Appellationsgericht
des Kantons Basel-Stadt
als Verwaltungsgericht Dreiergericht
VD.2020.27
URTEIL
vom 1. Dezember 2020
Mitwirkende
lic. iur. André Equey (Vorsitz), Dr. Stephan Wullschleger,
Prof. Dr. Daniela Thurnherr Keller und Gerichtsschreiber Dr. Urs Thönen
Beteiligte
A____ Rekurrent
[...]
vertreten durch [...], Advokat,
[...]
gegen
Regierungsrat des Kantons Basel-Stadt Rekursgegner
Marktplatz 9, 4001 Basel
vertreten durch Human Resources Basel-Stadt,
Spiegelgasse 4, 4051 Basel
Gegenstand
Rekurs gegen einen Beschluss des Regierungsrats
vom 21. Januar 2020
betreffend Überführung der Stelle «Direktor/in Berufsfachschule Basel» im Rahmen der Systempflege, Stellenbeschreibung Nr. [...]
Sachverhalt
A____ (nachfolgend Rekurrent) war bis zu seiner Pensionierung per 31. Dezember 2015 Inhaber der Stelle Direktor/in Berufsfachschule Basel. Diese Stelle wurde mit Beschluss des Regierungsrats per 1. Februar 2015 auf die Richtposition 4270.21 in die Lohnklasse 21 überführt. Auf Antrag des Rekurrenten erliess Human Resources Basel-Stadt (vormals Zentraler Personaldienst) am 7. Januar 2016 namens und im Auftrag des Regierungsrats eine entsprechende Verfügung. Mit Einsprache vom 30. Januar 2016 beantragte der Rekurrent die Überführung der Stelle auf die Richtposition 4270.22 in die Lohnklasse 22. Mit Regierungsratsbeschluss vom 21. Januar 2020 (nachfolgend angefochtener Beschluss) wurde die Einsprache abgewiesen.
Gegen diesen Beschluss richtet sich der am 3. Februar 2020 angemeldete und am 20. April 2020 begründete Rekurs des Rekurrenten. Mit Rekursbegründung vom 20. April 2020 beantragt der Rekurrent die Aufhebung des angefochtenen Beschlusses und die Überführung der Stelle Direktor/in Berufsfachschule Basel rückwirkend per
Auf Antrag des Rekurrenten wurde am 1. Dezember 2020 eine öffentliche Parteiverhandlung durchgeführt. Anwesend waren der Rekurrent mit seinem Rechtsvertreter sowie zwei Mitarbeitende von Human Resources Basel-Stadt, [...] und [...], als Vertretung des Regierungsrats. Nach der gerichtlichen Befragung sind beide Seiten zum Vortrag gelangt und konnten ihren Standpunkt darlegen. Für die Ausführungen wird auf das Verhandlungsprotokoll verwiesen. Die weiteren Tatsachen und die Einzelheiten der Parteistandpunkte ergeben sich, soweit sie für das vorliegende Urteil von Bedeutung sind, aus den nachfolgenden Erwägungen.
Erwägungen
1.1 Einspracheentscheide des Regierungsrates betreffend die Überführung einer Stelle können gemäss Ziff. 4.4 der Überführungsrichtlinie im Zusammenhang mit dem Projekt Systempflege (ÜRS) von der Stelleninhaberin oder dem Stelleninhaber beim Verwaltungsgericht angefochten werden. Dies entspricht der Regelung von § 10 des Verwaltungsrechtspflegegesetzes (VRPG, SG 270.100). Gemäss Ziff. 4.4 ÜRS sollen auf einen solchen Rekurs die Bestimmungen des Gesetzes betreffend die Organisation des Regierungsrates und der Verwaltung des Kantons Basel-Stadt (OG, SG 153.100) Anwendung finden. Wie in § 43 OG ausdrücklich festgehalten wird, gilt für Rekurse ans Verwaltungsgericht jedoch das VRPG. Entsprechend bestimmt § 7 Abs. 4 des Lohngesetzes (LG, SG 164.100), dass für den Weiterzug von Entscheiden des Regierungsrates über Einsprachen gegen Einreihungsverfügungen das VRPG massgebend ist. Funktionell zuständig ist gemäss § 92 Abs. 1 Ziff. 11 des Gerichtsorganisationsgesetzes (GOG, SG 154.100) das Dreiergericht (VGE VD.2017.49 vom 20. Juni 2018 E. 1.1, VD.2016.138 vom 27. Februar 2017 E. 1.1).
1.2 Der Rekurrent war bis zum 31. Dezember 2015 Inhaber der in Frage stehenden Stelle. Im Fall der Gutheissung des Rekurses wäre die Stelle rückwirkend per 1. Februar 2015 in eine höhere Lohnklasse zu überführen. Damit ist der Rekurrent vom angefochtenen Beschluss berührt und hat er ein schutzwürdiges Interesse an dessen Aufhebung oder Abänderung. Er ist daher gemäss § 13 Abs. 1 VRPG zum Rekurs legitimiert. Auf den frist- und formgerecht angemeldeten und begründeten Rekurs ist einzutreten.
1.3 Die Kognition des Verwaltungsgerichts richtet sich nach der allgemeinen Bestimmung von § 8 VRPG. Demnach hat das Verwaltungsgericht zu prüfen, ob die Vorinstanz den Sachverhalt unrichtig festgestellt, wesentliche Form- oder Verfahrensvorschriften verletzt, öffentliches Recht nicht oder nicht richtig angewendet oder von dem ihr zustehenden Ermessen einen unzulässigen Gebrauch gemacht hat. Demgegenüber hat das Verwaltungsgericht in Anwendung von § 8 Abs. 5 VRPG in Ermangelung einer besonderen gesetzlichen Grundlage im Lohngesetz die Angemessenheit der angefochtenen Verfügung nicht zu überprüfen (VGE VD.2017.49 vom 20. Juni 2018 E. 1.2, VD.2017.75 vom 15. September 2017 E. 1.2, VD.2016.138 vom 27. Februar 2017 E. 1.2). Bei der Überprüfung von Stelleneinreihungen ist zusätzlich zu berücksichtigen, dass das Einreihungssystem auf einem umfassenden analytischen Vergleich verschiedener Funktionen innerhalb der Verwaltung beruht. Da mit der Änderung der Besoldung einer Stelle das Gleichgewicht innerhalb eines ganzen Besoldungssystems tangiert ist und man stets Gefahr läuft, dadurch neue Ungleichheiten und Ungerechtigkeiten zu schaffen (BGE 120 Ia 329 E. 3 S. 333; VGE VD.2017.49 vom 20. Juni 2018 E. 1.2, VD.2017.75 vom 15. September 2017 E. 1.2, VD.2016.138 vom 27. Februar 2017 E. 1.2), fallen Stellenumschreibungen und -einreihungen in einem erheblichen Umfang in den Ermessensbereich des Regierungsrats und drängt sich eine besondere Zurückhaltung des Gerichts auf (BGE 123 I 1 E. 6b S. 8, 121 I 102 E. 4a S. 104; VGE VD.2017.49 vom 20. Juni 2018 E. 1.2, VD.2017.75 vom 15. September 2017 E. 1.2, VD.2016.138 vom 27. Februar 2017 E. 1.2). Das Verwaltungsgericht befasst sich daher regelmässig nicht mit den der Regierung delegierten Regelungskompetenzen im Rahmen des analytischen Systems gemäss § 5 LG und ihren Gewichtungen, sofern nicht verfassungsrechtliche Grundsätze zur Beurteilung stehen (VGE VD.2017.49 vom 20. Juni 2018 E. 1.2, VD.2017.75 vom 15. September 2017 E. 1.2, VD.2016.138 vom 27. Februar 2017 E. 1.2). Schliesslich ist festzuhalten, dass das Verwaltungsgericht bloss eine nachträgliche Kontrolle des ursprünglichen Überführungsbeschlusses vorzunehmen hat.
1.4 Gemäss § 18 VRPG gilt zwar auch im verwaltungsgerichtlichen Verfahren grundsätzlich die Untersuchungsmaxime. Danach hat das Gericht unabhängig von Beweisanträgen der Parteien «die materielle Wahrheit von Amtes wegen zu erforschen». Dieser Grundsatz wird aber durch die prozessuale Mitwirkungspflicht der Parteien begrenzt (VGE VD.2016.221 vom 16. November 2017 E. 1.2.2, VD.2015.133 vom 8. Dezember 2015 E. 4.3.1, VD.2014.99 vom 21. Mai 2015 E. 1.3.2). In Anwendung von § 16 Abs. 2 VRPG müssen daher nach feststehender Praxis des Verwaltungsgerichts bereits mit der Rekursbegründung alle Sachverhaltsvorbringen erhoben und belegt werden (VGE VD.2016.221 vom 16. November 2017 E. 1.2.2, VD.2016.194 vom 27. Dezember 2016 E. 2.4, VD.2016.96 vom 5. November 2016 E. 4.4.6). In späteren Eingaben oder anlässlich einer Parteiverhandlung kann die rekurrierende Partei keine Noven mehr vorbringen, es sei denn, die neuen Tatsachen oder Beweismittel hätten sich erst später ereignet oder seien erst später bekannt geworden oder es habe zu den betreffenden Vorbringen vorher kein Anlass bestanden (VGE 765/2007 vom 7. November 2008 E. 5; Wullschleger/ Schröder, Praktische Fragen des Verwaltungsprozesses im Kanton Basel-Stadt,in: BJM 2005 S. 277, 307). Nach der jüngeren Praxis des Verwaltungsgerichts sind sogar nur noch echte Noven zulässig (VGE VD.2016.96 vom 5. November 2016 E. 4.4.6, VD.2015.133 vom 8. Dezember 2015 E. 4.3.1, VD.2014.99 vom 21. Mai 2015 E. 1.3.2).
1.5 Die von den Parteien anerkannten Tatsachen dürfen als wahr angenommen werden. Im Zweifel bleibt dem Gericht die Beweiserhebung vorbehalten. Als anerkannt gelten auch die in der angefochtenen Verfügung ausdrücklich festgestellten Tatsachen, die der Rekurrent und allfällige Beigeladene nicht bestritten haben (§ 18 VRPG). Das Gleiche muss für im Rekurs ausdrücklich behauptete Tatsachen gelten, die der Rekursgegner in der Vernehmlassung nicht bestritten hat (VGE VD.2016.248 vom 16. Januar 2018 E. 1.3). Dabei ist zu berücksichtigen, dass pauschale Bestreitungen nicht genügen, um eine Tatsache als streitig zu qualifizieren (VGE VD.2016.248 vom 16. Januar 2018 E. 1.3; vgl. VGE VD.2018.74, VD.2018.89 und VD.2018.142 vom 7. Februar 2019 E. 1.4; BGer 4P.81/2004 vom 29. Juni 2004 E. 1.3 [zum Zivilprozessrecht]; Sutter-Somm, Schweizerisches Zivilprozessrecht, 3. Auflage, Zürich 2017, N 771). Die Bestreitung muss substanziiert bzw. detailliert erfolgen (vgl. Guyan, in: Basler Kommentar, 3. Auflage 2017, Art. 150 ZPO N 4; Hurni, in: Berner Kommentar, 2012, Art. 55 ZPO N 39; Sutter-Somm/Schrank, in: Sutter-Somm et al. [Hrsg.], Kommentar zur ZPO, 3. Auflage, Zürich 2016, Art. 55 N 27; Sutter-Somm, a.a.O., N 771). Eine Bestreitung ist substanziiert, wenn das Gericht und die Gegenpartei erkennen können, welche einzelnen rechtserheblichen Tatsachenbehauptungen bestritten werden, und die Bestreitung der Gegenpartei Anlass gibt, den ihr obliegenden Beweis zu führen (vgl. Guyan, a.a.O., Art. 150 ZPO N 4; Hurni, a.a.O., Art. 55 ZPO N 39 und 41-43; Sutter-Somm/Schrank, a.a.O., Art. 55 N 27). Gemäss der Rekursbegründung werden sämtliche Ausführungen des Regierungsrats im angefochtenen Beschluss bestritten, soweit sie in der Rekursbegründung nicht ausdrücklich als zutreffend anerkannt werden (Rekursbegründung Ziff. 6). Gemäss der Vernehmlassung werden alle Ausführungen in der Rekursbegründung bestritten, soweit sie nachfolgend nicht ausdrücklich als zutreffend anerkannt werden (Vernehmlassung Ziff. 4). Diese pauschalen Bestreitungen sind unwirksam. Die im angefochtenen Beschluss festgestellten und in der Rekursbegründung behaupteten Tatsachen sind deshalb als wahr anzunehmen, soweit sie vom Rekurrenten bzw. vom Regierungsrat im verwaltungsgerichtlichen Rekursverfahren nicht substanziiert bestritten worden sind und keine begründeten Zweifel an ihrer Richtigkeit bestehen (vgl. VGE VD.2016.248 vom 16. Januar 2018 E. 1.3 betreffend Behauptungen in der Replik).
1.6 Der Rekurrent beantragt den Beizug der Akten des Regierungsrats betreffend die Überführung der Stellen Direktor/in Allgemeine Gewerbeschule Basel und Direktor/in Schule für Gestaltung Basel im Rahmen der Systempflege.
Ein Anspruch auf Beizug von Akten aus einem anderen Verfahren besteht unter den Voraussetzungen des Beweisantrags- und Beweisabnahmerechts (VGE VD.2018. 221 und VD.2018.222 vom 19. Juni 2019 E. 2.4.1, VD.2017.150 vom 14. Mai 2018 E. 2.2; vgl. Waldmann/Bickel, in: Waldmann/Weissenberger [Hrsg.], Praxiskommentar VwVG, 2. Auflage, Zürich 2016, Art. 33 N 1 und 12). Das Beweisantrags- und Beweisabnahmerecht ergibt sich aus dem Anspruch auf rechtliches Gehör (VGE VD.2018.221 und VD.2018.222 vom 19. Juni 2019 E. 2.4.1, VD.2017.150 vom 14. Mai 2018 E. 2.2). Der Anspruch auf rechtliches Gehör gemäss Art. 29 Abs. 2 der Bundesverfassung der Schweizerischen Eidgenossenschaft (BV, SR 101) umfasst insbesondere das Recht des Betroffenen, mit erheblichen Beweisanträgen gehört zu werden und an der Erhebung wesentlicher Beweise entweder mitzuwirken oder sich zumindest zum Beweisergebnis zu äussern, wenn dieses geeignet ist, den Entscheid zu beeinflussen (BGE 135 II 286 E. 5.1 S. 293; VGE VD.2017.49 vom 20. Juni 2018 E. 2, VD.2017.250 vom 27. Februar 2018 E. 2.2; Kiener/Rütsche/Kuhn, Öffentliches Verfahrensrecht, 2. Auflage, Zürich 2015, N 232). Dementsprechend bestimmt § 18 Abs. 2 VRPG, dass das Verwaltungsgericht den Beweisanträgen der Parteien Folge zu geben hat, wenn sie zur Feststellung des Sachverhalts dienlich erscheinen. Das Beweisantrags- und Beweisabnahmerecht setzt voraus, dass der Betroffene frist- und formgerecht einen Beweisantrag stellt und dass das Beweismittel zulässig und verfügbar sowie zur Abklärung des rechtserheblichen Sachverhalts tauglich ist (VGE VD.2017.49 vom 20. Juni 2018 E. 2, VD.2017.150 vom 14. Mai 2018 E. 2.2, VD.2017.250 vom 27. Februar 2018 E. 2.2; vgl. Waldmann/Bickel, a.a.O., Art. 33 VwVG N 3, 7 und 12 ff.). Aus dem Beweisantrag muss hervorgehen, für welche rechtserhebliche Tatsache mit dem Beweismittel der Beweis oder der Gegenbeweis erbracht werden soll (VGE VD.2017.49 vom 20. Juni 2018 E. 2, VD.2017.150 vom 14. Mai 2018 E. 2.2, VD.2017.250 vom 27. Februar 2018 E. 2.2; vgl. Waldmann/ Bickel, a.a.O., Art. 33 VwVG N 10). Die Behörde kann von der Abnahme eines beantragten Beweismittels insbesondere dann absehen, wenn der rechtserhebliche Sachverhalt bereits hinreichend geklärt ist. Ob dies der Fall ist, beurteilt sich mittels einer antizipierten Beweiswürdigung (VGE VD.2017.49 vom 20. Juni 2018 E. 2, VD.2017.150 vom 14. Mai 2018 E. 2.2, VD.2017.250 vom 27. Februar 2018 E. 2.2; vgl. Kölz/Häner/Bertschi, Verwaltungsverfahren und Verwaltungsrechtspflege des Bundes, 3. Auflage, Zürich 2013, N 153 und 457; Waldmann/Bickel, a.a.O., Art. 33 VwVG N 21 f.). Demnach darf die Behörde von weiteren Beweisabnahmen absehen, wenn sie aufgrund der bereits erhobenen Beweise bzw. aufgrund der Aktenlage ihre Überzeugung gebildet hat und aus nachvollziehbaren Gründen annehmen kann, dass diese durch weitere Beweiserhebungen nicht geändert würde (VGE VD.2017. 49 vom 20. Juni 2018 E. 2, VD.2017.150 vom 14. Mai 2018 E. 2.2, VD.2017.250 vom 27. Februar 2018 E. 2.2; vgl. Kölz/Häner/Bertschi, a.a.O., N 537; Waldmann/ Bickel, a.a.O., Art. 29 VwVG N 88 und Art. 33 VwVG N 22). Insbesondere ist die Behörde nicht gehalten, Beweise abzunehmen, wenn die Tatsachen bereits aus den Akten genügend ersichtlich sind (VGE VD.2017.49 vom 20. Juni 2018 E. 2, VD.2017. 150 vom 14. Mai 2018 E. 2.2, VD.2017.250 vom 27. Februar 2018 E. 2.2; vgl. Kölz/ Häner/Bertschi, a.a.O., N 537).
Aus der Stellenbezeichnung ergibt sich, dass sich der Auftrag der Stelle Direktor/in Berufsfachschule Basel auf die Berufsfachschule bezieht und derjenige der Stelle Direktor/in Allgemeine Gewerbeschule Basel auf die Allgemeine Gewerbeschule. Der ersten Stelle sind total 96,86 Stellen bzw. 175 Personen unterstellt und der zweiten 172,96 Stellen bzw. 292 Personen. Für die personellen Kompetenzen wird in der Stellenbeschreibung der Stelle Direktor/in Berufsfachschule Basel unter anderem auf das Gesetz betreffend die Berufsfachschule Basel (SG 423.100) verwiesen und in der Stellenbeschreibung der Stelle Direktor/in Allgemeine Gewerbeschule Basel auf das Gesetz betreffend die Allgemeine Gewerbeschulde Basel (AGS Basel) und die Schule für Gestaltung Basel (SfG Basel) (SG 421.100). Die Organigramme, die Bestandteile der beiden Stellenbeschreibungen bilden, unterscheiden sich erheblich. Im Übrigen sind die Stellenbeschreibungen der Stellen Direktor/in Berufsfachschule Basel (act. 7/5) und Direktor/in Allgemeine Gewerbeschule Basel (act. 9/21) dem Wortlaut nach grösstenteils und materiell vollständig identisch. Der Rekurrent macht geltend, es sei deshalb nicht ersichtlich, in Bezug auf welche Unterkompetenzen und Unterkriterien die Anforderungen der Stelle Direktor/in Allgemeine Gewerbeschule Basel willkürfrei höher bewertet werden könnten als diejenigen der Stelle Direktor/in Berufsfachschule Basel (Rekursbegründung Ziff. 39). Zur einlässlichen materiellen Überprüfung des vom Regierungsrat vorgenommenen Quervergleichs mit der Stelle Direktor/in Allgemeine Gewerbeschule sei der Beizug der Akten des Regierungsrats betreffend die Überführung dieser Stelle im Rahmen der Systempflege erforderlich (Rekursbegründung Ziff. 5).
Dieser Ansicht kann nicht gefolgt werden. Bei der Prüfung der Korrektheit einer Einreihung ist von der Stellenbeschreibung auszugehen, welche Basis des Bewertungsentscheides bildet (VGE VD.2019.54-55 vom 21. Januar 2020 E. 3.6, VD.2018.107 vom 27. März 2019 E. 3.4, VD.2017.49 vom 20. Juni 2018 E. 3.2). Das aktuelle Organigramm der Organisationseinheit ist integrierter Bestandteil jeder Stellenbeschreibung (Human Resources Basel-Stadt, Leitfaden Stellenbeschreibung, Juli 2020, S. 4 f. und 20; Vernehmlassung Ziff. 55). Die Massgeblichkeit der Stellenbeschreibung gilt auch für die Quervergleichsstellen (VGE VD.2019.54-55 vom 21. Januar 2020 E. 2.3 und 3.6, VD.2019.49-53 vom 21. Januar 2020 E. 3.6; vgl. VGE VD.2018.107 vom 27. März 2019 E. 1.5). Die Quervergleiche sind wie die gesamte Stelleneinreihung auf der Grundlage der Stellenbeschreibungen vorzunehmen (VGE VD.2017.48 vom 23. März 2018 E. 6.4). Folglich ist bei den Quervergleichen auf die Stellenbeschreibungen der Quervergleichsstellen abzustellen und nicht auf andere Akten betreffend die Überführung der Quervergleichsstelle, insbesondere nicht auf allfällige Verfügungen betreffend die Überführung der Quervergleichsstelle (vgl. VGE VD.2018.107 vom 27. März 2019 E. 1.5). Damit ist die vom Regierungsrat eingereichte Stellenbeschreibung der Stelle Direktor/in Allgemeine Gewerbeschule Basel das zur Feststellung des für den Quervergleich mit dieser Stelle rechtserheblichen Sachverhalts massgebliche Beweismittel und wären weitere Akten betreffend die Überführung der Quervergleichsstelle nicht geeignet, die aufgrund der Stellenbeschreibung gebildete Überzeugung des Gerichts zu ändern. Der Antrag auf Beizug der Akten des Regierungsrats betreffend die Überführung der Stelle Direktor/in Allgemeine Gewerbeschule Basel im Rahmen der Systempflege ist deshalb abzuweisen.
Bei der Überführung der Stelle Direktor/in Schule für Gestaltung Basel wurde aufgrund einer sich vollziehenden Reorganisation der Schule eine standardisierte Funktionsbeschreibung als Stellenbeschreibung verwendet (vgl. Vernehmlassung Ziff. 75). Die vorstehenden Ausführungen zur Stelle Direktor/in Allgemeine Gewerbeschule Basel und zur Stellenbeschreibung gelten sinngemäss auch für die Stelle Direktor/in Schule für Gestaltung Basel und die als Stellenbeschreibung verwendete standardisierte Funktionsbeschreibung. Der vom Rekurrenten nicht begründete Antrag auf Beizug der Akten des Regierungsrats betreffend die Überführung dieser Stelle im Rahmen der Systempflege ist daher ebenfalls abzuweisen.
2.1 Der Grundsatz der Rechtsgleichheit gemäss Art. 8 Abs. 1 BV verlangt nur – aber immerhin –, dass im öffentlichen Dienstrecht gleichwertige Arbeit gleich entlöhnt wird (BGE 141 II 411 E. 6.1.1 S. 418; VGE VD.2017.49 vom 20. Juni 2018 E. 3.1, VD.2017.75 vom 15. September 2017 E. 2.1, VD.2016.138 vom 27. Februar 2017 E. 2). Art. 8 Abs. 1 BV ist verletzt, wenn im öffentlichen Dienstverhältnis gleichwertige Arbeit ungleich entlöhnt wird (BGE 131 I 105 E. 3.1 S. 107; VGE VD.2017.49 vom 20. Juni 2018 E. 3.1, VD.2017.75 vom 15. September 2017 E. 2.1, VD.2016.138 vom 27. Februar 2017 E. 2). Den politischen Behörden wird diesbezüglich ein grosser Spielraum in der Ausgestaltung von Besoldungsordnungen zugestanden. Ob verschiedene Tätigkeiten als gleichwertig zu betrachten sind, hängt von Beurteilungen ab, die unterschiedlich ausfallen können (BGE 141 II 411 E. 6.1.1 S. 418; VGE VD.2017.49 vom 20. Juni 2018 E. 3.1, VD.2017.75 vom 15. September 2017 E. 2.1, VD.2016.138 vom 27. Februar 2017 E. 2). Innerhalb der Grenzen des Willkürverbots und des Rechtsgleichheitsgebots sind die Behörden befugt, aus der Vielzahl denkbarer Anknüpfungspunkte die Tatbestandsmerkmale auszuwählen, die für die Besoldung von Beamten massgebend sein sollen (BGE 141 II 411 E. 6.1.1 S. 418, 131 I 105 E. 3.1 S. 107; VGE VD.2017.49 vom 20. Juni 2018 E. 3.1, VD.2017.75 vom 15. September 2017 E. 2.1, VD.2016.138 vom 27. Februar 2017 E. 2). Verfassungsrechtlich ist nicht verlangt, dass die Besoldung allein nach der Qualität der geleisteten Arbeit bzw. den tatsächlich gestellten Anforderungen bestimmt wird. Ungleichbehandlungen müssen sich aber vernünftig begründen lassen bzw. sachlich haltbar sein. So hat das Bundesgericht erkannt, dass Art. 8 Abs. 1 BV nicht verletzt ist, wenn Besoldungsunterschiede auf objektive Motive wie Alter, Dienstalter, Erfahrung, Familienlasten, Qualifikation, Art und Dauer der Ausbildung, Arbeitszeit, Leistung, Aufgabenbereich oder übernommene Verantwortlichkeiten zurückzuführen sind (vgl. BGE 131 I 105 E. 3.1 S. 107; VGE VD.2017.49 vom 20. Juni 2018 E. 3.1, VD.2017.75 vom 15. September 2017 E. 2.1, VD.2016.138 vom 27. Februar 2017 E. 2).
2.2 Gemäss § 5 LG erfolgt die Einreihung der Stellen nach den Grundsätzen der Arbeitsbewertung durch ihre Zuordnung auf die Richtpositionen, unter Berücksichtigung der Organisationsstruktur sowie aufgrund abteilungsübergreifender Quervergleiche. Anhand der Haupttätigkeit wird die Stelle einer der sieben Funktionsbereiche (1. Infrastruktur, Handwerk, Technik; 2. Gesundheit [Pflege, Therapie, Medizin, Paramedizin]; 3. Betreuung, Beratung, Therapie; 4. Lehr- und wissenschaftliche Funktionen; 5. Sicherheit, Bevölkerungsschutz; 6. Support-, Querschnitts- und Verwaltungsfunktionen; 7. Management und Stabsfunktionen) zugeordnet. Diese sieben Funktionsbereiche zusammen bilden den Einreihungsplan. In jedem Funktionsbereich sind ähnliche Anforderungsprofile mit unterschiedlichem Schwierigkeitsgrad in Funktionsketten abgebildet. Jede einzelne Lohnklasse einer Funktionskette ist eine Richtposition. Je höher das Anforderungsniveau, umso höher die Lohnklasse. Massgebend für die Zuordnung einer Stelle auf eine Richtposition und damit für die Lohnklassenfindung sind die Anforderungen der Stelle bezüglich Selbstkompetenz (Selbständigkeit und Flexibilität), Sozialkompetenz (Kommunikations- sowie Kooperations- und Teamfähigkeit), Führungskompetenz (Führung und Führungsunterstützung), Fachkompetenz (Wissen sowie Kenntnisse und Fertigkeiten) sowie allfällige besondere Beanspruchungen und Arbeitsbedingungen (VGE VD.2019.78 vom 27. Mai 2020 E. 2.2, VD.2018.107 vom 27. März 2019 E. 3.2; vgl. Human Resources Basel-Stadt, Erläuterungen zur Stellenzuordnung vom 10. August 2015, S. 3, https://www.arbeitgeber.bs.ch/ueber-uns/einspracheverfahren/grundlagen.html, besucht am 17. Dezember 2020).
2.3 Für jede zweite Richtposition innerhalb der Funktionskette wird mit einer Modellumschreibung beschrieben, welches Anforderungsniveau vorausgesetzt wird (VGE VD.2019.78 vom 27. Mai 2020 E. 2.3, VD.2019.49-53 vom 21. Januar 2020 E. 3.4, VD.2018.107 vom 27. März 2019 E. 3.3; vgl. Human Resources Basel-Stadt, Einreihungsplan und Modellumschreibungen vom 10. Oktober 2014 bzw. 18. November 2014, Erläuterungen S. 3, https://www.arbeitgeber.bs.ch/ueber-uns/einspracheverfahren/grundlagen.html). Um in eine nicht mit einer Modellumschreibung umschriebene Richtposition eingereiht zu werden, muss eine Stelle nach der Praxis des Verwaltungsgerichts mindestens die Anforderungen der Modellumschreibung der darunterliegenden und zusätzlich einen Teil der Anforderungen der Modellumschreibung der darüber liegenden Richtposition erfüllen (VGE VD.2019.78 vom 27. Mai 2020 E. 2.3, VD.2019.49-53 vom 21. Januar 2020 E. 3.4, VD.2018.107 vom 27. März 2019 E. 3.3, VD.2017.75 vom 15. September 2017 E. 2.3). Eine Stelle, welche die Anforderungen der Modellumschreibung einer Richtposition voll erfüllt und zusätzlich in wesentlichen Teilen das Anforderungsniveau der nächsthöheren Modellumschreibung erreicht, ist in die nicht umschriebene Richtposition zwischen den beiden Modellumschreibungen einzureihen (VGE VD.2019.78 vom 27. Mai 2020 E. 2.3, VD.2019.49-53 vom 21. Januar 2020 E. 3.4, VD.2018.107 vom 27. März 2019 E. 3.3, VD.2017.75 vom 15. September 2017 E. 2.3). Für die Einreihung in eine umschriebene Richtposition genügt es grundsätzlich nicht, dass die Anforderungen der nächsttieferen Modellumschreibung übertroffen und die Anforderungen der zugehörigen Modellumschreibung teilweise erfüllt werden. Für die Einreihung in eine umschriebene Richtposition müssten die Anforderungen der betreffenden Modellumschreibung grundsätzlich vielmehr vollumfänglich erfüllt sein (VGE VD.2019.78 vom 27. Mai 2020 E. 2.3, VD.2019.49-53 vom 21. Januar 2020 E. 3.4, VD.2018.107 vom 27. März 2019 E. 3.3; vgl. VGE VD.2017.75 vom 15. September 2017 E. 2.3). Eine Ausnahme gilt für die Zuordnung auf die unterste mit einer Modellumschreibung umschriebene Richtposition einer Funktionskette (VGE VD.2019.78 vom 27. Mai 2020 E. 2.3, VD.2019.49-53 vom 21. Januar 2020 E. 3.4, VD.2018.107 vom 27. März 2019 E. 3.3; vgl. VGE VD.2017.49 vom 20. Juni 2018 E. 5.6). Die Einreihung in eine umschriebene Richtposition ist im Einzelfall jedoch auch dann möglich, wenn – von einer nicht umschriebenen Richtposition aus betrachtet – die Anforderungen der nächsttieferen Modellumschreibung überwiegend übertroffen und die Anforderungen der nächsthöheren Modellumschreibung in wesentlichen Teilen erfüllt und teilweise sogar übertroffen werden, die einzureihende Stelle also in einer Gesamtbetrachtung deutlich näher an der nächsthöheren Modellumschreibung liegt. Bei insgesamt signifikanter Nähe zur nächsthöheren Modellumschreibung ist damit im Sinne einer Kompensation insbesondere stärker zu berücksichtigen, wenn die Anforderungen der nächsthöheren Modellumschreibung übertroffen werden (VGE VD.2019.78 vom 27. Mai 2020 E. 2.3, VD.2019.49-53 vom 21. Januar 2020 E. 3.4, VD.2019.39 vom 21. Januar 2020 E. 2.4, VD.2018.243 vom 8. November 2019 E. 7).
3.1 Selbständigkeit
Gemäss dem angefochtenen Beschluss obliegt der Stelle Direktor/in Berufsfachschule Basel die Wahrnehmung von konzeptionellen Tätigkeiten mit grossem Handlungs- und mit grossem Entscheidungsfreiraum (angefochtener Beschluss E. 2.4 S. 5). Diese Feststellung wird vom Rekurrenten im Ergebnis ausdrücklich nicht beanstandet (Rekursbegründung Ziff. 9). Damit entsprechen die Anforderungen der Stelle bezüglich der Unterkompetenz Selbständigkeit den höheren Anforderungen der Modellumschreibung 4270.22.
3.2 Flexibilität
3.2.1 Betreffend die Unterkompetenz Flexibilität werden die Unterkriterien Aufgabenvielfalt, Bekanntheitsgrad und Häufigkeit der Wechsel unterschieden (Erläuterungen zur Stellenzuordnung, a.a.O., S. 5). Gemäss dem angefochtenen Beschluss obliegt der Stelle Direktor/in Berufsfachschule Basel die Bearbeitung von Aufgaben mit unterschiedlichen Inhalten und geringem Bekanntheitsgrad (angefochtener Beschluss E. 2.4 S. 5 f.). Diese Feststellung wird vom Rekurrenten im Ergebnis ausdrücklich nicht bestritten (Rekursbegründung Ziff. 12 f.). Damit entsprechen die Anforderungen der Stelle bezüglich der Unterkompetenz Flexibilität im Unterkriterium Aufgabenvielfalt den identischen Anforderungen der Modellumschreibungen 4270.20 und 4270.22 sowie im Unterkriterium Bekanntheitsgrad den höheren Anforderungen der Modellumschreibung 4270.22.
Betreffend das Unterkriterium Aufgabenvielfalt stellte der Regierungsrat fest, die Stelle Direktor/in Berufsfachschule Basel bearbeite mehrere Themengebiete (angefochtener Beschluss E. 2.4 S. 5). Der Rekurrent macht geltend, die Stelle bearbeite nicht mehrere Themengebiete, sondern mehrere Fachgebiete (Rekursbegründung Ziff. 13). Der Regierungsrat erklärt in seiner Vernehmlassung, dass die Begriffe Themengebiet und Fachgebiet bei der Unterkompetenz Flexibilität als Synonyme verwendet werden und die Verwendung des ersten Begriffs kein tieferes Anforderungsniveau impliziert als die Verwendung des zweiten (Vernehmlassung Ziff. 24 und 28). Damit ist die Rüge des Rekurrenten gegenstandslos.
3.2.2 Betreffend das Unterkriterium Häufigkeit der Wechsel geht der Regierungsrat von häufigen zeitlichen Wechsel aus (angefochtener Beschluss E. 2.4 S. 5 f.). Der Rekurrent macht geltend, die Wechsel seien sehr häufig (Rekursbegründung Ziff. 15-17).
Bei der Häufigkeit der Wechsel geht es um die Frage, wie oft bei der Arbeit (durch Fremdbestimmung) von einer Aufgabe zu einer anderen gewechselt werden muss. Es werden sechs Grade zeitlicher Wechsel (kaum, normale, relativ häufige, häufige, sehr häufige und dauernde) unterschieden. Bei etlichen Arbeitsunterbrechungen und teilweise hektischen Situationen bzw. wenn die Aufgabenunterbrüche schwer planbar sind und die Aufgaben in unterschiedlichen Themengebieten liegen, wird von häufigen Wechseln ausgegangen. Bei vielen Arbeitsunterbrüchen und häufig hektischen Situationen bzw. wenn die Aufgabenunterbrüche nicht planbar sind und die Aufgaben in unterschiedlichen Fachgebieten liegen, wird von sehr häufigen Wechseln ausgegangen (Erläuterungen zur Stellenzuordnung, a.a.O., S. 8). Die Begriffe Themengebiete und Fachgebiete werden dabei als Synonyme verwendet (vgl. oben E. 3.2.1).
Gemäss dem Regierungsrat ist es der Stelle Direktor/in Berufsfachschule Basel nicht zuletzt aufgrund der Tatsache, dass es sich um eine relativ selbstbestimmt agierende Führungsposition handelt, grundsätzlich möglich, ihre Arbeit und die Erledigung der damit verbundenen Aufgaben bis zu einem gewissen Grad zu planen und selbst zu koordinieren. Es sei zwar keinesfalls ausgeschlossen, dass durch Fremdbestimmung kurzfristig etwas Dringendes ungeplant behandelt werden müsse. Gesamthaft betrachtet seien die Aufgabenunterbrüche aber nicht unplanbar, sondern bloss schwer planbar (Vernehmlassung Ziff. 28; vgl. angefochtener Beschluss E. 2.4 S. 6). Die Einwände des Rekurrenten (Rekursbegründung Ziff. 15) sind nicht geeignet, die Richtigkeit dieser Feststellungen in Frage zu stellen. Es ist auch nicht ersichtlich, weshalb bei der Stelle Direktor/in Berufsfachschule Basel von vielen Arbeitsunterbrüchen und häufig hektischen Situationen anstatt bloss von etlichen Arbeitsunterbrechungen und teilweise hektischen Situationen ausgegangen werden müsste. Entgegen der Auffassung des Rekurrenten (Rekursbegründung Ziff. 16) kann insbesondere aus dem Auftrag und den Aufgaben der Stelle nicht auf viele Arbeitsunterbrechungen und häufig hektische Situationen geschlossen werden. Namentlich in den vom Rekurrenten genannten Aufgabenbereichen entsteht zwar zweifellos teilweise dringender und nicht vorhersehbarer Handlungsbedarf. Der Stelle obliegen aber auch viele gut planbare Aufgaben wie beispielsweise Planung der Ressourcen, Budgetverantwortung, Gesamtverantwortung für die Umsetzung des Leistungsauftrags und der Jahresziele, Gesamtverantwortung für die Umsetzung der eidgenössischen Bildungsverordnungen und Rahmenlehrpläne, Planung der Schulraum- und Infrastrukturnutzung sowie Leitung von und Einsitz in fachspezifische Kommissionen und Arbeitsgruppen (act. 7/5 Ziff. 5). Gesamthaft betrachtet kann deshalb nicht von mehr als etlichen Arbeitsunterbrechungen und teilweise hektischen Situationen ausgegangen werden.
Der Rekurrent macht geltend, die Stelle Direktor/in Berufsfachschule Basel sei ständiger Ansprechpartner für rund 175 unterstellte Mitarbeitende, rund 2’800 Lernende und für diverse externe Personengruppen. Dies führe zwangsläufig zu vielen Arbeitsunterbrechungen und häufig hektischen Situationen (Rekursbegründung Ziff. 16). Der Regierungsrat wendet dagegen zu Recht ein, es sei nicht davon auszugehen, dass die Stelle Direktor/in Berufsfachschule Basel im Normalfall direkter Ansprechpartner für die rund 2’800 Lernenden sei. Direkte Ansprechpartner der Lernenden seien in der Regel vielmehr in erster Linie die Lehrpersonen und zudem die zehn der Stelle Direktor/in Berufsfachschule Basel direkt unterstellten Stellen (Vernehmlassung Ziff. 33). Dementsprechend werden die Lernenden in der Stellenbeschreibung der Stelle Direktor/in Berufsfachschule Basel im Rahmen der Kommunikation nicht genannt (act. 7/5 Ziff. 8). Abgesehen von den zehn ihr direkt unterstellten Stellen ist mit dem Regierungsrat auch nicht davon auszugehen, dass die Stelle Direktor/in Berufsfachschule Basel dauernd direkter Ansprechpartner für die 175 unterstellten Personen ist (Vernehmlassung Ziff. 33). Es ist vielmehr anzunehmen, dass sich diese mit ihren Anliegen primär an die Abteilungsvorsteher/innen zu wenden haben. Bei einer zweckmässigen Organisation der Schule und der Arbeit der Stelle Direktor/in Berufsfachschule Basel können Anfragen der Mitarbeitenden, der Lernenden und auch vieler externer Personengruppen in der Regel auf bestimmte (Sprech-)zeiten beschränkt werden und muss die Arbeit in den übrigen Zeiten ausser in dringenden Fällen wegen Anliegen der genannten Personen nicht unterbrochen werden. Insbesondere ist es offensichtlich, dass die Stelle Direktor/in Berufsfachschule Basel ausser in Notfällen nicht während der gesamten Arbeitszeit für Anliegen der Lernenden zur Verfügung stehen muss. Der Rekurrent nennt in der Verhandlung Beispiele für aussergewöhnliche Ereignisse im Schulalltag, die sein Eingreifen notwendig gemacht hätten: Eine Todesdrohung, ein Vorfall anlässlich der Abschlussreise eines Vorkurses, die Selbstverletzung einer Lehrperson oder der Diebstahl von Toilettenpapier (Verhandlungsprotokoll S. 2). Die vom Rekurrenten genannten Beispiele sind aussergewöhnliche Ereignisse und teils gravierende Notfälle. Sie treten aber nicht sehr häufig auf und gehören jedenfalls nicht zum Tagesgeschäft. Aus den vorstehenden Gründen geht der Regierungsrat zu Recht bloss von häufigen zeitlichen Wechseln aus. Damit entsprechen die Anforderungen der Stelle Direktor/in Berufsfachschule Basel bezüglich der Unterkompetenz Flexibilität im Unterkriterium Häufigkeit der Wechsel den Anforderungen der Modellumschreibung 4270.20.
Die Richtigkeit der Feststellung des Regierungsrats wird insbesondere durch die folgenden Vergleiche bestätigt: Sehr häufige zeitliche Wechsel werden beispielsweise der Stelle Kommandant/in der Kantonspolizei und Gesamtverantwortliche/r Kantonale Krisenorganisation Basel-Stadt attestiert (Vernehmlassung Ziff. 31). Dass die zeitlichen Wechsel bei dieser Stelle häufiger sind als bei der Stelle des Rekurrenten, ist offensichtlich. Bei der Stelle Ressortleiter/in Fahndung, der während ca. 60 % der Arbeitszeit die Pikett-Chef-Funktion mit operativer Führung des Fahndungsdiensts obliegt, nahmen der Regierungsrat und das Verwaltungsgericht bloss relativ häufige zeitliche Wechsel an (VGE VD.2019.54-55 vom 21. Januar 2020 E. 2.2 und E. 4.2).
3.3 Kommunikationsfähigkeit
Gemäss dem angefochtenen Beschluss obliegt der Stelle Direktor/in Berufsfachschule Basel die Übermittlung von komplexen Inhalten mit mehrheitlich sensitivem Charakter an einen Empfängerkreis mit grösserer Heterogenität (angefochtener Beschluss E. 2.4 S. 6). Diese Feststellung wird vom Rekurrenten im Ergebnis ausdrücklich nicht beanstandet (Rekursbegründung Ziff. 9). Bezüglich der Unterkompetenz Kommunikationsfähigkeit entsprechen die Anforderungen der Stelle damit den identischen Anforderungen der Modellumschreibungen 4270.20 und 4270.22.
3.4 Kooperations- und Teamfähigkeit
3.4.1 Betreffend die Unterkompetenz Kooperations- und Teamfähigkeit werden die Unterkriterien Schwierigkeitsgrad der Aufgaben, Grösse der Gruppe sowie Interessen und Standpunkte der Partner/innen unterschieden (Erläuterungen zur Stellenzuordnung, a.a.O., S. 5). Gemäss dem angefochtenen Beschluss bearbeitet die Stelle Direktor/in Berufsfachschule Basel komplexe Problemstellungen mit Partnern mit teilweise konträren Interessen und Standpunkten (angefochtener Beschluss E. 2.4 S. 6 f.). Diese Feststellung wird vom Rekurrenten im Ergebnis ausdrücklich nicht bestritten (Rekursbegründung Ziff. 18). Damit entsprechen die Anforderungen der Stelle Direktor/in Berufsfachschule Basel bezüglich der Unterkompetenz Kooperations- und Teamfähigkeit im Unterkriterium Schwierigkeitsgrad der Aufgabe den identischen Anforderungen der Modellumschreibungen 4270.20 und 4270.22 sowie im Unterkriterium Interessen und Standpunkte der Partner/innen den höheren Anforderungen der Modellumschreibung 4270.22.
3.4.2 Betreffend das Unterkriterium Grösse der Gruppe geht der Regierungsrat von einer grösseren Gruppe aus (angefochtener Beschluss E. 2.4 S. 7). Der Rekurrent macht geltend, die Bearbeitung der Problemstellungen erfolge in einer grossen Gruppe (Rekursbegründung Ziff. 21 und 23 f.).
Im angefochtenen Beschluss stellte der Regierungsrat bei der Beurteilung der Grösse der Gruppe fest, die Stelle Direktor/in Berufsfachschule Basel müsse mit Mitarbeitenden der Schule, der Leitung Bildung, Schulkommissionen und Organisationen der Arbeitswelt sowie Lehrbetrieben kooperieren, was einer grösseren Gruppe von Partnern entspreche. Der Kontakt mit den Lernenden sei unter einem anderen Titel (bei der Kommunikationsfähigkeit) zu berücksichtigen. Die restlichen vom Rekurrenten angesprochenen Kooperationspartner seien als einzelne Anspruchsgruppen zusammenzufassen (z. B. Behörden, externe und interne Fachstellen, Wirtschaft). Der Rekurrent wendet sich gegen die Zusammenfassung der Kooperationspartner in Anspruchsgruppen. Der Regierungsrat beruft sich in der Vernehmlassung auf ein Versehen (Ziff. 38). Seine Vertreterin sagte in der Gerichtsverhandlung sinngemäss, es seien mehr unterschiedliche Anspruchsgruppen zu berücksichtigen als die im angefochtenen Beschluss erwähnten (vgl. Verhandlungsprotokoll S. 6). Eine Zusammenfassung der Kooperationspartner zu Anspruchsgruppen oder Kategorien erscheint nicht sachgerecht. Die Anforderungen an die Kooperations- und Teamfähigkeit sind nicht nur von der Zahl der Anspruchsgruppen oder Kategorien, sondern auch von der Zahl der Kooperationspartner innerhalb einer Anspruchsgruppe oder Kategorie abhängig.
Auch wenn die Kooperationspartner bei der Beurteilung der Grösse der Gruppe nicht zusammengefasst werden, hat der Regierungsrat sein Ermessen nicht überschritten, wenn er nur von einer grösseren Gruppe ausgeht. Dabei ist zu berücksichtigen, dass eine grössere Gruppe der fünften von sieben Stufen entspricht (Erläuterungen zur Stellenzuordnung, a.a.O., S. 11) und damit bereits eine Gruppe von beachtlicher Grösse darstellt. Wie sich aus der Rubrik Zusammenarbeit mit anderen Stellen der Stellenbeschreibung ergibt, handelt es sich bei den Kooperationspartnern der Stelle Direktor/in Berufsfachschule Basel um die Mitarbeitenden der Schule, die Leitung Bildung, die Schulkommission, die Schulleitung, die Schulkonferenz, die Konferenz der Direktorinnen und Direktoren der Berufsfachschulen Basel-Stadt sowie beider Basel, Berufsbildungskommissionen, schulinterne und schulübergreifende kantonale, regionale und schweizerische Gremien und Arbeitsgruppen, Organisationen der Arbeitswelt und Lehrbetriebe (act. 7/5 Ziff. 9). Auch unter Berücksichtigung des Umstands, dass die Berufsfachschule Basel 175 Mitarbeitende hat, kann die Gruppe der erwähnten Kooperationspartner als bloss grössere qualifiziert werden und können die Qualifikationen gross und sehr gross Gruppen mit noch mehr Kooperationspartnern vorbehalten werden. Dass es solche gibt, ist offensichtlich. Beispielsweise hat die Allgemeine Gewerbeschule Basel 292 Mitarbeitende und umfasst der Kreis der Kooperationspartner der Direktion bereits aus diesem Grund 117 Personen mehr als bei der Berufsfachschule Basel. Zudem ist die Gruppe der Kooperationspartner der Stelle Direktor/in Allgemeine Gewerbeschule Basel auch deshalb grösser, weil diese Schule mehr berufliche Grundausbildungen anbietet als die Berufsfachschule Basel und die Stelle Direktor/in Allgemeine Gewerbeschule deshalb mit mehr Organisationen der Arbeitswelt und Lehrbetrieben kooperieren muss als die Stelle Direktor/in Berufsfachschule Basel. Es ist deshalb nicht zu beanstanden, dass der Regierungsrat das Unterkriterium der grossen Gruppe bei der Stelle Direktor/in Allgemeine Gewerbeschule Basel als erfüllt betrachtet und bei der Stelle Direktor/in Berufsfachschule Basel nicht (vgl. Vernehmlassung Ziff. 38). Die getroffene Unterscheidung ist angesichts der Grössenverhältnisse der beiden Schulen vertretbar. Eine sehr grosse Gruppe von Kooperationspartnern ist insbesondere bei Stellen denkbar, die grösseren Verwaltungseinheiten als einer Schule vorstehen. Aus den Vorbringen des Rekurrenten (vgl. Rekursbegründung Ziff. 21; Stellungnahme vom 23. September 2019 [act. 7/15] Ziff. 11 f.) kann nicht geschlossen werden, dass bei der Stelle Direktor/in Berufsfachschule Basel von einer grossen Gruppe ausgegangen werden müsste.
Gemäss dem Regierungsrat ist der Kontakt der Stelle Direktor/in Gewerbeschule Basel mit den Lernenden und ihren Eltern nicht im Rahmen der Kooperations- und Teamfähigkeit, sondern nur bei der Kommunikationsfähigkeit zu berücksichtigen (angefochtener Entscheid E. 2.4 S. 7). Entgegen der Rüge des Rekurrenten (Rekursbegründung Ziff. 23) ist dies nicht zu beanstanden. Wie den überzeugenden Ausführungen des Regierungsrats entnommen werden kann, liegt eine Kooperation im Sinn der Stellenbewertungssystematik nur bei einer gemeinsamen Leistungserbringung vor und stellt der Kontakt mit den Kunden eines Dienstleistungserbringers keine Kooperation im Sinn der Systematik dar (vgl. Vernehmlassung Ziff. 39). Dies ist auch aus den Stellenbeschreibungen ersichtlich. Dort wird durch eine Klammerbemerkung klargestellt, dass die Zusammenarbeit mit anderen Stellen im Rahmen von gemeinsamer Leistungserbringung relevant ist (act. 7/5 Ziff. 9). Die Lernenden nehmen von der Berufsfachschule angebotene Dienstleistungen in Anspruch. Folglich handelt es sich beim Kontakt der Stelle Direktor/in Berufsfachschule Basel mit den Lernenden und ihren Eltern als deren gesetzlichen Vertretern nicht um Kooperation im Sinn der Stellenbewertungssystematik (vgl. Vernehmlassung Ziff. 39). Gemäss der Stellenbeschreibung trägt die Stelle Direktor/in Berufsfachschule Basel die Gesamtverantwortung «für die Zusammenarbeit zwischen der Schulleitung, Schulverwaltung ([…]), Lehrpersonen, Lernenden und Eltern, Berufsbildner/innen und Organisationen der Arbeitswelt» (act. 7/5 Ziff. 4). Aus dieser Formulierung, die sich in der Stellenbeschreibung nicht unter dem Titel Zusammenarbeit mit anderen Stellen, sondern unter dem Titel Genereller Auftrag befindet und die auch in den Erwägungen des Regierungsrats zur Unterkompetenz Kooperations- und Teamfähigkeit erwähnt wird (vgl. angefochtener Entscheid E. 2.4 S. 7), kann nicht geschlossen werden, bei der Zusammenarbeit mit Lernenden und Eltern handle es sich um Kooperation im Sinn der Stellenbewertungssystematik.
Zusammenfassend ist es nicht zu beanstanden, dass der Regierungsrat betreffend das Unterkriterium der Grösse der Gruppe nur von einer grösseren Gruppe ausgeht. Damit entsprechen die Anforderungen der Stelle Direktor/in Berufsfachschule bezüglich der Unterkompetenz Kooperations- und Teamfähigkeit im Unterkriterium Grösse der Gruppe den Anforderungen der Modellumschreibung 4270.20.
3.5 Führung
Gemäss dem angefochtenen Beschluss obliegt der Stelle Direktor/in Berufsfachschule Basel die personelle und fachliche Führung einer grösseren Anzahl von Mitarbeitenden mit vorwiegend unterschiedlichen Funktionen auf mittlerer bis oberer Ebene (angefochtener Beschluss E. 2.4 S. 7 f.). Diese Feststellungen werden vom Rekurrenten im Ergebnis ausdrücklich nicht beanstandet (Rekursbegründung Ziff. 9). Damit entsprechen die Anforderungen der Stelle in Bezug auf die Unterkompetenz Führung den höheren Anforderungen der Modellumschreibung 4270.22.
3.6 Führungsunterstützung
Gemäss den unbestrittenen Feststellungen des Regierungsrats leistet die Stelle Direktor/in Berufsfachschule aufgrund der Mitarbeit in Gremien ein gewisses Mass an Führungsunterstützung. Damit werden die Anforderungen der Modellumschreibungen 4270.20 und 4270.22, die keine Führungsunterstützung vorsehen, übertroffen (angefochtener Beschluss E. 2.4 S. 8).
3.7 Wissen
Die Anforderungen der Stelle Direktor/in Berufsfachschule Basel bezüglich der Unterkompetenz Wissen entsprechen gemäss den unbestrittenen Feststellungen des Regierungsrats den höheren Anforderungen der Modellumschreibung 4270.22 (angefochtener Beschluss E. 2.4 S. 8; Rekursbegründung Ziff. 9).
3.8 Kenntnisse und Fertigkeiten
3.8.1 Betreffend die Unterkompetenz Kenntnisse und Fertigkeiten werden die Unterkriterien Praxiskenntnisse, Kenntnisse der Prozesse und Abläufe und Fertigkeiten unterschieden (Erläuterungen zur Stellenzuordnung, a.a.O., S. 5). Gemäss dem angefochtenen Beschluss erfordert die Stelle Direktor/in Berufsfachschule Basel erhebliche Kenntnisse der Prozesse und Abläufe vorwiegend innerhalb eines Departements (angefochtener Beschluss E. 2.4 S. 8 f.). Diese Feststellung wird vom Rekurrenten im Ergebnis ausdrücklich nicht bestritten (Rekursbegründung Ziff. 26). Damit entsprechen die Anforderungen der Stelle Direktor/in Berufsfachschule Basel bezüglich der Unterkompetenz Kenntnisse und Fertigkeiten im Unterkriterium Kenntnisse der Prozesse und Abläufe den identischen Anforderungen der Modellumschreibungen 4270.20 und 4270.22. Besondere Fertigkeiten werden weder von der Stelle Direktor/in Berufsfachschule Basel noch von den Modellumschreibungen 4270.20 und 4270.22 verlangt.
3.8.2 Im Unterkriterium Praxiskenntnisse erfordert die Stelle Direktor/in Berufsfachschule Basel gemäss dem Regierungsrat erhebliche bis hohe Praxis- und Umsetzungskenntnisse (teilweise Expertenniveau) vorwiegend innerhalb mehrerer Fachbereiche (angefochtener Beschluss E. 2.4 S. 8 f.). Der Rekurrent macht geltend, die Stelle erfordere hohe Praxis- und Umsetzungskenntnisse (Expertenniveau) vorwiegend innerhalb mehrerer Fachbereiche (Rekursbegründung Ziff. 29-31).
Mit dem Unterkriterium Praxiskenntnisse werden die für die Stelle erforderlichen Praxis- und Umsetzungskenntnisse, die zusätzlich zur Aus- und Weiterbildung erworben werden müssen, erfasst. Es werden neun Stufen unterschieden, wobei erhebliche bis hohe Praxis- und Umsetzungskenntnisse (teilweise Expertenniveau) der sechsten und hohe Praxis- und Umsetzungskenntnisse (Expertenniveau) der siebten Stufe entsprechen (Erläuterungen zur Stellenzuordnung, a.a.O., S. 15). Gemäss dem Regierungsrat besteht die primäre Aufgabe der Stelle Direktor/in Berufsfachschule Basel in der Führung des Gesamtbetriebs mit unterschiedlichen Ausbildungsgängen. Zur Erfüllung der fachspezifischen, ausbildungsorientierten Aufgaben stünden ihr die Abteilungsleiter/innen als Fachspezialisten/innen zur Verfügung (angefochtener Beschluss E. 2.4 S. 8). Die Stelle Direktor/in Berufsfachschule Basel müsse nicht selbst über sämtliche Praxis- und Umsetzungskenntnisse in allen Fachbereichen in derselben Tiefe verfügen, wie sie von den Abteilungsleitungen für ihren jeweiligen Bereich verlangt werden. Die Stelle Direktor/in Berufsfachschule Basel führe die Schule, sei aber nicht Fachexpertin für sämtliche Abteilungen der Schule (Vernehmlassung Ziff. 46). Insgesamt erfordere die Stelle damit erhebliche bis hohe Praxis- und Umsetzungskenntnisse (teilweise Expertenniveau) vorwiegend innerhalb mehrerer Fachbereiche (angefochtener Entscheid E. 2.4 S. 8). Die Vorbringen des Rekurrenten sind nicht geeignet, die Richtigkeit dieser überzeugend begründeten Feststellungen des Regierungsrats in Frage zu stellen. Die Behauptung des Rekurrenten, aufgrund der in der Stellenbeschreibung umschriebenen Aufträge und Aufgaben sei es augenfällig, dass die Stelle Direktor/in Berufsfachschule Basel hohe Praxis- und Umsetzungskenntnisse (Expertenniveau) vorwiegend innerhalb mehrerer Fachbereiche erfordere (Rekursbegründung Ziff. 29; Stellungnahme vom 23. September 2019 Ziff. 14), ist unbegründet.
Der Rekurrent macht geltend, diverse Beispiele aus der Praxis zeigten, dass die Stelle Direktor/in Berufsfachschule Basel auch hinsichtlich der zu erfüllenden fachspezifischen, ausbildungsorientierten Aufgaben mindestens über die Praxis- und Umsetzungskenntnisse der Abteilungsleiter/innen verfügten. Als erstes Beispiel behauptet er, er habe in seiner Amtszeit zweimal während längerer Zeit aufgrund einer Vakanz eine Abteilung selbst führen müssen (Rekursbegründung Ziff. 29). In der Verhandlung des Verwaltungsgerichts erläutert er, es handle sich um die Abteilung «Mode und Gestaltung», die er wegen eines Ausfall der Leiterin während des Semesters zweimal je ein halbes Jahr selber geführt habe (Verhandlungsprotokoll S. 2). Dass der Rekurrent aufgrund von Vakanzen vorübergehend selbst eine Abteilungsleitung wahrgenommen hat, wird vom Regierungsrat nicht bestritten (vgl. Vernehmlassung Ziff. 46). Die betreffende Tatsache kann aber bei der Einreihung der Stelle nicht berücksichtigt werden, weil sie in der für die Einreihung massgeblichen Stellenbeschreibung (vgl. oben E. 1.6) keine Grundlage findet. Selbst wenn die Tatsache berücksichtigt würde, könnte daraus, dass die Stelle Direktor/in Berufsfachschule Basel zweimal interimistisch eine Abteilung leiten musste, offensichtlich nicht geschlossen werden, die Stelle müsse über die Praxis- und Umsetzungskenntnisse der Abteilungsleiter/innen aller zehn Abteilungen verfügen. Es handelt sich vielmehr um eine vorübergehende Aufgabe, wie sie im Zuge von Stellenwechseln vorkommen kann. Für die Wahrnehmung der vom Rekurrenten als zweites Beispiel genannten und in der Stellenbeschreibung erwähnten Verantwortung der Stelle Direktor/in Berufsfachschule Basel für die Anstellung der Lehrpersonen braucht die Stelle offensichtlich nicht die Praxis- und Umsetzungskenntnisse aller Lehrpersonen oder Abteilungsleiter/innen. Weshalb für die Wahrnehmung der vom Rekurrenten als drittes Beispiel genannten Verantwortung für externe Projektaufträge hohe Praxis- und Umsetzungskenntnisse (Expertenniveau) erforderlich sein sollten, ist nicht nachvollziehbar.
Der Regierungsrat stellte fest, die Stelle Direktor/in Berufsfachschule Basel fordere keine hohen bis sehr hohen Praxis- und Umsetzungskenntnisse, weil sie beispielsweise keine Gutachten erstellen müsse (angefochtener Beschluss E. 2.4 S. 9). Der Rekurrent wendet diesbezüglich zu Recht ein, dass im vorliegenden Fall nicht hohe bis sehr hohe Praxis- und Umsetzungskenntnisse (achte Stufe), sondern hohe Praxis- und Umsetzungskenntnisse (siebte Stufe) zur Diskussion stünden (vgl. Rekursbegründung Ziff. 30). Dies ändert aber nichts daran, dass die Stelle keine Gutachten erstellen muss und dass sie keine hohen Praxis- und Umsetzungskenntnisse erfordert. Der Rekurrent behauptet, mit der Behandlung von Rekursen, der Erstellung von Vernehmlassungen für das Erziehungsdepartement auf kantonaler und nationaler Ebene und der Ausarbeitung und Anpassung kantonaler Verordnungen ergäben sich aus der Stellenbeschreibung der Stelle Direktor/in Berufsfachschule Basel zumindest indirekt Aufgaben, die einer Gutachtertätigkeit gleichkämen (Rekursbegründung Ziff. 30). Im Bereich der Personalverantwortung wird die abschliessende Bearbeitung von Beschwerden ausdrücklich als Aufgabe der Stelle Direktor/in Berufsfachschule Basel erwähnt (act. 7/5 Ziff. 5). Dass die Behandlung von Rekursen ausserhalb dieses Bereichs zu den Aufgaben der Stelle gehören würde, kann der massgebenden Stellenbeschreibung aber nicht entnommen werden. Gemäss der Stellenbeschreibung gehören die Beratung des Erziehungsdepartements in Fragen der beruflichen Bildung und die Unterstützung der Politikvorbereitung zu den Aufgaben der Stelle Direktor/in Berufsfachschule Basel (act. 7/5 Ziff. 5). Die Mitarbeit an Vernehmlassungen sowie an der Ausarbeitung und Anpassung kantonaler Verordnungen kann unter diese Aufgaben subsumiert werden. Der Regierungsrat macht aber zu Recht geltend, dass davon auszugehen ist, dass die Erstellung von Vernehmlassungen sowie die Ausarbeitung und Anpassung von Verordnungen nicht zu den Hauptaufgaben der Stelle gehören und die Stelle in diesem Bereich nicht federführend ist. Dabei ist insbesondere auch zu berücksichtigen, dass das Vorbereiten von Bildungsverordnungen und das Beantworten von Vernehmlassungen und Stellungnahmen zu den Aufgaben der Stelle Abteilungsvorsteher/in Berufsfachschulen, die der Stelle Direktor/in Berufsfachschule Basel unterstellt ist, gehört (act. 9/26 Ziff. 5). Zudem können die vom Rekurrenten genannten Aufgaben mit dem Regierungsrat nicht einer Gutachtertätigkeit gleichgestellt werden (vgl. Vernehmlassung Ziff. 48). Schliesslich zeigt das Beispiel der Stelle Leiter/in Abteilung Forensische Genetik (FG) des Instituts für Rechtsmedizin, dass hohe Praxis- und Umsetzungskenntnisse (Expertenniveau) nicht leichthin angenommen werden können (Vernehmlassung Ziff. 46). Obwohl die Sicherstellung und Förderung der Fachkompetenz und der Qualität der Abteilung FG sowie der wissenschaftlichen Tätigkeit der Abteilung FG und die universitäre Lehrtätigkeit zum generellen Auftrag dieser Stelle gehören und die Hauptaufgaben der Stelle die Verantwortung für die fachliche Richtigkeit aller Analysen und Gutachten der Abteilung FG und deren Vertretung gegenüber Dritten inklusive vor Gericht, die selbständige Begutachtung von Fällen aus dem ganzen Gebiet der forensischen Genetik und die Verantwortung für die Einarbeitung und Sicherstellung der fachlichen Fähigkeiten der wissenschaftlichen Mitarbeitenden umfassen (act. 9/22 Ziff. 5 f.), werden dieser Stelle «nur» hohe Praxis- und Umsetzungskenntnisse (Expertenniveau) attestiert (vgl. Vernehmlassung Ziff. 46). Aus den vorstehenden Gründen ist die Feststellung des Regierungsrats, die Stelle Direktor/in Berufsfachschule Basel erfordere erhebliche bis hohe Praxis- und Umsetzungskenntnisse (teilweise Expertenniveau) vorwiegend innerhalb mehrerer Fachbereiche, nicht zu beanstanden. Damit entsprechen die Anforderungen der Stelle bezüglich der Unterkompetenz Kenntnisse und Fertigkeiten im Unterkriterium Praxiskenntnisse denjenigen der Modellumschreibung 4270.20.
3.9 Zusammenfassung
Zusammenfassend ist festzustellen, dass die Stelle Direktor/in Berufsfachschule Basel alle Anforderungen der Modellumschreibung 4270.20 erfüllt. Betreffend eine Unterkompetenz (Kommunikationsfähigkeit) erfüllt die Stelle die mit denjenigen der Modellumschreibung 4270.20 identischen Anforderungen der Modellumschreibung 4270.22. In Bezug auf drei Unterkompetenzen (Selbständigkeit, Führung und Wissen) erfüllt die Stelle die höheren Anforderungen der Modellumschreibung 4270.22. Bezüglich der Unterkompetenzen Flexibilität sowie Kooperations- und Teamfähigkeit entsprechen die Anforderungen der Stelle in je einem Unterkriterium den identischen Anforderungen der Modellumschreibungen 4270.20 und 4270.22 (Aufgabenvielfalt und Schwierigkeitsgrad der Aufgabe), in je einem Unterkriterium den höheren Anforderungen der Modellumschreibung 4270.22 (Bekanntheitsgrad sowie Interessen und Standpunkte der Partner/innen) und in je einem Unterkriterium den tiefen Anforderungen der Modellumschreibung 4270.20 (Häufigkeit der Wechsel und Grösse der Gruppe). In Bezug auf die Unterkompetenz Kenntnisse und Fertigkeiten entsprechen die Anforderungen der Stelle in einem Unterkriterium den identischen Anforderungen der Modellumschreibungen 4270.20 und 4270.22 (Kenntnisse der Prozesse und Abläufe) und in einem Unterkriterium den tieferen Anforderungen der Modellumschreibung 4270.20 (Praxiskenntnisse). Damit werden die höheren Anforderungen der Modellumschreibung 4270.22 in drei Unterkriterien zu mehr als der Hälfte nicht erreicht. Im Unterkriterium Führungsunterstützung werden die Anforderungen der Modellumschreibung 4270.22 übertroffen. Zusammenfassend erfüllt die Stelle Direktor/in Berufsfachschule Basel die Anforderungen der Modellumschreibung 4270.20 voll und erreicht zudem in wesentlichen Teilen das Anforderungsniveau der Modellumschreibung 4270.22. Unter diesen Umständen ist die Einreihung in die nicht umschriebene Richtposition 4270.21 nicht zu beanstanden. Wenn nur die neun Unterkriterien, in denen sich die Modellumschreibungen 4270.20 und 4270.22 unterscheiden, betrachtet werden, entsprechen die Anforderungen der Stelle Direktor/in Berufsfachschule Basel in drei Unterkriterien denjenigen der Modellumschreibung 4270.20 und in sechs Unterkriterien denjenigen der Modellumschreibung 4270.22. Damit werden die Anforderungen der nächsttieferen Modellumschreibung überwiegend übertroffen. Die Anforderungen der Modellumschreibung 4270.22 werden aber nur im vergleichsweise unbedeutenden Unterkriterium der Führungsunterstützung übertroffen (nicht durch die eigentliche Schulleitung, sondern durch Mitarbeit des Stelleninhabers in Gremien). Zudem werden die Anforderungen der Modellumschreibung nur in einer Unterkompetenz und nicht in einer gesamten Kompetenz übertroffen. Auch wenn die Einreihung in eine umschriebene Richtposition nicht zwingend voraussetzt, dass die Kompetenzen und Unterkompetenzen, bei denen die Anforderungen der nächsthöheren Modellumschreibung nicht erreicht werden, durch diejenigen, in denen die Anforderungen der nächsthöheren Modellumschreibung übertroffen werden, vollständig kompensiert werden (vgl. VGE VD.2018.243 vom 8. November 2019 E. 4.10), ist es unter diesen Umständen entgegen der Ansicht des Rekurrenten (vgl. Rekursbegründung Ziff. 34) vertretbar, davon auszugehen, dass die Stelle Direktor/in Berufsfachschule Basel zwar näher, aber nicht deutlich näher bei der Modellumschreibung 4270.22 als bei der Modellumschreibung 4270.20 und daher immer noch in einem Zwischenbereich liegt. Damit hat der Regierungsrat seinen Ermessensspielraum nicht überschritten, indem er die Stelle in die Richtposition 4270.21 eingereiht hat.
4.1 Direktor/in Allgemeine Gewerbeschule Basel
4.1.1 Die Stelle Direktor/in Allgemeine Gewerbeschule Basel wurde auf die Richtposition 4270.22 in die Lohnklasse 22 überführt (angefochtener Beschluss E. 2.5 S. 10) und liegt damit eine Lohnklasse höher als die Stelle des Rekurrenten.
4.1.2 Aus der Stellenbezeichnung ergibt sich, dass sich der Auftrag der Stelle Direktor/in Berufsfachschule Basel auf die Berufsfachschule bezieht und derjenige der Stelle Direktor/in Allgemeine Gewerbeschule Basel auf die Allgemeine Gewerbeschule. Der ersten Stelle sind total 96,86 Stellen bzw. 175 Personen unterstellt und der zweiten 172,96 Stellen bzw. 292 Personen. Für die personellen Kompetenzen wird in der Stellenbeschreibung der Stelle Direktor/in Berufsfachschule Basel unter anderem auf das Gesetz betreffend die Berufsfachschule Basel (SG 423.100) verwiesen und in der Stellenbeschreibung der Stelle Direktor/in Allgemeine Gewerbeschule Basel auf das Gesetz betreffend die Allgemeine Gewerbeschulde Basel (AGS Basel) und die Schule für Gestaltung Basel (SfG Basel). Die Organigramme, die Bestandteile der beiden Stellenbeschreibungen bilden (vgl. oben E. 1.6), unterscheiden sich erheblich. Im Übrigen sind die Stellenbeschreibungen der Stellen Direktor/in Berufsfachschule Basel und Direktor/in Allgemeine Gewerbeschule Basel dem Wortlaut nach grösstenteils und materiell vollständig identisch. Entgegen der Ansicht des Rekurrenten (vgl. Ziff. 39 und 43) kann daraus aus den nachstehenden Gründen aber nicht abgeleitet werden, dass die beiden Stellen in dieselbe Lohnklasse überführt werden müssten.
4.1.3 Der Regierungsrat stellte fest, die Stelle Direktor/in Allgemeine Gewerbeschule Basel sei für ein deutlich grösseres Bildungsangebot verantwortlich als die Stelle Direktor/in Berufsfachschule Basel (angefochtener Entscheid E. 2.5 S. 10). Der Rekurrent bestreitet dies (Stellungnahme vom 23. September 2019 Ziff. 19a, Rekursbegründung Ziff. 42).
Die Berufsfachschule Basel bietet gemäss der unbestrittenen Darstellung des Rekurrenten berufliche Grundbildungen in den Sparten Bekleidung, Betreuung, Coiffure, Detailhandel, Hauswirtschaft und Pharma an (Stellungnahme vom 23. September 2019 Ziff. 19a; Rekursbegründung Ziff. 41). Damit bietet sie gemäss den Feststellungen des Regierungsrats weniger als 20 berufliche Grundbildungen an (Vernehmlassung Ziff. 61). An der Allgemeinen Gewerbeschule werden berufliche Grundausbildungen in den Bereichen baugewerbliche Berufe (15 Berufe), Chemie-, Ernährungs- und diverse Berufe (10 Berufe) sowie mechanisch-technische Berufe (16 Berufe) angeboten (angefochtener Beschluss E. 2.5 S. 10; Bericht vom 21. Juni 2019 S. 6; Vernehmlassung Ziff. 61). Damit bietet die Allgemeine Gewerbeschule Basel mehr berufliche Grundausbildungen an als die Berufsfachschule (Stellungnahme vom 23. September 2019 Ziff. 20; Vernehmlassung Ziff. 61). Der Rekurrent macht geltend, die von der Berufsfachschule geführten beruflichen Grundbildungen seien sehr komplex und stammten aus stark divergierenden Sparten (Stellungnahme vom 23. September 2019 Ziff. 19a, 19c und 20; Rekursbegründung Ziff. 41). Dass dies für die von der Allgemeinen Gewerbeschule Basel geführten beruflichen Grundbildungen nicht gelte, behauptet er allerdings nicht. Weiter behauptet der Rekurrent, die berufliche Grundbildung im Detailhandel (Detailhandelsfachleute) könne in 28 Branchen, die in 10 Branchengruppen zusammengefasst seien, absolviert werden. Zudem könne zwischen den beiden Anforderungsprofilen Beratung und Bewirtschaftung gewählt werden. Für die Lernenden im Detailhandel werde eine separate Lehrabschlussprüfung durchgeführt (Stellungnahme vom 23. September 2019 Ziff. 19a; Rekursbegründung Ziff. 41). Deshalb sei die Stelle Direktor/in Berufsfachschule Basel Mitglied in zwei Lehrabschlussprüfungskommissionen (Stellungnahme vom 23. September 2019 Ziff. 20). Die berufliche Grundbildung im Bereich Soziales (Fachleute Betreuung) werde in den Fachrichtungen Behindertenbetreuung, Betagtenbetreuung und Kinderbetreuung angeboten. Zusätzlich würden an der Berufsfachschule Basel in der beruflichen Nachholbildung spezielle Klassen für Erwachsene in den Bereichen Detailhandelsfachleute und Fachleute Betreuung geführt (Stellungnahme vom 23. September 2019 Ziff. 19a; Rekursbegründung Ziff. 41). Auch wenn die vom Regierungsrat nicht bestrittenen Tatsachenbehauptungen des Rekurrenten als wahr unterstellt werden, sind sie nicht geeignet, den unterschiedlichen Umfang der von den beiden Schulen angebotenen beruflichen Grundausbildungen wesentlich zu relativieren.
Die staatlichen Anbieterinnen und Anbieter können die folgenden Berufsmaturität-Ausrichtungen anbieten: Gestaltung und Kunst; Gesundheit und Soziales; Technik, Architektur, Life Sciences; Wirtschaft und Dienstleistungen (Typ Wirtschaft und Typ Dienstleistungen); Natur, Landschaft, Lebensmittel (§ 2 Abs. 1 der Berufsmaturitätsverordnung [SG 424.100]; vgl. Stellungnahme vom 23. September 2019 Ziff. 19a; Rekursbegründung Ziff. 41 f.). Die Berufsfachschule Basel bietet die Ausrichtungen Gesundheit und Soziales sowie Wirtschaft und Dienstleistungen, Typ Dienstleistungen, an und führt diese selbständig durch (Stellungnahme vom 23. September 2019 Ziff. 19a; Rekursbegründung Ziff. 41; Vernehmlassung Ziff. 61). Die Allgemeine Gewerbeschule Basel bietet die Ausrichtungen Technik, Architektur, Life Sciences sowie Wirtschaft und Dienstleistungen, Typ Dienstleistungen, und in Kooperation mit der Schule für Gestaltung Basel Gestaltung und Kunst an (vgl. angefochtener Beschluss E. 2.5 S. 10; Bericht vom 21. Juni 2019 S. 6; Stellungnahme vom 23. September 2019 Ziff. 19a; Rekursbegründung Ziff. 41; Vernehmlassung Ziff. 61). Die Ausrichtung Technik, Architektur, Life Sciences führt die Allgemeine Gewerbeschule Basel selbständig durch. Die Lernenden der Ausrichtung Wirtschaft und Dienstleistungen werden jedoch an der Berufsfachschule Basel unterrichtet (Stellungnahme vom 23. September 2019 Ziff. 19a; Rekursbegründung Ziff. 41; Vernehmlassung Ziff. 61). Der Regierungsrat macht geltend, die Ausrichtung Gestaltung und Kunst werde in der Allgemeinen Gewerbeschule durchgeführt und von dieser selbständig geführt, ohne die Kooperation mit der Schule für Gestaltung zu bestreiten (Vernehmlassung Ziff. 61). In der Gerichtsverhandlung warf der Rekurrent die Frage auf, welche Schulleitung angesichts dieser Kooperation zuständig sei (Verhandlungsprotokoll S. 6). Die Vertreterin des Regierungsrats sagte in der Gerichtsverhandlung, dass die Berufsmaturitätsausrichtung Gestaltung und Kunst fachlich ein Teil der Schule für Gestaltung sei, die ganze Organisation und Durchführung aber bei der Allgemeinen Gewerbeschule liege (Verhandlungsprotokoll S. 7). Auf der Webseite der Schule für Gestaltung Basel wird angegeben, es bestehe eine gemeinsame Berufsmaturitätsschule der beiden Schulen mit Ausbildungsgängen in den angebotenen Ausrichtungen, die als Abteilung mit eigener Leitung administrativ der Allgemeinen Gewerbeschule angegliedert sei (https://www.sfgbasel.ch/berufsmaturitaet/, besucht am 16. Dezember 2020). Insgesamt ist also bezüglich des Berufsmaturitätsangebots in Gestaltung und Kunst von einem Zusammenwirken der Allgemeinen Gewerbeschule und der Schule für Gestaltung auszugehen. Zudem bietet die Allgemeine Gewerbeschule die Berufsmaturität in weiteren Ausrichtungen an, so dass der konkrete Umfang ihrer Beteiligung an der Ausrichtung Gestaltung und Kunst für die vorliegende Beurteilung nicht ausschlaggebend ist. Unabhängig davon, ob diese Ausrichtung von der Allgemeinen Gewerbeschule selbständig durchgeführt wird oder nicht, sind die Bildungsangebote der Berufsfachschule und der Allgemeinen Gewerbeschule im Bereich der Berufsmaturität insgesamt vergleichbar.
Gemäss der unbestrittenen Darstellung des Rekurrenten bietet die Berufsfachschule Basel auf der Ebene der höheren Berufsbildung die Höhere Fachschule Kindererziehung und die Berufsprüfung Detailhandelsspezialist/in an. Das Didaktikmodul Lehren und Lernen im Betrieb bildet Coiffeusen und Coiffeure zu Berufsbildnerinnen und Berufsbildnern weiter. Im Lehrgang Frühe sprachliche Förderung – Schwerpunkt Deutsch werden Fachpersonen aus Spielgruppen und Tagesstrukturen für die frühe Deutschförderung ausgebildet (Stellungnahme vom 23. September 2019 Ziff. 19a; Rekursbegründung Ziff. 41). Der Rekurrent macht geltend, dieser Lehrgang werde in Zusammenarbeit mit der im Erziehungsdepartement angesiedelten Fachstelle Frühe Deutschförderung konzipiert (Vernehmlassung Ziff. 61). Weshalb dies für die Stelleneinreihung relevant sein sollte, ist nicht ersichtlich. Die Allgemeine Gewerbeschule Basel bietet im Bereich der höheren Berufsbildung acht Ausbildungen auf Niveau Berufs- und Höhere Fachprüfung sowie fünf Ausbildungen auf Niveau Höhere Fachschule an und führt diese durch (angefochtener Beschluss E. 2.5 S. 10; Bericht vom 21. Juni 2019 S. 6; Vernehmlassung Ziff. 61). Insgesamt ist das Bildungsangebot der Allgemeinen Gewerbeschule Basel im Bereich der höheren Berufsbildung deutlich grösser als dasjenige der Berufsfachschule Basel (Vernehmlassung Ziff. 61; vgl. Stellungnahme vom 23. September 2019 Ziff. 20). In der Gerichtsverhandlung sagte der Rekurrent, das Didaktikmodul Lehren und Lernen im Betrieb gehöre zur berufsorientierten Weiterbildung. Es existiere ein vorgeschriebenes Curriculum des Berufsverbandes «Coiffeur Suisse» mit einer Prüfung für die Lehrlingsausbildung. Der Lehrgang Frühe sprachliche Förderung – Schwerpunkt Deutsch sei in einer kantonalen Verordnung geregelt und werde mit einem kantonalen Zertifikat abgeschlossen. Er gehöre also zur höheren Berufsbildung (Verhandlungsprotokoll S. 3). Die Vertreterin des Regierungsrats hat diese Angaben für das Didaktikmodul Lehren und Lernen im Betrieb anerkannt und bezüglich des Lehrgangs Frühe sprachliche Förderung – Schwerpunkt Deutsch Nichtwissen geltend gemacht (Verhandlungsprotokoll S. 6).
Gemäss der unbestrittenen Darstellung des Rekurrenten führt die Berufsfachschule Basel in der berufsorientierten und in der allgemeinen Weiterbildung eine Vielzahl an Kursen. Alleine in der Abteilung Mode und Gestaltung werden über 100 Kurse im textilen Handwerk angeboten. Daneben werden Weiterbildungsangebote in den Bereichen Ernährung und Hauswirtschaft sowie für die sozialen Berufe geführt (Stellungnahme vom 23. September 2019 Ziff. 19a; Rekursbegründung Ziff. 41). Damit führt die Berufsfachschule Basel bedeutend mehr Angebote der berufsorientierten und allgemeinen Weiterbildung als die Allgemeine Gewerbeschule Basel (Stellungnahme vom 23. September 2019 Ziff. 20; Rekursbegründung Ziff. 42). Diesbezüglich weist der Regierungsrat darauf hin, dass es sich bei den an der Berufsfachschule Basel im Zusammenhang mit der berufsorientierten und allgemeinen Weiterbildung angebotenen Kursen um freiwillige Kurse handelt, denen im Zusammenhang mit der Berufsbildung keine tragende Rolle beigemessen werden kann. Im Rahmen dieser Kurse müssen kein Lernplan erfüllt und keine Prüfungen abgelegt werden (Vernehmlassung Ziff. 61). Damit sind auch die Anforderungen an die Stelle Direktor/in Berufsfachschule Basel bezüglich der erwähnten Kurse geringer als betreffend die beruflichen Grundausbildungen.
Betreffend den Umfang des Bildungsangebots beantragt der Rekurrent als Beweis die Einholung einer amtlichen Erkundigung beim Erziehungsdepartement (Rekursbegründung Ziff. 41 f.). Die konkreten diesbezüglichen Tatsachenbehauptungen des Rekurrenten sind im Wesentlichen unbestritten. Ob das Bildungsangebot der Allgemeinen Gewerbeschule Basel angesichts der weitgehend unbestrittenen konkreten Tatsachenbehauptungen des Rekurrenten und des Regierungsrats grösser ist als dasjenige der Berufsfachschule Basel, kann und muss das Gericht selbst beurteilen. Der Beweisantrag des Rekurrenten ist deshalb abzuweisen.
In der Gerichtsverhandlung hat der Rekurrent eine Aufstellung der Anzahl beruflicher Grundbildungen an der Allgemeinen Gewerbeschule und an der Berufsfachschule Basel eingereicht (act. 13). Er weist darauf hin, dass die Zahlen je nach Zählweise der Ausbildungen unterschiedlich ausfallen. So ergäben sich an der Allgemeinen Gewerbeschule je nach Berücksichtigung der Mehrfachnennungen 41 oder 27 Ausbildungsgänge, an der Berufsfachschule 30 oder 15 Ausbildungsgänge. Schon aus dem Umfang der aufgelisteten Berufsrichtungen (wie etwa Boden-Parkettleger/in oder Bekleidungsgestalter/in) wird aber deutlich, dass das Angebot an der Allgemeinen Gewerbeschule grösser ist als an der Berufsfachschule.
Zusammenfassend ergibt sich aus den vorstehenden Feststellungen, dass die Stelle Direktor/in Allgemeine Gewerbeschule Basel für ein grösseres Bildungsangebot verantwortlich ist als die Stelle Direktor/in Berufsfachschule Basel. Wie der Regierungsrat richtig festgestellt hat, ergibt sich daraus, dass bei der Allgemeinen Gewerbeschule Basel die thematische Breite grösser ist und mehr Abstimmungsbedarf mit politischen Instanzen und Organisationen der Arbeitswelt besteht als bei der Berufsfachschule Basel (vgl. angefochtener Beschluss E. 2.5 S. 10; Bericht vom 21. Juni 2019 S. 6; Vernehmlassung Ziff. 66). Die Behauptung des Rekurrenten, die thematische Breite und der Abstimmungsbedarf seien bei der Berufsfachschule Basel und der Allgemeinen Gewerbeschule Basel gleich zu gewichten (Stellungnahme vom 23. September 2019 Ziff. 20; vgl. Rekursbegründung Ziff. 45), ist unbegründet. Der Rekurrent behauptet, die beruflichen Grundbildungen im sozialen Bereich seien sehr jung und erst seit einigen Jahren eidgenössisch reglementiert. Sie erforderten deshalb auf den Ebenen Bund und Kantone einen hohen Abstimmungsbedarf. Mit dem Lehrgang Frühe sprachliche Förderung – Schwerpunkt Deutsch engagiere sich die Berufsfachschule Basel sehr stark im Bereich der frühen Sprachförderung, was einen zusätzlichen Abstimmungsbedarf mit kantonalen Strukturen, Behörden und politischen Instanzen ausserhalb der Berufsbildung erfordere (Stellungnahme vom 23. September 2019 Ziff. 19c; Rekursbegründung Ziff. 45). Diese Behauptungen sind auch bei Wahrunterstellung nicht geeignet, den bei der Allgemeinen Gewerbeschule Basel durch das grössere Angebot an beruflichen Grundausbildungen und das deutlich grössere Angebot im Bereich der höheren Berufsbildung verursachten zusätzlichen Abstimmungsbedarf zu kompensieren.
4.1.4 Entgegen der Ansicht des Rekurrenten (vgl. Rekursbegründung Ziff. 43) ist das Bildungsangebot bei der Stelleneinreihung zu berücksichtigen. Sowohl die Zuordnung auf die Richtposition als auch die Quervergleiche erfolgen zwar auf der Grundlage der Stellenbeschreibungen (vgl. oben E. 1.6). Bei der Interpretation der Stellenbeschreibungen können aber die Ausführungen der Rekurrierenden als Stelleninhaberinnen und Stelleninhaber und deren Vorgesetzten berücksichtigt werden (VGE VD.2019.78 vom 27. Mai 2020 E. 2.5.1, VD.2018.107 vom 27. März 2019 E. 3.4, VD.2017.49 vom 20. Juni 2018 E. 3.2, VD.2017.48 vom 23. März 2018 E. 3.2). Somit sind die als Basis für die Stelleneinreihung dienenden Stellenbeschreibungen auszulegen (vgl. VGE VD.2019.78 vom 27. Mai 2020 E. 2.5.2). Aus den Stellenbeschreibungen ergibt sich, dass sich der Auftrag der jeweiligen Direktionsstelle auf unterschiedliche Schulen bezieht, deren jeweiliges Bildungsangebot bei der Auslegung der Stellenbeschreibung zu berücksichtigen ist. Dieses ergibt sich zudem teilweise aus den Organigrammen der Organisationseinheiten, die integrierter Bestandteil der Stellenbeschreibungen sind (vgl. oben E. 1.6). So ist aus dem Organigramm der Berufsfachschule Basel insbesondere erkennbar, dass die Berufsfachschule Basel Ausbildungen in den Bereichen Detailhandel, Hauswirtschaft, soziale Berufe, Mode und Gestaltung, Berufsmaturität und Allgemeinbildung anbietet. Aus dem Organigramm der Allgemeinen Gewerbeschule Basel ist namentlich ersichtlich, dass das Angebot Ausbildungen in den Bereichen Bau, Chemie, Ernährung, diverse Berufe, mechanisch-technische Berufe, Berufsmaturität und Allgemeinbildung umfasst. Diese Angaben gehören zu den entsprechenden Stellenbeschreibungen und sind bei deren Auslegung zu berücksichtigen.
4.1.5 Die vorstehend dargelegten Umstände (vgl. oben E. 4.1.2 f.) sind entgegen der Ansicht des Rekurrenten (vgl. Rekursbegründung Ziff. 39 und 43-45) für die Stelleneinreihung sehr wohl relevant. Bei der für das Unterkriterium Linienführung massgebenden Anzahl der geführten Mitarbeitenden (sogenannte Führungsspanne) sind nach der vertretbaren Ansicht des Regierungsrats nur die direkt geführten Mitarbeitenden zu berücksichtigen (vgl. angefochtener Beschluss E. 2.4 S. 8; Vernehmlassung Ziff. 62; VGE VD.2019.54-55 vom 21. Januar 2020 E. 4.5.2). Entgegen der Ansicht des Rekurrenten (Rekursbegründung Ziff. 44) bedeutet dies jedoch nicht, dass die Anzahl der total unterstellten und damit indirekt geführten Stellen bzw. Personen für die Stelleneinreihung unerheblich wäre. Die vom Regierungsrat offenbar als Gesamtführung bezeichnete Führung aller einer Stelle unterstellten Stellen bzw. Personen wirkt sich vielmehr mittelbar auf verschiedene Unterkompetenzen aus (vgl. Vernehmlassung Ziff. 62 und 64), wie im Folgenden dargelegt wird. Der Stelle Direktor/in Berufsfachschule Basel sind total 96,86 Stellen unterstellt und der Stelle Direktor/in Allgemeine Gewerbeschule Basel 172,96 Stellen. Damit stehen der zweiten Stelle knapp 80 % mehr personelle Ressourcen zur Verfügung als der ersten. Zudem ist es offensichtlich, dass der Stelle Direktor/in Allgemeine Gewerbeschule Basel entsprechend der deutlich grösseren Zahl an Mitarbeitenden auch sonst mehr Ressourcen zur Verfügung stehen. Damit sind die Anforderungen der Stelle Direktor/in Allgemeine Gewerbeschule Basel bezüglich des Unterkriteriums Handlungsfreiraum höher als diejenigen der Stelle Direktor/in Berufsfachschule Basel (vgl. Vernehmlassung Ziff. 55 und 62; Erläuterungen zur Stellenzuordnung, a.a.O., S. 6).
Aufgrund des grösseren Bildungsangebots und der damit verbundenen grösseren thematischen Breite (vgl. oben E. 4.1.3) sind die Anforderungen der Stelle Direktor/in Allgemeine Gewerbeschule Basel in Bezug auf das Unterkriterium Aufgabenvielfalt höher als diejenigen der Stelle Direktor/in Berufsfachschule Basel (vgl. Vernehmlassung Ziff. 55 und 62; Erläuterungen zur Stellenzuordnung, a.a.O., S. 8).
Die Allgemeine Gewerbeschule Basel hat nach dem Gesagten rund zwei Drittel mehr Mitarbeitende als die Berufsfachschule Basel (vgl. angefochtener Beschluss E. 2.5 S. 10; Bericht vom 21. Juni 2019 S. 6). Im September 2015 hatten die Berufsfachschule Basel 1’804 und die Allgemeine Gewerbeschule Basel 2’213 Lernende in der beruflichen Grundbildung (Stellungnahme vom 23. September 2019 Ziff. 21). In dringenden Fällen können Anfragen von Mitarbeitenden, Lehrbetrieben und Lernenden zu nicht planbaren fremdbestimmten Wechseln führen (vgl. oben E. 3.2.2). Die deutlich grössere Zahl von Mitarbeitenden, Lehrbetrieben und Lernenden in der beruflichen Grundbildung hat deshalb zur Folge, dass die Anforderungen der Stelle Direktor/in Allgemeine Gewerbeschule Basel bezüglich des Unterkriteriums Häufigkeit der Wechsel höher sind als diejenigen der Stelle Direktor/in Berufsfachschule (vgl. Vernehmlassung Ziff. 55 und 62).
Gemäss den nicht zu beanstandenden Feststellungen des Regierungsrats erfolgt die Bearbeitung der komplexen Problemstellungen bei der Stelle Direktor/in Berufsfachschule Basel in einer grösseren Gruppe und bei der Stelle Direktor/in Allgemeine Gewerbeschule in einer grossen Gruppe (vgl. oben E. 3.4.2). Damit entsprechen die Anforderungen bezüglich des Unterkriteriums Grösse der Gruppe bei dieser Stelle denjenigen der Modellumschreibung 4270.22 und bei jener Stelle denjenigen der Modellumschreibung 4270.20.
Gemäss der nachvollziehbaren Ansicht des Regierungsrats sind aufgrund der unterschiedlichen Grösse und Komplexität der beiden Schulen bezüglich des Unterkriteriums Kenntnisse der Prozesse und Abläufe die Anforderungen der Stelle Direktor/in Allgemeine Gewerbeschule Basel marginal höher als diejenigen der Stelle Direktor/in Berufsfachschule Basel (Vernehmlassung Ziff. 55).
4.1.6 Aus den vorstehenden Erwägungen ergibt sich, dass die Anforderungen der Stelle Direktor/in Allgemeine Gewerbeschule Basel in einigen bewertungsrelevanten Punkten höher sind als diejenigen der Stelle Direktor/in Berufsfachschule. Gemäss dem Regierungsrat führt dies dazu, dass die Quervergleichsstelle die Lohnklasse 22 knapp erreicht (Vernehmlassung Ziff. 55) und die um eine Lohnklasse höhere Einreihung angemessen ist (vgl. angefochtener Beschluss E. 2.5 S. 9 f.). Es handelt sich um die grösste der höheren Schulen, deren Leitungsstelle die Grenze zur Lohnklasse 22 überschritten hat. Angesichts der Grössenverhältnisse ist die unterschiedliche Einreihung sachlich vertretbar. Eine ähnliche Schwellenproblematik liegt bei der Einreihung von Schulhauswart/innen vor, die von der Grösse der Anlage abhängig gemacht wurde, was das Verwaltungsgericht als zulässig erachtete (VGE VD.2016.138 vom 27. Februar 2017 E. 4).
Aus den vorstehenden Gründen ist die um eine Lohnklasse höhere Einreihung der Quervergleichsstelle gegenüber der Stelle des Rekurrenten sachlich vertretbar. Dies gilt auch dann, wenn die höheren Anforderungen in Bezug auf die Unterkriterien Handlungsfreiraum, Aufgabenvielfalt, Häufigkeit der Wechsel sowie Kenntnisse der Prozesse und Abläufe nicht dazu führen, dass die Anforderungen der Stelle Direktor/in Allgemeine Gewerbeschule Basel bezüglich der Häufigkeit der Wechsel denjenigen der Modellumschreibung 4270.22 entsprechen und bezüglich des Handlungsfreiraums, der Aufgabenvielfalt sowie der Kenntnisse der Prozesse und Abläufe diejenigen der Modellumschreibung 4270.22 übertreffen. Bei der Prüfung, ob die Stelle in einer Gesamtbetrachtung deutlich näher an der nächsthöheren Modellumschreibung ist als an der nächsttiefen (vgl. dazu oben E. 2.3), kann nämlich auch berücksichtigt werden, in welchem Mass die Anforderungen der Modellumschreibungen erfüllt sind.
4.2 Direktor/in Bildungszentrum Gesundheit Basel
Die Stelle Direktor/in Bildungszentrum Gesundheit Basel wurde auf die Richtposition 4270.21 in die Lohnklasse 21 überführt (angefochtener Beschluss E. 2.5 S. 11), gleich wie die Stelle des Rekurrenten. Dieser Quervergleichsstelle obliegt die strategische und operative Leitung einer Höheren Fachschule und einer Abteilung Fachhochschule (act. 9/24 Ziff. 4). Der Stelle sind direkt 5,6 Stellen bzw. 6 Personen unterstellt und total 73,5 Stellen bzw. 92 Personen (act. 9/24 Ziff. 3). Damit sind der Quervergleichsstelle sowohl direkt als auch indirekt deutlich weniger Stellen bzw. Personen unterstellt als der Stelle des Rekurrenten (direkt 10 und total 96,86 bzw. 175 [act. 7/5 Ziff. 3]). Mit 10 zu 6 direkt unterstellten Personen ist die Führungsspanne bei der Stelle des Rekurrenten entgegen der Ansicht des Regierungsrats (angefochtener Beschluss E. 2.5 S. 11; Vernehmlassung Ziff. 70 und 72) nicht bloss etwas, sondern deutlich grösser als bei der Quervergleichsstelle, wie der Rekurrent zu Recht geltend macht (Rekursbegründung Ziff. 46 f.).
Der Rekurrent hat in der Gerichtsverhandlung eine Aufstellung eingereicht, um die Unterschiede im Bildungsangebot seiner Schule (Berufsfachschule Basel) und der Schule der Quervergleichsstelle (Bildungszentrum Gesundheit Basel) zu illustrieren (act. 13). Daraus wird deutlich, dass das Bildungszentrum Basel lediglich in zwei Bereichen (höhere Berufsbildung und Fachhochschule) aktiv ist, die Berufsfachschule dagegen in sechs Bereichen (berufliche Vorbildung, berufliche Grundbildung, Berufsmaturität, berufliche Nachholbildung, Lehrwerkstatt, höhere Berufsbildung). Die Quervergleichsstelle ist für drei Ausbildungsgänge auf dem Niveau Höhere Berufsbildung (Pflege, biomedizinische Analytik, medizinisch-technische Radiologie) und in Zusammenarbeit mit der Fachhochschule Bern für einen Studiengang auf Niveau Fachhochschule (Physiotherapie) verantwortlich (angefochtener Beschluss E. 2.5 S. 11; Vernehmlassung Ziff. 69 f.). Die Berufsfachschule Basel bietet auf der Ebene der höheren Berufsbildung drei Ausbildungsgänge an (Höhere Fachschule Kindererziehung, Berufsprüfung Detailhandelsspezialist/in, Lehrgang Frühe sprachliche Förderung – Schwerpunkt Deutsch (vgl. oben E. 4.1.3). Das Schwergewicht des Angebots der Berufsfachschule liegt aber in den Bereichen Berufsbildung und Berufsmaturität (Vernehmlassung Ziff. 70; vgl. oben E. 4.1.3). Das Ausbildungsniveau an einer Fachhochschule ist um eine Schulstufe höher als dasjenige an einer Höheren Fachschule und die Ausbildung an einer Höheren Fachschule ist um eine Schulstufe höher als die mit einem eidgenössischen Fähigkeitszeugnis abgeschlossene (Vernehmlassung Ziff. 70). Das Bildungsangebot der Berufsfachschule Basel ist zwar breiter als dasjenige des Gesundheitszentrums Basel. Insgesamt bewegt sich das Ausbildungsniveau des Gesundheitszentrums Basel aber auf einem höheren Niveau als dasjenige der Berufsfachschule Basel (angefochtener Beschluss E. 2.5 S. 11; Vernehmlassung Ziff. 70 und 72). Dass der Studiengang auf Niveau Fachhochschule in Zusammenarbeit mit der Fachhochschule Bern durchgeführt wird und die Studierenden gemäss der Darstellung des Rekurrenten an der Fachhochschule Bern immatrikuliert sind (Rekursbegründung Ziff. 46), ändert daran nichts. Entgegen der Ansicht des Rekurrenten (Rekursbegründung Ziff. 46) ist das Ausbildungsniveau der Schulen für die Einreihung der Stellen der Direktorinnen bzw. Direktoren der Schulen relevant. Gemäss einem in der ganzen Schullandschaft geltenden Grundsatz wird bei der Einreihung der Stellen der Lehrpersonen dem Niveau des Bildungsangebots Rechnung getragen (Vernehmlassung Ziff. 70). Die Führung ist anspruchsvoller, wenn die unterstellten Mitarbeitenden in eine höhere Lohnklasse eingereiht sind (vgl. VGE VD.2017.49 vom 20. Juni 2018 E. 6.2.4, VD.2017.48 vom 23. März 2018 E. 6.1.2). Wenn wegen des höheren Niveaus des Bildungsangebots der Direktorin oder dem Direktor der Schule unterstellte Mitarbeitende in eine höhere Lohnklasse eingereiht werden, sind somit auch die Anforderungen an die Führungskompetenz der Direktorin oder des Direktors höher. Wenn Lehrpersonen in eine höhere Lohnstufe eingereiht sind, kann zudem das interne Gefüge eine höhere Einreihung der diesen vorgesetzten Stelle der Direktorin oder des Direktors gebieten. Aus den vorstehenden Gründen lässt es sich entgegen der Ansicht des Rekurrenten (vgl. Rekursbegründung Ziff. 47) sachlich rechtfertigen, die Stelle Direktor/in Berufsfachschule Basel und die Stelle Direktor/in Bildungszentrum Gesundheit Basel in dieselbe Lohnklasse zu überführen. Im Übrigen steht die Behauptung des Rekurrenten, aus dem Quervergleich mit der Stelle Direktor/in Bildungszentrum Gesundheit Basel müsse geschlossen werden, dass die Stelle Direktor/in Berufsfachschule Basel eine Lohnklasse höher einzureihen sei (Rekursbegründung Ziff. 47), in unauflöslichem Widerspruch zu seinem eigenen früheren Einwand, der Quervergleich mit der erwähnten Stelle sei nicht aussagekräftig (Stellungnahme vom 23. September 2019 Ziff. 21).
4.3 Direktor/in Schule für Gestaltung Basel
Der Rekurrent hat in der Gerichtsverhandlung eine Aufstellung eingereicht, aus der namentlich hervorgeht, dass die Schule für Gestaltung Basel deutlich weniger Lernende aufweist als die Berufsfachschule Basel. Gemäss den präsentierten Zahlen des Jahrs 2014 seien dies 158 gegenüber 1’795 Lernenden (act. 13).
Die Stelle Direktor/in Schule für Gestaltung Basel wurde auf die Richtposition 4270.21 in die Lohnklasse 21 überführt (Vernehmlassung Ziff. 73); gleich wie die Stelle des Rekurrenten. In der Begründung des angefochtenen Beschlusses verzichtete der Regierungsrat auf einen Quervergleich mit der Stelle Direktor/in Schule für Gestaltung Basel, weil im Rahmen der Quervergleiche mit der Stelle Direktor/in Allgemeine Gewerbeschule Basel bereits eine Stelle einer Direktorin bzw. eines Direktors einer anderen Berufsschule berücksichtigt worden sei (vgl. angefochtener Beschluss E. 2.5 S. 11). Dies ist nicht zu beanstanden. Im Übrigen kann aus einem Quervergleich mit der Stelle Direktor/in Schule für Gestaltung Basel entgegen der Ansicht des Rekurrenten (vgl. Rekursbegründung Ziff. 48) nicht geschlossen werden, dass die Überführung der Stelle Direktor/in Berufsfachschule Basel in die Lohnklasse 21 sachlich nicht gerechtfertigt sei. Die Schule für Gestaltung Basel bietet fünf verschiedene Grundausbildungen, in Zusammenarbeit mit der Allgemeinen Gewerbeschule Basel eine Berufsmaturitäts-Ausrichtung und vier Ausbildungen auf Niveau Höhere Fachschule an. Zusätzlich führt sie die einem kleinen Museum gleichkommende Plakat- und Textilsammlung. Schliesslich gehört das «K’Werk», das sich der Vermittlung von Kunst an Kinder und Jugendliche bis 16 Jahre widmet, zur Schule für Gestaltung Basel (Vernehmlassung Ziff. 76). Insgesamt ist das Bildungsangebot der Berufsfachschule Basel breiter als das auf den Bereich Gestaltung fokussierte der Schule für Gestaltung Basel.
Zudem hat die Berufsfachschule Basel deutlich mehr Lernende in der beruflichen Grundbildung als die Schule für Gestaltung Basel (September 2015: 1’804 zu 152; Stellungnahme vom 23. September 2019 Ziff. 21; ähnlich die Zahlen für das Jahr 2014 nach Angabe des Rekurrenten: 1’795 zu 158 Lernenden, vgl. Verhandlungsprotokoll S. 5). Das Bildungsangebot der Schule für Gestaltung Basel richtet sich aber an eine grosse Bandbreite von Altersgruppen von Kindern und Jugendlichen bis 16 Jahren bis zu Studierenden an der Höheren Fachschule. Zudem umfasst die Schule als Spezialität die Plakat- und Textilsammlung (Vernehmlassung Ziff. 76). Unter diesen Umständen ist es sachlich vertretbar, dass der Regierungsrat zum Schluss gelangt, das Anforderungsniveau der Quervergleichsstelle sei gesamthaft betrachtet mit demjenigen der Stelle Direktor/in Berufsfachschule Basel noch vergleichbar (vgl. Vernehmlassung Ziff. 76). Die Behauptung des Rekurrenten, die Anforderungen der Quervergleichsstelle seien insgesamt klar weniger hoch als diejenigen der Stelle Direktor/in Berufsfachschule Basel (Rekursbegründung Ziff. 48), ist unbegründet. Selbst wenn dies der Fall wäre, könnte daraus aber noch nicht geschlossen werden, dass die Stelle des Rekurrenten notwendigerweise eine Lohnstufe höher eingereiht werden müsste, weil sich die Anforderungen an die Stellen innerhalb einer Lohnklasse durchaus in einem gewissen Umfang unterscheiden können.
4.4 Internes Gefüge
Die Stelle des Rekurrenten wurde in die Lohnklasse 21 überführt, die Stelle Direktor/in Allgemeine Gewerbeschule Basel in die Lohnklasse 22, die Stelle Direktor/in Bildungszentrum Gesundheit Basel in die Lohnklasse 21 (angefochtener Beschluss E. 3 S. 11 f. und E. 2.5 S. 10 f.) und die Stelle Direktor/in Schule für Gestaltung Basel ebenfalls in die Lohnklasse 21 (Vernehmlassung Ziff. 73). Die den Stellen Direktor/in Berufsfachschule Basel und Direktor/in Allgemeine Gewerbeschule Basel direkt unterstellten Stellen der Abteilungsvorsteher/innen der Berufsfachschule Basel und der Allgemeinen Gewerbeschule Basel wurden in die Lohnklasse 20 überführt, wobei nicht der Lohnklassenabstand zur Direktion massgebend sei, sondern die Stellenbeschreibungen der Abteilungsvorsteher/innen, die untereinander sehr vergleichbar seien (vgl. Rekursbegründung Ziff. 49; Vernehmlassung Ziff. 78 f.). Der Rekurrent behauptet, ein Abstand von zwei Lohnklassen zwischen den genannten Funktionen bestehe auch am Bildungszentrum Gesundheit Basel (Rekursbegründung Ziff. 49), wozu sich der Regierungsrat in der Vernehmlassung nicht äusserte (vgl. Vernehmlassung Ziff. 77-79). Den Äusserungen des Vertreters des Regierungsrats anlässlich der Gerichtsverhandlung kann entnommen werden, dass es an den Basler Schulen keinen fixen Abstand von einer oder zwei Lohnklassen zwischen der Direktion und der Abteilungsleitung gibt, sondern der Abstand je nach Einreihung und Stellenbeschreibung unterschiedlich ausfallen kann. Weiter existieren nach seinen Angaben an den Schulen der tertiären Bildung Abteilungsleitende in beiden Lohnklassen (19 und 20). In der Berufsfachschule Basel befänden sich zwar alle Abteilungsvorsteher/innen in der Lohnklasse 20, dies erscheine aber am oberen Rande des Angemessenen (Verhandlungsprotokoll S. 6 f., 8).
Der Rekurrent behauptet, die Anforderungen an die Stellen der Abteilungsvorsteher/innen der Berufsfachschule Basel seien deutlich weniger hoch als diejenigen an die Stelle Direktor/in Berufsfachschule Basel, und ein Lohnklassenabstand von nur einer Lohnklasse sei im internen Gefüge nicht stimmig. Zum Beweis beantragt er eine Erkundigung beim Erziehungsdepartement und die Edition der Stellenbeschreibung der diversen Abteilungsvorsteher/innen der Berufsfachschule Basel (Rekursbegründung Ziff. 49). Die Stellenbeschreibung der Stelle Abteilungsvorsteher/in Berufsfachschulen (act. 9/26) wurde vom Regierungsrat eingereicht. Die Anforderungen an die Stellen der Abteilungsvorsteher/innen der Berufsfachschule Basel sind aufgrund der Stellenbeschreibung und nicht gestützt auf Auskünfte des Erziehungsdepartements zu bestimmen (vgl. zur Massgeblichkeit der Stellenbeschreibung oben E. 1.6). Die Frage, ob der Lohnklassenabstand angesichts der gestützt auf die Stellenbeschreibungen getroffenen Feststellungen stimmig ist, ist keine Tat-, sondern eine Rechtsfrage. Aus den vorstehenden Gründen ist der Beweisantrag auf Einholung einer Erkundigung beim Erziehungsdepartement abzuweisen. Auch wenn mit dem Rekurrenten davon ausgegangen wird, dass die Anforderungen an die Stelle Abteilungsvorsteher/in Berufsfachschulen deutlich weniger hoch sind als diejenigen an die Stelle Direktor/in Berufsfachschule Basel, kann daraus nicht geschlossen werden, mit einer Differenz von einer Lohnklasse werde den betreffenden Unterschieden nicht hinreichend Rechnung getragen. Einen Grundsatz, dass die vorgesetzte Stelle mehr als eine Lohnklasse höher als die ihr direkt unterstellten Stellen eingereiht werden müsste, gibt es nicht. Aus dem Umstand, dass die Einreihung der Stellen aufgrund ihrer Anforderungsprofile bei der Allgemeinen Gewerbeschule zu einem Abstand von zwei Lohnklassen geführt hat, kann nicht geschlossen werden, auch zwischen der Stelle Direktor/in Berufsfachschule Basel und den ihr unterstellten Stellen müssten zwei Lohnklassen liegen. Insgesamt ist die Überführung der Direktionsstelle der Berufsfachschule Basel in die Lohnklasse 21 auch im internen Gefüge nicht zu beanstanden.
Aus den vorstehenden Erwägungen ergibt sich, dass die Überführung der Stelle Direktor/in Berufsfachschule Basel auf die Richtposition 4270.21 in die Lohnklasse 21 nicht zu beanstanden ist. Der Rekurs ist daher abzuweisen. Bei diesem Ausgang des Verfahrens trägt der Rekurrent dessen Kosten mit einer Gebühr von CHF 1’500.– (vgl. § 30 Abs. 1 VRPG; § 23 des Reglements über die Gerichtsgebühren [SG 154.810]).
Demgemäss erkennt das Verwaltungsgericht (Dreiergericht):
://: Der Rekurs wird abgewiesen.
Der Rekurrent trägt die Kosten des verwaltungsgerichtlichen Rekursverfahrens mit einer Gebühr von CHF 1‘500.–, einschliesslich Auslagen.
Mitteilung an:
Rekurrent
Regierungsrat Basel-Stadt
Human Resources Basel-Stadt
Überführungskommission
APPELLATIONSGERICHT BASEL-STADT
Der Gerichtsschreiber
Dr. Urs Thönen
Rechtsmittelbelehrung
Gegen diesen Entscheid kann unter den Voraussetzungen von Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes (BGG) innert 30 Tagen seit schriftlicher Eröffnung Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten erhoben werden. Die Beschwerdeschrift ist fristgerecht dem Bundesgericht (1000 Lausanne 14) einzureichen. Für die Anforderungen an deren Inhalt wird auf Art. 42 BGG verwiesen. Über die Zulässigkeit des Rechtsmittels entscheidet das Bundesgericht.
Ob an Stelle der Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten ein anderes Rechtsmittel in Frage kommt (z.B. die subsidiäre Verfassungsbeschwerde an das Bundesgericht gemäss Art. 113 BGG), ergibt sich aus den anwendbaren gesetzlichen Bestimmungen. Wird sowohl Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten als auch Verfassungsbeschwerde erhoben, sind beide Rechtsmittel in der gleichen Rechtsschrift einzureichen.