Appellationsgericht
des Kantons Basel-Stadt
als Verwaltungsgericht Dreiergericht
VD.2020.112
URTEIL
vom 6. Januar 2021
Mitwirkende
Dr. Stephan Wullschleger, Dr. Claudius Gelzer,
Prof. Dr. Daniela Thurnherr Keller
und Gerichtsschreiber Dr. Alexander Zürcher
Beteiligte
A____ Rekurrent
[...]
gegen
Amt für Mobilität
Dufourstrasse 40, 4001 Basel
Gegenstand
Rekurs gegen einen Entscheid des Bau- und Verkehrsdepartements
vom 21. April 2020
betreffend Verkehrsanordnung Wolfschlucht-Promenade
Sachverhalt
Im Kantonsblatt vom 11. Dezember 2019 publizierte das Amt für Mobilität des Bau- und Verkehrsdepartements (BVD) für die Wolfschlucht-Promenade folgende permanente Verkehrsanordnung:
Zwischen Bruderholzweg und Tramübergang unterhalb der Rehhagstrasse:
Fussweg, motorlose Velos bergwärts gestattet (bisher Allgemeines Fahrverbot)
Hiergegen erhob A____ (Rekurrent) am 19. Dezember 2019 Rekurs beim BVD. Mit Entscheid vom 21. April 2020 trat das BVD auf den Rekurs nicht ein.
Gegen diesen Entscheid meldete der Rekurrent am 8. Mai 2020 beim Regierungsrat Rekurs an, welchen er mit Eingabe vom 2. Juni 2020 begründete. Mit Post vom 16. Juni 2020 überwies das Präsidialdepartement den Rekurs dem Verwaltungsgericht zum direkten Entscheid. Mit Rekursantwort vom 28. September 2020 beantragt das BVD, auf den Rekurs nicht einzutreten, eventualiter ihn abzuweisen. Hierauf hat der Rekurrent am 26. Oktober 2020 repliziert. Das vorliegende Urteil ist auf dem Zirkulationsweg ergangen.
Erwägungen
1.1 Die Zuständigkeit des Verwaltungsgerichts zur Beurteilung des vorliegenden Rekurses ergibt sich aus dem Überweisungsbeschluss des Präsidialdepartements vom 16. Juni 2020 sowie aus § 42 des Organisationsgesetzes (OG, SG 153.100) und § 12 des Verwaltungsrechtspflegegesetzes (VRPG, SG 270.100). Zum Entscheid ist nach § 92 Abs. 1 Ziff. 11 des Gerichtsorganisationsgesetzes (GOG, SG 154.100) das Dreiergericht berufen. Der Rekurrent ist als Adressat des angefochtenen Entscheids insofern in seinen Rechten betroffen, als auf sein gegen die Verkehrsanordnung Wolfschlucht-Promenade gerichteter Rekurs nicht eingetreten worden ist. Insoweit ist er zum Rekurs an das Verwaltungsgericht legitimiert.
1.2 Sowohl gemäss § 46 Abs. 2 OG, der für das verwaltungsinterne Rekursverfahren an den Regierungsrat zur Anwendung kommt, als auch gemäss § 16 Abs. 2 VRPG, der das Rekursverfahren vor dem Verwaltungsgericht regelt, hat die Rekursbegründung Anträge, Angaben der Tatsachen und Beweismittel sowie kurze Rechtserörterungen zu enthalten (VGE VD.2016.221 vom 16. November 2017 E. 1.2.1 und VD.2015.260 vom 19. Oktober 2016 E. 1.4, Stamm, Die Verwaltungsgerichtsbarkeit, in: Buser [Hrsg.], Neues Handbuch des Staats- und Verwaltungsrechts des Kantons Basel-Stadt, Basel 2008, S. 477 ff., 505). Aus den Anträgen muss hervorgehen, in welchen Punkten die angefochtene Verfügung aufgehoben oder abgeändert werden soll. In der Begründung hat die rekurrierende Partei ihren Standpunkt substantiiert vorzutragen und sich mit den Erwägungen im angefochtenen Entscheid auseinanderzusetzen (VGE VD.2018.112/113/114 vom 16. Mai 2019 E. 1.3.2 und VD.2018.40 vom 20. November 2018 E. 1.2; vgl. Wullschleger/Schröder, Praktische Fragen des Verwaltungsprozesses im Kanton Basel-Stadt, in: BJM 2005, S. 277 ff., 305). Sowohl bezüglich Anträgen wie auch Begründung werden bei nicht juristisch vertretenen Laien keine hohen Anforderungen gestellt (VGE VD.2012.245 vom 27. März 2017 E. 2.1 und VD.2012.191 vom 12. Juni 2013 E. 2.2.2). Aufgrund dieser Begründungsobliegenheit gemäss § 46 Abs. 2 OG und § 16 Abs. 2 VRPG gilt im Verwaltungsgerichtsverfahren das Rügeprinzip (VGE VD.2017.17 vom 18. Mai 2017 E. 3.1.1, VD.2015.260 vom 19. Oktober 2016 E. 1.4 und VD.2016.66 vom 20. Juni 2016 E. 1.3; Stamm, a.a.O., S. 504). Das Verwaltungsgericht prüft einen angefochtenen Entscheid nicht von sich aus unter allen in Frage kommenden Aspekten, sondern untersucht nur die rechtzeitig vorgebrachten konkreten Beanstandungen (statt vieler VGE VD.2020.37 mit weiteren Hinweisen).
1.3 Die Kognition des Verwaltungsgerichts bestimmt sich nach der allgemeinen Vorschrift von § 8 VRPG. Demnach hat das Verwaltungsgericht zu prüfen, ob die Vorinstanz den Sachverhalt unrichtig festgestellt, wesentliche Form- oder Verfahrensvorschriften verletzt, öffentliches Recht nicht oder nicht richtig angewandt oder von dem ihr zustehenden Ermessen einen unzulässigen Gebrauch gemacht hat (VGE VD.2016.162 vom 19. September 2016 E. 1.5 und VD.2016.66 vom 20. Juni 2016 E. 1.3).
2.1 Die Vorinstanz hat ihren Nichteintretensentscheid mit der fehlenden Legitimation des Rekurrenten zur Rekurserhebung begründet. Vorliegend sei eine Änderung der Anordnung eines Allgemeinen Fahrverbots in einen Fussweg mit Veloverkehr bergwärts und damit eine funktionelle Verkehrsanordnung im Sinne von Art. 3 Abs. 4 des Strassenverkehrsgesetzes (SVG, SR 741.01) angefochten worden. Praxisgemäss seien bei funktionellen Verkehrsanordnungen die Verkehrsteilnehmenden zum Rekurs befugt, welche die mit einer Beschränkung belegte Strasse mehr oder weniger regelmässig benutzten, wie das bei Anwohnern oder Pendlern der Fall sei. Bloss gelegentliches Befahren der Strasse genüge indessen nicht (angefochtener Entscheid, E. 2). Der Rekurrent wohne im St. Johanns-Quartier und damit in 3,4 Kilometer Luftdistanz bzw. 4,1 Kilometer Fussweg zur Wolfschlucht im Bruderholzquartier. Er sei somit nicht unmittelbarer Anwohner. Er sei des Weiteren nicht auf die Wolfschlucht-Promenade als Zugang zum Arbeitsort im Sinne eines Pendlerweges angewiesen noch habe er dargelegt, dass er das von der umstrittenen Verkehrsanordnung betroffene Naherholungsgebiet regelmässig als Spaziergänger begehen würde. Die Vorinstanz ist demzufolge zum Schluss gekommen, dass es dem Rekurrenten an der besonderen Betroffenheit fehle, welche das kantonale wie auch das Bundesrecht verlangten (angefochtener Entscheid, E. 3).
2.2 Der Rekurrent stellt weder mit seiner Rekursanmeldung vom 8. Mai 2020 noch mit der Rekursbegründung vom 2. Juni 2020 irgendwelche konkreten Anträge, inwiefern der angefochtene Entscheid aufgehoben oder abgeändert werden soll. Selbst wenn man zu seinen Gunsten davon ausgehen würde, dass sein Rekurs auf Aufhebung des vorinstanzlichen Entscheids und Anweisung der Vorinstanz gerichtet ist, in der Sache zu entscheiden, begründet er mit keinem Wort, warum seiner Ansicht nach die Vorinstanz fälschlicherweise seine Rekursbefugnis verneint hat. Er begnügt sich ausschliesslich mit materiellen Einwänden (Sicherheitsbedenken) gegen die strittige Verkehrsanordnung. Auch in der Replik findet sich zur fehlenden Legitimation und den für das Nichteintreten ausschlaggebenden Grund kein einziges Wort, obschon die Vorinstanz in ihrer Rekursantwort (Rz 10) ausdrücklich nochmals darauf aufmerksam gemacht hat. Mangels konkreter Anträge sowie mangels jeglicher Auseinandersetzung mit den entscheidrelevanten Erwägungen im angefochtenen Entscheid kann – selbst unter Beachtung der bei einem Laienrekurs herabgesetzten Anforderungen an Anträge und Begründung – somit auf den vorliegenden Rekurs nicht eingetreten werden (§ 16 Abs. 2 VRPG).
2.3 Selbst wenn auf den Rekurs eingetreten werden könnte, müsste er, wie die nachfolgenden Erwägungen zeigen, abgewiesen werden.
2.3.1 Zum Rekurs ist vorbehältlich besonderer Rekursrechte berechtigt, wer durch den angefochtenen Entscheid berührt ist und ein schutzwürdiges Interesse an dessen Aufhebung oder Änderung hat (§ 44 Abs. 1 OG, § 13 Abs. 1 VRPG). Diese Legitimationsvoraussetzungen entsprechen denjenigen von Art. 48 Abs. 1 des Bundesgesetzes über das Verwaltungsverfahren (VwVG, SR 172.021) und Art. 89 Abs. 1 des Bundesgesetzes über das Bundesgericht (BGG, SR 173.110) (VGE VD.2017.103 vom 11. September 2017 E. 2.1, VD.2015.198 vom 2. Mai 2016 E. 1.3.2; Stamm, a.a.O., S. 497; Wullschleger/Schröder, a.a.O., S. 290). Der Rekurrent muss durch den angefochtenen Entscheid stärker als jedermann betroffen sein und in einer besonderen, beachtenswerten, nahen Beziehung zur Streitsache stehen (VGE VD.2018.14 vom 23. März 2018 E. 1.1 [bestätigt durch BGer 2D_27/2018 vom 23. Juli 2018], VD.2010.92 vom 16. August 2011 E. 1.2.2, und VD.2010.199 vom 19. April 2011 E. 1.2.1; Wullschleger/Schröder, a.a.O., S. 291; BGE 136 V 7 E. 2.1 S. 9 f. und 135 II 430 E. 1.1 S. 433). Das Interesse des Rekurrenten kann rechtlicher oder tatsächlicher Natur sein (VGE VD.2018.14 vom 23. März 2018 E. 1.1 und VD.2017.103 vom 11. September 2017 E. 2.1; Wullschleger/ Schröder, a.a.O., S. 291; vgl. BGE 136 V 7 E. 2.1 S. 9). Es muss sich aber um ein eigenes Interesse des Rekurrenten handeln (VGE VD.2018.14 vom 23. März 2018 E. 1.1, VD.2017.103 vom 11. September 2017 E. 2.1; Stamm, a.a.O., S. 477, 497; vgl. BGE 136 II 539 E. 1.1 S. 542 und 133 II 249 E. 1.3.3 S. 254). Um schutzwürdig zu sein, muss das Interesse zudem aktuell sein (VGE VD.2018.14 vom 23. März 2018 E. 1.1 und VD.2010.199 vom 19. April 2011 E. 1.2.1; Wullschleger/Schrö-der, a.a.O., S. 292; vgl. BGE 135 II 430 E. 2.1 S. 434). Das die Legitimation begründende schutzwürdige Interesse besteht im praktischen Nutzen, der sich ergibt, wenn der Rekurrent mit seinem Anliegen obsiegt und dadurch seine tatsächliche oder rechtliche Situation unmittelbar beeinflusst werden kann. Der Rekurs dient nicht dazu, abstrakt die objektive Rechtmässigkeit des staatlichen Handelns zu überprüfen, sondern dem Rekurrenten einen praktischen Vorteil zu verschaffen. Das blosse Anliegen, dem Prozessgegner einen (behaupteterweise) rechtswidrigen Vorteil zu verwehren, kann nicht zur Legitimation ausreichen, wenn es nicht mit einem eigenen schutzwürdigen Vorteil für den Rekurrenten korreliert (vgl. BGE 141 II 307 E. 6.2 S. 312 und 141 II 14 E. 4.4 S. 29). Die Legitimation kann nur bejaht werden, wenn dem Rekurrenten bei Gutheissung seines Rekurses ein effektiver praktischer Vorteil erwächst (BGE 141 II 307 E. 6.3 S. 313 und 141 II 14 E. 4.5 S. 30).
2.3.2 Bei der vorliegenden Umwandlung des bestehenden Allgemeinen Fahrverbots in einen Fussweg mit Veloverkehr bergwärts handelt es sich um eine funktionelle Verkehrsbeschränkung bzw. -anordnung im Sinne von Art. 3 Abs. 4 SVG (angefochtener Entscheid, E. 2; näher dazu Belser, in: Niggli/Probst/Waldmann [Hrsg.], Basler Kommentar, 2014, Art. 3 SVG N 46 und 50 ff.; Weissenberger, Kommentar SVG und OBG, 2. Auflage, Zürich 2015, Art. 3 SVG N 6 ff.; vgl. auch BGer 1C_558/2019 vom 8. Juli 2020 E. 7.1). Funktionelle Verkehrsbeschränkungen sind Allgemeinverfügungen (VGE VD.2018.87 vom 5. Februar 2019 E. 1.2.2 mit Hinweisen). Darunter sind Verwaltungsmassnahmen zu verstehen, die zwar nur eine konkrete – wie vorliegend örtliche – Situation regeln, sich aber an einen grösseren, individuell nicht bestimmten Personenkreis richten (Häferlin/Müller/Uhlmann, Allgemeines Verwaltungsrecht, 8. Auflage, Zürich/St. Gallen 2020, § 13 Rz 933). Bei solchen Allgemeinverfügungen ist die Unterscheidung zwischen unmittelbarer und reflexweiser Betroffenheit nach der Praxis des Verwaltungsgerichts wenig sinnvoll und genügt deshalb für die Rekurslegitimation eine indirekte, reflexweise Betroffenheit, sofern der Rekurrent eine gewisse Erheblichkeit seiner Betroffenheit und Interessenbeeinträchtigung glaubhaft macht (VGE VD.2018.87 vom 5. Februar 2019 E. 1.2.2 mit Hinweisen). Zum Rekurs gegen funktionelle Verkehrsbeschränkungen sind nach der Praxis des Bundesgerichts und des Verwaltungsgerichts alle Personen berechtigt, welche die mit der Beschränkung belegte Strasse als Verkehrsteilnehmende mehr oder weniger regelmässig benützen, wie das bei Anwohnern oder Pendlern der Fall ist, während bloss gelegentliches Befahren der Strasse nicht genügt (BGE 136 II 539 E. 1.1 S. 542 f.; VGE VD.2016.9/10 vom 8. November 2016 E. 1.2.1, VD.2016.115 vom 6. November 2016 E. 2.3 und VD.2015.245 vom 20. September 2016 E. 1.2).
2.3.3 Der Rekurrent ist vorliegend ohne jeglichen örtlichen Bezug zum von der Verkehrsanordnung betroffenen Gebiet. Er wohnt weitab von der Wolfschlucht, gemäss Angaben im angefochtenen Entscheid (E. 3) beträgt die Luftlinie zu seinem Wohnort 3,4 Kilometer (bzw. 4,1 Kilometer Fussweg). Die Wolfschlucht-Promenade dient dem Rekurrenten offensichtlich auch nicht als Arbeitsweg oder als regelmässiges Naherholungsgebiet. Ist der Rekurrent durch die strittige Verkehrsanordnung damit weder als Anwohner noch als Pendler noch in einer anderen regelmässigen Nutzung eingeschränkt, steht ihm keine Befugnis zum Rekurs gegen die strittige Verkehrsanordnung zu. Der vorliegend gegen den Nichteintretensentscheid gerichtete Rekurs wäre somit auch dann abzuweisen, wenn darauf eingetreten werden könnte.
Bei diesem Ausgang des Verfahrens trägt der Rekurrent die Kosten des Verfahrens (§ 30 Abs. 1 VRPG), welche jedoch zufolge Bewilligung der unentgeltlichen Rechtspflege (vgl. verfahrensleitende Verfügung vom 29. Juli 2020) zu Lasten des Staates gehen.
Demgemäss erkennt das Verwaltungsgericht (Dreiergericht):
://: Der Rekurs wird abgewiesen, soweit überhaupt darauf eingetreten werden kann.
Die Kosten des verwaltungsgerichtlichen Verfahrens mit einer Gebühr von CHF 1'200.– gegen zufolge Bewilligung der unentgeltlichen Rechtspflege zu Lasten des Staates.
Mitteilung an:
Rekurrent
Bau- und Verkehrsdepartement Basel-Stadt
Regierungsrat Basel-Stadt
Bundesamt für Strassen (ASTRA)
APPELLATIONSGERICHT BASEL-STADT
Der Gerichtsschreiber
Dr. Alexander Zürcher
Rechtsmittelbelehrung
Gegen diesen Entscheid kann unter den Voraussetzungen von Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes (BGG) innert 30 Tagen seit schriftlicher Eröffnung Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten erhoben werden. Die Beschwerdeschrift ist fristgerecht dem Bundesgericht (1000 Lausanne 14) einzureichen. Für die Anforderungen an deren Inhalt wird auf Art. 42 BGG verwiesen. Über die Zulässigkeit des Rechtsmittels entscheidet das Bundesgericht.
Ob an Stelle der Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten ein anderes Rechtsmittel in Frage kommt (z.B. die subsidiäre Verfassungsbeschwerde an das Bundesgericht gemäss Art. 113 BGG), ergibt sich aus den anwendbaren gesetzlichen Bestimmungen. Wird sowohl Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten als auch Verfassungsbeschwerde erhoben, sind beide Rechtsmittel in der gleichen Rechtsschrift einzureichen.