Überführung der Stelle "Juristische/-r Mitarbeiter/-in Rechtsabteilung" im Rahmen der Systempflege, Stellenbeschreibung Nr. [...]

Appellationsgericht

des Kantons Basel-Stadt

als Verwaltungsgericht Dreiergericht

VD.2019.220

VD.2019.221

URTEIL

vom 17. November 2020

Mitwirkende

Dr. Stephan Wullschleger, lic. iur. André Equey, Dr. Cordula Lötscher

und Gerichtsschreiberin MLaw Marion Wüthrich

Beteiligte

A____ Rekurrent 1

[...]

und

B____ Rekurrent 2

[...]

gegen

Regierungsrat des Kantons Basel-Stadt Rekursgegner

Marktplatz 9, 4001 Basel

vertreten durch Human Resources Basel-Stadt,

Spiegelgasse 4, 4051 Basel

Gegenstand

Rekurse gegen die Beschlüsse des Regierungsrats

vom 5. November 2019

betreffend Überführung der Stelle «Juristische/-r Mitarbeiter/-in

Rechtsabteilung» im Rahmen der Systempflege, Stellenbeschreibung Nr. [...]

Sachverhalt

A____ (Rekurrent 1; Verfahren VD.2019.220) und B____ (Rekurrent 2; Verfahren VD.2019.221) bekleiden die Funktion «Juristische/-r Mitarbeiter/-in Rechtsabteilung» im Bau- und Verkehrsdepartement (BVD) Basel-Stadt. Diese Stelle wurde auf der Grundlage der Stellenbeschreibung Nr. [...] durch Beschluss des Regierungsrates per 1. Februar 2015 in die Lohnklasse 17 der Funktionskette 6614 (Richtposition 6614.17) überführt. Auf Antrag der Rekurrenten erliess der Zentrale Personaldienst (ZPD) am 27. November 2015 namens und im Auftrag des Regierungsrates entsprechende Verfügungen.

Die dagegen von den anwaltlich vertretenen Rekurrenten erhobenen Einsprachen vom 23. Dezember 2015 wies der Regierungsrat nach entsprechenden Anträgen der Abteilung Vergütungsmanagement von Human Resources Basel-Stadt (vormals Zentraler Personaldienst) und der paritätischen Überführungskommission je mit Beschluss vom 5. November 2019 ab. Diese Regierungsratsbeschlüsse unterscheiden sich teilweise geringfügig. Auf die Unterschiede wird, soweit sie für das vorliegende Urteil relevant sind, in den Erwägungen eingegangen (Regierungsratsbeschluss 1 [Verfahren VD.2019.220]; Regierungsratsbeschluss 2 [Verfahren VD.2019.221]).

Gegen die Regierungsratsbeschlüsse vom 5. November 2019 liessen die Rekurrenten am 18. November 2019 beim Verwaltungsgericht Rekurs anmelden. Mit Eingaben vom 27. Januar 2020 liessen sie dem Gericht anzeigen, dass sie nicht mehr anwaltlich vertreten würden, und begründeten ihren Rekurs je mit Eingaben vom 31. Januar 2020 (Rekursbegründung 1 [Verfahren VD.2019.220]; Rekursbegründung 2 [Verfahren VD.2019.221]). Die Rechtsschriften der Rekurrenten sind in der Begründung nicht identisch, so macht der Rekurrent 2 ergänzende Ausführungen betreffend seine «Deklassierung» von der Lohnklasse 18 in die Lohnklasse 17. Darauf wird in den Erwägungen einzugehen sein. Beide Rekurrenten beantragen jedoch die kosten- und entschädigungsfällige Aufhebung der angefochtenen Regierungsratsbeschlüsse vom 5. November 2019 und die Einreihung der Stelle «Juristische/-r Mitarbeiter/-in Rechtsabteilung» (Stellenbeschreibung Nr. [...]) per 1. Februar 2015 mindestens in der Lohnklasse 18 der Funktionskette 6614. Mit Vernehmlassungen je vom 20. April 2020 lässt der Regierungsrat durch die Human Resources Basel-Stadt die kostenfällige Abweisung der Rekurse beantragen (Vernehmlassung 1 [VD.2019.220]; Vernehmlassung 2 [VD.2019.221]). Hierzu replizierten die Rekurrenten je mit Eingaben vom 3. Juli 2020 (Replik 1 [VD.2019.220]; Replik 2 [VD.2019.221]). Die weiteren Tatsachen und die Einzelheiten der Parteivorbringen ergeben sich, soweit sie für das vorliegende Urteil von Bedeutung sind, aus den nachfolgenden Erwägungen. Das Urteil erging auf dem Zirkulationsweg.

Erwägungen

1.1 Die von den Rekurrenten angefochtenen Regierungsratsbeschlüsse unterscheiden sich nur geringfügig. Auch wenn die Rekurrenten aufgrund des unterschiedlichen Verlaufes ihres Anstellungsverhältnisses zum Teil verschiedene Argumente vorbringen, so steht doch ein und dieselbe Stellenbeschreibung und Einreihung zur Beurteilung. Daher besteht zur Wahrung der Verfahrensökonomie ein erhebliches Interesse an der Vereinigung der beiden Rekursverfahren.

1.2 Einspracheentscheide des Regierungsrates betreffend die Überführung einer Stelle können gemäss Ziffer 4.4 der Überführungsrichtlinie im Zusammenhang mit dem Projekt Systempflege (ÜRS) vom Stelleninhaber bzw. der Stelleninhaberin beim Verwaltungsgericht angefochten werden. Dies entspricht der Regelung von § 10 des Verwaltungsrechtspflegegesetzes (VRPG, SG 270.100). Die ÜRS ist zusammen mit weiteren Dokumenten des ZPD zum Projekt Systempflege, namentlich dem Einreihungsplan mit den Modellumschreibungen und den Erläuterungen zur Einreihung von Stellen (seit Januar 2020: Leitfaden zur Stelleneinreihung), für die Mitarbeitenden des Kantons im Intranet (>Themen>Personal Basel-Stadt>Lohn und Leistungen>Lohnsystem und Stelleneinreihung; https://my.intranet.bs.ch/SitePages/Publishing.aspx#/de/006357/themen/personal-basel-stadt/lohn-und-leistungen/lohnsystem-und-stelleneinreihung, besucht am 27. Oktober 2020) und für alle interessierten Personen im Internet (https://www.arbeitgeber.bs.ch/ueber-uns/einspracheverfahren/grundlagen.html, besucht am 27. Oktober 2020) abrufbar. Gemäss Ziffer 4.4 ÜRS sollen auf einen solchen Rekurs die Bestimmungen des Gesetzes betreffend die Organisation des Regierungsrates und der Verwaltung des Kantons Basel-Stadt (OG, SG 153.100) Anwendung finden. Wie in § 43 OG ausdrücklich festgehalten wird, gilt für Rekurse ans Verwaltungsgericht jedoch das VRPG. Entsprechend bestimmt § 7 Abs. 4 des Lohngesetzes (LG, SG 164.100), dass für den Weiterzug von Entscheiden des Regierungsrates über Einsprachen gegen Einreihungsverfügungen das VRPG massgebend ist. Funktionell zuständig ist gemäss § 92 Abs. 1 Ziff. 11 des Gerichtsorganisationsgesetzes (GOG, SG 154.100) das Dreiergericht (VGE VD.2017.49 vom 20. Juni 2018 E. 1.1, VD.2016.138 vom 27. Februar 2017 E. 1.1). Als Inhaber der in Frage stehenden Stelle sind die Rekurrenten von den angefochtenen Regierungsratsbeschlüssen berührt und haben ein schutzwürdiges Interesse an deren Aufhebung oder Abänderung. Sie sind daher gemäss § 13 Abs. 1 VRPG zum Rekurs legitimiert. Auf ihre frist- und formgerecht angemeldeten und begründeten Rekurse ist einzutreten.

1.3 Die Kognition des Verwaltungsgerichts richtet sich nach der allgemeinen Bestimmung von § 8 VRPG. Demnach hat das Verwaltungsgericht zu prüfen, ob die Vorinstanz den Sachverhalt unrichtig festgestellt, wesentliche Form- oder Verfahrensvorschriften verletzt, öffentliches Recht nicht oder nicht richtig angewendet oder von dem ihr zustehenden Ermessen einen unzulässigen Gebrauch gemacht hat. Demgegenüber hat das Verwaltungsgericht in Anwendung von § 8 Abs. 5 VRPG in Ermangelung einer besonderen gesetzlichen Grundlage im Lohngesetz die Angemessenheit der angefochtenen Verfügung nicht zu überprüfen (VGE VD.2017.49 vom 20. Juni 2018 E. 1.2, VD.2017.75 vom 15. September 2017 E. 1.2, VD.2016.138 vom 27. Februar 2017 E. 1.2). Bei der Überprüfung von Stelleneinreihungen ist zusätzlich zu berücksichtigen, dass das Einreihungssystem auf einem umfassenden analytischen Vergleich verschiedener Funktionen innerhalb der Verwaltung beruht. Da mit der Änderung der Besoldung einer Stelle das Gleichgewicht innerhalb eines ganzen Besoldungssystems tangiert ist und man stets Gefahr läuft, dadurch neue Ungleichheiten und Ungerechtigkeiten zu schaffen (BGE 120 Ia 329 E. 3 S. 333; VGE VD.2017.49 vom 20. Juni 2018 E. 1.2, VD.2017.75 vom 15. September 2017 E. 1.2, VD.2016.138 vom 27. Februar 2017 E. 1.2), fallen Stellenumschreibungen und -einreihungen in einem erheblichen Umfang in den Ermessensbereich des Regierungsrats und drängt sich eine besondere Zurückhaltung des Gerichts auf (BGE 123 I 1 E. 6b S. 8, 121 I 102 E. 4a S. 104; VGE VD.2017.49 vom 20. Juni 2018 E. 1.2, VD.2017.75 vom 15. September 2017 E. 1.2, VD.2016.138 vom 27. Februar 2017 E. 1.2). Das Verwaltungsgericht befasst sich daher regelmässig nicht mit den der Regierung delegierten Regelungskompetenzen im Rahmen des analytischen Systems gemäss § 5 LG und ihren Gewichtungen, sofern nicht verfassungsrechtliche Grundsätze zur Beurteilung stehen (VGE VD.2017.49 vom 20. Juni 2018 E. 1.2, VD.2017.75 vom 15. September 2017 E. 1.2, VD.2016.138 vom 27. Februar 2017 E. 1.2). Schliesslich ist festzuhalten, dass das Verwaltungsgericht bloss eine nachträgliche Kontrolle des ursprünglichen Überführungsbeschlusses vorzunehmen hat.

1.4 Gemäss § 16 Abs. 2 VRPG hat die Rekursbegründung Anträge, Angaben der Tatsachen und Beweismittel sowie kurze Rechtserörterungen zu enthalten (VGE VD.2018.129 vom 5. November 2018 E. 2.1, VD.2017.253 vom 18. Juni 2018 E. 1.2.2, VD.2016.221 vom 16. November 2017 E. 1.2.1; Stamm, Die Verwaltungsgerichtsbarkeit, in: Buser [Hrsg.], Neues Handbuch des Staats- und Verwaltungsrechts des Kantons Basel-Stadt, Basel 2008, S. 477, 505). In der Begründung ist substantiiert darzulegen, inwiefern und weshalb die angefochtene Verfügung bzw. der angefochtene Entscheid fehlerhaft sein und antragsgemäss aufgehoben oder abgeändert werden soll. Dazu haben sich die Rekurrenten mit den Erwägungen der Vorinstanz genau auseinanderzusetzen. Die Begründung muss somit nicht nur substantiiert, sondern auch sachbezogen sein (VGE VD.2018.129 vom 5. November 2018 E. 2.1, VD.2017.17 vom 18. Mai 2017 E. 3.1.1, VD.2016.221 vom 16. November 2017 E. 1.2.1; vgl. Stamm, a.a.O., S. 504; Wullschleger/Schröder, Praktische Fragen des Verwaltungsprozesses im Kanton Basel-Stadt, in: BJM 2005, S. 277, 305). Daraus folgt die Geltung des Rügeprinzips im Verwaltungsgerichtsverfahren (VGE VD.2018.129 vom 5. November 2018 E. 2.1, VD.2017.17 vom 18. Mai 2017 E. 3.1.1, VD.2016.221 vom 16. November 2017 E. 1.2.1; Stamm, a.a.O., S. 504).

1.5 Gemäss § 18 VRPG gilt zwar auch im verwaltungsgerichtlichen Verfahren grundsätzlich die Untersuchungsmaxime. Danach hat das Gericht unabhängig von Beweisanträgen der Parteien «die materielle Wahrheit von Amtes wegen zu erforschen». Dieser Grundsatz wird aber durch die prozessuale Mitwirkungspflicht der Parteien begrenzt (VGE VD.2017.261 vom 21. September 2018 E. 2.2, VD.2016.221 vom 16. November 2017 E. 1.2.2, VD.2015.133 vom 8. Dezember 2015 E. 4.3.1). Das Verwaltungsgericht prüft einen angefochtenen Entscheid deshalb gestützt auf die Begründungsobliegenheit gemäss § 16 Abs. 2 VRPG nicht von sich aus unter allen in Frage kommenden Aspekten, sondern untersucht nur die rechtzeitig vorgebrachten konkreten Beanstandungen (VGE VD.2018.129 vom 5. November 2018 E. 2.1, VD.2017.17 vom 18. Mai 2017 E. 3.1.1, VD.2016.221 vom 16. November 2017 E. 1.2.1, Wullschleger/Schröder, a.a.O., S. 305). Daher müssen nach feststehender Praxis des Verwaltungsgerichts bereits mit der Rekursbegründung alle Sachverhaltsvorbringen erhoben und belegt werden (VGE VD.2017.261 vom 21. September 2018 E. 2.2, VD.2016.221 vom 16. November 2017 E. 1.2.2, VD.2016.194 vom 27. Dezember 2016 E. 2.4). In späteren Eingaben kann die rekurrierende Partei keine Noven mehr vorbringen, es sei denn, die neuen Tatsachen oder Beweismittel hätten sich erst später ereignet oder seien erst später bekannt geworden oder es habe zu den betreffenden Vorbringen vorher kein Anlass bestanden (VGE VD.2016.221 vom 16. November 2017 E. 1.2.2; VGE 765/2007 vom 7. November 2008 E. 5; Wullschleger/Schröder, a.a.O., S. 307). Nach der jüngeren Praxis des Verwaltungsgerichts sind sogar nur noch echte Noven zulässig (VGE VD.2016.96 vom 5. November 2016 E. 4.4.6, VD.2015.133 vom 8. Dezember 2015 E. 4.3.1, VD.2014.99 vom 21. Mai 2015 E. 1.3.2).

1.6 Die von den Parteien anerkannten Tatsachen dürfen als wahr angenommen werden. Im Zweifel bleibt dem Gericht die Beweiserhebung vorbehalten. Als anerkannt gelten auch die in der angefochtenen Verfügung ausdrücklich festgestellten Tatsachen, welche die Rekurrenten nicht bestritten haben (§ 18 VRPG). Dabei genügen pauschale Bestreitungen nicht, um eine Tatsache als streitig zu qualifizieren (VGE VD.2016.248 vom 16. Januar 2018 E. 1.3; vgl. VD.2018.74, VD.2018.89 und VD.2018.142 vom 7. Februar 2019 E. 1.4; BGer 4P.81/2004 vom 29. Juni 2004 E. 1.3 [zum Zivilprozessrecht]; Sutter-Somm, Schweizerisches Zivilprozessrecht, 3. Auflage, Zürich 2017, N 771).

2.1 Art. 8

Abs. 1 BV verlangt nur – aber immerhin – dass im öffentlichen Dienstrecht

gleichwertige Arbeit gleich entlöhnt wird (BGE 141 II 411

5. 6.1.1 S. 418; VGE VD.2017.49 vom 20. Juni 2018
6. 3.1, VD.2017.75 vom 15. September 2017 E. 2.1, VD.2016.138

vom 27. Februar 2017 E. 2). Der Grundsatz der Rechtsgleichheit und

damit Art. 8 Abs. 1 BV ist verletzt, wenn im öffentlichen

Dienstverhältnis gleichwertige Arbeit ungleich entlöhnt wird

(BGE 131 I 105 E. 3.1 S. 107; VGE VD.2017.49 vom

20. Juni 2018 E. 3.1, VD.2017.75 vom 15. September 2017

E. 2.1, VD.2016.138 vom 27. Februar 2017 E. 2). Den politischen

Behörden wird diesbezüglich ein grosser Spielraum in der Ausgestaltung von

Besoldungsordnungen zugestanden. Ob verschiedene Tätigkeiten als gleichwertig

zu betrachten sind, hängt von Beurteilungen ab, die unterschiedlich ausfallen

können (BGE 141 II 411 E. 6.1.1 S. 418;

VGE VD.2017.49 vom 20. Juni 2018 E. 3.1, VD.2017.75 vom

15. September 2017 E. 2.1, VD.2016.138 vom 27. Februar 2017

E. 2). Innerhalb der Grenzen des Willkürverbots und des

Rechtsgleichheitsgebots sind die Behörden befugt, aus der Vielzahl denkbarer Anknüpfungspunkte

die Tatbestandsmerkmale auszuwählen, die für die Besoldung von Beamten

massgebend sein sollen (BGE 141 II 411 E. 6.1.1

S. 418, 131 I 105 E. 3.1 S. 107; VGE VD.2017.49

vom 20. Juni 2018 E. 3.1, VD.2017.75 vom 15. September 2017

E. 2.1, VD.2016.138 vom 27. Februar 2017 E. 2).

Verfassungsrechtlich ist nicht verlangt, dass die Besoldung allein nach der

Qualität der geleisteten Arbeit bzw. den tatsächlich gestellten Anforderungen

bestimmt wird. Ungleichbehandlungen müssen sich aber vernünftig begründen

lassen bzw. sachlich haltbar sein. So hat das Bundesgericht erkannt, dass

Art. 8 Abs. 1 BV nicht verletzt ist, wenn Besoldungsunterschiede auf

objektive Motive wie Alter, Dienstalter, Erfahrung, Familienlasten,

Qualifikation, Art und Dauer der Ausbildung, Arbeitszeit, Leistung,

Aufgabenbereich oder übernommene Verantwortlichkeiten zurückzuführen sind (vgl.

BGE 131 I 105 E. 3.1 S. 107; VGE VD.2017.49 vom

20. Juni 2018 E. 3.1, VD.2017.75 vom 15. September 2017

E. 2.1, VD.2016.138 vom 27. Februar 2017 E. 2).

2.2 Gemäss § 5 LG erfolgt die Einreihung der Stellen nach den Grundsätzen der Arbeitsbewertung durch ihre Zuordnung auf die Richtpositionen, unter Berücksichtigung der Organisationsstruktur sowie aufgrund abteilungsübergreifender Quervergleiche. Anhand der Haupttätigkeit wird die Stelle einem der sieben Funktionsbereiche (1. Infrastruktur, Handwerk, Technik; 2. Gesundheit [Pflege, Therapie, Medizin, Paramedizin]; 3. Betreuung, Beratung, Therapie; 4. Lehr- und wissenschaftliche Funktionen; 5. Sicherheit, Bevölkerungsschutz; 6. Support-, Querschnitts- und Verwaltungsfunktionen; 7. Management und Stabsfunktionen) zugeordnet. Diese sieben Funktionsbereiche zusammen bilden den Einreihungsplan. In jedem Funktionsbereich sind ähnliche Anforderungsprofile mit unterschiedlichem Schwierigkeitsgrad in Funktionsketten abgebildet. Jede einzelne Lohnklasse einer Funktionskette ist eine Richtposition. Je höher das Anforderungsniveau, umso höher die Lohnklasse. Massgebend für die Zuordnung einer Stelle auf eine Richtposition und damit für die Lohnklassenfindung sind die Anforderungen der Stelle bezüglich Selbstkompetenz (Selbständigkeit und Flexibilität), Sozialkompetenz (Kommunikations- sowie Kooperations- und Teamfähigkeit), Führungskompetenz (Führung und Führungsunterstützung), Fachkompetenz (Wissen sowie Kenntnisse und Fertigkeiten) sowie allfällige besondere Beanspruchungen und Arbeitsbedingungen (VGE VD.2018.107 vom 27. März 2019 E. 3.2; vgl. Leitfaden zur Stelleneinreihung, S. 4).

2.3 Für jede zweite Richtposition innerhalb der Funktionskette wird mit einer Modellumschreibung beschrieben, welches Anforderungsniveau vorausgesetzt wird (VGE VD.2019.49-53 vom 21. Januar 2020 E. 3.4, VD.2018.107 vom 27. März 2019 E. 3.3; vgl. Erläuterungen zum Einreihungsplan und den Modellumschreibungen, S. 3). Um in eine nicht mit einer Modellumschreibung umschriebene Richtposition eingereiht zu werden, muss eine Stelle nach der Praxis des Verwaltungsgerichts mindestens die Anforderungen der Modellumschreibung der darunterliegenden und zusätzlich einen Teil der Anforderungen der Modellumschreibung der darüber liegenden Richtposition erfüllen (VGE VD.2019.49-53 vom 21. Januar 2020 E. 3.4, VD.2018.107 vom 27. März 2019 E. 3.3, VD.2017.75 vom 15. September 2017 E. 2.3). Eine Stelle, welche die Anforderungen der Modellumschreibung einer Richtposition voll erfüllt und zusätzlich in wesentlichen Teilen das Anforderungsniveau der nächsthöheren Modellumschreibung erreicht, ist in die nicht umschriebene Richtposition zwischen den beiden Modellumschreibungen einzureihen (VGE VD.2019.78 vom 27. Mai 2020 E. 2.3, VD.2019.49-53 vom 21. Januar 2020 E. 3.4, VD.2018.107 vom 27. März 2019 E. 3.3, VD.2017.75 vom 15. September 2017 E. 2.3). Für die Einreihung in eine umschriebene Richtposition genügt es grundsätzlich nicht, dass die Anforderungen der nächsttieferen Modellumschreibung übertroffen und die Anforderungen der zugehörigen Modellumschreibung teilweise erfüllt werden. Für die Einreihung in eine umschriebene Richtposition müssten die Anforderungen der betreffenden Modellumschreibung grundsätzlich vielmehr vollumfänglich erfüllt sein (VGE VD.2019.49-53 vom 21. Januar 2020 E. 3.4, VD.2018.107 vom 27. März 2019 E. 3.3; vgl. VGE VD.2017.75 vom 15. September 2017 E. 2.3). Eine Ausnahme gilt für die Zuordnung auf die unterste mit einer Modellumschreibung umschriebene Richtposition einer Funktionskette (VGE VD.2019.49-53 vom 21. Januar 2020 E. 3.4, VD.2018.107 vom 27. März 2019 E. 3.3; vgl. VGE VD.2017.49 vom 20. Juni 2018 E. 5.6). Die Einreihung in eine umschriebene Richtposition ist im Einzelfall jedoch auch dann möglich, wenn – von einer nicht umschriebenen Richtposition aus betrachtet – die Anforderungen der nächsttieferen Modellumschreibung überwiegend übertroffen und die Anforderungen der nächsthöheren Modellumschreibung in wesentlichen Teilen erfüllt und teilweise sogar übertroffen werden, die einzureihende Stelle also in einer Gesamtbetrachtung deutlich näher an der nächsthöheren Modellumschreibung liegt. Bei insgesamt signifikanter Nähe zur nächsthöheren Modellumschreibung ist damit im Sinne einer Kompensation insbesondere stärker zu berücksichtigen, wenn die Anforderungen der nächsthöheren Modellumschreibung übertroffen werden (VGE VD.2019.78 vom 27. Mai 2020 E. 2.3, VD.2019.49-53 vom 21. Januar 2020 E. 3.4, VD.2018.243 vom 8. November 2019 E. 7).

2.4

2.4.1 Bei der Prüfung der Einreihung einer Stelle geht es allein um die Bewertung der Stelle, nicht aber um eine Beurteilung der individuellen Tätigkeit der Stelleninhaberinnen und Stelleninhaber. Allfälligen Abweichungen zwischen der bewerteten Stelle und der Tätigkeit der Stelleninhaberinnen und Stelleninhaber ist entweder durch individuelle Regelungen (etwa ad personam Einreihungen) oder durch Anpassung der Stellenbeschreibung Rechnung zu tragen. Bei der Prüfung der Korrektheit einer Einreihung ist von der Stellenbeschreibung auszugehen, welche Basis des Bewertungsentscheides bildet. Bei der Interpretation dieser Stellenbeschreibung können die Ausführungen der Rekurrierenden als Stelleninhaberinnen und Stelleninhaber und deren Vorgesetzten berücksichtigt werden (VGE VD.2019.78 vom 27. Mai 2020 E. 2.3, VD.2018.107 vom 27. März 2019 E. 3.4, VD.2017.49 vom 20. Juni 2018 E. 3.2, VD.2017.48 vom 23. März 2018 E. 3.2). Darüber hinaus kann mit einem Rekurs betreffend die Überführung einer Stelle im Rahmen der Systempflege nicht gerügt werden, dass die Stellenbeschreibung unrichtig sei (VGE VD.2019.78 vom 27. Mai 2020 E. 2.3, VD.2018.107 vom 27. März 2019 E. 3.4, VD.2017.49 vom 20. Juni 2018 E. 3.1, VD.2017.48 vom 23. März 2018 E. 3.2).

2.4.2 Mit ihren Rekursbegründungen rügen die Rekurrenten zunächst den Detailierungsgrad der bewerteten Stellenbeschreibung Nr. [...]. Wenn die Bewertung auf ihrer Grundlage zu erfolgen habe, so müsse sie im Interesse der Transparenz und Vollständigkeit grundsätzlich sämtliche Aufgaben im Detail auflisten, damit die Nachvollziehbarkeit der Einreihung ermöglicht werden könne. Werde das nicht beabsichtigt, so seien bei der Bewertung bzw. Auslegung der Positionen der Stellenbeschreibung auch die effektiven Anforderungen der Stelle zu beachten. Damit nicht gemeint bzw. von der beschriebenen Auslegung abzugrenzen sei eine Beurteilung der individuellen Tätigkeit der einzelnen Stelleninhaberinnen und Stelleninhaber. Wenn es ausserdem ausreichen solle, dass die Aufgaben in der Stellenbeschreibung «im Wesentlichen abgedeckt» seien, sei bei der Interpretation der Stellenbeschreibung bzw. der entsprechenden Aufgaben nicht von einem engen Begriffsverständnis auszugehen und zudem den faktischen Gegebenheiten Beachtung zu schenken (vgl. Rekursbegründung 1, Rz. 6; Rekursbegründung 2, Rz. 7, je mit Hinweis auf die detaillierteren Ausführungen bei den verschiedenen Unterkompetenzen der Modellumschreibungen).

2.4.3 Aus dieser Kritik vermögen die Rekurrenten nichts zu ihren Gunsten abzuleiten. Der Detaillierungsgrad der Beschreibung der Aufgaben in einer Stellenbeschreibung soll der Organisation zweckdienlich sein. Teilaufgaben und Tätigkeiten, die logisch aus einer Aufgabe ableitbar sind bzw. zwingend zu einer Rollenausübung gehören, brauchen in der Stellenbeschreibung nicht detailliert aufgezählt werden (VGE VD.2017.49 vom 20. Juni 2018 E. 4.3, VD.2017.52 vom 23. Juli 2018 E. 4.1.4). Immerhin ist eine weitere Konkretisierung der Aufgaben gemäss Stellenbeschreibung im Sinne der Interpretation der beschriebenen Aufgaben aber im Rahmen der Bewertung möglich (vgl. oben E. 2.4.1), weshalb den Rekurrenten aus der begrenzten Detaillierung auch keine Nachteile erwachsen, wie der Regierungsrat in seiner Vernehmlassung denn auch zutreffend ausführt (Vernehmlassung 1 und 2, Rz. 13).

2.5

2.5.1 Sodann verweisen die Rekurrenten auf die früher innerhalb der Rechtsabteilung des Bau- und Verkehrsdepartements bestehende Unterscheidung zwischen «Junior-» und «Senior-»Mitarbeitenden, welche in der Lohnklasse 17 bzw. 18 eingereiht waren und machen geltend, dass keine veränderten Verhältnisse vorlägen, welche eine schlechtere Einreihung gegenüber den früheren Jahren rechtfertigen könnten. Die Komplexität und Vielfältigkeit der zu bearbeitenden Geschäfte und damit die Anforderungen an die Mitarbeitenden hätten zudem zugenommen (Rekursbegründung 1, Rz. 9; Rekursbegründung 2, Rz. 10). Ergänzend moniert der Rekurrent 2 unter Hinweis auf seine «spezielle Betroffenheit», dass er nach 26 Jahren in derselben Funktion von der Lohnklasse 18 in die Lohnklasse 17 zurückgestuft werde. Dabei habe er für seine ausserordentlichen bisherigen Leistungen seit dem Jahr 2015 sogar einen beschleunigten Stufenanstieg erhalten. Die «Deklassierung» wiege umso schwerer, als er bereits in knapp 6 Jahren das massgebende Rentenalter von 65 Jahren erreiche. Das Vorgehen gehe zu Lasten seines Lohnklassenbesitzstandes und ihm entgehe ohne Rechtfertigung die Anwartschaft auf den Stufenanstieg und damit auf jegliche, gesetzlich vorgesehene Lohnentwicklung mit im jetzigen Zeitpunkt noch nicht einmal mit hinreichender Bestimmtheit zu quantifizierender Reduktion seiner Pensionskassenansprüche. An die Herabsetzung der Lohnklasse «im Namen der Systempflege» seien daher «in seinem speziellen Fall noch höhere Anforderungen» zu stellen (Rekursbegründung 2, Rz. 77, 82-86).

2.5.2 Einer Veränderung bezüglich der Anforderungen einer bestimmten Stelle bedarf es nur bei einer Neureinreihung gemäss § 7 LG. Demgegenüber zielt die auf § 2 Abs. 2 LG gestützte Anpassung des gesamten Einreihungsplans im Rahmen des Projekts Systempflege auf Änderungen der Berufs- und Funktionsbilder der Mitarbeitenden der öffentlichen Verwaltung insgesamt. Daraus folgt auch, dass die neue Einreihung unabhängig von der Einreihung nach der bisherigen Systematik zu erfolgen hat. Wie der Regierungsrat richtig ausführte, ist im Rahmen der Systempflege neben der Einreihung in eine Richtposition mit der bisherigen oder einer höheren Lohnklasse auch die Zuordnung auf eine Richtposition mit einer tieferen Lohnklasse möglich (Vernehmlassung 2, Rz. 96). Dabei erfolgt eine gewisse Milderung der finanziellen Folgen einer Herabsetzung mit dem Erhalt des Frankenbestandes des bisherigen Lohnes. Auch wenn dieser Besitzstand nicht mit der weiteren Entlöhnung in der bisherigen Lohnklasse identisch ist, sind der vom Rekurrenten 2 angeführte beschleunigte Stufenanstieg für seine bisherigen ausserordentlichen Leistungen sowie seine in 6 Jahren bevorstehende Pensionierung im vorliegenden Verfahren nicht zu berücksichtigen, erfolgt die Einreihung doch unabhängig von der Person, welche die Stelle ausübt. Der besonderen Situation eines Stelleninhabers oder einer Stelleninhaberin ist nicht im Rahmen der funktionsbezogenen Systempflege, sondern gegebenenfalls mit einer Einreihung ad personam (§ 9 Abs. 1 LG) Rechnung zu tragen (vgl. E. 2.4.1 oben). Insgesamt können die Rekurrenten daher aus den genannten Vorbringen nichts zu ihren Gunsten ableiten.

Unbestritten ist die Zuweisung der Stelle «Juristische/-r Mitarbeiter/-in Rechtsabteilung» zur Funktionskette 6614, weshalb die vorgenommene Einreihung aufgrund der entsprechenden Anforderungen an die verschiedenen Kompetenzen und Unterkompetenzen zu prüfen ist.

3.1 Die Rekurrenten rügen zunächst, dass der Regierungsrat bei der Bewertung der Anforderungen verschiedener Unterkompetenzen auf deren Berücksichtigung bzw. deren Einfliessen bei anderen Unterkompetenzen verweise. Damit dürften aber keine Relativierungen oder Kompensationen einhergehen. Jedenfalls habe der Regierungsrat die Berücksichtigung von bestimmten Anforderungen bei anderen Unterkompetenzen nachzuweisen. Zudem sei die Berücksichtigung einer Aufgabe bei der Bewertung mehreren Unterkompetenzen ohne Weiteres möglich. Die aus der Stellenbeschreibung folgenden Aufgaben und die damit verbundenen Anforderungen seien jeweils bei all jenen Unterkompetenzen zu berücksichtigen, auf die sie sich auswirkten (Rekursbegründung 1, Rz. 7; Rekursbegründung 2, Rz. 8). Dies wird vom Regierungsrat in seiner Vernehmlassung explizit anerkannt und wird in der Folge entsprechend zu berücksichtigen sein (Vernehmlassung 1 und 2, Rz. 15).

3.2 Unterkompetenz Selbständigkeit

3.2.1 Die Anforderungen an die Unterkompetenz Selbständigkeit werden mit den Unterkriterien Gestaltungs-, Handlungs- und Entscheidungsfreiraum beschrieben (Leitfaden zur Stelleneinreihung, S. 5 f.). In der Funktionskette 6614 wird mit Bezug auf die Lohnklasse 17 die Wahrnehmung von teilweise konzeptionellen Tätigkeiten mit mittlerem Handlungs- und mit mittlerem Entscheidungsspielraum verlangt. Demgegenüber wird für die Lohnklasse 19 die Wahrnehmung entsprechender Tätigkeiten mit grösserem Handlungs- und entsprechendem Entscheidungsspielraum verlangt.

3.2.2 Der Regierungsrat stellte mit eingehender Begründung fest, die Anforderungen einer Stelle an die Selbstständigkeit würden mit der Fähigkeit umschrieben, mit unterschiedlicher Unterstützung zu arbeiten, unterschiedlich grosse Handlungsfreiräume wahrzunehmen und darin eigenverantwortlich zu handeln, Chancen und Risiken zu erkennen und nach neuen Lösungen zu suchen. Unbestritten sei die von der Rechtsabteilung zu leistende Beratung und Unterstützung bei Projekten innerhalb des Bau- und Verkehrsdepartements. Dabei trage aber nicht die Rechtsabteilung, sondern in der Regel die Fachabteilung die Verantwortung für die Projekte. Diese treffe auch die Entscheidungen, während sich die Beratung der Rechtsabteilung grundsätzlich auf die rechtlichen Belange beschränke und keinen Einfluss auf die Grösse der Projekte habe (Regierungsratsbeschluss 1, S. 5; Regierungsratsbeschluss 2, S. 6). Den Rekurrenten sei zwar zuzustimmen, dass sie im Rahmen von Projektleitungen von Projekten innerhalb der Rechtsabteilung durchaus Einfluss nehmen könnten. Gemäss der Stellenbeschreibung Nr. [...] erfolge eine solche, von den fünf die Stelle inhabenden Mitarbeitenden wahrzunehmende Leitung von Projekten jedoch durchschnittlich einmal pro Jahr, was den Einfluss auf das jeweilige Projekt relativiere. Diese direkte Einflussnahme auf die Grösse eines Projektes sei unter der Führungsunterstützung entsprechend berücksichtigt worden. Gemäss Systematik sei aufgrund der teilweise freien Ermessensentscheidung bei der Problemlösung somit knapp von teilweise konzeptionellen Tätigkeiten auszugehen, die wahrzunehmen seien (Regierungsratsbeschluss 1 und 2, S. 6).

Hinsichtlich des Handlungsspielraums sei festzustellen, dass den Stelleninhabenden vor allem im Rahmen der Beratungsaufgaben sowie bei der Ausarbeitung von Verträgen eine gewisse Anzahl an Alternativen zur Verfügung stünden, wobei jedoch stets auf die Bedürfnisse des Auftraggebers einzugehen sei. Die Ausarbeitung von Berichten und Gutachten erfolge in der Regel in Zusammenarbeit mit den jeweils betroffenen Fachabteilungen mit dem benötigten Fachwissen. Insgesamt sei der Handlungsfreiraum somit gemäss Systematik als mittel zu bezeichnen (Regierungsratsbeschluss 1 und 2, S. 6).

Beim Treffen von Entscheidungen liege ein erhöhtes Mass an Autonomie vor und die Entscheidungen könnten mittel- bis langfristige Konsequenzen haben. Der geltend gemachten, häufig ohne vorgängige Absprache innerhalb der Rechtsabteilung oder des Departements vorzunehmenden Vertretung des Kantons in vielen Situationen nach aussen und dem damit ausgeübten Einfluss auf Entscheidungen mit langfristigen Konsequenzen sei damit Rechnung getragen worden, dass der Entscheidungsfreiraum – in Übereinstimmung mit den Rekurrenten – gemäss Systematik als mittel bewertet worden sei. Soweit in der Stellenbeschreibung erwähnt werde, dass die Stelleninhabenden etwa einmal monatlich Vergleichsgespräche (Mediation) zur aussergerichtlichen Einigung zwischen zerstrittenen Parteien zu leiten hätten, sei dies sowohl bei der Selbständigkeit, der Kommunikations- wie auch der Kooperations- und Teamfähigkeit berücksichtigt worden. Die unbestrittenermassen vorzunehmenden prozesstaktischen, verhandlungstaktischen und politischen Überlegungen seien im Rahmen der Praxis- und Umsetzungskenntnisse als Bestandteil der Kenntnisse und Fertigkeiten berücksichtigt worden. Der im Rahmen der Selbstständigkeit geltend gemachte Einsitz in Gremien sei schliesslich in die Bewertung der Kooperations- und Teamfähigkeit sowie bei der Führungsunterstützung eingeflossen (Regierungsratsbeschluss 1 und 2, S. 7).

Insgesamt seien somit teilweise konzeptionelle Tätigkeiten mit mittlerem Handlungs- und mit mittlerem Entscheidungsfreiraum entsprechend den Anforderungen der Modellumschreibung 6614.17 wahrzunehmen (Regierungsratsbeschluss 1 und 2, S. 7).

3.2.3 Unbestritten ist die Wahrnehmung von teilweise konzeptionellen Tätigkeiten, welche sowohl für die Einreichung in die Lohnklasse 17 wie auch die Lohnklasse 19 verlangt wird, weshalb darauf nicht mehr weiter einzugehen ist. Weiterhin strittig ist dagegen die Charakterisierung des Handlungs- und des Entscheidungsfreiraums.

3.2.4

3.2.4.1 Der zugeteilte Handlungsfreiraum ergibt sich aus den zur Verfügung stehenden Ressourcen respektive den Restriktionen (personell, monetär, zeitlich) bei der Aufgabenbearbeitung. Es wird dabei von einem sehr kleinen bis zu einem sehr grossen Handlungsfreiraum unterschieden. Ein mittlerer Handlungsfreiraum wird durch eine gewisse Anzahl an Alternativen und einen gewissen Umfang an Ressourcen charakterisiert, wie sie bei der Optimierung eines bestehenden Konzepts bestehen, während für einen grossen Handlungsfreiraum eine grosse Anzahl an Alternativen und ein grosser Umfang an Ressourcen, wie sie bei der Erarbeitung und Umsetzung eines Konzeptes für einen bestimmten Bereich bestehen, vorausgesetzt wird. Ein grösserer Handlungsfreiraum steht dazwischen (vgl. Leitfaden zur Stelleneinreihung, S. 6 f.; vgl. auch VGE VD.2018.151 vom 8. Juni 2019 E. 3.2.3.2). Die Anzahl und die Häufigkeit der Entscheidungen sind damit für den Handlungsfreiraum irrelevant. Das Erfordernis der Koordination mit anderen Stellen schränkt den Handlungsfreiraum ein (VD.2019.54 vom 21. Januar 2020 E. 4.1).

3.2.4.2 Zu Recht machen die Rekurrenten geltend, dass das Legalitätsprinzip einerseits und die Verpflichtung zur Wahrung der Interessen des Kantons andererseits den Handlungsfreiraum bei der Wahrnehmung einer übertragenen Aufgabe nicht per se einschränken und bei jeder staatlichen Aufgabenerfüllung zu beachten sind (Rekursbegründung 1, Rz. 14; Rekursbegründung 2, Rz. 15). Gleichwohl ergibt sich aber aus der beratenden Stellung bei der Aufgabenerfüllung und ihrer Einbettung in die Aufgabenerfüllung anderer Dienststellen eine Beschränkung des Handlungsspielraums. Berücksichtigt man die Profile von Stellen, denen ein grösserer Handlungsspielraum zuerkannt worden ist, so handelt es sich um leitende und selbständiger agierende Funktionen (vgl. Leiter Verkehrspolizei [VGE VD.2018.243 vom 8. November 2019, E. 4.1.2], Leitender Revisor [VGE VD.2018.165 vom 10. Juli 2019 E. 4.2]). Die regierungsrätliche Qualifikation des Handlungsspielraums der Stelle der Rekurrenten ist daher nicht zu beanstanden (vgl. zu mittleren Handlungsspielräumen: VGE VD.2018.151 vom 8. Juni 2019 E. 3.2.3.2, VD.2018.107 vom 27. März 2019 E. 4.1.1 und VD.2018.43 vom

1. März 2019 E. 4.2). Es gehört zwar zur juristischen Beratungsaufgabe, verschiedene Handlungsmöglichkeiten aufzuzeigen, deren Auswahl aber nicht von der Stelle selber limitierend ausgewählt werden kann. Es ist daher nicht zu beanstanden, wenn die Vorinstanz sowohl bei der Beratungs- und Koordinationsaufgabe wie auch beim Ausarbeiten von Berichten und Gutachten von einer gewissen Anzahl von Alternativen ausgegangen ist. Inwieweit die Stelleninhabenden bei der Erfüllung ihrer Aufgabe auf einen grösseren Umfang an Ressourcen zurückgreifen können, wird von den Rekurrenten nicht weiter substantiiert.

3.2.5

3.2.5.1 Der Entscheidungsfreiraum definiert sich über den Grad der Ergebnisbeeinflussung und das Ausmass von Autonomie beim Treffen von Entscheidungen. In der Systematik wird zwischen sehr kleinem, kleinem, kleinerem, kleinerem bis mittlerem, mittlerem, grösserem, grossem und sehr grossem Entscheidungsfreiraum unterschieden. Die Wertungen entsprechen dabei nicht dem üblichen Verständnis, sondern sind jeweils im Verhältnis zu einer Stelle in der jeweiligen Lohnklasse zu sehen (VGE VD.2016.138 vom 27. Februar 2017 E. 5.1). Von einem mittleren Entscheidungsfreiraum spricht man bei einem erhöhten Mass an Autonomie beim Treffen von Entscheidungen, beim Tragen von Verantwortung für sich und die betroffene Organisationseinheit sowie bei mittelfristigen Konsequenzen des eigenen Handelns. Ein grosser Entscheidungsfreiraum setzt demgegenüber ein hohes Mass an Autonomie, die Verantwortung für einen gesamten Unternehmensbereich sowie mittel- bis langfristige Konsequenzen der eigenen Aufgabenerfüllung voraus (vgl. Leitfaden zur Stelleneinreihung, S. 6; VGE VD.2018.243 vom 8. November 2019 E. 4.1.4, VD.2018.165 vom 10. Juli 2019 E. 4.2.3.3).

3.2.5.2 Die Rekurrenten machen diesbezüglich geltend, die Leitung der Rechtsabteilung müsse den Entscheidungsfreiraum in vielen Bereichen an die Stelleninhabenden delegieren, welche den Kanton auch nach aussen häufig auch ohne vorgängige Absprachen in Gerichtsverhandlungen, in Kommissionen des Grossen Rates oder bei Vertragsverhandlungen vertreten würden. Damit nähmen sie Einfluss auf Entscheidungen, die sehr langfristige Konsequenzen haben könnten (Rekursbegründung 1 Rz. 16 f.; Rekursbegründung 2, Rz. 17 f.). Daraus schliessen sie, dass der Entscheidungsspielraum «zumindest als mittel einzustufen» sei, «wobei gemäss Systematik sogar Elemente von grossem Entscheidungsfreiraum vorhanden» seien (Rekursbegründung 1 Rz. 18; Rekursbegründung 2, Rz. 19). Massgebend für die Beurteilung des Entscheidungsfreiraums ist aber nicht der Entscheid anderer Funktionsträger, sondern der eigene Spielraum bei der Erfüllung der eigenen Aufgabe. Diesbezüglich ist die vorinstanzliche Qualifikation eines mittleren Entscheidungsspielraums nach dem Gesagten nicht zu beanstanden.

3.2.6 Daraus folgt, dass mit der Vorinstanz mit Bezug auf die Unterkompetenz Selbständigkeit von einer vollständigen Erfüllung der Voraussetzungen der Modellumschreibung 6614.17 auszugehen ist.

3.3 Unterkompetenz Flexibilität

3.3.1 Die Anforderungen bezüglich Flexibilität bestimmen sich nach der Aufgabenvielfalt, dem Bekanntheitsgrad der Aufgaben und der Häufigkeit der Wechsel bei der Erfüllung der Aufgaben. In der Funktionskette 6614 «JuristInnen» setzt die Modellumschreibung 6614.17 die Bearbeitung von Aufgaben mit vorwiegend unterschiedlichen Inhalten und gewissem Bekanntheitsgrad sowie normalen zeitlichen Wechseln voraus. Bei der Modellumschreibung 5170.19 sind darüber hinaus relativ häufige zeitliche Wechsel vorausgesetzt. Zumal sich die beiden Modellumschreibungen bloss in diesem Punkt unterscheiden, ist vorliegend allein die Beurteilung der Häufigkeit der Wechsel bei der Ausübung der Aufgabe strittig.

Relativ häufige und häufige Wechsel stellen die mittlere Kategorie bezüglich der Häufigkeit von Wechseln bei der Ausübung der Aufgabe dar (häufige Wechsel). Sie bilden etliche Arbeitsunterbrechungen und teilweise hektische Situation ab, während sehr häufige und dauernde Wechsel die anspruchsvollste Kategorie sehr häufiger Wechsel umschreibt, bei denen viele Arbeitsunterbrechungen und häufig hektische Situationen vorkommen (VGE VD.2018.243 vom 8. November 2019 E. 4.2.3). Bereits die mittlere Kategorie häufiger Wechsel setzt etliche, nur schwer planbare Arbeitsunterbrechungen beim Übergang von Aufgaben in unterschiedlichen Themengebieten und teilweise hektische Situationen voraus. Von bloss relativ häufigen Wechseln kann dabei dann gesprochen werden, wenn es aufgrund der Aufgabenvielfalt in qualitativer und quantitativer Hinsicht zu Übergängen zwischen normalen und häufigen Wechseln kommt (VGE VD.2018.243 vom 8. November 2019 E. 4.2.3, VD.2017.52 vom 23. Juli 2018 E. 4.2.3). In diesem Sinne ist die mittlere Kategorie auch bei einer grundsätzlich planbaren Tätigkeit erfüllt, bei der bloss ausserordentliche Aufträge dazu führen, dass Aufgaben kurzfristig und fremdbestimmt gewechselt werden müssen (vgl. VGE VD.2018.165 vom 10. Juli 2018 E. 4.3.3.3).

3.3.2 Strittig ist zunächst die Feststellung des Regierungsrates, dass die einzureihende Stelle zwar auch Beratungsaufgaben umfasse, diese beratende Tätigkeit aber auch den beiden vorgesetzten Stellen «Leiter/-in Recht und Submissionen, Leiter/-in Rechtsabteilung», Stellenbeschreibung Nr. [...], sowie der Stelle «Stv. Leitung Recht und Submissionen», Stellenbeschreibung Nr. [...], obliege, welche die Beratungstätigkeiten für die bzw. den Departementsvorstehenden wahrnähmen, obwohl die bzw. der Stelleninhabende der Stelle «Juristische/-r Mitarbeiter/-in Rechtsabteilung» eine solche Beratungstätigkeit wahrnehme bzw. je nach Thema fallweise hinzugezogen werden könne (Regierungsratsbeschluss 1, S. 7 f.; Regierungsratsbeschluss 2, S. 8). Demgegenüber machen die Rekurrenten geltend, dass die Stelleninhabenden ihrer Stelle die Departements- und Generalsekretariatsleitung in der Regel direkt beraten würden (Rekursbegründung 1, Rz. 20; Rekursbegründung 2, Rz. 21). Wie es sich dabei verhält, kann letztlich offengelassen werden, hat die Frage, ob die der Stelle obliegende Beratungsaufgabe mehrheitlich direkt oder indirekt zu erfolgen hat, doch keinen Einfluss auf die Häufigkeit der Arbeitsunterbrechungen.

3.3.3 Mit Bezug auf die streitgegenständliche Frage der Häufigkeit von zeitlichen Wechseln hat der Regierungsrat erwogen, dass die zeitlichen Wechsel zwischen Tagesgeschäft und langfristiger Projektarbeit für Mitarbeitende in der Lohnklasse 17 keine überraschende Herausforderung darstellen sollten. Ein entsprechender Umgang mit solchen Wechseln könne durchaus erwartet bzw. sogar vorausgesetzt werden. Auch regelmässige, sehr kurzfristige Aufträge der Departementsleitung oder der Leitung Rechtsabteilung aus verschiedensten Rechtsgebieten gehörten zum Alltag einer Juristin bzw. eines Juristen (Regierungsratsbeschluss 1 und 2, S. 8). Diese Erwägungen zielen an der massgebenden Frage vorbei. Massgebend ist die Häufigkeit von Wechseln bei der Ausübung der Stelle, nicht die entsprechende Befähigung der für die Stelle qualifizierten Stelleninhabenden zu deren Bewältigung.

Weiter erwog der Regierungsrat, die fünf Stelleninhabenden könnten die Aufträge unter sich aufteilen, was die zeitlichen Wechsel relativiere. Daher sei gemäss Systematik unter Berücksichtigung der Befassung mit immer wieder neuen Projekten im Aufgabenbereich von normalen zeitlichen Wechseln auszugehen. Die unbestrittenen telefonischen Anfragen im Aufgabenbereich seien gemäss Systematik jedoch nicht als Unterbrechungen zu werten und auch hektische Situationen seien im Rahmen der Ausübung der Stelle «Juristische/-r Mitarbeiter/-in Rechtsabteilung» kein typisches Merkmal im Arbeitsalltag (Regierungsratsbeschluss 1 und 2, S. 8). Mit den Rekurrenten erscheint nicht ersichtlich, warum telefonische Anfragen nicht als Unterbrechungen der Arbeit gelten können. Gehört es zu den Aufgaben gemäss Stellenbeschreibung, den Departementsvorsteher, die Leitung des Generalsekretariats sowie Ansprecher und Ansprecherinnen im Departement und in ihm nahestehenden Anstalten und Unternehmen zu beraten, so bilden entsprechende telefonische Anfragen offensichtlich eine Unterbrechung, wenn sie während einer anderen Tätigkeit anfallen, was notorisch erscheint. Soweit der Regierungsrat relativ häufige Wechsel unter Hinweis auf fehlende hektische Situationen verneint, ist darauf hinzuweisen, dass häufige Wechsel im Sinne der Systematik sowohl relativ häufige wie auch häufige Wechsel und bloss etliche Arbeitsunterbrechungen und teilweise hektische Situationen umfassen. Entgegen der Auffassung des Regierungsrates in seiner Vernehmlassung setzen relativ häufige Wechsel auch nicht «besonders hektische Situationen» voraus (Vernehmlassung 1 und 2, Rz. 37). Die Anforderungen an Hektik sind bei relativ häufigen zeitlichen Wechseln zudem entsprechend der Systematik zu relativieren.

Die Stellenbeschreibung umfasst eine Vielzahl unterschiedlicher Aufgaben aus einem breiten juristischen Spektrum, die für sich allein zwischen 5 und 35 % der Stelle ausmachen. Es ist gerichtsnotorisch, dass gerade Stellungnahmen und Vernehmlassungen etwa im regierungsrätlichen Verkehr regelmässig innert sehr kurzer Frist zu erledigen sind. Gerade die zudienende Stellung der Rechtsabteilung, die von einer Vielzahl von Dienststellen beansprucht werden kann und den Vorgesetzten in einer Vielzahl der eigenen Aufgabenerfüllung zur Verfügung steht, relativiert offensichtlich auch die regierungsrätliche Feststellung in seiner Vernehmlassung, «Juristen-Stellen in der Verwaltung» könnten «ihre Arbeit zu erheblichen Teilen selbst einteilen und organisieren» (Vernehmlassung 1 und 2, Rz. 39). Die Vielfalt der dienenden Aufgaben mit fremdbestimmter Terminierung schliesst dabei offensichtlich auch hektische Situationen mit ein. Mit den Ausführungen der Rekurrenten ist schliesslich festzustellen, dass die Dotierung der Stelle mit fünf Mitarbeitenden zwar eine gewisse Rücksichtnahme auf aktuell sehr belastete Mitarbeitende erlaubt, gleichzeitig aber auch dem Umfang der zu erledigenden Geschäfte geschuldet ist, sodass sich die entsprechende Entlastung wiederum relativiert (Replik 1 und 2, Rz. 25). Zu berücksichtigen ist zwar, dass auch der vorgesetzten Stelle «Stv. Leitung Recht und Submissionen» offenbar bloss normale zeitliche Wechsel attestiert worden sind. Nicht verständlich ist aber die Entgegnung des Regierungsrates auf den Verweis der Rekurrenten auf andere, gerichtlich beurteilte Stellen, denen relativ häufige Wechsel attestiert werden. Der Regierungsrat bemerkt dazu, «dass eine isolierte Betrachtung einzelner Ausprägungen von Kompetenzen über unterschiedliche Funktionsketten hinweg generell nicht zweckmässig» sei (Vernehmlassung 1 und 2, Rz. 40). Dem kann nicht gefolgt werden. Zutreffend erscheint, dass auch bei höher eingereihten Stellen mitunter tiefere Anforderungen bezüglich bestimmter Unterkriterien verlangt werden. Die mit der Systematik vorgegebene Beschreibung der Anforderungen an die Erfüllung bestimmter Unterkriterien von Unterkompetenzen sind aber mit dem Leitfaden zur Stelleneinreihung einheitlich vorgegeben worden. Sie können daher in den verschiedenen Funktionsketten nicht unterschiedlich ausgelegt werden. Deshalb darf trotz der Verschiedenheit der Aufgaben durchaus berücksichtigt werden, dass der Regierungsrat der Stelle «Sozialarbeiter/-in, Psychologe/-in oder Pädagoge/-in Abklärungsteam» bei der KESB, bei welcher auch mehrere Stelleninhabenden in einem Team arbeiten, relativ häufige Wechsel attestierte (vgl. VGE VD.2018.151 vom 8. Juni 2018 E. 3.3.1). Demgegenüber ist zu der vom Regierungsrat erwähnten Stelle «Mandatsleiter/-in (Leitende/-r Revisor/-in)» bei der Finanzkontrolle (vgl. Vernehmlassung 1 und 2, Rz. 40) festzustellen, dass diese vom Büro des Grossen Rates und nicht vom Regierungsrat überführt worden ist, was die Vergleichbarkeit relativiert (vgl. dazu E. 4.1 unten).

3.3.4 Daraus folgt, dass bei der Stelle «Juristische/-r Mitarbeiter/-in Rechtsabteilung» von relativ häufigen Wechseln auszugehen ist. Da sich die Anforderungen bezüglich der Unterkompetenz Flexibilität in den Modellumschreibungen 6614.17 und 6614.19 nur in diesem Punkt unterscheiden, sind die in der Modellumschreibung 6614.19 vorausgesetzten Anforderungen bezüglich der Unterkompetenz Flexibilität erfüllt.

3.4 Unterkompetenz Kommunikationsfähigkeit

3.4.1 Die Anforderungen betreffend die Unterkompetenz Kommunikationsfähigkeit werden über den Schwierigkeitsgrad der zu übermittelnden Botschaft, den Schwierigkeitsgrad bzw. die Brisanz der Übermittlung und die Heterogenität des Empfängerkreises beschrieben (vgl. Leitfaden zur Stelleneinreihung, S. 5 und 9). In der Funktionskette 6614 werden in der Lohnklasse 17 dabei die Übermittlung von teilweise komplexen Inhalten mit teilweise sensitivem Charakter an einen Empfängerkreis mit mittlerer Heterogenität vorausgesetzt. Für die Lohnklasse 19 werden bezüglich der Schwierigkeitsgrade der zu übermittelnden Botschaft und der Brisanz der Übermittlung erhöhte Anforderungen gestellt, indem von mehrheitlich komplexen Inhalten und mehrheitlich sensitivem Charakter ausgegangen wird. Beim Unterkriterium des Schwierigkeitsgrades der zu übermittelnden Botschaft wird in der Systematik zwischen einfachen, anspruchsvollen und komplexen bis sehr komplexen Übermittlungsinhalten unterschieden. Die Anforderungen der beiden Modellumschreibungen bewegen sich dabei im mittleren Bereich der anspruchsvollen Übermittlungsinhalte der von mehrheitlich anspruchsvollen, anspruchsvollen über teilweise komplexe bis zu mehrheitlich komplexen Übermittlungsinhalten führt. Beim Schwierigkeitsgrad der Übermittlung wird zwischen fehlender, mittlerer und hoher Brisanz unterschieden. Wird nur zum Teil die Übermittlung von Botschaften mit sensitivem Charakter verlangt, so entspricht dies der Kommunikation in einem sachlichen Umfeld mit nüchterner Atmosphäre, welche keine Anforderungen an Diplomatie stellt. Mittlere Brisanz verlangt ein emotionales Umfeld und eine angespannte Atmosphäre, bei denen der sensitive Charakter der Botschaften ein gewisses Mass an Diplomatie verlangt (vgl. Leitfaden zur Stelleneinreihung, S. 9).

3.4.2 Der Regierungsrat hat mit dem angefochtenen Beschluss anerkannt, dass es sich bei den zu übermittelnden Botschaften um schwierige bis sehr schwierige Botschaften handle, weshalb gemäss der Systematik von der Übermittlung von teilweise komplexen Inhalten auszugehen sei. Insbesondere bei den Vertragsverhandlungen mit öffentlichen Anstalten, Firmen, Privaten, Gemeinden und ausländischen Körperschaften könnten dabei unterschiedliche Interessen und Standpunkte vertreten werden, was eine adressatengerechte Kommunikation bei Vertragsverhandlungen in durchaus emotionalem Umfeld und angespannter Atmosphäre erforderlich mache. Zu berücksichtigen sei aber, dass dabei vorab eine Absprache mit weiteren Stelleninhabenden der Stelle «Juristische/-r Mitarbeiter/-in Rechtsabteilung» möglich sei. Betreffend den Schwierigkeitsgrad der Übermittlung sei daher ein teilweiser sensitiver Charakter der zu übermittelnden Botschaften anerkannt worden. Aufgaben wie die Erstellung von Medienmitteilungen, das Führen von Vergleichsgesprächen oder die Vermittlung bei zerstrittenen Parteien erfolgten gemäss der Stellenbeschreibung aber nur monatlich und damit nicht sehr häufig (Regierungsratsbeschluss 1 und 2, S. 8 f.).

3.4.3 Die regierungsrätliche Qualifikation der Brisanz der Übermittlung wird von den Rekurrenten nicht bestritten. Sie monieren aber die Einschätzung des Schwierigkeitsgrades der zu übermittelnden Botschaften und machen geltend, dass die identischen Anforderungen an die Heterogenität der Modellumschreibungen 6614.17 und 6614.19 übertroffen würden (Rekursbegründung 1, Rz. 30 f.; Rekursbegründung 2, Rz. 31 f.).

3.4.3.1 Mit Bezug auf den Schwierigkeitsgrad der zu übermittelnden Botschaften machen die Rekurrenten geltend, auch eine Beschränkung der von ihnen zu führenden Verhandlungen auf juristische und politische Aspekte schmälere diesen nicht. Im Konfliktfall würden Gegenparteien einerseits oft durch versierte spezialisierte Anwälte vertreten oder sie hätten mitunter keine Vorstellung von der Komplexität der unterschiedlichsten, einem Gemeinwesen innewohnenden öffentlichen Interessen. Auch die zu verfassenden Berichte an den Regierungsrat oder Ratschläge an den Grossen Rat enthielten höchst komplexe Inhalte und seien in grossrätlichen Kommissionen zu vertreten. Auch der Umgang mit Rekurrenten an Augenscheinen oder das Verfassen von Urteilsbegründungen von Departementsentscheiden oder Stellungnahmen in Verwaltungsgerichtsverfahren erforderten ein hohes Mass an Kommunikationsfähigkeit. Komplexe juristische Sachverhalte müssten gegenüber verschiedenen Adressaten rechtlich korrekt, aber auch verständlich kommuniziert werden (Rekursbegründung 1, Rz. 28; Rekursbegründung 2, Rz. 29). Entsprechend sei von mehrheitlich komplexen Inhalten mit mindestens teilweise sensitivem Charakter auszugehen, weshalb bezüglich des Schwierigkeitsgrades der zu übermittelnden Botschaft die Modellumschreibung 6614.19 erreicht werde (Rekursbegründung 1, Rz. 29; Rekursbegründung 2, Rz. 30). Zudem seien von den sehr unterschiedlichen Zielgruppen vielfach gleichzeitig mehrere Anspruchsgruppen betroffen bzw. involviert. Die Stelleninhabenden müssten sich im Rahmen ihrer Aufgaben gegenüber einer sehr heterogenen Zielgruppe sowohl mündlich als auch schriftlich mehrheitlich zu komplexen und oft politisch brisanten Themen äussern. Daraus folge, dass die Modellumschreibung 6614.19 bezüglich Heterogenität der Zielgruppe übertroffen werde (Rekursbegründung 1, Rz. 30 f.; Rekursbegründung 2, Rz. 31 f.).

3.4.3.2 Dem hält der Regierungsrat mit seiner Vernehmlassung entgegen, dass die Möglichkeit der Absprache mit anderen und eine gewisse fachliche Spezialisierung in der Abteilung die Behandlung der Fragestellungen und Fachgebiete in der Kommunikation erleichtere, da sie wiederkehrende Schwerpunkte aufweisen. Verantwortlich betreffend die Kommunikation im Sinne der Systematik sei jedoch jede/-r Stelleninhabende selbst, was entsprechend auch so bewertet worden sei (Vernehmlassung 1 und 2, Rz. 48). Betrachtet man die Bandbreite der Beratungsaufgaben der Juristinnen und Juristen der Rechtsabteilung, so erscheint vor diesem Hintergrund und der Systematik innerhalb des Bereichs der Übermittlung anspruchsvoller Inhalte als mittlere Gruppe des Unterkriteriums des Schwierigkeitsgrades der zu übermittelnden Botschaft nicht belegt, dass in einer Mehrzahl der Kommunikation der Stelleninhabenden komplexe, und damit mehr als anspruchsvolle Botschaften zu übermitteln sind. Die regierungsrätliche Feststellung, dass bezüglich des Unterkriteriums des Schwierigkeitsgrades der zu übermittelnden Botschaften die Modellumschreibung 6614.17 erfüllt wird, ist daher nicht zu beanstanden.

3.4.3.3 Bei einer mittleren Homogenität der Zielgruppe der Kommunikation geht man von unterschiedlichen Zielgruppen als Empfänger der Botschaften und einigen Anspruchsgruppen als Empfänger mit Erwartungshaltung bzw. Anspruch an die Kommunikation aus. Die Zusammensetzung der beiden Gruppen aus internen und externen Laien wie auch Spezialisten steht dieser Qualifikation nicht entgegen, wie die beispielhafte Umschreibung im Leitfaden zur Stelleneinreihung (S. 9) deutlich macht. Zudem nennen die Rekurrenten keine Beispiele, bei denen die Erfüllung der Aufgaben gemäss der Stellenbeschreibung eine Kommunikation bedingen würde, welche sich gleichzeitig an einen sehr heterogenen Kreis richtet. Mit seiner Vernehmlassung bemerkt der Regierungsrat zudem zutreffend, dass die Stelleninhabenden in vielen Fällen das Ergebnis ihrer Beratungstätigkeit nicht selber vermitteln müssen, da dies durch die Beratenen oder die Kommunikationsabteilung des Departements erfolgt (Vernehmlassung 1 und 2, Rz. 49). Soweit die Rekurrenten diesbezüglich replicando geltend machen, dass die Formulierung der Kommunikation mit Bezug auf den juristischen Diskurs durch die Stelleninhabenden zu erfolgen habe (Replik 1 und 2, Rz. 31), so steht das dem Gesagten nicht entgegen. Es handelt sich dabei nicht um eine eigene Kommunikation gegen aussen, sondern um die Unterstützung der Kommunikation Dritter gegen aussen. Die Bewertung der Heterogenität der Zielgruppen durch den Regierungsrat ist daher nicht zu beanstanden.

3.4.4 Daraus folgt, dass mit den Erwägungen des Regierungsrates die Anforderungen der Modellumscheibung 6614.17 bezüglich der Unterkompetenz Kommunikationsfähigkeit mit Bezug auf alle drei Unterkriterien erfüllt, aber nicht übertroffen werden.

3.5 Unterkompetenz Kooperations- und Teamfähigkeit

3.5.1 Die für die Stelle erforderliche Kooperations- und Teamfähigkeit wird über den Schwierigkeitsgrad der zu lösenden Aufgaben, über die Teamgrösse sowie über die Interessen und Standpunkte der Partnerinnen und Partner beschrieben (vgl. Leitfaden zur Stelleneinreihung, S. 11). Für die Erfüllung der Modellumschreibung 6614.17 wird die Bearbeitung von anspruchsvollen und teilweise komplexen Problemstellungen in einer mittelgrossen Gruppe mit Partnern mit teilweise unterschiedlichen Interessen und Standpunkten verlangt. Demgegenüber verlangt die Modellumschreibung 6614.19 die Bearbeitung mehrheitlich komplexer Problemstellungen in einer mittelgrossen Gruppe mit Partnern mit unterschiedlichen Interessen und Standpunkte. Sie stellt daher bezüglich des Schwierigkeitsgrades der zu lösenden Aufgaben wie auch der Heterogenität der Interessen und Standpunkte der Partnerinnen und Partner erhöhte Anforderungen.

3.5.2 Der Regierungsrat anerkennt mit dem angefochtenen Beschluss, dass die Stelleninhabenden etwa bei Totalrevisionen von Erlassen durchaus Anstösse für Modifikationen bei bestehenden Methoden und Verfahren betreffend juristische Fragestellungen innerhalb des Departements und über das Departement hinaus lieferten. Gemäss der Systematik seien daher anspruchsvolle und teilweise komplexe Problemstellungen zu bearbeiten. Die Gruppe, innerhalb der zusammenzuarbeiten ist, sei gemäss Systematik als mittelgross zu beurteilen. Bei dieser Bewertung sei unter anderem auch die Mitarbeit in Gremien sowie deren teilweise Leitung berücksichtigt worden. Die Partner würden im Rahmen dieser Zusammenarbeit unterschiedliche Interessen und Standpunkte vertreten. Die Stellenbeschreibung Nr. [...] lasse somit auf eine Bearbeitung von anspruchsvollen und teilweise komplexen Problemstellungen in einer mittelgrossen Gruppe mit Partnern mit unterschiedlichen Interessen und Standpunkten schliessen. Der Schwierigkeitsgrad übertreffe folglich jenen der Modellumschreibung 6614.17 teilweise (Regierungsratsbeschluss 1 und 2, S. 9). Im Ergebnis kam er damit zum Schluss, dass die identischen Anforderungen der beiden Modellumschreibungen hinsichtlich der Gruppengrösse, die Anforderungen der Modellumschreibung 6614.17 bezüglich der Schwierigkeit der zu lösenden Aufgaben und jene der Modellumschreibung 6614.19 bezüglich der Interessen und Standpunkte der Partnerinnen und Partner erfüllt sind.

3.5.3 Demgegenüber stellen sich die Rekurrenten auf den Standpunkt, dass die Anforderungen der Modellumschreibung 6614.19 vollumfänglich und damit auch mit Bezug auf die Schwierigkeit der zu lösenden Aufgaben erfüllt und hinsichtlich der Interessen und Standpunkte der Partnerinnen und Partner übertroffen würden. Unter Bezugnahme auf die Ausführungen zur Kommunikationsfähigkeit machen sie geltend, dass beim Schwierigkeitsgrad der gemeinsam zu lösenden Aufgaben von der Bearbeitung mehrheitlich komplexer Problemstellungen auszugehen sei (Rekursbegründung 1, Rz. 32; Rekursbegründung 2, Rz. 33). Darin kann den Rekurrenten nicht gefolgt werden. Erneut ist nicht zu verkennen, dass die Stelleninhabenden anspruchsvolle Problemlösungen zu bearbeiten haben. Die Rekurrenten legen aber nicht dar und es ist aufgrund der Stellenbeschreibung nicht ersichtlich, dass die Problemlösung bei einer Mehrzahl der Aufgaben darüber hinaus als komplex zu bezeichnen ist.

Hinsichtlich des Unterkriteriums «Interessen und Standpunkte der Partner/innen» machen die Rekurrenten geltend, dass sie etwa bei Vertragsstreitigkeiten zwischen den bei grossen Bauprojekten involvierten Parteien regelmässig mit Partnern mit konträren Standpunkten konfrontiert seien. Konträre Standpunkte seien auch bei den verschiedenen Ämtern des BVD oder verschiedener Departemente nicht selten. Dabei werde die Rechtsabteilung häufig beigezogen, um zwischen den verschiedenen Interessen und konträren Standpunkte abzuwägen und zu vermitteln (Rekursbegründung 1, Rz. 33; Rekursbegründung 2, Rz. 34). Mit seiner Vernehmlassung anerkennt der Regierungsrat, dass vermittelnde Tätigkeiten durchaus verkommen könnten, was auch berücksichtigt worden sei. Gemäss der Stellenbeschreibung fänden Vergleichsgespräche (Mediationen) zur aussergerichtlichen Einigung zwischen zerstrittenen Parteien sowie die Vermittlung bei Uneinigkeit zwischen Dienststellen monatlich und damit nicht sehr häufig statt. Über die Gesamtheit aller Aufgaben der Stelle sei daher eine Wertung betreffend konträrer Interessen und Standpunkten nicht gegeben. Soweit sich die Rekurrenten zudem auf das Beispiel eines Konflikts zwischen dem Planungsamt, dem Denkmalschutz, der Stadtgärtnerei und dem Amt für Mobilität beziehen würden, so würde in solchen Fällen wohl der oder die Departementsverantwortliche mitverhandeln und abschliessend für die Ämter entscheiden (Vernehmlassung 1 und 2, Rz. 52).

Nach der Systematik hat bei unterschiedlichen Interessen und Standpunkten eine Integration anderer Auffassungen zu erfolgen, während bei konträren Interessen und Standpunkten eine Vermittlung bei unterschiedlichen Interessenlagen zu erfolgen hat. In der Systematik wird dabei das Spektrum mit den Schreibformen von unterschiedlichen, teilweise konträren, vorwiegend konträren und konträren Interessen und Standpunkte der Partnerinnen und Partnern weiter aufgefächert. Soweit der Regierungsrat aufgrund des nicht häufigen Vorkommens von Mediationen das Vorliegen von konträren Interessen und Standpunkten bei den Partnerinnen und Partner verneint, verkennt er die zwischen unterschiedlichen und konträren Interessen und Standpunkte liegenden Schreibformen, deren Erfüllung auch schon dazu führen, dass die Anforderung der Modellumschreibungen 6614.17 und 6614.19 bezüglich dieses Unterkriteriums übertroffen werden. Gehört aber mit der Stellenbeschreibung mit Bezug auf die Kommunikation die Mediation «zur aussergerichtlichen Einigung zwischen zerstrittenen Parteien» zur monatlich, und damit regelmässig anfallenden Aufgabe der Stelle, so kann die Bearbeitung von Problemstellungen bei teilweise konträren Interessen und Standpunkten nicht bestritten werden, auch wenn ansonsten von bloss unterschiedlichen Positionen auszugehen ist.

3.5.4 Daraus folgt, dass bei der Unterkompetenz «Kooperations- und Teamfähigkeit» beim Unterkriterium des Schwierigkeitsgrades der zu lösenden Aufgaben die Anforderungen der Modellumschreibung 6614.17 und beim Unterkriterium Gruppengrösse die identischen Anforderungen der Modellumschreibungen 6614.17 und 6614.19 erfüllt werden, während beim Unterkriterium Interessen und Standpunkte der Partnerinnen und Partner die Anforderungen der Modellumschreibung 6614.19 leicht übertroffen werden.

3.6 Unterkompetenz Führung

Mit dem angefochtenen Beschluss hat der Regierungsrat anerkannt, dass der Stelle aufgrund der als fachliche Führung zu wertenden Unterstellung der Volontärinnen und Volontäre die Fachführung einer sehr kleinen bzw. kleinen Anzahl von Mitarbeitenden mit gleichen Funktionen auf operativer Stufe obliege, womit das Anforderungsniveau der Modellumschreibung 6614.19 knapp erreicht werde (Regierungsratsbeschluss 1 und 2, S. 10). Diese Beurteilung wird von den Rekurrenten nicht bestritten.

3.7 Unterkompetenz Führungsunterstützung

3.7.1 Unter Führungsunterstützung wird die Fähigkeit verstanden, als Planer oder Planerin respektive als Fachberater, Fachberaterin oder Fachperson Entscheidungsgrundlagen zu erarbeiten und in der Regel Gremien bei der Entscheidungsfindung zu unterstützen. Die entsprechenden Anforderungen werden über den Komplexitätsgrad der Unterstützung, über die Breite der Einflussnahme und über die Vielfalt der Interessen innerhalb des Entscheidungsgremiums beschrieben (vgl. Leitfaden zur Stelleneinreihung, S. 13). Während die Modellumschreibung 6614.17 diesbezüglich eine komplexere Führungsunterstützung auf mittlerem Führungslevel mit Einfluss auf mehrere Organisationseinheiten mit mittlerer Interessenvielfalt verlangt, wird für die Erfüllung der Modellumschreibung 6614.19 eine komplexe Führungsunterstützung auf oberem Führungslevel mit Einfluss auf mehrere Organisationseinheiten mit grosser Interessenvielfalt vorausgesetzt.

3.7.2 Der Regierungsrat hat mit dem angefochtenen Beschluss festgestellt, dass auch die Stelleninhabenden der Stelle «Juristische/-r Mitarbeiterin Rechtsabteilung» gemäss der Stellenbeschreibung neben den Stelleninhabenden der Stellen «Leiter/-in Recht und Submissionen, Leiter/-in Rechtsabteilung» sowie «Stv. Leitung Recht und Submissionen» ebenfalls eine mündliche und schriftliche Beratungstätigkeit der bzw. des Departementsvorstehenden, der Leitung des Generalsekretariats, der Dienststellen des Bau- und Verkehrsdepartements sowie dem Bau- und Verkehrsdepartement nahestehender Anstalten und Unternehmungen ausübten, weshalb sie ebenfalls eine Führungsunterstützung auf oberem Führungslevel erbrächten. Mit der Führungsunterstützung in der Form der Zusammenarbeit mit verschiedenen (Fach-)Kommissionen, Arbeitsgruppen etc. liege insgesamt somit eine komplexere Führungsunterstützung auf oberem Führungslevel mit Einfluss auf mehrere Organisationseinheiten mit mittlerer Interessensvielfalt vor, womit die Anforderungen der Modellumschreibung 6614.17 vollumfänglich erfüllt und teilweise übertroffen würden (Regierungsratsbeschluss 1 und 2, S. 10 f.).

3.7.3 Die Rekurrenten machen demgegenüber geltend, dass ihre Stelle komplexe Führungsunterstützung auf mittlerem und oberem Führungslevel (Abteilungsleitungen, Amtsleitungen, Leitung Generalsekretariat, Departementsleitung etc.) mit Einfluss auf mehrere Organisationseinheiten mit mittlerer Interessensvielfalt leiste (Rekursbegründung 1, Rz. 37, 39; Rekursbegründung 2, Rz. 38, 40). Strittig ist damit noch der Komplexitätsgrad der Führungsunterstützung. Sie verweisen dabei darauf, dass die Rechtsabteilung des BVD als grosse zentrale Abteilung innerhalb des Departements eine Vielzahl sehr komplexer Aufgaben der verschiedenen Ämter oder eigene Gesetzgebungsprojekte behandle. Die Leitung der Rechtsabteilung betreue zusätzlich auch die kantonale Fachstelle für öffentliche Beschaffungen (KföB). Aufgrund der grossen Vielfalt an komplexen Aufgaben könne die Leitung deren fachkompetente und zeitnahe Erfüllung nur gewährleisten, indem sie die Aufgaben mit Handlungs- und Entscheidungsfreiraum zur autonomen Erfüllung an die Mitarbeitenden delegiere, auch wenn entsprechende Dokumente durch die Leitung unterzeichnet würden und sie damit die Schlussverantwortung übernehme (Rekursbegründung 1, Rz. 38; Rekursbegründung 2, Rz. 39).

Trotz der Differenz zwischen der Annahme einer «komplexeren» Führungsunterstützung mit dem angefochtenen Entscheid und der von den Rekurrenten behaupteten «komplexen» Führungsunterstützung, worin gemäss der Systematik ein gradueller Unterschied besteht (vgl. Leitfaden zur Stelleneinreihung, S. 13), kommt der Regierungsrat mit seiner Vernehmlassung zum Schluss, dass sich die Parteien bezüglich der Bewertung der Kompetenz Führungsunterstützung einig seien. In die Bewertung sei die Bearbeitung einer Vielzahl komplexer Aufgaben der verschiedenen Ämter oder eigener Gesetzgebungsprojekte eingeflossen (Vernehmlassung 1 und 2, Rz. 54). Daraus folgt, dass mit den Rekurrenten von komplexer Führungsunterstützung auch auf oberem Führungslevel mit Einfluss auf mehrere Organisationseinheiten mit mittlerer Interessensvielfalt auszugehen ist.

3.7.4 Daraus folgt, dass die Anforderungen der Modellumschreibung 6614.17 vollumfänglich und bezüglich der beiden Unterkriterien der Komplexität der Führungsunterstützung und dem Führungslevel auch jene der Modellumschreibung 6614.19 erfüllt, während bezüglich des Unterkriteriums der Interessenvielfalt der unterstützten Organisationseinheiten die höheren Anforderungen der Modellumschreibung 6614.19 nicht erfüllt werden.

3.8 Unterkompetenz Wissen

3.8.1 In der Rubrik Wissen werden das für die Stelle notwendige Niveau in Bezug auf Ausbildung und Zusatzwissen sowie die Anforderungen an die Wissensaktualisierung umschrieben (Leitfaden zur Stelleneinreihung, S. 14). Während ab der Modellumschreibung 6614.15 jeweils eine Ausbildung auf Niveau Universität oder ETH mit Masterabschluss verlangt wird, verlangen die Modellumschreibung 6614.17 zusätzlich eine Weiterbildung auf dem Niveau Certificate of Advanced Studies (CAS) und die Modellumschreibung 6614.19 eine Weiterbildung auf dem Niveau Master of Advanced Studies (MAS).

3.8.2 Der Regierungsrat hat erwogen, die Stellenbeschreibung Nr. [...] setze als Grundausbildung ein juristisches Lizentiat bzw. einen Master of Law voraus. Als Zusatzausbildung fordere die Stellenbeschreibung ein juristisches Praktikum von mindestens 3 Jahren sowie vorzugsweise das Anwaltspatent. Daraus sei zu schliessen, dass das Anwaltspatent zur Ausübung der Stelle nicht zwingend notwendig sei. Die Anforderungen an das Wissen erreichten somit insgesamt die Anforderungen der Modellumschreibung 6614.15 (Regierungsratsbeschluss 1 und 2, S. 12).

3.8.3 Dem halten die Rekurrenten wie schon im vorinstanzlichen Verfahren entgegen, dass in der Praxis und auch in den Stellenausschreibungen ein Anwaltspatent für eine Einstellung jeweils zwingend verlangt werde (Rekursbegründung 1, Rz. 43; Rekursbegründung 2, Rz. 44). Dies erscheint zwar notorisch. Für die Bewertung massgebend sind aber allein die gemäss der Stellenbeschreibung verlangten Mindestanforderungen (vgl. oben E. 2.4.1; VGE VD.2019.78 vom 27. Mai 2020 E. 2.10 und 3.5.1). Der Feststellung der Rekurrenten folgend kann eine Stelleninhaberin bzw. ein Stelleninhaber dabei auch auf einem anderen als dem konkret beschriebenen Weg das entsprechende Niveau erreichen (z.B. durch einen anderen Bildungsweg und/oder einschlägige Berufs- und/oder Lebenserfahrung). Umgekehrt erfolgt jedoch nicht eine höhere Zuordnung, falls ein Stelleninhaber im Einzelfall das geforderte Niveau übertrifft (VGE VD.2018.165 vom 10. Juli 2019 E. 4.6.1). Die Erfüllung weitergehender Ausbildungsanforderungen ist mit den Erwägungen der Vorinstanz bei der Berechnung der individuellen Lohnstufe zu berücksichtigen (Regierungsratsbeschluss 1 und 2, S. 12). Dabei erscheint für den vorliegend zu beurteilenden Einreihungsentscheid irrelevant, ob dies bei den Rekurrenten tatsächlich geschehen ist, was von den Rekurrenten mit ihrer Rekursbegründung bestritten wird.

Vorliegend verlangt die Stellenbeschreibung Nr. [...] neben einem juristischen Lizenziat oder einem Master of Law juristische Praktika von mindestens 3-jähriger Dauer und «vorzugszugsweise» das Anwaltspatent. Daraus folgt, dass ein Anwaltspatent nicht zwingend verlangt wird. Weiter macht der Regierungsrat geltend, dass es sich bei den Praktika als verlangte Zusatzausbildung nicht um ein Ausbildungserfordernis, sondern um die vom im Bau- und Verkehrsdepartement für diese Stelle festgelegte praktische Erfahrung handle. Entsprechend werde die verlangte praktische Erfahrung unter Punkt 11.4 der Stellenbeschreibung mit «min. 3 Jahren Gerichts-, Verwaltungs-, oder Advokaturpraxis» wiederholt. Diese Form von Erfahrung fliesse somit in die Berechnung der individuellen Stufe ein und stelle kein Ausbildungserfordernis im Sinne der Systematik dar und sei somit unter der Fachkompetenz «Wissen» nicht bewertungsrelevant (Regierungsratsbeschluss 1 und 2, S. 12). Gleichwohl können aber aus der expliziten Nennung des erwünschten Anwaltspatents auch Rückschlüsse für die Qualifikation der verlangten Praktika gewonnen werden, welche bezüglich ihrer Dauer die Anforderungen für die Zulassung zur Anwaltsprüfung unter Einschluss der Dauer der normalen Vorbereitung und der Dauer des Prüfverfahrens übersteigen. Die Stellenbeschreibung erscheint diesbezüglich unklar, weshalb auch die unbestrittene Praxis, nur Bewerberinnen und Bewerber mit Anwaltspatent für die Stelle zu wählen, bei der Beurteilung der Ausbildungsvoraussetzungen herangezogen werden kann. Dabei kann offenbleiben, ob auch ohne Erfordernis eines spezifischen Abschlusses davon ausgegangen werden kann, dass eine einem CAS oder gar MAS gleichwertige Zusatzausbildung verlangt wird.

3.8.4 Insgesamt ist aber festzustellen, dass die Stellenbeschreibung bezüglich der Unterkompetenz Wissen Anforderungen stellt, welche die gemäss Modellumschreibung 6614.15 verlangten Ausbildungsnachweise übersteigen.

3.9 Unterkompetenz Kenntnisse und Fertigkeiten

3.9.1 Eine Differenz besteht auch weiterhin in der Beurteilung der für die Stelle notwendigen Kenntnisse und Fertigkeiten. Mit der Unterkompetenz Kenntnisse und Fertigkeiten wird das für die Stelle notwendige Niveau in Bezug auf Praxiskenntnisse, Kenntnisse über Prozesse und Abläufe sowie Fertigkeiten beschrieben (vgl. Leitfaden zur Stelleneinreihung, S. 15; VGE VD.2018.107 vom 27. März 2019 E. 4.4.2). In der Funktionskette 6614 werden für die Einreihung in die Lohnklasse 17 erhebliche Praxis- und Umsetzungskenntnisse (Spezialistenniveau) vorwiegend innerhalb eines Fachbereichs und erhebliche Kenntnisse der Prozesse und Abläufe vorwiegend innerhalb eines Departements oder Betriebes verlangt. Für die Lohnklasse 19 werden darüber hinaus hohe Praxis- und Umsetzungssetzungskenntnisse (Expertenniveau) vorwiegend innerhalb eines Fachbereichs und erhebliche Kenntnisse der Prozesse und Abläufe über mehrere Departemente hinaus verlangt.

3.9.2 Mit dem angefochtenen Entscheid hat der Regierungsrat erwogen, dass bezüglich der Unterkompetenz Praxis- und Umsetzungskenntnisse die Gesamtheit der erforderlichen Praxiskenntnisse zu beurteilen sei, die zusätzlich zur Aus- und Weiterbildung erworben werden müssen, um die in der Stellenbeschreibung umschriebenen Aufträge und Aufgaben erfüllen zu können. Unbestrittenermassen habe die bzw. der Stelleninhabende zur Ausübung der ihr bzw. ihm übertragenen Aufgaben über Spezialistenwissen zu verfügen. Die geforderten Kenntnisse beschränkten sich aber auf juristische Problemstellungen. Die in Ziffer 11.1 der Stellenbeschreibung Nr. [...] festgehaltenen funktionsnotwendigen Fach- und Spezialkenntnisse seien zwar relativ breit und umfangreich dargestellt. Sie müssten aber nicht kumulativ vorliegen, sondern könnten mithilfe der korrekten Anwendung von umfangreichen Gesetzeswerken, Reglementen und Richtlinien abgerufen werden. Daraus folge die Anforderung von Kenntnissen auf Spezialistenniveau. In die Bewertung sei auch eingeflossen, dass die gesetzeskonforme Auslegung und Rechtsanwendung sowie der rechtsgleiche Gesetzesvollzug für die bzw. den Stelleninhabenden eine nicht unwesentliche Herausforderung darstelle. Kenntnisse der Prozesse und Abläufe definierten das von der Stelle erforderte Wissen bezüglich Aufbau und Struktur sowie bezüglich der Prozesse und Abläufe in der kantonalen Verwaltung, um die in der Stellenbeschreibung umschriebenen Aufträge und Aufgaben erfüllen zu können. Dabei seien vorliegend in der Regel erhebliche Kenntnisse der Prozesse und Abläufe vorwiegend innerhalb des Bau- und Verkehrsdepartements und somit vorwiegend innerhalb eines Departements/Betriebs erforderlich. Mit der Formulierung vorwiegend werde nicht ausgeschlossen, dass entsprechend den Ausführungen des Einsprechers fallweise auch Kenntnisse der Prozesse und Abläufe ausserhalb des Bau- und Verkehrsdepartements gefordert werden könnten. Daraus folge, dass bezüglich Praxis- und Umsetzungskenntnissen sowie Kenntnissen der Prozesse und Abläufe die Anforderungen der Modellumschreibung 6614.17 erfüllt würden (Regierungsratsbeschluss 1 und 2, S. 12 f.).

3.9.3 Dem halten die Rekurrenten zwar zu Recht entgegen, dass heute «jede sorgfältig tätige Person» bei ihrer Arbeit in Regelwerken nachschlage und nicht mehr alles Fachwissen auswendig präsent haben könne (Regierungsratsbeschluss 1, Rz. 49; Regierungsratsbeschluss 2, Rz. 50). Daraus können die Rekurrenten aber nichts zu ihren Gunsten ableiten. Betreffend die Praxis- und Umsetzungskenntnisse werden grundlegende bis sehr hohe Kenntnisse unterschieden. Erhebliche Praxis- und Umsetzungskenntnisse entsprechen dabei Spezialistenniveau und erhebliche bis hohe Praxis- und Umsetzungskenntnisse entsprechen teilweise Expertenniveau (vgl. Leitfaden zur Stelleneinreihung, S. 15; VGE VD.2018.43 vom 1. März 2019 E. 4.9). Bereits auf Spezialistenniveau kann von den Funktionsträgerinnen und -trägern die Vornahme von Know-how-Transfer etwa in Form fachlicher Anleitung erwartet werden. Wie der Regierungsrat zutreffend ausführen lässt, setzt die Erfüllung der Funktion der beiden vorgesetzten Leitungsstellen der Rechtsabteilung Expertenniveau voraus (Vernehmlassung 1 und 2, Rz. 68). Vor diesem Hintergrund ist nicht erfindlich, weshalb alle Mitglieder der Rechtsabteilung ebenfalls Expertenniveau bezogen auf die Abläufe, die Praxis und die Umsetzung in den Gebieten der Zuständigkeit der Abteilung aufweisen müssen. Zudem können sie sich aufgrund der Besetzung der Abteilung mit mehreren Spezialistinnen und Spezialisten auch auf bestimmte Bereiche fokussieren.

3.9.4 Weiter machen die Rekurrenten geltend, dass die Vorinstanz zu Unrecht davon ausgehe, dass erhebliche Kenntnisse der Abläufe und Prozesse nur innerhalb des Bau- und Verkehrsdepartements erforderlich seien. Der Regierungsrat gehe dabei von einem überholten Bild des alten «Verwaltungsjuristen» aus. Heute herrsche eine grosse Dynamik unter Zusammenwirken mit Bund, anderen Kantonen, Institutionen und verschiedenen Privaten. Die Stelleninhabenden müssten daher auch weitgehende Kenntnisse über die Abläufe von Plangenehmigungsverfahren des Bundes oder der Umweltverträglichkeitsprüfungen des Amts für Umwelt und Energie (AUE) haben. Daher müsse im Sinne der Systematik von erheblichen Kenntnissen über mehrere Departemente hinaus ausgegangen werden (Rekursbegründung 1, Rz. 50; Rekursbegründung 2, Rz. 51).

Darin kann den Rekurrenten nicht gefolgt werden. Auch wenn die Stelleninhabenden unbestrittenermassen über Kenntnisse der Prozesse und Abläufe über ihr eigenes Departement hinaus verfügen müssen, so steht dies der diesbezüglichen Zuordnung zur Modellumschreibung 6614.17 nicht entgegen. Diese verlangt die Kenntnisse vorwiegend innerhalb eines Departements, was bereits grammatikalisch dem Erfordernis von bestimmten, über das Departement reichenden Verfahrenskenntnissen nicht entgegensteht. Da die Kenntnisse sich aber primär auf das eigene Departement zu erstrecken haben, erscheint diese Qualifikation zutreffend.

3.9.5 Daraus folgt mit dem Regierungsrat, dass die Anforderungen bezüglich der Unterkompetenz Kenntnisse und Fertigkeiten jenen der Modellumschreibung 6614.17 entsprechen.

3.10 Rubrik Beanspruchungen und Arbeitsbedingungen

3.10.1 Unter der Rubrik Beanspruchungen und Arbeitsbedingungen werden diejenigen Beanspruchungen subsumiert, die aufgrund äusserer Einflüsse das von der Stelle geforderte Mass an psychischen oder physischen Beeinträchtigungen überschreiten. Psychische Beanspruchungen entstehen beispielsweise durch angstmachende Faktoren, Konfrontationen mit menschlichen Schicksalen, interne und externe Kritik oder Beobachtbarkeit für Aussenstehende. Physische Beanspruchungen sind stellenbedingte Gegebenheiten, welche etwa aufgrund des Hebens und Tragens von Lasten, der dauerhaften gebückten Körperhaltung oder ständigem Sitzen und Stehen erhöhte Beanspruchungen des Körpers zur Folge haben (Leitfaden zur Stelleneinreihung, S. 17 f.). Die Funktionskette 6614 sieht keine besonderen Anforderungen bezüglich Beanspruchungen und Arbeitsbedingungen vor.

3.10.2 Der Regierungsrat hat dazu erwogen, um bewertungsrelevant zu sein, müsse die Belastung eine gewisse Erheblichkeit aufweisen, was bei der Stelle «Juristische/-r Mitarbeiter/-in Rechtsabteilung» nicht gegeben sei. So sei ein oft grosser Fristendruck zwar teilweise gegeben. Er überschreite jedoch genau so wenig wie der teilweise schwierige Umgang mit Kundschaft das von der Stelle geforderte Mass an psychischer Beeinträchtigung und sei daher für die Bewertung der Stelle nicht relevant. Auch unterscheide sich das von den Rekurrenten geltend gemachte lange Sitzen nicht von der Situation an den meisten Büroarbeitsstellen und könne daher nicht als bewertungrelevante physische Beanspruchung gelten (Regierungsratsbeschluss 1 und 2, S. 14 f.).

3.10.3 Mit ihrem Rekurs verweisen die Rekurrenten erneut auf den unter Ziffer 12.2 der Stellenbeschreibung [...] als Besonderheit der Arbeitsbedingungen aufgeführten oft grossen Fristendruck. Der Zeitdruck sei für die Mitarbeitenden trotz dem Team mit mehreren Juristen teilweise sehr gross (Rekursbegründung 1, Rz. 53 f.; Rekursbegründung 2, Rz. 54 f.). Dieser Zeitdruck ist mit der Vorinstanz nicht zu bestreiten. Er fand aber bereits bei der Bewertung der Unterkompetenz Flexibilität Berücksichtigung. Es ist nicht erkennbar, weshalb er als besondere, in der Funktionskette 6614 «JuristInnen» ansonsten nicht verlangte Beanspruchung bei der Stelle der Rekurrenten erhöht berücksichtigt werden müsste.

3.11 Zusammenfassend ist festzustellen, dass die Stelle «Juristische/-r Mitarbeiter/-in Rechtsabteilung» mit Bezug auf die vier Unterkompetenzen Selbständigkeit, Kommunikationsfähigkeit sowie Kenntnisse und Fertigkeiten den Anforderungen der Modellumschreibung 6614.17 entspricht. Bezüglich der zwei Unterkompetenzen Flexibilität und Führung werden die Anforderungen der Modellumschreibung 6614.19 erfüllt. Bei der Unterkompetenz Kooperations- und Teamfähigkeit erfüllt die Stelle bezüglich eines Unterkriteriums (Schwierigkeitsgrad) die Anforderungen der Modellumschreibung 6614.17, während bei einem anderen Unterkriterium (Interessen und Standpunkte der Partnerinnen und Partner) jene der Modellumschreibung 6614.19 leicht übertroffen werden und bezüglich eines dritten Unterkriteriums (Gruppengrösse) in den beiden Modellumschreibungen identische Anforderungen gestellt werden. Auch bei der Unterkompetenz Führungsunterstützung werden bei zwei Unterkriterien (Komplexität der Führungsunterstützung und Führungslevel) die Anforderungen der Modellumschreibung 6614.19 erfüllt, während diese bezüglich eines dritten Unterkriteriums (Interessenvielfalt der unterstützen Organisationseinheit) nicht erfüllt werden. Schliesslich werden bezüglich der Unterkompetenz Wissen die Anforderungen der Modellumschreibung 6614.17 nicht erfüllt. Daraus folgt, dass die Anforderungen der Lohnklasse 17 insgesamt übertroffen werden und im Ergebnis im Bereich zwischen den beiden Modellumschreibungen liegen. Ob der Regierungsrat sein Ermessen mit der Einreihung in die Modellumschreibung 6614.17 überschritten hat, ist deshalb auch mit Blick auf Quervergleiche mit anderen Juristinnen- und Juristenstellen in den Departementen zu überprüfen.

4. Quervergleiche

4.1 Mit ihrem Rekurs verzichten die Rekurrenten auf den bisher verlangten Quervergleich mit der Gerichtsschreiberfunktion beim Appellationsgericht. Wie der Regierungsrat zutreffend erwogen hat (Regierungsratsbeschluss 1 und 2, S. 15 f.), würde einem solchen direkten Vergleich die unterschiedliche Zuständigkeit für die Einreihung der beiden Stellen durch den Regierungsrat einerseits (§ 6 Abs. 1 LG) und den Gerichtsrat andererseits (vgl. § 9 Abs. 2 Ziff. 4 GOG) mit je eigenem Ermessensspielraum entgegenstehen (vgl. VGE VD.2019.165 vom 10. Juli 2019 E. 5.1.3).

4.2 Der Regierungsrat hat die Einreihung der Stelle der Rekurrenten zunächst mit der auf die Richtposition 6614.18 in die Lohnklasse 18 eingereihte Stelle «Juristische/-r Mitarbeiter/-in» im Justiz- und Sicherheitsdepartement (JSD) verglichen.

4.2.1 Aufgrund einer Aufzählung der Aufgaben der Quervergleichsstelle gelangte der Regierungsrat zur Auffassung, dass diese im Vergleich zur Stelle der Rekurrenten «etwas breiter ausgelegt» sei. So vertrete der oder die Stelleninhabende der Quervergleichsstelle das Departement auch vor Gericht und den Kanton vor Bundesgericht, leiste etwa im Zusammenhang mit der übergeordneten und departementsübergreifenden juristischen Beratung des Grossen Rates Aufgaben im Zusammenhang mit dem Auftrag als Zentraler Rechtsdienst und führe die Gesetzessammlung von Kanton und Gemeinden. Weiter erarbeite die bzw. der Stelleninhabende departementsübergreifend Erlasse, (Staats-)Verträge sowie Gutachten, koordiniere departementsübergreifende Stellungnahmen, vertrete die Verwaltung vor Kommissionen des Grossen Rates, trage die Aufsicht über das Handelsregisteramt und sei in mehreren Kommissionen vertreten. Demgegenüber beschränke sich diese Vertretung bei der Stelle der Rekurrenten stets auf den Bereich des Bau- und Verkehrsdepartements. Daher rechtfertige sich auch bei vergleichbaren Ausbildungsanforderungen die um eine Lohnklasse höhere Einreihung der Quervergleichsstelle im Vergleich zur Stelle der Rekurrenten (Regierungsratsbeschluss, S. 17).

4.2.2 Dem halten die Rekurrenten entgegen, dass die Anforderungen an die beiden Stellen zweifelsohne vergleichbar seien. Sie machen geltend, dass die juristischen Mitarbeitenden der Rechtsabteilung des Bau- und Verkehrsdepartements auch auf interkantonaler und eidgenössischer Ebene tätig seien und dabei regelmässig nicht nur ihr eigenes Departement, sondern wie etwa bei Rekursen im Beschaffungsrecht auch andere Departemente, etwa bei Rekursen gegen Planfestsetzungsbeschlüsse den Regierungsrat und bei Rekursen gegen Bebauungsplänen den Grossen Rat vor Gericht vertreten würden. Die Vertretung erfolge mit selbständig verfassten Rechtsschriften regelmässig vor verschiedensten Gerichtsinstanzen (Mietschlichtungsstelle, Zivilgericht, Baurekurskommission sowie Appellationsgericht in privat-, beschaffungs- und verwaltungsrechtlichen Verfahren, Bundesgericht). In diesen Verfahren würden die in der Rechtsabteilung festangestellten Rechtsanwälte analog einem Staatsanwalt in Vertretung des kantonalen Gesetzgebers auftreten (Rekursbegründung 1, Rz. 62; Rekursbegründung 2, Rz. 63).

Soweit der Regierungsrat dieser nicht bestrittenen Vielfalt an Vertretungsaufgaben entgegenhält, dass sie nur mit Bezug auf Themen im Zuständigkeitsbereich des Bau- und Verkehrsdepartements erfolge, kann er daraus keine massgebende Differenz ableiten. Das Gleiche gilt auch für die Vergleichsstelle, deren genereller Auftrag sich auch auf die das eigene Departement betreffende Rechtsgebiete bezieht (vgl. Stellenbeschreibung Nr. [...], Ziff. 4 [act. 10/32]). Entsprechend hat sie in der Praxis auch bloss dann die Vertretung des Kantons in das Departement nicht direkt betreffenden Verfahren zu übernehmen, wenn der eigene Zuständigkeitsbereich betroffen ist. Dazu gehört auch die Gesetz- und Verordnungsgebung. Auch ansonsten kann bei allen Unterschieden bezüglich einzelner Aufgaben von vergleichbaren Aufgaben gesprochen werden. Den vom Regierungsrat genannten Aufgaben im Zusammenhang mit der Aufsicht über das Handelsregisteramt und die Staatsanwaltschaft, die formelle Prüfung von kantonalen und kommunalen Erlassen, die Führung der kantonalen Gesetzessammlung und des Gemeinderechts, die Führung des Sekretariats der Notariatsprüfungsbehörde, die Organisation der Notariatsprüfungen und dem Einsitz in die kantonale Krisenorganisation können bei der streitgegenständlichen Stelle etwa die departementale Aufsicht über das Grundbuchamt, der Einsitz in Verwaltungsräten und öffentlich-rechtlichen Anstalten oder die besonderen vollstreckungsrechtlichen Aufgaben gegenüber gestellt werden. Bei allen Unterschieden kann daher nicht von einem in relevanter Weise breiter ausgelegten Aufgabenbereich gesprochen werden. Die Einreihung der Stelle «Juristische/-r Mitarbeiter/-in» im Justiz- und Sicherheitsdepartement in die Lohnklasse 18 spricht daher für die entsprechende Einreihung der streitgegenständlichen Stelle.

4.3 Weitere Quervergleiche nahm der Regierungsrat mit der im Erziehungsdepartement angesiedelten Stelle «Juristische/-r Mitarbeiter/-in» sowie der im Finanzdepartement angesiedelten Stelle «Jurist/-in Generalsekretariat» vor, welche beide wie die streitgegenständliche Stelle in die Lohnklasse 17 überführt worden sind.

4.3.1 Diesbezüglich hat der Regierungsrat anerkannt, dass das Aufgabengebiet der Stelle «Juristische/-r Mitarbeiter/-in» im Erziehungsdepartement «leicht schmaler» sei. Dies werde aber durch komplexere Aufgaben wie die Prozessvertretung vor gerichtlichen Instanzen oder die Interessenvertretung gegenüber Dritten aufgewogen (Regierungsratsbeschluss 1 und 2, S. 18).

Mit der entsprechenden Rüge der Rekurrenten kann dies aufgrund der verglichenen Stellenbeschreibungen aber nicht nachvollzogen werden (Rekursbegründung 1, Rz. 67 ff.; Rekursbegründung 2, Rz. 68 ff.). Die Prozessvertretungsaufgaben erscheinen formal vergleichbar, beziehen sich aber bei der streitgegenständlichen Stelle auf einen unbestrittenermassen weniger schmalen Aufgabenbereich. Der Stelle «Juristische/-r Mitarbeiter/-in» im Erziehungsdepartement obliegt gemäss der Stellenbeschreibung Nr. [...] (act. 10/33) mit der Prozessvertretung vor gerichtlichen Instanzen keine weitergehende Aufgabe als der streitgegenständlichen Stelle mit der Aufgabe der «Betreuung von verwaltungsinternen und -externen Verfahren als rekurrierende, klagende oder beigeladene Partei bzw. als Vorinstanz» (vgl. act. 8/5). Der Aufgabe der «Interessenvertretung gegenüber Dritten (Bund, Kantone, inter- und innerkantonale Gremien und Institutionen, andere Departemente, Private)» der Quervergleichsstelle stehen die Aufgaben der «aussergerichtlichen Interessenvertretung gegenüber Dritten», die «Ausarbeitung von Berichten, Gutachten, Vernehmlassungen und Stellungnahmen an kantonale Stellen und Bundesbehörden», die Zusammenarbeit mit anderen Departementen und die Mitarbeit in interdepartementalen Kommissionen und Arbeitsgruppen gegenüber. Schliesslich unterscheidet sich die Dotierung der Departemente mit Fachjuristinnen und -juristen in den einzelnen Abteilungen nicht wesentlich. Gerade die vom Regierungsrat in seiner Vernehmlassung genannte Abteilung Jugend- und Kindesschutz mit eigenen Juristinnen und Juristen macht einen exponierten und gewichtigen Bereich des Erziehungsdepartements aus, was für das Grundbuch- und Vermessungsamt und die Allmendverwaltung im Bau- und Verkehrsdepartement zumindest nicht in grösserem Umfang gilt. Vor diesem Hintergrund steht insgesamt die Einreihung der Stelle «Juristische/-r Mitarbeiter/-in» im Erziehungsdepartement der höheren Einreihung der Stelle der Rekurrenten in die Lohnklasse 18 nicht zwingend entgegen.

4.3.2 Mit Bezug auf die Quervergleichsstelle «Jurist/-in Generalsekretariat» im Finanzdepartement geht der Regierungsrat von ähnlich anspruchsvollen Aufgabengebieten wie jenen der Rekurrenten aus. Demgegenüber machen die Rekurrenten auch diesbezüglich breitere und anspruchsvollere Aufgaben ihrer Stelle geltend (Rekursbegründung 1, Rz. 66 ff; Rekursbegründung 2, Rz. 67).

Soweit der Regierungsrat darauf hinweist, dass das Finanzdepartement im Unterschied zum Bau- und Verkehrsdepartement über keine eigene Abteilung Politikvorbereitung verfüge, so enthält auch die Stellenbeschreibung Nr. [...] der streitgegenständlichen Stelle bereits im generellen Auftrag die Bearbeitung rechtlicher und politischer Bereiche. Auch wenn dies in der Folge auf die juristische Führungsunterstützung fokussiert wird, erscheint der entsprechende Aufgabenbereich im Bau- und Verkehrsdepartement doch breiter. Dies wird bereits deutlich, wenn die juristische Beratungsaufgabe bei der Vergleichsstelle insbesondere auf jene Abteilung des Departements beschränkt wird, die nicht über eigene Juristinnen und Juristen verfügen (vgl. Stellenbeschreibung Nr. [...], act. 10/34). Nicht zutreffend ist daher die Behauptung des Regierungsrates in seiner Vernehmlassung, der Quervergleichsstelle obliege auch die Beratung der Steuerrekurskommission sowie der Personalrekurskommission (Vernehmlassung, Rz. 87), soweit sie sich auf eine fachspezifische Rechtsberatung beziehen sollte. Die Steuerrekurskommission ist in ihrer rechtsprechenden Tätigkeit unabhängig und hat daher eigenes Personal (vgl. § 136 des Steuergesetzes [SG 640.100]). Damit wird der schwergewichtige Bereich des kantonalen Steuer- und Abgabenrechts ausgenommen. Auch die Vertretung in Rechtsmittelverfahren bezieht sich bei der Quervergleichsstelle notorischerweise nicht auf den Bereich der Steuerverfahren. Dies relativiert die Feststellung, die Vergleichsstelle verfüge über «einen sehr umfassenden und thematisch breit gefächerten Auftrag» (Vernehmlassung, Rz. 87). Die Personalrekurskommission wird vom Regierungsrat gewählt, ist weisungsunabhängig und die Mitglieder des Präsidiums verfügen über eine juristische Ausbildung (§ 41 Abs. 1 des Personalgesetzes [SG 162.100). Wie dem Staatskalender Basel-Stadt entnommen werden kann, arbeitet für die Personalrekurskommission zudem mindestens eine Juristin, was den Bedarf und Umfang einer allfälligen juristischen Beratungstätigkeit der Quervergleichsstelle weiter einschränkt. Daraus folgt, dass auch die Einreihung dieser Stelle in die Lohnklasse 17 einer um eine Lohnklasse höheren Einreihung der streitgegenständlichen Stelle nicht entgegensteht.

Aus dem hiervor Gesagten folgt auch unter Berücksichtigung des Ermessensspielraums des Regierungsrates, dass die Anforderungen an die Stelle «Juristische/r Mitarbeiter/in Rechtsabteilung» unter Berücksichtigung des Quervergleichs mit der Stelle «Juristische/-r Mitarbeiter/-in» im Justiz- und Sicherheitsdepartement die Einreihung in die nicht umschriebene Richtposition 6614.18 in Lohnklasse 18 erfordert. Die Rekurse der Rekurrenten 1 und 2 sind gutzuheissen.

Diesem Ausgang des Verfahrens entsprechend wird auf die Erhebung von Gerichtskosten verzichtet und die geleisteten Kostenvorschüsse in der Höhe von je CHF 750.– werden den Rekurrenten zurückerstattet Die Rekurrenten sind anwaltlich nicht vertreten, weshalb keine Parteientschädigung anfällt.

Demgemäss erkennt das Verwaltungsgericht (Dreiergericht):

://: Die Rekursverfahren VD.2019.220 und VD.2019.221 werden vereinigt.

In Gutheissung der Rekurse der Rekurrenten 1 und 2 werden die Regierungsratsbeschlüsse vom 5. November 2019 aufgehoben und die Stelle «Juristische/-r Mitarbeiter/-in Rechtsabteilung» im Bau- und Verkehrsdepartement Basel-Stadt (Stellenbeschreibung Nr. [...]) per 1. Februar 2015 in die Lohnklasse 18 der Funktionskette 6614 (Richtposition 6614.18) überführt.

Kosten werden weder erhoben noch zugesprochen. Die geleisteten Kostenvorschüsse in der Höhe von je CHF 750.– werden den Rekurrenten zurückerstattet.

Mitteilung an:

Rekurrenten 1 und 2

Regierungsrat des Kantons Basel-Stadt

Human Resources Basel-Stadt

Überführungskommission

APPELLATIONSGERICHT BASEL-STADT

Die Gerichtsschreiberin

MLaw Marion Wüthrich

Rechtsmittelbelehrung

Gegen diesen Entscheid kann unter den Voraussetzungen von Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes (BGG) innert 30 Tagen seit schriftlicher Eröffnung Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten erhoben werden. Die Beschwerdeschrift ist fristgerecht dem Bundesgericht (1000 Lausanne 14) einzureichen. Für die Anforderungen an deren Inhalt wird auf Art. 42 BGG verwiesen. Über die Zulässigkeit des Rechtsmittels entscheidet das Bundesgericht.

Ob an Stelle der Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten ein anderes Rechtsmittel in Frage kommt (z.B. die subsidiäre Verfassungsbeschwerde an das Bundesgericht gemäss Art. 113 BGG), ergibt sich aus den anwendbaren gesetzlichen Bestimmungen. Wird sowohl Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten als auch Verfassungsbeschwerde erhoben, sind beide Rechtsmittel in der gleichen Rechtsschrift einzureichen.