, wenn die beiden Mitglieder des Gemeinderats nicht in den Ausstand getreten wären, sei nicht bekannt. Die Rekurrentin habe aber einen verfassungsmässigen Anspruch, dass der Gemeinderat in gültiger Zusammensetzung über ihren Rekurs befinde (Rekursbegründung E. 11).
Die Rekurrentin zeigt in ihrer Rekursbegründung selbst auf, welche Überlegungen dem von ihr gerügten Ausstandsbeschluss zugrunde lagen (vgl. Rekursbegründung E. 6 ff.). Gemäss § 4 der Gemeindeordnung der Einwohnergemeinde Riehen (SG RiE 111.100) treten Mitglieder des Gemeinderats, Mitglieder von Kommissionen des Einwohnerrats oder des Gemeinderats sowie Angestellte der Gemeindeverwaltung bei der Vorbereitung, Beratung und Beschlussfassung von Geschäften in den Ausstand, an denen sie ein unmittelbares persönliches Interesse haben. Dem von der Rekurrentin zitierten Protokoll der Sitzung des Gemeinderats vom 4. Februar 2020 ist zu entnehmen, dass der hier angefochtene Entscheid über die Beitragspflicht an der Störklingasse präjudizielle Auswirkungen auf die Beurteilung der Beitragspflicht bei anderen Allmendwegen habe, an welchen zwei Mitglieder des Gemeinderats Grundeigentum hätten. Da auch bei diesen Allmendwegen ein Verfahren betreffend Strassenbeiträge durchzuführen sein werde, seien die beiden Mitglieder des Gemeinderats wesentlichen stärker durch den Beschluss betroffen als andere. Damit liege gemäss § 4 Abs. 1 Gemeindeordnung ein Ausstandsgrund vor. Die Gründe für den Ausstandsentscheid gehen aus dem vorgenannten Protokoll, welches der Rekurrentin gegenüber offengelegt worden ist, in rechtsgenügender Weise hervor. Es liegt entgegen den Ausführungen der Rekurrentin somit keine Verletzung des rechtlichen Gehörs oder eine mangelnde Begründung vor. Zu prüfen ist, ob ein Ausstandsgrund zu Recht bejaht worden ist.
Aus dem in Art. 29 Abs. 1 BV verankerten Anspruch auf «gleiche und gerechte Behandlung» wird auch im verwaltungsinternen Verfahren ein grundrechtlicher Anspruch auf unbefangene Entscheidträger abgeleitet. Daraus folgt, dass eine Person, die eine Verfügung zu treffen oder vorzubereiten hat, in den Ausstand treten muss, wenn sie in der Sache befangen sein könnte (BGE 132 II 485 E. 4.2 S. 496; VGE VD.2018.243 vom 8. November 2019 E. 3.2; Feller/Kunz-Notter, in: Auer/Müller/Schindler [Hrsg.], Kommentar VwVG, 2. Auflage, Zürich 2019 Art. 10 N 1). Die Rekurrentin weist zwar zu Recht darauf hin, dass für verwaltungsinterne Verfahren nicht der gleich strenge Massstab wie gemäss Art. 30 BV und Art. 6 Ziff. 1 der Europäischen Menschenrechtskonvention (EMRK, SR 0.101) für unabhängige richterliche Behörden gilt (Rekursbegründung E. 4; BGer 2C_732/2008 vom 24. März 2009 E. 2.2.1, BGE 125 I 209 E. 8 S. 217 f., 112 Ia 142 E. 2d S. 147 f.; BVGer C-615/2012 vom 14. Januar 2014 E. 3.1.1). Dies ändert aber nichts daran, dass auch Mitglieder einer verwaltungsinternen Rechtsmittelbehörde in den Ausstand zu treten haben, wenn Umstände vorliegen, die bei objektiver Betrachtung geeignet sind, den Anschein einer Voreingenommenheit oder einer Gefährdung der Unparteilichkeit aufkommen zu lassen (BGE 127 I 196 E. 2b S. 198 f., 119 V 456 E. 5b S. 465 f.; BVGer C-615/2012 vom 14. Januar 2014 E. 3.1.1; VGE VD.2018.243 vom 8. November 2019 E. 3.2;). Solche objektiven Umstände können bei einem persönlichen Interesse am Ausgang eines Entscheids vorliegen. Wie der Gemeinderat Riehen zutreffend erwogen hat, wird dieser verfassungsrechtliche Anspruch der Verfahrensparteien in der Gemeinde Riehen durch § 4 Abs. 1 der Gemeindeordnung umgesetzt (Vernehmlassung Rz. 12; vgl. für das baselstädtische Recht § 22 des Personalgesetzes [PG, SG 162.100]). Ein unmittelbares persönliches Interesse am Verfahren besteht, wenn der Entscheid für das betreffende Behördenmitglied zu einem direkten Vor- oder Nachteil, einerlei ob rechtlicher oder tatsächlicher, ideeller oder finanzieller Natur, führt, oder wenn dadurch unmittelbar seine Rechte und Pflichten festgelegt werden. Bei einer indirekten Betroffenheit hat die Entscheidträgerin bzw. der Entscheidträger dann in den Ausstand zu treten, wenn seine bzw. ihre persönliche Interessensphäre durch den Ausgang des Verfahrens spürbar tangiert wird. Es braucht ein spezifisches Näheverhältnis zu einer Verfahrenspartei, sodass deren Interessen zu eigenen, persönlichen Interessen werden, oder eine spürbare persönliche Beziehungsnähe zum Streitgegenstand (BGE 140 III 221 E. 4.2 S. 222 f.; BGer 1P.316/2003 vom 14. Oktober 2003, in: ZBl 106 [2005] 634 E. 3.6.; Bundesratsentscheid vom 8. September 1999, in: VPB 64 (2000) Nr. 2 E. 6.1.2; Breitenmoser/Spori, in: Waldmann Bernhard/Weissenberger Philippe [Hrsg.], VwVG - Praxiskommentar Verwaltungsverfahrensgesetz, 2. Auflage, Zürich 2016, Art. 10 N 42 f.). Der Gemeinderat konnte darlegen, dass hier eine solche Betroffenheit der beiden vorgenannten Mitglieder des Gemeinderats vorliegt. Mit dem hier angefochtenen Entscheid hat der Gemeinderat die Frage beantwortet, ob bei den altrechtlichen Allmendwegen eine Beitragspflicht zu bejahen ist. Der Gemeinderat hat zu Recht auf die präjudizielle Auswirkung dieses Entscheids für die zu erwartenden Entscheide hingewiesen, von welchen die beiden Mitglieder des Gemeinderats voraussichtlich betroffen sein werden. Es ist daher nicht zu beanstanden, dass der Gemeinderat zum Schluss gekommen ist, dass dieser Beschluss mittelbar auch die Beitragspflicht der genannten Mitglieder des Gemeinderats und damit deren Interessen betrifft. Weiter hat der Gemeinderat zu Recht darauf hingewiesen, dass der Kreis dieser so indirekt betroffenen Grundeigentümerinnen und Grundeigentümer klein ist, so dass bei diesen eine besondere Beziehungsnähe zum Streitgegenstand und damit ein unmittelbares persönliches Interesse der beiden vorgenannten Mitglieder des Gemeinderats am Ausgang des angefochtenen Entscheids im Sinn von § 4 Abs. 1 der Gemeindeordnung bejaht werden kann. Es ist daher mit Art. 29 Abs. 1 BV vereinbar, dass der Gemeinderat den angefochtenen Entscheid ohne die beiden sich im Ausstand befindlichen Mitglieder getroffen hat.
2.2 Weiter macht die Rekurrentin geltend, der angefochtene Entscheid verletze das rechtliche Gehör und die Begründungspflicht, da auf wesentliche Argumente der Rekursbegründung vom 10. Oktober 2019 nicht eingegangen worden sei. Dies gelte für die Frage der Beweislast, der Verwirkung beziehungsweise der Verjährung (Rekursbegründung E. 30).
Aus dem Anspruch auf rechtliches Gehör folgt unter anderem die grundsätzliche Pflicht der Behörde, ihren Entscheid zu begründen. Die Begründung muss so abgefasst sein, dass die betroffene Person den Entscheid gegebenenfalls sachgerecht anfechten kann. Die Begründung muss kurz die wesentlichen Überlegungen nennen, von denen sich die Behörde hat leiten lassen und auf die sich ihr Entscheid stützt. Nicht erforderlich ist hingegen, dass sich der Entscheid mit allen Parteistandpunkten einlässlich auseinandersetzt und jedes einzelne Vorbringen ausdrücklich widerlegt (Rhinow/Koller/Kiss/Thurnherr/Brühl-Moser, Öffentliches Prozessrecht, 3. Auflage 2014 Rz 343 ff.; BGE 136 I 184 E. 2.2.1 S. 188, 134 I 83 E. 4 S. 88 f., 133 III 439 E. 3.3 S. 445; VGE VD.2019.228 vom 25. August 2020 E. 2.2.3, VD.2018.107 vom 27. März 2019 E. 2). Diesen formellen Anforderungen genügt der angefochtene Entscheid offensichtlich. Bereits aus den eigenen Ausführungen der Rekurrentin geht hervor (vgl. unten E. 3.3), dass der Gemeinderat Riehen im angefochtenen Entscheid die wesentlichen Gründe seiner Entscheidung dargelegt und sich mit den wesentlichen Rügen der Rekurrentin auseinandergesetzt hat. Der Gehörsanspruch ist damit gewahrt. Es wird aufgrund der vorgetragenen Rügen der Rekurrentin materiell zu prüfen sein, ob dem Entscheid inhaltlich auch gefolgt werden kann.
Materiell ist die Festsetzung von Erschliessungsbeiträgen im Beitragsplanentwurf Inventarnummer 10’201-3 strittig.
3.1 Erschliessungsbeiträge sind im Regelfall sogenannte Vorzugslasten, mit denen die Vorteile der Erschliessung auszugleichen sind. Die Abgaben können als Vorzugslasten oder als Gebühren konzipiert sein (Zaugg/Ludwig, in: Baugesetz des Kantons Bern vom 9. Juni 1985, Kommentar Band II, 4. Auflage, Bern 2017, Art. 111 N 2). Knüpft die Abgabepflicht bloss an die abstrakte Interessenlage des belasteten Personenkreises an, so stellt die Abgabe keine Vorzugslast, sondern eine – voraussetzungslos erhobene – Kostenanlastungssteuer dar (vgl. BGE 131 I 313 E. 3.3 S. 317, 129 I 346 E. 5.1 S. 354 f., 128 I 155 E. 2.2 S. 160, 124 I 289 f. E. 3b S. 291; KGBL 810 16 1 vom 8. November 2017 E. 5.2). Gemäss Art. 19 Abs. 2 Satz 2 RPG werden die Erschliessungsbeiträge durch das kantonale Recht geregelt. Dabei gelten verfassungsrechtliche Vorgaben, wie insbesondere das Kostendeckungs- und Äquivalenzprinzip als Begrenzungen der Beitragsfestsetzung. Aufgrund des Bundesrechts (Art. 19 Abs. 2 Satz 2 RPG, Art. 6 des Wohnbau- und Eigentumsförderungsgesetzes [WEG, SR 843]) besteht eine Pflicht zur Kostenbeteiligung der Grundeigentümerinnen und Grundeigentümer (Zaugg/Ludwig, a.a.O., Art. 112 N 5). Gemäss Art. 6 Abs. 1 WEG hat das kantonale Recht angemessene Beiträge an die Kosten der Groberschliessung festzulegen. Art. 6 Abs. 2 WEG verlangt, dass die Kosten der Feinerschliessung ganz oder zum überwiegenden Teil den Grundeigentümern überbunden werden (Griffel/Liniger/Rausch/Thurnherr [Hrsg.], Fachhandbuch Öffentliches Baurecht, Zürich 2016, S. 191).
Gemäss § 153 Abs. 1 BPG sorgen die Gemeinden für die Erschliessung ihrer Bauzonen durch Strassen und Kanalisation, soweit nicht der Kanton dafür geeignete Anlagen erstellt. Im Einklang mit den bundesrechtlichen Vorgaben schreibt § 164 Abs. 1 BPG vor, dass Kanton und Gemeinde Beiträge für die Erschliessung durch Strassen und die Kanalisation erheben. Der Beitragspflicht unterliegen gemäss § 165 Abs. 1 BPG die Grundstücke, die durch eine diesem Gesetz entsprechende öffentliche Strasse oder Kanalisation erschlossen werden. Die Höhe der Strassenbeiträge ist in § 166 BPG geregelt.
3.2 Die Gemeinde Riehen hat im angefochtenen Entscheid ausgeführt, dass es sich bei der Störklingasse um einen altrechtlichen für Bebauung freigegebenen Allmendweg im Sinne von § 180 BPG handle. Solche Allmendwege würden eine fahrbare Verbindung zum Strassennetz sicherstellen. Allerdings würden diese Allmendwege nur eine provisorische Erschliessung der anliegenden Parzellen gewährleisten und seien nicht gemäss den gesetzlichen Anforderungen ausgebaut. Weiter seien die Parzellarverhältnisse noch nicht überall bereinigt und es müssten daher noch Abtretungen und Zuteilungen vorgenommen werden. Die Störklingasse sei deshalb bislang noch nicht gesetzmässig angelegt. Sie könne daher auch nicht als gesetzmässige Erschliessung für die Parzelle der Rekurrentin gelten. Mit dem Bau des Abschnitts der Störklingasse zwischen Paradiesstrasse und Kehrplatz, welcher Gegenstand des Beitragsplans sei, werde die Parzelle der Rekurrentin erstmals mit einer gesetzmässig angelegten öffentlichen Strasse erschlossen (angefochtener Entscheid E. 3). Die Erhebung von Erschliessungsbeiträgen widerspreche nicht dem Vertrauensgrundsatz. Die mangelhafte Erschliessung sei nicht nur aus den amtlichen Plänen erkennbar gewesen. Auch vor Ort sei erkennbar gewesen, dass wegen der fehlenden planerischen Festlegung der Strasse noch kein gesetzeskonformer Ausbau stattgefunden habe. Die Störklingasse habe im fraglichen Bereich weder über Strassenlinien verfügt noch sei sie mit einer Breite von drei Metern gemäss den Mindestanforderungen von § 4 Abs. 1 BPG dimensioniert gewesen (angefochtener Entscheid E. 3 und 4). Die Parzelle der Rekurrentin werde gemäss der Erschliessungsplanung der Gemeinde Riehen über die Störklingasse erschlossen. An den Kosten der Erschliessung seien auch hinterliegende Grundstücke beitragspflichtig, welche über eine öffentliche Gemeindestrasse erschlossen werden. Ein direkter Anstoss für die Beitragspflicht sei nicht erforderlich (angefochtener Entscheid E. 5). Im Übrigen seien die verwendeten Unterlagen nicht veraltet. Insbesondere die massgebliche Parzellenfläche und die Ausnutzungsziffer seien unverändert geblieben (angefochtener Entscheid E. 6). Der Rekurs sei daher abzuweisen (angefochtener Entscheid E. 7).
3.3 Die Rekurrentin beanstandet in der Sache zunächst das Vorgehen der Gemeinde Riehen. Der an der Sitzung des Gemeinderats vom 19. Mai 2020 ergangene Planfestsetzungsbeschluss sei zu früh ergangen und das Rechtsmittelverfahren betreffend den Beitragsplanentwurf hätte erst abgeschlossen werden müssen (Rekursbegründung E. 12). Sodann macht sie geltend, dass auf ihrer Parzelle keine Liegenschaft stehe. Die Nachbarparzelle des Sohnes sei seit 1923 mit einer Trinkwasserzuleitung, Abwasserleitung, Strom und später mit Kabel-TV etc. vollständig erschlossen (Rekursbegründung E. 15). Die Gemeinde habe seit 1923 kein einziges Mal den Vorbehalt angebracht, dass diese Parzelle nicht erschlossen sei und irgendeinmal Erschliessungsgebühren anfallen würden (Rekursbegründung E. 16). Allfällige Erschliessungsbeiträge seien längst bezahlt worden und im Bestreitungsfall hätte die Gemeinde Riehen die Beweislast zu tragen (Rekursbegründung E. 17). Der beschriebene Strassenabschnitt sei im Hinblick auf den Kindergartenneubau der Gemeinde Riehen zunächst übermässig in Anspruch genommen und dann erweitert worden. Es sei nicht einzusehen, weshalb die Anstösserinnen und Anstösser für solche, einzig von der Gemeinde verursachten Kosten, aufkommen sollten (Rekursbegründung E. 18). Nicht nachvollziehbar seien auch die im angefochtenen Entscheid vorgenommenen Prozentzahlen. Die Parzelle der Rekurrentin grenze nirgends an die Störklingasse. Es sei nicht ersichtlich, für was bezahlt werden soll. Der aufgelegte Beitrags- beziehungsweise Auflageplan aus dem Jahre 2012 würde die aktuelle Situation nicht widerspiegeln. Die Rekurrentin habe Anspruch auf die Berücksichtigung aktueller Pläne (Rekursbegründung E. 19). Es möge zwar «bürokratisch» so gesehen werden, dass es sich um eine erstmalige Erschliessung handle. Für die Rekurrentin ergebe sich daraus weder ein Vorteil noch eine Veränderung zu ihren Gunsten (Rekursbegründung E. 20). Dass es bis jetzt keine Strassenlinien gegeben habe, sei auf das Verschulden der Behörden zurückzuführen. Dies habe mit der Rekurrentin nichts zu tun (Rekursbegründung E. 21). Der Anspruch auf Strassenbeiträge sei verwirkt. Die Liegenschaft sei 1923 gebaut worden. Die jetzigen Eigentümer hätten keinerlei Möglichkeit, in Erfahrung zu bringen, in welchem Umfang seinerzeit Strassenbeiträge erhoben worden seien. Die Gemeinde Riehen und die Eigentümer seien in den vergangenen 100 Jahren davon ausgegangen, dass in der Störklingasse alles gesetzeskonform angelegt worden sei. Ansonsten hätte die Gemeinde Riehen in irgendeiner Weise darauf hinweisen müssen, dass Strassenbeiträge zu zahlen seien. «Die Idee, bei Anstössern Geld abkassieren zu können», sei «jüngsten Datums» (Rekursbegründung E. 22-24). Die jetzige Strassensanierung stehe einzig im Zusammenhang mit dem Neubau des Kindergartens an der Störklingasse (Rekursbegründung E. 26). Die Bezugnahme auf die massgebende Fläche als Bemessungsfaktor sei willkürlich. Der Rekurrentin würde aus der «rein bürokratischen Umordnung» der altrechtlichen in eine angeblich neue Erschliessung kein Vorteil erwachsen. Es würden die Eigentumsgarantie und der Vertrauensgrundsatz verletzt (Rekursbegründung E. 27-31).
3.4 Entgegen den Vorbringen der Rekurrentin ist das Vorgehen der Gemeinde Riehen im vorinstanzlichen Rechtsmittelverfahren nicht zu beanstanden. Wie im Reglement betreffend Strassen- und Kanalisationsbeiträge sowie Gebühren für die Ableitung von Abwasser (Strassen- und Kanalisationsreglement, SG RiE 750.110) vorgeschrieben, wurde der Beitragsplan von der Gemeindeverwaltung ausgearbeitet und öffentlich aufgelegt (§§ 7-9 des Strassen- und Kanalisationsreglements). Über die dagegen gerichteten Einsprachen entschied die Gemeindeverwaltung und auf entsprechenden Rekurs hin der Gemeinderat. Mit dem hier angefochtenen Entscheid vom 20. Mai 2020 wurde auch der angefochtene Beitragsplan bestätigt. Dagegen richtet sich das vorliegende Rekursverfahren. Es ist nicht ersichtlich, weshalb dieses Vorgehen den rechtlichen Vorgaben nicht entsprochen haben soll. Es ist im Planerlassverfahren vielmehr üblich, dass der Planfestsetzungsbeschluss zusammen mit dem Entscheid über Einsprachen gegen den Planentwurf ergeht und somit gemeinsam mit diesem in einem Rechtsmittelverfahren angefochten werden kann.
3.5
3.5.1 Gemäss § 164 Abs. 1 und 2 BPG erheben der Kanton und die Gemeinden Beiträge für die Erschliessung durch Strassen und die Kanalisation. Die Gemeinden können von diesem Gesetz abweichende Vorschriften über Erschliessungsbeiträge erlassen (§ 164 Abs. 3 BPG). Der Beitragspflicht unterliegen Grundstücke, die durch eine diesem Gesetz entsprechende öffentliche Strasse oder Kanalisation erschlossen werden (§ 165 Abs. 1 BPG). § 180 BPG schreibt vor, dass provisorisch angelegte Strassen und die ihnen gleichgestellten Allmendwege (§ 78 des Gesetzes vom 14. Januar 1937 über Anlegung und Korrektion von Strassen) diesem Gesetz entsprechend definitiv anzulegen sind (a) auf den Zeitpunkt der Fertigbauung von Neubauten, die eine gesetzmässige Erschliessung brauchen und (b) wenn sie zu drei Vierteln der Bauordnung entsprechend bebaut sind. Die Gemeinde Riehen hat in § 22a des Strassen- und Kanalisationsreglements das Erschliessungsprogramm für Allmendwege festgelegt. Weiter hat sie ein Verzeichnis der Allmendwege erstellt, welche altrechtlich zur Bebauung freigegeben, jedoch noch nicht gesetzmässig angelegt worden sind. Gemäss Abs. 2 der Bestimmung legt der Gemeinderat für die Erstellung der Erschliessungsanlagen dieser Allmendwege ein Erschliessungsprogramm fest.
3.5.2 Im vorliegend zu beurteilenden Fall setzte der Gemeinderat Riehen mit Gemeinderatsbeschluss vom 20. Mai 2014 den Linien- und Erschliessungsplan Inventar Nr. 10’201-1 und 10’201-2 vom 28. August 2013 für den Nutzungsplan «Störklingasse» fest. Der Abschnitt Paradiesstrasse bis zum Wendeplatz wurde der Kategorie «Erschliessungsstrasse» zugeteilt. Im Grundbuch wurde unter anderem auf der im Eigentum der Rekurrentin stehenden Parzelle eine Anmerkung betreffend Erschliessungsbeiträge eingetragen. Dieser Beschluss vom 20. Mai 2014, den Allmendweg Störklingasse den Anforderungen des BPG entsprechend einzurichten beziehungsweise auszubauen, steht im Einklang mit den verbindlichen Vorgaben dieses Gesetzes. Die im früheren Recht in § 78 des Strassengesetzes vom 14. Januar 1937 vorgesehene Möglichkeit, «Strassen im Gebiete der äusseren Stadt oder der Landgemeinden vor Erlass des Ausführungsbeschlusses provisorisch» anzulegen, wurde durch eine am 8. Juli 1920 beschlossene Änderung des Strassengesetzes vom 13. Februar 1902 (§ 20 Abs. 2) geschaffen (vgl. Ratschlag und Entwurf zu einem Baugesetz vom 7. November 1995 [8637], S. 215; nachfolgend «Ratschlag Baugesetz»). Das BPG lässt das Bauen an provisorischen Strassen und an «bestehenden Allmendwegen» nicht mehr zu. Nach § 2 Abs. 2 lit. c und § 155 Abs. 3 BPG dürfen Strassen und Kanalisationen nicht mehr später fertig gestellt werden als die Bauten und Anlagen, die sie erschliessen sollen. Für altrechtliche provisorische Strassen und die ihnen gleichgestellten Allmendwege legt § 180 BPG die Modalitäten zur Anpassung dieser altrechtlichen Provisorien dar (vgl. Ratschlag Baugesetz S. 216). § 180 BPG hält ausdrücklich fest, dass diese nun «diesem Gesetz entsprechend» anzulegen sind, womit die Bestimmungen des BPG selbst und nicht etwa diejenigen des Strassengesetzes von 1937 gemeint sind. Die Rekurrentin vermag die Richtigkeit der Feststellung im angefochtenen Entscheid, dass es sich bei der Störklingasse um einen Allmendweg und damit um eine provisorische Strasse im Sinn von § 180 BPG handelt, nicht in Zweifel zu ziehen. Daran ändert entgegen den Ausführungen der Rekurrentin nichts, dass dieser Allmendweg nach ihren Angaben schon 1923 bestanden habe und dass durch ihn verschiedene Liegenschaften erschlossen worden seien. Von der Rekurrentin wird nicht substantiiert bestritten, dass der altrechtliche Allmendweg nicht den Vorschriften des BPG entsprechend angelegt war, für die Störklingasse insbesondere noch keine Strassenlinien gelegt wurden und dass sie nicht im Einklang mit den Anforderungen von § 4 BPG dimensioniert war. Ebenso wenig bestreitet sie die Ausführungen im angefochtenen Entscheid, wonach zur gesetzesmässigen Ausgestaltung der Störklingasse Abtretungen und Zuteilungen erforderlich sind. Entgegen ihren Ausführungen spielt es für die Anwendung von § 164 BPG zur Beitragspflicht keine Rolle, ob die Gemeinde für die bis anhin noch nicht den Vorschriften des BPG entsprechende Erschliessung verantwortlich ist oder nicht. Es handelt sich beim Ausbau der Störklingasse somit nicht um die Korrektion einer bestehenden Strasse, sondern um eine erstmalige gesetzesmässige Erschliessung.
3.6
3.6.1 Gemäss bundesgerichtlicher Rechtsprechung ist die Erhebung eines Erschliessungsbetrags zulässig, wenn eine bisher zwar bestehende, aber nicht mehr den aktuellen Vorschriften entsprechende Erschliessung durch eine rechtskonforme Strasse ersetzt wird (Urteil 2C_665/2009 vom 25. Februar 2011 E. 4.2, ZBl 113/2012 S. 103). Dies gilt auch für den vorliegenden Fall, in welchem der altrechtliche Allmendweg, welcher den Vorschriften des BPG nicht entspricht, zur gesetzmässig angelegten Strasse umgewidmet und ausgebaut wird. Die Erhebung eines Strassenbeitrages bei der hier vorliegenden erstmals im Einklang mit den Anforderungen des BPG konformen Erschliessung basiert auf einer gesetzlichen Grundlage. Gemäss Bundesrecht müssen sich die Grundeigentümer grundsätzlich an der Finanzierung der Erschliessung beteiligen. Da die Erschliessungen den Wert ihrer Liegenschaften erhöhen, sind sie die Hauptbegünstigten (Jeannerat in: Aemisegger/Moor/Ruch/Tschannen [Hrsg.], Praxiskommentar RPG: Nutzungsplanung, Zürich 2016, Art. 19 N 68). Im Einklang mit den bundesrechtlichen Vorgaben (Art. 19 Abs. 2 Satz 2 RPG; Art. 6 WEG) schreibt § 165 Abs. 1 BPG vor, dass Grundstücke, die durch eine dem BPG entsprechende öffentliche Strasse oder Kanalisation erschlossen werden, der Beitragspflicht unterstehen. Sowohl der Kreis der Beitragspflichtigen als auch der Grundsatz der Berechnung der Beitragshöhe sind auf Gesetzesstufe geregelt (vgl. § 166 BPG).) Sieht die formell-gesetzliche Bemessungsgrundlage, wie im vorliegenden Fall, ausdrücklich vor, dass für die (verursachergerechte) Bemessung einer Abgabe auf die Investitionskosten abgestellt werden soll, ist dies gemäss bundesgerichtliche Rechtsprechung angesichts der das Verhältnismässigkeitsprinzip und das Willkürverbot konkretisierenden Funktion des Äquivalenzprinzips (BGE 138 II 70 E. 7.2 S. 76; 130 III 225 E. 2.3 S. 228) nicht zu beanstanden (BGer 2C_1131/2014, ZBl 118/2017 S. 331 ff., 336; 2C_759/2014 vom 6. Februar 2015 E. 6.2). Zu beachten ist, dass gemäss der Formulierung des Bau- und Planungsgesetzes Voraussetzung für die Beitragspflicht alleine die Tatsache der Erschliessung gemäss diesem Gesetz (BPG) ist und dass für die Bestimmung der Höhe alleine an die Kosten einer Strassenfläche sowie die massgebende Grundstücksfläche und Geschossfläche angeknüpft wird. Anders als etwa im Kanton Basel-Landschaft (vgl. dazu etwa KGBL 810 16 1 vom 8. November 2017) ist für die Entstehung der Beitragspflicht somit nicht erforderlich, dass die Erschliessung mit einem individuellen, der bzw. dem einzelnen Pflichtigen zurechenbaren, konkreten Sondervorteil verknüpft ist. Dieser Vorteil wird vom Gesetzgeber bei der Erstellung der gesetzeskonformen Erschliessung in § 165 in Verbindung mit § 166 BPG unwiderlegbar vermutet.
Aufgrund der entsprechenden Ermächtigung in § 164 Abs. 3 BPG hat die Gemeinde Riehen Ausführungsbestimmungen zur Bemessung der Erschliessungsbeiträge aufgestellt. Gemäss § 4 Abs. 1 der Ordnung betreffend Strassen- und Kanalisationsbeiträge sowie Gebühren für die Ableitung von Abwasser (Strassen- und Kanalisationsordnung, SG RiE 750.100) haben die Eigentümerinnen und Eigentümer der an die Strasse anstossenden Grundstücke oder der über diese zu erschliessenden, hinterliegenden Grundstücke einen Beitrag an die Erstellung von öffentlichen Gemeindestrassen zu leisten. Gemäss § 4 Abs. 2 der Strassen- und Kanalisationsordnung sind für ein bereits anderweitig erschlossenes Grundstück Beiträge nur dann zu leisten, wenn für das betreffende Grundstück durch die Neuerstellung oder den Ausbau einer Strasse ein Mehrwert oder Sondervorteil entsteht.
3.6.2 Bei der im Eigentum der Rekurrentin stehenden Parzelle handelt es sich nicht um eine direkt an die Störklingasse anstossende Parzelle, sondern um ein hinterliegendes Grundstück. Gemäss § 4 Abs. 1 der Strassen- und Kanalisationsordnung muss die fragliche Erschliessung jedoch nicht direkt zu einem Grundstück führen oder an ihm entlangführen. Mit dem Bau des Abschnitts der Störklingasse zwischen Paradiesstrasse und Kehrplatz, welcher Gegenstand des Beitragsplans ist, wird die hinterliegende Parzelle Nr. B____ der Rekurrentin – über die direkt an die Störklingasse anstossende Parzelle Nr. C____ – erstmals mit einer gesetzmässig angelegten öffentlichen Strasse erschlossen (vgl. oben E. 3.5.2). Eine andere Erschliessung liegt nicht vor. Bei einem allfälligen Bauvorhaben auf der Parzelle Nr. B____ müsste die Erschliessung daher über die Störklingasse erfolgen. Die Rekurrentin weist in ihrer Rekursbegründung auf ihr Schreiben vom 4. Juni 2014 hin, in welchem sie vorbrachte, dass ihr Grundstück längst völlig erschlossen sei (Rekursbegründung E. 14). Diese Erschliessung kann sich nur auf die Störklingasse beziehen. Der Abgabetatbestand gemäss § 4 Abs. 1 der Strassen- und Kanalisationsordnung ist damit erfüllt, weshalb die Abgabenerhebung als solche nicht zu beanstanden ist. Entsprechend hat sich die Rekurrentin gemäss den massgeblichen Rechtsgrundlagen anteilsmässig an den Erschliessungskosten zu beteiligen.
Nach dem Gesagten ist Voraussetzung für die Beitragspflicht alleine die Erschliessung gemäss BPG und ein Sondervorteil wird vom Gesetzgeber bei der gesetzeskonformen Ausgestaltung vermutet (vgl. oben E. 3.6.1, mit Hinweis auf § 165 in Verbindung mit § 166 BPG). Für den konkreten Fall ist anzumerken, dass die (erstmalige) gesetzeskonforme Ausgestaltung der Störklingasse insofern zu einem wirtschaftlich relevanten Vorteil für die Eigentümerschaft der über diese Strasse erschlossenen Parzellen führt, als die Erschliessung Voraussetzung für die Verwirklichung von Bauvorhaben ist. Umbauten oder Neubauten könnten nicht bewilligt werden, wenn die Erschliessung den aktuellen Anforderungen nicht genügt (§ 2 Abs. 2 und § 155 Abs. 3 BPG; vgl. Ratschlag Baugesetz S. 216).
3.6.3 Die Rekurrentin vermag sodann nicht aufzuzeigen, dass für die altrechtlich zur Bebauung freigegebene Störklingasse bereits Erschliessungsbeiträge bezahlt worden wären. Aus dem provisorischen Charakter der altrechtlich zur Bebauung freigegebenen Allmendwege gemäss dem damaligen Strassengesetz ergibt sich vielmehr, dass für diese keine Erschliessungsbeiträge erhoben wurden. Auch die Rekurrentin betont, dass die Absicht zu Erhebung von Erschliessungsbeiträgen «jüngsten Datums» sei. Zudem kann gemäss bundesgerichtlicher Rechtsprechung auch ein Grundstück, für welches bereits früher einmal ein Erschliessungsbeitrag erhoben worden ist, mit einem nachträglichen Beitrag belastet werden, sofern ein neuer Sondervorteil entsteht. Das gilt insbesondere, wenn aufgrund geänderter gesetzlicher Vorschriften Erschliessungsanlagen wie Strassen oder Abwasseranlagen neu errichtet oder geändert werden müssen und erst der Bau dieser neuen Anlagen zu einer nach neuem Recht gesetzeskonformen Erschliessung der betroffenen Grundstücke führt (BGer 2C_1131/2014 vom 5. November 2015, ZBl 118/2017 S. 331 ff., 337).
3.7 Die Erhebung eines Strassenbeitrags verstösst auch nicht gegen den Vertrauensgrundsatz. Mit der Zulassung einer Bebauung wird der Eigentümerschaft nicht zugesichert, dass für die Liegenschaft zu keinem zukünftigen Zeitpunkt ein Erschliessungsbeitrag erhoben wird. Es ist auch nicht erforderlich oder angezeigt, für solche zukünftig allenfalls anfallenden Erschliessungsgebühren eine Grundbuchanmerkung anzubringen. Im vorliegenden Fall hat die Gemeinde Riehen im Einklang mit § 180 BPG ein Erschliessungsprogramm für die altrechtlichen Allmendwege erstellt. Die Beitragspflicht entsteht gemäss § 170 BPG erst mit Baubeschluss für die beitragspflichtige Erschliessungsanlage. Im Einklang mit diesen kantonalrechtlichen Vorgaben sieht die Strassen- und Kanalisationsordnung der Gemeinde Riehen in § 3 Abs. 2 lit. a vor, dass die Pflicht zur Leistung einer Abgabe für die Strassenbeiträge durch den Baubeschluss oder durch nachträgliches Zuordnen eines Grundstücks zur Bauzone gemäss § 5 Abs. 3 entsteht. Der Baubeschluss datiert vom 20. Mai 2014. Im Anschluss an den Erlass dieses Baubeschlusses wurde die Haftung des Grundstücks für die Erschliessungsbeiträge im Grundbuch auf der Parzelle der Rekurrentin angemerkt. Ein früherer Hinweis auf diese potentielle Last war weder erforderlich noch möglich. Es spielt daher auch keine Rolle, ob die noch nicht gesetzeskonforme Ausgestaltung der Störklingasse für die Eigentümerschaft der dortigen Parzellen erkennbar war oder nicht. Zudem weist die Gemeinde Riehen zu Recht darauf hin, dass dies aus verschiedenen Gründen der Fall war. Dies wird von der Rekurrentin nicht substantiiert in Zweifel gezogen.
3.8 Soweit die Rekurrentin schliesslich vorbringt, die Berechnung des Strassenbeitrags sei aufgrund von veralteten Plänen erfolgt (Rekursbegründung E. 19 und E. 28), macht sie nicht substantiiert geltend, dass seit dem Zeitpunkt der Erstellung der Pläne, welche dem Beitragsplan zu Grunde liegen, eine relevante Veränderung der Verhältnisse eingetreten wäre. Anlässlich des Augenscheins verneinte der Rekurrent 1 des Verfahrens VD.2020.123 denn auch, dass sich an den Parzellarverhältnissen etwas geändert habe (vgl. Verhandlungsprotokoll S. 4). Die verwendeten Plangrundlagen bilden die aktuellen Verhältnisse korrekt ab.
Daraus folgt, dass der Rekurs abzuweisen ist. Bei diesem Ausgang des Verfahrens trägt die Rekurrentin die Gerichtskosten mit einer Gebühr von CHF 1'500.–, einschliesslich Auslagen (§ 30 Abs. 1 VRPG; § 23 Abs. 2 des Reglements über die Gerichtsgebühren [SG 154.810]).
Demgemäss erkennt das Verwaltungsgericht (Dreiergericht):
://: Der Rekurs wird abgewiesen.
Die Rekurrentin trägt die Kosten des verwaltungsgerichtlichen Rekursverfahrens mit einer Gebühr von CHF 1'500.–, einschliesslich Auslagen.
Mitteilung an:
Rekurrentin
Einwohnergemeinde Riehen
APPELLATIONSGERICHT BASEL-STADT
Die Gerichtsschreiberin
MLaw Marion Wüthrich
Rechtsmittelbelehrung
Gegen diesen Entscheid kann unter den Voraussetzungen von Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes (BGG) innert 30 Tagen seit schriftlicher Eröffnung Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten erhoben werden. Die Beschwerdeschrift ist fristgerecht dem Bundesgericht (1000 Lausanne 14) einzureichen. Für die Anforderungen an deren Inhalt wird auf Art. 42 BGG verwiesen. Über die Zulässigkeit des Rechtsmittels entscheidet das Bundesgericht.
Ob an Stelle der Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten ein anderes Rechtsmittel in Frage kommt (z.B. die subsidiäre Verfassungsbeschwerde an das Bundesgericht gemäss Art. 113 BGG), ergibt sich aus den anwendbaren gesetzlichen Bestimmungen. Wird sowohl Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten als auch Verfassungsbeschwerde erhoben, sind beide Rechtsmittel in der gleichen Rechtsschrift einzureichen.