Appellationsgericht
des Kantons Basel-Stadt
als Verwaltungsgericht Dreiergericht
VD.2019.136
VD.2019.137
VD.2019.141
VD.2019.142
VD.2019.147
VD.2019.148
URTEIL
vom 14. Oktober 2020
Mitwirkende
Dr. Claudius Gelzer (Vorsitz), Dr. Stephan Wullschleger ,
Dr. Andreas Traub und Gerichtsschreiberin Dr. Michèle Guth
Beteiligte
A____ Rekurrentin 1
[...]
B____ Rekurrierende 2
[...]
C____ Rekurrentin 3
[...]
D____ Rekurrent 4
[...]
E____ Rekurrentin 5
[...]
F____ Rekurrent 6
[...]
gegen
Bau- und Gastgewerbeinspektorat
Münsterplatz 11
4001 Basel
G____ Beigeladene
[...]
vertreten durch [...] und/oder [...]
Gegenstand
Rekurs gegen einen Beschluss der Baurekurskommission
vom 29. Mai 2019
betreffend
Neubau Antennenanlage für Mobilkommunikation mit Technik-Container
Sachverhalt
Mit Eingabe vom 14. Februar 2018 ersuchte die G____ das Bau- und Gastgewerbeinspektorat um die Erteilung einer Baubewilligung für die Errichtung einer Mobilfunkanlage auf der Liegenschaft Alemannengasse 1 in Basel. Das Baugesuch wurde vom 8. August 2018 bis am 7. September 2018 publiziert. Innert Frist wurden dagegen 34 Einsprachen erhoben. Am 1. Februar 2019 erteilte das Bau- und Gastgewerbeinspektorat der G____ die Baubewilligung unter Auflagen und wies gleichentags die Einsprachen der Nachbarn ab.
Dagegen rekurrierten unter anderen A____, B____, C____, D____, E____ sowie F____ bei der Baurekurskommission. Die Baurekurskommission wies diese Rekurse mit Entscheid vom 29. Mai 2019 kostenfällig ab.
Gegen den Entscheid der Baurekurskommission vom 29. Mai 2019 reichten A____, B____, C____, D____, E____ sowie F____ mit im Juli 2019 datierten Eingaben einzeln Rekurse an das Verwaltungsgericht ein. Mit ihren Rekursbegründungen beantragen sie die Aufhebung des angefochtenen Rekursentscheids sowie die Ablehnung des Baugesuchs unter Kosten- und Entschädigungsfolgen. Eventualiter sei das Baugesuch zur Nachbesserung an die Baugesuchstellerin zurückzuweisen. Die Baurekurskommission beantragt mit Vernehmlassung vom 4. November 2019 die Abweisung der Rekurse, während das Bau- und Gastgewerbeinspektorat auf eine Stellungnahme verzichtete.
Das Verwaltungsgericht führte am 14. Oktober 2020 einen Augenschein durch, an welchem die Rekurrierenden sowie die Vertreter der Beigeladenen der Baurekurskommission und des Lufthygieneamts teilgenommen haben und sich zu den örtlichen Verhältnissen äussern konnten. An der anschliessenden Gerichtsverhandlung gelangten die Parteien zum Vortrag. Zudem wurde der Vertreter des Lufthygieneamts befragt. Für die Ausführungen der Beteiligten wird auf das Protokoll verwiesen. Die Tatsachen und Standpunkte der Beteiligten ergeben sich, soweit sie für das vorliegende Urteil von Bedeutung sind, aus den nachfolgenden Erwägungen.
Erwägungen
1.1 Entscheide der Baurekurskommission unterliegen gemäss § 6 des Gesetzes betreffend die Baurekurskommission (BRKG, SG 790.100) dem Rekurs an das Verwaltungsgericht (vgl. auch § 10 Abs. 1 des Verwaltungsrechtspflegegesetzes [VRPG, SG 270.100]). Zuständig für die Beurteilung des vorliegenden Rekurses ist nach § 92 Abs. 1 Ziff. 11 des Gerichtsorganisationsgesetzes (GOG, SG 154.100) das Dreiergericht.
1.2 Angefochten ist ein Entscheid über die Baubewilligung für eine Antennenanlage für Mobilkommunikation am Standort Alemannengasse 1. Die geplante Mobilfunkantenne soll im Frequenzbereich 1835 MHz senden; der Anlagegrenzwert (AGW) beträgt somit 6 V/m (Anh. 1 Ziff. 64 lit. b der Verordnung über den Schutz vor nichtionisierender Strahlung [NISV, SR 814.710]). Die drei Sendeantennen verfügen über eine kumulierte Strahlungsleistung von 1900 W. Damit beträgt der Radius 508.5 m (70/6 x √1900; vgl. Standortdatenblatt der Beigeladenen Zusatzblatt 2, sowie BGE 128 II 168 E. 2.4 S. 171). Die Rekurrierenden sind Eigentümer von Liegenschaften, die sich in einem Umkreis von weniger als 500 m vom Antennenstandort befinden. Damit sind sie vom angefochtenen Entscheid direkt betroffen und haben ein schutzwürdiges Interesse an dessen Aufhebung oder Abänderung, weshalb sie nach § 13 Abs. 1 VRPG rechtsmittellegitimiert sind. Auf die im Übrigen frist- und formgerecht eingereichten Rekurse ist somit einzutreten.
1.3 Die Rekurrierenden haben zwar mit jeweils separater Eingabe Rekurs gegen den Entscheid der Baurekurskommission vom 29. Mai 2019 erhoben. Da es sich indes um denselben Gegenstand und dieselben Rügen handelt und auch die Vorinstanz die Rekurse in einem Entscheid abhandelte, sind die Verfahren VD.2019.136–137, VD.2019.141–142 und VD.2019.147–148 aus prozessökonomischen Gründen vorliegend ebenfalls zu vereinigen.
1.4 Die Kognition des Verwaltungsgerichtes richtet sich nach der allgemeinen Vorschrift von § 8 VRPG. Demnach prüft das Verwaltungsgericht, ob die Verwaltung das öffentliche Recht, vorliegend namentlich das kantonale Bau- und Planungsgesetz (BPG, SG 730.100) die Bau- und Planungsverordnung (BPV, SG 730.110) sowie deren Ausführungsbestimmungen (ABPV, SG 730.115), nicht oder nicht richtig angewendet, gegen allgemeine Rechtsgrundsätze verstossen, den Sachverhalt unrichtig festgestellt, wesentliche Form- oder Verfahrensvorschriften verletzt oder das ihr zustehende Ermessen nicht pflichtgemäss ausgeübt hat (statt vieler: VGE VD.2018.101 vom 7. Mai 2019 E. 1.3).
2.1 Die Rekurrierenden machen zunächst geltend, die Baubewilligung widerspreche der Immobilienstrategie für das Finanzvermögen des Kantons Basel-Stadt vom 15. Mai 2007 (revidiert am 23. Mai 2017), wonach Wohnliegenschaften im Finanzvermögen des Kantons von einer Bewilligungsmöglichkeit für die Neuerstellung von Mobilfunkanlagen ausgenommen seien. Bei der Immobilienstrategie handle es sich um eine vollzugslenkende Verwaltungsverordnung, die faktisch in mannigfaltiger Weise rechtlich geschützte Interessen Privater betreffe. Sie verfüge damit über Aussenwirkung und sei für die Gerichte wie auch für die Privaten massgebend. Die Behörde habe die Immobilienstrategie in Entsprechung zu ihrer bestehenden Praxis auch im vorliegenden Fall anzuwenden; alles andere käme einer unzulässigen Praxisänderung gleich. Die Immobilienstrategie sei per 23. Mai 2017 – und damit nach Erlass der «Regelung für Mobilfunksendeanlagen auf Liegenschaften der Einwohnergemeinde der Stadt Basel und des Kantons Basel-Stadt» vom 20. November 2012 – revidiert worden und enthalte auch in ihrer revidierten Fassung im Anhang «Ad 2.4» noch immer denjenigen Passus, der explizit die Neuerstellung von Mobilfunkanlagen oder die Anpassung der Sendeleistung bereits bestehender Anlagen verbiete. Die Immobilienstrategie sei nach wie vor auf der Internetseite von Immobilien Basel-Stadt aufgeschaltet; die so geschaffene Transparenz sei für die Bevölkerung vertrauensbildend.
2.2 Die Vorinstanz führte dagegen aus, dass es sich bei der Immobilienstrategie nicht um eine eigentliche Rechtsquelle des Verwaltungsrechts handle, da sie keine Pflichten oder Rechte von Privaten statuiere. Sie sei vielmehr als Verwaltungsverordnung zu qualifizieren, weshalb gestützt darauf keine Verwaltungsrechtsverhältnisse zum Bürger geregelt werden könnten. Gleichwohl seien Verwaltungsweisungen aber zu berücksichtigen, sofern sie eine dem Einzelfall angepasste und gerecht werdende Auslegung der anwendbaren gesetzlichen Bestimmungen zulassen. Es sei aber nicht möglich, sich unmittelbar und losgelöst von den massgebenden Gesetzesgrundlagen darauf zu berufen, eine Verfügung widerspreche einer Verwaltungsverordnung. Soweit sich die Rekurrierenden unter Berufung auf den Vertrauensschutz auf eine Aussenwirkung derjenigen Bestimmungen berufen würden, die sich explizit zum Umgang mit Mobilfunkanlagen auf staatlichen Liegenschaften äusserten, sei zu beachten, dass der Regierungsrat im Bericht Nr. 07.1138.03 zur Initiative «gegen den Mobilfunkantennen-Wildwuchs» und zur «Mobilfunk-Policy Basel-Stadt» vom 10. Februar 2009 transparent darüber informiert habe, dass er prüfe, ob zukünftig und in Abweichung von der bisherigen Praxis auf weiteren Liegenschaften des Kantons Mobilfunkanlagen zugelassen werden sollen. Mit der Medienmitteilung vom 18. Dezember 2012 habe die Regierung schliesslich darüber informiert, dass es den Mobilfunkbetreibern ab Anfang 2013 im Grundsatz möglich sein solle, sämtliche Liegenschaften des Kantons Basel-Stadt und der Einwohnergemeinde der Stadt Basel als Standorte für Mobilfunkanlagen zu nutzen. Das sogenannte «Moratorium», das die Nutzung nur sehr beschränkt erlaube, werde aufgehoben. Seit 2010 sei der Kanton verpflichtet, im Rahmen seiner Möglichkeiten auf eine optimale Koordination der Mobilfunkstandorte hinzuwirken; dies mit dem Ziel, die Immissionen durch nichtionisierende Strahlung möglichst gering zu halten. Mit der Aufhebung des Moratoriums könne der Regierungsrat bei der gegebenen und immer noch stark wachsenden Nachfrage nach Mobilfunkdiensten einen Beitrag zum vorsorglichen Gesundheitsschutz und gleichzeitig zu einer besseren Versorgung von Bevölkerung und Wirtschaft mit diesen Diensten leisten. Gemäss der entsprechenden «Regelung für Mobilfunksendeanlagen auf Liegenschaften der Einwohnergemeinde der Stadt Basel und des Kantons Basel-Stadt» vom 20. November 2012 (in Kraft seit 1. Januar 2013) würden grundsätzlich sämtliche Liegenschaften des Kantons Basel-Stadt und der Einwohnergemeinde der Stadt Basel im Finanz- und Verwaltungsvermögen zu möglichen Mobilfunkstandorten erklärt. Somit habe der Regierungsrat seine restriktive Praxis aufgegeben hat. An dieser klaren Haltung, die Eingang in die spezifisch auf den Umgang mit Mobilfunkantennen zugeschnittene Regelung gefunden habe, vermöge nichts zu ändern, dass in Ziff. 2.4 des Anhangs zur Immobilienstrategie noch die Rede davon sei, dass Wohnliegenschaften von der Bewilligungsmöglichkeit ausgenommen sind. Folglich stehe die Immobilienstrategie der erteilten Baubewilligung nicht im Wege.
2.3
2.3.1 Wie die Vorinstanz korrekt ausführte, handelt es sich bei der Immobilienstrategie um eine Verwaltungsverordnung, die sich an die Behörden richtet und grundsätzlich nur im verwaltungshierarchischen Verhältnis zwischen übergeordneter und untergeordneter Verwaltungseinheit verpflichtende Wirkung entfaltet (BGE 141 III 401 E. 4.2.2 S. 404). Die internen Weisungen sollen eine rechtsgleiche Gesetzesanwendung durch die Verwaltung gewährleisten. Damit können Verwaltungsverordnungen die Rechtsstellung des Bürgers zwar indirekt mitprägen und Aussenwirkung entfalten (BGE 133 V 346 E. 5.4.2 S. 352). Bei der strittigen Bestimmung handelt es sich allerdings um eine rein strategische Vorgabe des Kantons, die keine Aussenwirkung zeitigt. Der Kanton verfügt hier über Eigentümerstellung, die es ihm erlaubt, seine Liegenschaften in den Schranken der Rechtsordnung nach eigenem Gutdünken zu bewirtschaften. «Ad. Ziff. 2.4» des Anhangs zur Immobilienstrategie beinhaltet keine Anweisung an das Bauinspektorat oder das Lufthygieneamt, keine Mobilfunkantennen auf kantonseigenen Liegenschaft zu bewilligen. Für die Strahlenbelastung des Quartiers macht es denn auch keinen Unterschied, ob sich die Wohnliegenschaften im Eigentum des Kantons bzw. der Stadt oder eines Privaten handelt. Auch wenn dies als Argument im Grossen Rat vorgebracht wurde, wie die Rekurrierenden vorbringen, fehlt der Bestimmung der rechtsetzende Charakter bzw. der Charakter als Auslegungsnorm. Und selbst wenn man die Regelung als Konkretisierung der rechtlichen Vorgaben verstehen möchte, kann sie heute nicht mehr zur Anwendung gelangen, wie sich sogleich zeigen wird.
2.3.2 Nach § 19c des Umweltschutzgesetzes Basel-Stadt (USG BS, SG 780.100) wirkt der Kanton im Rahmen seiner Möglichkeiten auf eine optimale Koordination der Mobilfunkstandorte hin, mit dem Ziel die Immissionen durch nichtionisierende Strahlung im Sinne des vorsorglichen Gesundheitsschutzes möglichst gering zu halten. Wie bereits die Vorinstanz ausführte und auch die Rekurrierenden geltend machen, ist diese Gesetzesbestimmung sehr allgemein gehalten und konkretisierungsbedürftig. § 19c USG wurde in der Volksabstimmung vom 13. Juni 2011 mit der Gutheissung des Gegenvorschlags zur kantonalen Initiative «gegen den Mobilfunkantennen-Wildwuchs» angenommen. Zur Umsetzung dieser Gesetzesänderung beschloss der Regierungsrat am 18. Dezember 2012, dass es ab Anfang 2013 den Mobilfunkbetreibern im Grundsatz möglich sein soll, sämtliche Liegenschaften des Kantons Basel-Stadt und der Einwohnergemeinde der Stadt Basel als Standorte für Mobilfunksendeanlagen zu nutzen und hob das sogenannte «Moratorium», das die Nutzung nur sehr beschränkt erlaubte, damit auf. Somit wird die bessere Koordination der Standorte möglich (vgl. dazu https://www.wsu.bs.ch/dossiers/abgeschlossene-dossiers/mobilfunk.html). Aus der Sicht des Immissions- resp. Gesundheitsschutzes ist ein feinmaschiges Netz mit mehreren Antennen mit geringerer Sendeleistung pro Basisstation einem grobmaschigen Netz mit höherer Sendeleistung pro Basisstation vorzuziehen (vgl. Bericht des Regierungsrates Nr. 07.1138.03 zur Initiative «gegen den Mobilfunkantennen-Wildwuchs» und zur «Mobilfunk-Policy Basel» vom 10. Februar 2009 [im Folgenden: Regierungsratsbericht] S. 9). Das Zulassen von Antennen auf Liegenschaften in seinem Eigentum stellt eine Möglichkeit für den Kanton dar, eine verstärkte Koordination der Mobilfunkstandorte zur Verbesserung des Gesundheitsschutzes im Sinne von § 19c USG BS zu erreichen (Regierungsratsbericht S. 16 f., 29). Angesichts der Materialien ist § 19c USG BS folglich so auszulegen, dass der Kanton Antennen mit reduzierter Sendeleistung auf Liegenschaften in seinem Eigentum zulässt. Dementsprechend erklärt die Regelung für Mobilfunksendeanlagen auf Liegenschaften der Einwohnergemeinde der Stadt Basel und des Kantons Basel-Stadt vom 18. Dezember 2012 («Regelung») grundsätzlich sämtliche Liegenschaften des Kantons Basel-Stadt und der Einwohnergemeinde der Stadt Basel im Finanz- und Verwaltungsvermögen zu möglichen Mobilfunkstandorten (Ziff. 1 der Regelung).
2.3.3 Dem widerspricht die Immobilienstrategie, wonach Wohnliegenschaften im Finanzvermögen des Kantons von einer Bewilligungsmöglichkeit für die Neuerstellung von Mobilfunkanlagen ausgenommen sind (Anhang Ad. 2.4). Wie die Rekurrierenden zu Recht ausführen, wurde die Immobilienstrategie per 23. Mai 2017 – und damit sechs Jahre nach Erlass von § 19c USG BS – revidiert, wobei der umstrittene Passus nach wie vor im Anhang enthalten ist. Die Vorinstanz geht davon aus, dass Ziff. 2.4 des Anhangs der Immobilienstrategie nach Inkrafttreten der Regelung am 1. Januar 2013 möglicherweise (unbeabsichtigt) nicht revidiert wurde. Unabhängig davon ändert die Immobilienstrategie an der Auslegung von § 19c USG BS nichts. Aufgrund der genannten klaren Praxis der Behörde bzw. Immobilien Basel-Stadt seit dem Jahr 2013 – und damit einer rechtsgleichen Gesetzesanwendung – besteht vorliegend kein Raum durch eine anderslautende Konkretisierung der Gesetzesgrundlage durch den Anhang der Immobilienstrategie.
2.3.4 Soweit sich die Rekurrierenden auf den Vertrauensschutz berufen, da die Immobilienstrategie nach wie vor auf der Internetseite von Immobilien Basel-Stadt aufgeschaltet sei, ist zunächst festzuhalten, dass potenzielle Vertrauensgrundlage alleine jene behördlichen Handlungen sind, die sich auf eine konkrete, den Rechtsuchenden berührende Angelegenheit beziehen und von einer Behörde ausgehen, die für die betreffende Handlung zuständig ist oder die der Rechtsuchende aus zureichenden Gründen für zuständig hält (BGE 146 I 105 E. 5.1.1 S. 110). Daran mangelt es vorliegend bereits. Weiter ist mit der Vorinstanz festzustellen, dass der Regierungsrat bereits in seinem Bericht vom 10. Februar 2009 transparent darüber informiert hat, dass er prüft, ob zukünftig und in Abweichung von der bisherigen Praxis auf weiteren Liegenschaften des Kantons Mobilfunkanlagen zugelassen werden sollen (vgl. ausführlich E. 12 ff. des angefochtenen Entscheids). Damit war es sowohl für den Grossen Rat als auch für die interessierte Bevölkerung ersichtlich, dass die Regierung ihre Praxis möglicherweise anpassen wird. Schliesslich informierte der Regierungsrat mit der immer noch abrufbaren Medienmitteilung vom 18. Dezember 2012 darüber, dass es den Mobilfunkbetreibern ab Anfang 2013 im Grundsatz möglich sein solle, sämtliche Liegenschaften des Kantons Basel-Stadt und der Einwohnergemeinde der Stadt Basel als Standorte für Mobilfunkanlagen zu nutzen. Somit fehlt es bereits an der Unvorhersehbarkeit der Rechtsänderung, durch welche die Rekurrierenden in schwerwiegender Weise in ihren gestützt darauf getätigten Dispositionen getroffen werden. Inwiefern die Rekurrierenden überhaupt Dispositionen getätigt haben, ist ebenfalls nicht ersichtlich oder belegt. Folglich können sie nichts aus dem Vertrauensschutz für sich ableiten.
Insgesamt steht die erteilte Baubewilligung damit nicht im Widerspruch zur Praxis des Regierungsrats.
2.4 Die Rekurrierenden weisen zudem darauf hin, dass der Regierungsrat im Jahr 2013 festgehalten habe, dass die Errichtung von Mobilfunkantennen neu zwar möglich sei, Photovoltaikanlagen jedoch Vorrang hätten.
Gemäss Ziff. 2b der Regelung für Mobilfunksendeanlagen auf Liegenschaften der Einwohnergemeinde der Stadt Basel und des Kantons Basel-Stadt haben die mit den Nachhaltigkeitsbestrebungen verbundenen Projekte (z.B. Photovoltaikanlagen als Massnahmen im Rahmen der Erlangung eines Energielabels) Vorrang gegenüber einer Fremdnutzung von Mietflächen (u.a. Mobilfunksendeanlagen). Aus dieser Bestimmung können Private aber wiederum keine Rechte und Pflichten ableiten, da es sich um eine interne Weisung zum Umgang mit staatseigenen Liegenschaften handelt, der keine Aussenwirkung zukommt. Sie stellt ebenfalls keine Auslegungsnorm des USG oder des BPG, noch eine Anweisung an das Bau- und Gastgewerbeinspektorat dar. Auch hier verfügt der Staat über die Eigentümerstellung, die es ihm erlaubt, seine Liegenschaften in den Schranken der Rechtsordnung nach eigener Ansicht zu bewirtschaften. Damit kann er als Eigentümer auch entscheiden, welche Art von erneuerbarer Energie er bei einer Umstellung der Warmwasseraufbereitung wählt. Neben Solaranlagen kommen auch eine Wärmepumpe oder ein Fernwärmeanschluss infrage, selbst wenn ein solcher Anschluss heute noch nicht geplant ist. Weshalb die staatlichen Bestrebungen nach Umstellung auf erneuerbare Energieträger durch das vorliegende Baugesuch zunichtegemacht werden, ist damit nicht ersichtlich. Zudem ist es nicht ausgeschlossen, dass neben der Mobilfunkantenne nicht auch noch eine Photovoltaikanlage auf dem Dach der betroffenen Liegenschaft erstellt werden könnte. Diesbezüglich ist zu beachten, dass der Standort des Installationskastens der Mobilfunkantenne für ein Photovoltaik-Panel ohnehin ungünstig wäre, wie der Auszug aus dem Solarkataster zeigt (vgl. https://map.geo.bs.ch, Solarkataster)
3.1 Weiter beanstanden die Rekurrierenden, die erteilte Bewilligung widerspreche den gesetzlichen Vorgaben zum Stadtbild- und Denkmalschutz. Die geplante Antennenanlage käme inmitten des in der Schonzone liegenden Ensembles der Liegenschaften Theodorsgraben 2–18, Alemannengasse 2 und 6–14 sowie in die unmittelbare Nachbarschaft der denkmalgeschützten Bauten Theodorskirche und Waisenhaus zu stehen. Vom öffentlichen Raum aus wären alle geschützten Gebäude gleichzeitig mit dem rund 10 m hohen und rund 20 cm dicken Antennenmast gut einsehbar. Zudem würde die Antenne auch deshalb sehr prominent in Erscheinung treten, weil sie zu den umliegenden Gebäuden mit Höhen von 10–15 m proportional in einem krassen Missverhältnis stehe. Die Sicht zur geplanten Antenne würde auch nicht durch Bäume verdeckt, von der oberen Wettsteinbrücke her wäre die Antenne auf Augenhöhe – ohne Bäume – sichtbar. Und auch von den übrigen Standorten liessen die Bäume ohne Laub den Blick ungehindert bis zur geplanten Antenne durchdringen. Hinzu komme, dass die Mobilfunkanlage auf einer Eckliegenschaft zu stehen käme, womit sie noch zusätzlich und ganz speziell negativ in den Vordergrund gerückt werde. Schliesslich seien geeignetere Standorte vorhanden.
3.2 Die Vorinstanz kommt hingegen zum Schluss, dass es sich bei der Liegenschaft Alemannengasse 1 als modernes Gebäude mit Flachdach in der Bauzone 4 um einen geeigneten Standort für eine Mobilfunkanlage handle. Neben der Höhe der Liegenschaft sei von Vorteil, dass die Antenne von der Dachkante aus zurückversetzt sei. Daher sei die Antenne erst spät sichtbar. Zwar werde sie aus gewissen Perspektiven zusammen mit den genannten Ensembles wahrgenommen werden können, diese Liegenschaften würden aber – anders als eingetragene Denkmäler – keinen Umgebungsschutz geniessen. Das Grün der Theodorsgrabenanlage würde zudem dazu beitragen, dass die Antennenanlage von der gegenüberliegenden Seite (Wettsteinstrasse) aus betrachtet in den Hintergrund trete, soweit sie überhaupt erkennbar sein werde. Schliesslich befänden sich die beiden Denkmäler Theodorskirche und Waisenhaus nicht im näheren Sichtbereich. Da in der näheren Umgebung kein geeigneterer Mobilfunkstandort ersichtlich sei, erweise sich die umstrittene Mobilfunkanlage in stadtbildschützerischer Hinsicht als bewilligungsfähig.
3.3
3.3.1 In der Nachbarschaft zur Liegenschaft Alemannengasse 1 befinden sich die Liegenschaften Theodorsgraben 4-18 sowie Alemannengasse 2–4 in der Schutzzone und die Liegenschaften Alemannengasse 6–14 in der Schonzone. Während in der Schutzzone die nach aussen sichtbare historisch oder künstlerisch wertvolle Substanz und der entsprechende Charakter der bestehenden Bebauung zu erhalten sind und Fassaden, Dächer und Brandmauern nicht abgebrochen werden dürfen (§ 37 Abs. 1 BPG), darf in der Schonzone der nach aussen sichtbare historische oder künstlerische Charakter der bestehenden Bebauung nicht beeinträchtigt werden; insbesondere sollen Baukubus und Massstäblichkeit gewahrt bleiben (§ 38 Abs. 1 PBG). Damit sind die Ensembles bzw. die Gebäude selbst vor Veränderungen geschützt, in der Umgebung dieser Objekte darf indes ohne weitere Einschränkungen gebaut werden, weil die Schutz- und Schonzonen keinen Umgebungsschutz kennen (vgl. VGE VD.2016.45 vom 13. Juni 2018 E. 3.1.2). Die Liegenschaften Theodorsgraben 2–18, Alemannengasse 2 und 6–14 sind zudem im Inventar der schützenswerten Bauten verzeichnet (§ 24a des Gesetzes über den Denkmalschutz [DSchG, SG 497.100]), was jedoch keine unmittelbare Rechtsfolge hat. Die Standortbaute für die geplante Mobilfunkantenne befindet sich in der Zone 4. Da das Standortgebäude weder der Schutz- noch der Schonzone zugewiesen ist, gelangen die Anforderungen von § 37 f. BPG zum vornherein nicht zur Anwendung (vgl. VGE VD.2012.111 vom 26. April 2013 E. 3.2, 718/2008 vom 26. Juni 2009 E. 3.2). Es genügt jedenfalls nicht, dass die umstrittene Antennenanlage aus gewissen Perspektiven zusammen mit den Ensembles wahrgenommen werden kann. Da sich der Projektstandort gerade nicht in der Schutz- oder Schonzone befindet, kann sich der Rekurrent 4 auch nicht auf eine Ungleichbehandlung berufen, weil ihm die beabsichtigte Dacherhebung seiner Liegenschaft, die in der Schutzzone liegt, nicht bewilligt wurde.
3.3.2 Im Gegensatz dazu gilt ein Umgebungsschutz für eingetragenen Denkmäler. Gemäss § 19 Abs. 1 DSchG dürfen solche nicht durch bauliche Veränderungen in ihrer Umgebung beeinträchtigt werden. Die Auslegung des Begriffs des Beeinträchtigens hat nach objektiven, allgemein gültigen Kriterien zu erfolgen. Als Umgebung gilt der nähere Sichtbereich des Denkmals (vgl. VGE VD.2010.140 vom 21. Juni 2012 E. 3.7.3. 2, 718/2008 vom 26. Juni 2009 E. 3.3). Im Quartier befinden sich die im Denkmalverzeichnis (SG 497.300) eingetragenen Bauten Theodorskirche und Kartause (Waisenhaus inkl. Waisenhauskirche). Diese sind jedoch nicht im näheren Sichtbereich gemäss § 19 Abs. 1 DSchG, da sich die begrünte Theodorsgrabenanlage sowie die Auffahrt der Wettsteinbrücke zwischen den geschützten Gebäuden und der Mobilfunkanlage befinden. Somit kann keine Beeinträchtigung durch die geplante Antenne bestehen. Dafür genügt nicht, dass man auf der Wettsteinbrücke stehend auf der einen Seite die Denkmäler erblicken kann und auf der anderen Seite den Projektstandort. Ein weitergehender Zusammenhang zwischen den Denkmälern und dem Projektstandort besteht nicht.
3.3.3 Da es sich bei der Erteilung einer Baubewilligung für eine Mobilfunkanlage innerhalb der Bauzone um eine Bundesaufgabe handelt (vgl. BGer 1C_173/2016 vom 23. Mai 2017 E. 3.2), ist darauf einzugehen, ob das Bundesinventar der schützenswerten Ortsbilder der Schweiz (ISOS) vorliegend betroffen ist, auch wenn dies im vorinstanzlichen Verfahren nicht vorgebracht worden ist. Zwar sind neue Einwände im Rekursverfahren gemäss § 92 Abs. 2 BPG ausgeschlossen, wenn sie bereits im Einspracheverfahren hätten vorgebracht werden können. Da die Rekurrierenden nicht anwaltlich vertreten sind, muss es aber genügen, dass sie zumindest den Ortsbildschutz in den vorgängigen Verfahren thematisiert haben.
Das vordere Wettsteinquartier ist im ISOS eingetragen. Nach Art. 6 Abs. 1 des Bundesgesetzes über den Natur- und Heimatschutz (NHG, SR 451) wird durch die Aufnahme eines Objekts in ein Inventar dargetan, dass es in besonderem Masse die ungeschmälerte Erhaltung oder jedenfalls grösstmögliche Schonung verdient. Die Wohnhäuser an dem zum Rhein abfallenden Theodorsgraben beeindrucken durch die vornehme Gestaltung ihrer Fassaden (ISOS, Ortsbilder von nationaler Bedeutung, Kanton Basel-Stadt, hrsg. Vom Eidgenössischen Departement des Innern, Bundesamt für Kultur, Frühjahr 2012, S. 285). Diese sind aber nicht Träger der Antenne. Die Mobilfunkantenne kommt vielmehr auf einem neueren Betongebäude mit Flachdach zu stehen, das wie die daran grenzenden Liegenschaften nicht über eine schöne Fassade verfügt. Es besteht sodann auch kein besonderer Zusammenhang zwischen der geschützten Häuserzeile und der Antenne. Diese ist einzig von der Wettsteinbrücke her ersichtlich, wobei klar erkennbar ein Unterbruch zu den Häusern am Theodorsgraben rheinabwärts besteht. Folglich wird das Erscheinungsbild dieser Häuser nicht geschmälert. Eine Beeinträchtigung des geschützten Bestands ist damit nicht ersichtlich.
3.3.4 Es bleibt, den streitgegenständlichen Sendemast unter den Voraussetzungen der Ästhetikklausel zu prüfen. Gemäss § 58 Abs. 1 BPG sind Bauten, Anlagen, Reklamen, Aufschriften und Bemalungen mit Bezug auf die Umgebung so zu gestalten, dass eine gute Gesamtwirkung entsteht. Diese sogenannte positive ästhetische Generalklausel, welche einen strengen Massstab an die Gestaltung eines Bauprojektes stellt (vgl. Ruch, Aus der Rekurspraxis zum baselstädtischen Raumplanungs- und Baurecht, BJM 1990 S. 1 ff., 36), will gewährleisten, dass mit dem zu beurteilenden Bauvorhaben unter Einbezug der Umgebung eine optisch gute Lösung erreicht wird. Dabei ist nicht einfach auf ein beliebiges, subjektives architektonisches Empfinden oder Gefühl abzustellen (BGE 114 Ia 343 E. 4b S. 345). Beachtlich ist aber auch nicht ausschliesslich die Einschätzung von Fachleuten wie Architekten oder Stadtplanern. Massstab bilden neben den Fachmeinungen vielmehr auch diejenigen Anschauungen, welche in weiten Kreisen der Bevölkerung verbreitet sind. Somit muss ein Ausgleich zwischen architektonischer und städtebaulicher Erkenntnis einerseits und publikumsgängiger Meinung andererseits gesucht werden (VGE VD.2019.30 vom 8. Januar 2020 E. 2.1.1, VD.2016.74 vom 7. Dezember 2016 E. 2.1.2).
3.3.5 Kantone dürfen zwar Bau- und Zonenvorschriften in Bezug auf Mobilfunksendeanlagen erlassen. Da der Immissionsschutz bundesrechtlich geregelt ist, dürfen die kantonalen Erlasse aber weder dem Schutz der Bevölkerung vor nichtionisierender Strahlung dienen, noch die in der Fernmeldegesetzgebung konkretisierten öffentlichen Interessen verletzen. Namentlich müssen sie den Interessen an einer qualitativ guten Mobilfunkversorgung Rechnung tragen (BGE 133 II 64 E. 5.3 S. 67 m.H.; Art. 1 des Fernmeldegesetzes vom 30. April 1997 [FMG; SR 784.10]). Werden die Zielsetzungen der Fernmeldegesetzgebung eingehalten, so sind ortsplanerische Bestimmungen, die anderen als umweltschutzrechtlichen Interessen dienen, wie z.B. der Wahrung des Charakters oder der Wohnqualität eines Quartiers, grundsätzlich möglich (vgl. dazu Wittwer, Bewilligung von Mobilfunkanlagen, Diss. Zürich 2006, S. 97 f.; Marti, Urteilsanmerkung, ZBl 107/2006 S. 213).
Mit Bezug auf die Anforderungen des Einpassungsgebots gemäss § 58 BPG hat das Appellationsgericht wiederholt festgestellt, dass bei der ästhetischen Beurteilung einer Antennenanlage von anderen Voraussetzungen auszugehen ist als etwa bei der Beurteilung eines Umbaus, einer Fassadenneugestaltung oder einer Reklameeinrichtung. Bei Antennenanlagen handelt es sich um reine Zweckeinrichtungen, die der Befriedigung optischer Bedürfnisse weder dienen wollen noch können. Entsprechend wirken sie sich in keinem Fall positiv auf die Gestaltung ihrer Umgebung aus, sondern sie werden – soweit sichtbar – praktisch übereinstimmend als störend empfunden. Ihre ungünstige Erscheinung wird durch den Umstand verstärkt, dass sie an prominenter Stelle in der Höhe anzubringen sind. Will man Antennen wegen diesen negativen Wirkungen nicht grundsätzlich verbieten, so kann es bei der Anwendung von § 58 BPG stets nur um die Frage gehen, ob sich der gewählte Standort im Vergleich zu anderen möglichen Standorten als für die Umgebung besonders ungünstig erweist (VGE VD.2015.224 vom 7. September 2016 E. 3.2, VD.2012.111 vom 26. April 2013 E. 3.3.3, VGE 699/2006 vom 20. Juni 2007). In diesem Sinne ist die Ästhetikklausel aber auch bei der Bewilligung von Mobilfunkanlagen zu beachten (BGE 133 II 353 E.4.2 S. 360).
3.3.6 Die Mobilfunkantenne soll auf dem Flachdach des 15,21 m hohen Standortgebäudes an einem von allen Gebäudeseiten zurückversetzten Liftaufbau montiert werden. Grundsätzlich eignen sich moderne Flachdächer als Standorte für Mobilfunkantennen besser als andere Dachformen (VGE VD.2012.111 vom 26. April 2013 E. 3.3.4). Es ist der Vorinstanz darin zu folgen, dass die Höhe der Baute und die zurückversetzte Platzierung der Antenne deren Einsehbarkeit von der Strasse aus vermindern. Es trifft zwar zu, dass jede Erhöhung einer Baute zu einer besseren Sichtbarkeit beiträgt. Daraus resultiert aber nicht bereits eine Verletzung des Einpassungsgebots. Wie die Stadtbildkommission im vorinstanzlichen Verfahren zutreffend ausführte, müssen die Antennenanlagen eine gewisse Höhe aufweisen, um ihren Wirkungsgrad zu erfüllen. Die Verringerung der Höhe hat nicht nur einen positiven Effekt auf die Umgebung, da dadurch eine grössere Anzahl an Antennenanlagen für ein Quartier notwendig wären. Die geplante Mobilfunkantennenanlage wird den Liftaufbau auf dem Flachdach von 2,25 m um 6 m überragen. Wie sich anlässlich des Augenscheins gezeigt hat, ist der bereits bestehende Dachaufbau nicht oder kaum zu sehen, wenn man sich auf dem Trottoir vor der Liegenschaft befindet. Die Antenne wird daher nicht in ihrer vollen Länge sichtbar sein. Vom Wettsteinplatz her ist der Liftaufbau ersichtlich und der Parabolspiegel, der etwas weniger als 2,5 m darüber hinausgeht. Oberhalb des Liftaufbaus wären 6 m der Antenne zu erkennen. Angesichts der zu erkennenden unschönen Rückseite der Liegenschaft wird auch ein weiterer Dachaufbau nicht als besonders störend erscheinen. Von der gegenüberliegenden Seite her (Theodorskirchplatz) wird die Liegenschaft sodann zurzeit vollständig von den Bäumen der Theodorsgrabenanlage verdeckt. Selbst wenn die Bäume ohne Blätter sind, stellen sie weiterhin einen gewissen Sichtschutz dar, sodass von dieser Seite her die Antenne nicht besonders in Erscheinung treten wird. Wie bereits dargelegt, wird die Antenne von der Wettsteinbrücke her betrachtet im Zusammenhang mit der geschützten Häuserzeile am Theodorsgraben in das Blickfeld rücken. Allerdings zeichnet sich an diesem Standort auch die übrige Silhouette des Wettsteinquartiers mitsamt den Hochhäusern ab, sodass nicht von einem einzelnen störenden Element auszugehen ist. Die Wahl dieses Standortes ist damit nachvollziehbar, da sich die Antenne gut an die nächste Umgebung anpasst.
Dass das Quartier bereits insofern belastet ist, dass sich an der Alemannengasse die Notschlafstelle, das Frauenwohnhaus der Heilsarmee und das Wohnheim für weibliche Jugendliche sowie der [...] befinden, wie dies der Rekurrent 6 rügt, kann für die Wahl eines Antennenstandortes keine Rolle spielen. Die geltend gemachte Belastung mit Lärm, Nachtverkehr und Demolierungen steht in keinem Zusammenhang mit der streitgegenständlichen Baubewilligung für eine Mobilfunkantenne. Ebenso ist das von den Rekurrierenden zitierte Bundesgerichtsurteil «Gemeinde Turbenthal» (BGer vom 8. Januar 2019 1C_167/2018) vorliegend nicht einschlägig. Dieses betraf eine abstrakte Normenkontrolle bezüglich einer in einem kommunalen Bau- und Zonenreglement vorgesehenen Regelung, die mögliche Standorte für Mobilfunksendeanlagen innerhalb des Gemeindegebiets beschränkt. Die Stadt Basel kennt keine solche Regelung, weshalb Mobilfunkantennen auch in der Wohnzone grundsätzlich zulässig sind.
3.3.7 Schliesslich bringen die Rekurrierenden vor, es bestünden in der näheren Umgebung geeignetere Mobilfunkstandorte: Im Geviert Fischerweg/Grenzacherstrasse/Burgweg betreibe die Beigeladene bereits eine kleinere Mobilfunkantennenanlage, die ausgebaut werden könnte. Zudem stehe auf dem Areal des ehemaligen Kinderspitals eine Grossüberbauung mit vier mächtigen, modernen und sehr hohen Flachdachgebäuden, auf deren dunklem, technischem Äusseren eine Mobilfunkanlage kaum auffallen würde.
Wie bereits ausgeführt sind jedoch aus der Sicht des Gesundheitsschutzes mehrere Antennen mit geringerer Sendeleistung einer Mobilfunkantenne mit höherer Sendeleistung vorzuziehen (oben E. 2.3.2). Damit erweist sich der Ausbau der bereits vorhandenen Antenne im Quartier nicht als bessere Lösung. Eine Mobilfunkanlage auf der Überbauung des Areals des ehemaligen Kinderspitals wäre sodann von weit mehreren Orten – auch auf der gegenüberliegenden Rheinseite – einsehbar, als der geplante Standort. Folglich erweist sich der gewählte Standort im Vergleich zu anderen möglichen Standorten nicht als für die Umgebung besonders ungünstig. Eine freie Prüfung, ob allenfalls eine noch bessere Standortwahl möglich wäre, ist rechtsprechungsgemäss nicht vorzunehmen.
Die Rekurrierenden halten sodann an ihren Rügen bezüglich der Messwerte fest.
4.1 Sie beanstanden einerseits, dass die dem Baugesuch beigelegten 3 Antennendiagramme keine Original-Diagramme des Antennenherstellers KATHREIN seien, sondern von der Beigeladenen selbst hergestellte Diagramme, die damit der Objektivität entbehren würden. Andererseits machen sie gelten, die Diagramme seien für einen Abstrahlwinkel (Tilt) von 0 Grad konstruiert, obwohl vorliegend Abstrahlwinkel von minus 3 bis minus 8 Grad vorgesehen seien, was die durch das Diagramm veranschaulichte Strahlungsprognose bis 50 % zu Ungunsten der Anwohnerinnen und Anwohner verändern könne.
4.2 Gemäss bundesgerichtlicher Rechtsprechung werden umhüllende Antennendiagramme, die mehrere Frequenzbänder einer Antenne einschliessen, vom Antennenhersteller nicht zur Verfügung gestellt. Die für diese Diagramme erforderliche Berechnung der höchstmöglichen NIS-Immission («worst case») kann deshalb vom Mobilfunkbetreiber selber vorgenommen werden. Zur Überprüfung der Berechnungen im Standortdatenblatt könne die Vollzugsbehörde die umhüllenden Diagramme aus den Originaldiagrammen des Herstellers reproduzieren (vgl. BGer 1C_254/2017 vom 5. Januar 2018 E. 5.4). Wie das Lufthygieneamt bereits im Einspracheentscheid festhielt, entspricht die Verwendung von Antennendiagrammen, die die relevanten Originalantennendiagramme aller verwendeten Frequenzbänder umhüllten, dem Nachtrag des BAFU vom 28. März 2013 zur Vollzugsempfehlung zur NISV für Mobilfunk- und WLL-Basisstationen. Für die Umhüllung würden die einzelnen Diagramme auf 0 Grad und das umhüllende Diagramm in den Berechnungen auf die kritische vertikale Senderichtung gedreht. Damit würden die vorgesehenen Neigungswinkel ausreichend berücksichtigt. Unter Bezugnahme auf diese Ausführungen kam die Vorinstanz zum Schluss, dass die Antenendiagramme nicht zu beanstanden seien, da die Beigeladene umhüllende Antennendiagramme verwende, die durch das Lufthygieneamt überprüft würden. Wie der Vertreter des Lufthygieneamts auch anlässlich der Gerichtsverhandlung ausführte, rechnet das Amt dabei mit den Angaben der Hersteller und nicht mitdenjenigen der Betreiber (vgl. Protokoll S. 4 f.). Auch die Abstrahlwinkel werden im Rahmen der Berechnungen hinreichend berücksichtigt. Diesen Ausführungen kann vollumfänglich gefolgt werden, zumal die Rekurrierenden nichts Neues dagegen vorbringen.
4.3
4.3.1 Soweit die Rekurrierenden geltend machen, der vorgesehene Antennentyp könne in den in den Senderichtungen 120° und 240° bis zum 7,5-fachen von dem leisten, was im Standortdatenblatt deklariert wurde, weshalb damit zu rechnen sei, dass zu einem späteren Zeitpunkt die Sendeleistung hochgefahren werde, ist mit der Vorinstanz festzuhalten, dass das Lufthygieneamt über allfällige Überschreitungen der Betriebsparameter informiert wird. Mit der Erteilung der Baubewilligung wurde die Beigeladenen verpflichtet, die Sendeanlage in ein Qualitätssicherungssystem (QS-System) gemäss Rundschreiben des BAFU vom 16. Januar 2006 einzubinden, das die Einhaltung der bewilligten Sendeleistungen und Sendeeinrichtungen sicherstellt (Ziff. 12 des Bauentscheids). Das QS-System hat bei festgestellten Überschreitungen automatisch Fehlerprotokolle zu erzeugen, die den Vollzugsbehörden alle zwei Monate unaufgefordert zuzustellen sind. Die Netzbetreiber haben den Behörden uneingeschränkte Einsicht in die QS-Datenbank zu gewähren (Rundschreiben BAFU vom 16. Januar 2006, S. 2 f. Ziff. 3). Bis anhin genügt dies den Anforderungen der bundesgerichtlichen Rechtsprechung an eine wirksame Kontrolle der Emissionsbegrenzungen (vgl. BGer 1C_323/2017 vom 15. Januar 2018 E. 3.4.1, 1C_286/2014 vom 2. Dezember 2014 E. 2.5, 1C_169/2013 vom 29. Juli 2013 E. 4). Zwar hat das Bundesgericht mit Entscheid vom 3. September 2019 festgehalten, dass auch ein funktionstüchtiges QS-System die Einhaltung der umweltschutzrechtlichen Anforderungen von Mobilfunkanlagen im Betrieb nur gewährleisten könne, wenn die definierten Prozesse der Datenübertragung auch eingehalten und durchgeführt würden. Da dies im Kanton Schwyz allenfalls nicht der Fall war, forderte das Bundesgericht das BAFU auf, erneut eine schweizweite Kontrolle des ordnungsgemässen Funktionierens der QS-Systeme durchführen zu lassen oder zu koordinieren. Dies dränge sich auch deshalb auf, weil sich die letzte dieser Kontrollen in den Jahren 2010/2011 auf die computergesteuerten Parameter und die Angaben in den Datenbanken beschränkte und damals der Datenfluss bzw. die Datenübertragung von der realen Anlage in die QS-Datenbank nicht vor Ort überprüft worden sei (BGer 1C_97/2018 vom 3. September 2019 E. 8.3). Bis zum Vorliegen eines neuen Berichts bestehen zumindest im Kanton Basel-Stadt keine Anhaltspunkte, um auf das Versagen des QS-Systems zu schliessen. Somit wird die Kontrolle der Einhaltung der Sendeleistung sowie der Senderichtungen und damit der Grenzwerte genügend gewährleistet.
4.3.2 Sodann machen die Rekurrierenden geltend, die Antenne sei für die lokale Leistung in der Wohnzone massiv überdimensioniert und es sei daher ein Antennentyp zu wählen, der von seiner Leistungsfähigkeit her für Wohnzonen üblich sei.
Grundsätzlich ist es Sache des kantonalen Rechts und der Nutzungsplanung festzulegen, in welchen Zonen Infrastrukturbauten – zu denen auch Mobilfunkanlagen gehören – generell zulässig sind bzw. ausnahmsweise zugelassen werden können (Art. 22 Abs. 2 lit. a und Art. 23 RPG; BGE 138 II 173 E. 5.3 S. 178). Gemäss verwaltungsgerichtlicher Rechtsprechung ist eine Mobilfunkantenne auf dem Dach einer zonenkonform erstellten Baute als unbeachtliches Bauteil im Sinne von § 33 Abs. 2 lit. a BPG auch ihrerseits zonenkonform (vgl. VGE VD.2014.225 vom 7. September 2016 E. 2.4 m.H.). Unabhängig vom kantonalen Recht ergibt sich aus dem fundamentalen raumplanerischen Grundsatz der Trennung von Bau- und Nichtbaugebiet, dass Infrastrukturanlagen zur Erschliessung oder Versorgung des Siedlungsgebiets grundsätzlich innerhalb und nicht ausserhalb der Bauzonen errichtet werden müssen. Daraus hat das Bundesgericht abgeleitet, dass Mobilfunkanlagen innerhalb der Bauzonen nur als zonenkonform betrachtet werden könnten, soweit sie hinsichtlich Standort und Ausgestaltung in einer unmittelbaren funktionellen Beziehung zum Ort stehen, an dem sie errichtet werden sollen (BGE 133 II 321 E. 4.3.1. und 4.3.2 S. 324 f.; vgl. auch: BGE 138 II 173 E. 5.3 S. 178). Aus der bundesgerichtlichen Rechtsprechung kann indes nicht geschlossen werden, dass Mobilfunkanlagen generell nur der lokalen Versorgung ihrer Zone dienen dürfen (BGE 141 II 245 E. 2.4 S. 249 f.).
4.4 Wie die Rekurrierenden zu Recht ausführen, geht aus den rechnerisch erhobenen Messungen hervor, dass bei allen Liegenschaften (ausser der Alemannengasse 1 selbst) die elektrische Feldstärke nur knapp unter dem Grenzwert von 6 V/m liegt. Aufgrund der Ungenauigkeit der Messungen könnten sie nicht ausschliessen, dass die Strahlenbelastung durch die geplante Anlage bis 45 % über dem Grenzwert liegt. Die in der NISV vorgeschriebenen Anlagegrenzwerte sind allerdings keine Gefährdungswerte, sondern vorsorgliche Emissionsbegrenzungen (vgl. BGer 1C_97/2018 vom 3. September 2019 E. 3). Das bedeutet, dass die Anlagegrenzwerte tiefer gesetzt sind, als was nach aktuellstem Wissenstand gesundheitsschädlich wäre. Bei solchen Grenzwerten im Vorsorgebereich kommt nach der Rechtsprechung des Bundesgerichts bei den konkreten Messungen der Grundsatz zur Anwendung, wonach der gemessene Wert massgeblich ist, und die Messunsicherheit weder dazugerechnet noch abgezogen wird (BGer 1C_343/2015 vom 30. März 2016 E. 2.1; 1C_685/2013 vom 6. März 2015 E. 8.1 mit Hinweisen). Gemäss dem Amtsbericht des Eidgenössischen Instituts für Metrologie (METAS) vom 11. Juni 2014 über die Messunsicherheit beim Messen der Strahlung von Mobilfunk-Basisstationen ist es nicht möglich, nichtionisierende Strahlung genauer als mit einer Unsicherheit von bis zu 45 % zu erfassen. Das Bundesgericht hat gestützt darauf auch in jüngeren Entscheiden bestätigt, dass die in der Praxis gemäss den bestehenden Messempfehlungen durchgeführten Abnahmemessungen auch heute noch dem Stand der Technik entsprechen (vgl. BGer 1C_97/2018 vom 3. September 2019 E. 4, 1C_323/2017 vom 15. Januar 2018 E. 4, 1C_343/2015 vom 30. März 2016 E. 6.6). Folglich ist die gerügte Messunsicherheit bei der Berechnung der Strahlungsprognose im Standortdatenblatt nicht zu berücksichtigen, womit vorliegend die Anlagegrenzwerte eingehalten sind.
4.5 Schliesslich monieren die Rekurrierenden, dass sich die Sende-Radien der geplanten Antenne und der bestehenden Mobilfunkantenne auf dem Wettsteinplatz im Bereich der Liegenschaften Theodorsgraben 28–34 überschneiden. Die Strahlung der beiden Antenne müssten deshalb addiert werden und dürften in ihrer Summe den vorgegeben Grenzwert nicht überschreiten.
Im Gegensatz zu den Immissionsgrenzwerten gelten die hier massgeblichen Anlagegrenzwerte nur für die von einer einzelnen Anlage erzeugten Strahlung. Für die Anwendbarkeit der Grenzwerte ist daher entscheidend, ob die Antennen zusammen als eine Anlage zu beurteilen sind oder nicht (BGer 1C_576/2016 vom 27. Oktober 2017 E. 3.6.1). Anh. 1 Ziff. 62 Abs. 3 NISV erläutert, dass zwei Antennengruppen aus einem engen räumlichen Zusammenhang senden, wenn sich von jeder der beiden Antennengruppen mindestens eine Sendeantenne im Perimeter der anderen Antennengruppe befindet. Der Perimeter wird in Abs. 4 dieser Bestimmung definiert. Vorliegend beträgt er 76.72 m (1.76 x √1900; vgl. Standortdatenblatt der Beigeladenen Zusatzblatt 1). Wie die Vorinstanz zu Recht ausführte, befindet sich die Mobilfunkantenne am Wettsteinplatz nicht diesem Perimeter. Auf dem vom Lufthygieneamt erstellten Plan ist ersichtlich, dass sich die Strahlungsperimeter der beiden Mobilfunkantennen nicht einmal überschneiden (vgl. www.map.geo.bs.ch, Rubrik Standorte und Perimeter Mobil- und Rundfunkantennen, zuletzt besucht am 14. Oktober 2020). Es besteht kein Anlass, an diesen Daten zu zweifeln und ein Gutachten einzuholen. Das Verwaltungsgericht kann hier auf die Angaben des Vertreters des Lufthygieneamts abstellen.
Zusammenfassend erweisen sich die Rügen als unbegründet. Die Rekurse sind folglich abzuweisen. Bei diesem Ausgang des Verfahrens haben die Rekurrierenden in solidarischer Verbindung die Verfahrenskosten zu tragen (§ 30 Abs. 1 VRPG).
Demgemäss erkennt das Verwaltungsgericht (Dreiergericht):
://: Die Rekurse werden abgewiesen.
Den Rekurrierenden werden in solidarischer Verbindung die verwaltungsgerichtlichen Verfahrenskosten mit einer Gebühr von CHF 3'000.– auferlegt.
Die Rekurrierenden haben in solidarischer Verbindung der Beigeladenen für das verwaltungsgerichtliche Rekursverfahren eine Parteientschädigung von CHF 1'500.– (inkl. Auslagen) zu bezahlen.
Mitteilung an:
Rekurrierende
Beigeladene
Bau- und Gastgewerbeinspektorat
Baurekurskommission
Bundesamt für Umwelt (BAFU)
APPELLATIONSGERICHT BASEL-STADT
Die Gerichtsschreiberin
Dr. Michèle Guth
Rechtsmittelbelehrung
Gegen diesen Entscheid kann unter den Voraussetzungen von Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes (BGG) innert 30 Tagen seit schriftlicher Eröffnung Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten erhoben werden. Die Beschwerdeschrift ist fristgerecht dem Bundesgericht (1000 Lausanne 14) einzureichen. Für die Anforderungen an deren Inhalt wird auf Art. 42 BGG verwiesen. Über die Zulässigkeit des Rechtsmittels entscheidet das Bundesgericht.
Ob an Stelle der Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten ein anderes Rechtsmittel in Frage kommt (z.B. die subsidiäre Verfassungsbeschwerde an das Bundesgericht gemäss Art. 113 BGG), ergibt sich aus den anwendbaren gesetzlichen Bestimmungen. Wird sowohl Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten als auch Verfassungsbeschwerde erhoben, sind beide Rechtsmittel in der gleichen Rechtsschrift einzureichen.