Appellationsgericht
des Kantons Basel-Stadt
als Verwaltungsgericht Dreiergericht
VD.2020.26
URTEIL
vom 1. Oktober 2020
Mitwirkende
Dr. Stephan Wullschleger, lic. iur. André Equey, lic. iur. Cla Nett
und Gerichtsschreiberin Dr. Michèle Guth
Beteiligte
A____ Rekurrent
[...]
gegen
Sozialhilfe Basel-Stadt
Klybeckstrasse 15, 4057 Basel
Gegenstand
Rekurs gegen einen Beschluss des Departements für Wirtschaft,
Soziales und Umwelt vom 5. Dezember 2019
betreffend Rückerstattung von Unterstützungsleistungen
Sachverhalt
A____ wurde seit Juni 2010 mit Unterbrüchen von der Sozialhilfe wirtschaftlich unterstützt. Nachdem die Sozialhilfe festgestellt hatte, dass sie Krankenversicherungsprämien von monatlich CHF 477.10 für das Jahr 2018 sowohl an A____ ausbezahlt, als auch direkt an die Krankenversicherung entrichtet hatte, räumte sie mit Schreiben vom 30. November 2018 A____ die Möglichkeit ein, zu der beabsichtigten Rückforderung der zu viel entrichteten Prämien Stellung zu nehmen. Mit Verfügung vom 10. Mai 2019 forderte die Sozialhilfe von A____ schliesslich den Betrag von CHF 5’725.20 zurück. Zusätzlich sei der Rückerstattungsbetrag ab Verfügungsdatum zu verzinsen, sofern nicht mindestens CHF 100.– pro Monat zurückbezahlt würden. Während der Unterstützung von A____ werde ein angemessener Betrag der Unterstützungsleistungen mit der Rückforderung verrechnet. Auf Gesuch hin könne die ratenweise Rückerstattung geprüft werden. Ebenfalls auf Gesuch hin könne zudem die Rückerstattung ganz oder teilweise erlassen werden, sofern die bedürftige Person beim Bezug gutgläubig gewesen sei und die Rückerstattung eine grosse Härte bedeute.
Gegen diese Verfügung erhob A____ am 18. Mai 2019 begründeten Rekurs beim Departement für Wirtschaft, Soziales und Umwelt (WSU). Dieses wies den Rekurs mit Entscheid vom 5. Dezember 2019 ab.
Dagegen meldete A____ (nachfolgend: Rekurrent) am 18. Dezember 2019 Rekurs beim Regierungsrat an, den er mit Eingabe vom 8. Januar begründete. Er beantragt sinngemäss die Aufhebung des angefochtenen Entscheids. Das Präsidialdepartement überwies den Rekurs mit Schreiben vom 23. Januar 2020 dem Verwaltungsgericht zum Entscheid. Mit prozessleitender Verfügung vom 4. Februar 2020 wurde der Rekurrent aufgefordert, dem Gericht einen Kostenvorschuss von CHF 800.– zu leisten, und darauf hingewiesen, dass er beim Appellationsgericht einen Antrag um unentgeltliche Rechtspflege stellen könne. Daraufhin reichte der Rekurrent am 19. Februar 2020 ein Gesuch um unentgeltliche Rechtspflege ein sowie – auf Aufforderung hin – verschiedene Unterlagen zu seiner finanziellen Situation. Mit Verfügung vom 25. März 2020 wies der Verfahrensleiter das Gesuch um unentgeltliche Rechtspflege ab. Am 19. Mai 2020 wurde der Kostenvorschuss von CHF 800.– bezahlt. Am 6. Juli 2020 reichte das WSU eine Stellungnahme ein, mit welcher es die kostenfällige Abweisung des Rekurses beantragt. Die Vernehmlassung des WSU wurde dem Rekurrenten zur Kenntnis zugestellt mit der Gelegenheit zur Einreichung einer Replik und dem Hinweis, dass er anstelle einer schriftlichen Replik innert Frist bis zum 20. Juli 2020 die Durchführung einer öffentlichen Parteiverhandlung beantragen könne. Der Rekurrent beantragte die Durchführung einer öffentlichen Parteiverhandlung mit Eingabe vom 20. Juli 2020 (Poststempel vom 23. Juli 2020). Der Verfahrensleiter wies den erst nach Fristablauf gestellten Antrag auf Durchführung einer Verhandlung mit Verfügung vom 28. Juli 2020 ab.
Die Tatsachen und die Einzelheiten der Parteistandpunkte ergeben sich, soweit sie für das vorliegende Urteil von Bedeutung sind, aus den nachfolgenden Erwägungen. Das Urteil erging auf dem Zirkulationsweg.
Erwägungen
1.1 Die Zuständigkeit des Verwaltungsgerichts für die Beurteilung des vorliegenden Rekurses ergibt sich aus dem Überweisungsbeschluss des Präsidialdepartements vom 23. Januar 2020 sowie § 42 des Organisationsgesetzes (OG, SG 153.100) in Verbindung mit § 10 Abs. 1 und § 12 des Verwaltungsrechtspflegegesetzes (VRPG, SG 270.100). Für das Verfahren gelten die Bestimmungen des VRPG.
1.2 Der Rekurrent ist als Adressat vom angefochtenen Entscheid unmittelbar berührt und hat ein schutzwürdiges Interesse an dessen Aufhebung. Er ist daher gemäss § 13 Abs. 1 VRPG zum Rekurs legitimiert.
1.3 Die Kognition des Verwaltungsgerichts richtet sich mangels ausdrücklicher spezialgesetzlicher Regelung nach der allgemeinen Vorschrift von § 8 VRPG. Danach prüft das Gericht, ob die Vorinstanz den Sachverhalt unrichtig festgestellt, wesentliche Form- oder Verfahrensvorschriften verletzt, das öffentliche Recht nicht oder nicht richtig angewendet, oder von dem ihr zustehenden Ermessen einen unzulässigen Gebrauch gemacht hat.
2.1 Im Unterstützungszeitraum des Rekurrenten bis zum Jahr 2017 überwies die Sozialhilfe die Krankenversicherungsprämien jeweils direkt an die Krankenkasse des Rekurrenten. Gemäss der Budgetverfügung für das Jahr 2018 war indes vorgesehen, dass die Krankenversicherungsprämien von der Sozialhilfe neu an den Rekurrenten und nicht direkt an die Krankenversicherung bezahlt werden. Dennoch überwies die Sozialhilfe in der Folge die Krankenkassenprämie in Höhe von monatlich CHF 477.10 ab dem 29. Dezember 2017 (für Januar 2018) nicht nur an den Rekurrenten, sondern auch an die Krankenkasse B____ direkt.
2.2 Die Vorinstanz erwog im angefochtenen Entscheid, der Rekurrent schulde der Sozialhilfe den Betrag von CHF 5’725.20, weil diese im Jahr 2018 die Krankenkassenprämien an seine Krankenversicherung ausgerichtet und darüber hinaus den gleichen Betrag ein zweites Mal an ihn selbst ausbezahlt habe. Die Krankenkassenprämien, die der Rekurrent selbst an seine Krankenversicherung überwiesen habe, seien ihm von der Versicherung zurückerstattet worden. Diese Einnahmen habe der Rekurrent der Sozialhilfe verschwiegen, womit er eine Pflichtverletzung begangen habe. Damit verfügte der Rekurrent im Jahr 2018 über eine um CHF 5’725.20 höhere Unterstützungssumme, die unrechtmässig, d.h. ohne rechtsgenügliche Grundlage überwiesen worden sei. Dieser Betrag stehe der Sozialhilfe zu, welche ihn zu Recht habe zurückfordern dürfen.
2.3 Der Rekurrent macht dagegen geltend, dass die Sozialhilfe gewusst habe, dass sie ihm das Geld für die Krankenversicherung bezahlt habe. Der Fehler sei der Sozialhilfe unterlaufen. Er habe mit dem Geld die Prämien bezahlt. Er habe auch nicht herausfinden können, wer die doppelte Zahlung geleistet habe, da ihm die Krankenversicherung aus Datenschutzgründen keine Auskunft gegeben hätte. Die Sozialhilfe hingegen habe genügend Zeit gehabt, es herauszufinden, da er ihr seine Kontoauszüge einreiche.
3.1 Gemäss dem Kontoauszug der Sozialhilfe bezahlte diese für das Jahr 2018 die Krankenversicherungsprämie von CHF 477.10 zwölf Mal an den Rekurrenten und zwölf Mal an die Krankenversicherung. Gemäss der Aufstellung der Krankenversicherung vom 12. Dezember 2018 erhielt diese von der Sozialhilfe nur elf Prämien und erhielt sie die Prämie für September 2018 von der Sozialhilfe nicht. Gemäss dem Kontoauszug der Sozialhilfe wurde die Prämie für September 2018 am 28. August 2018 bezahlt (so auch Hauptprotokoll Einträge vom 27. November und 17. Dezember 2018). Die Erfassung der Zahlung im Kontoauszug der Sozialhilfe beweist aber nicht, dass die Prämie tatsächlich bezahlt worden und bei der Krankenversicherung eingegangen ist. Nachdem die Sozialhilfe zunächst behauptet hatte, die Prämie für September 2018 sei von ihr bezahlt und in der Aufstellung der Krankenversicherung irrtümlich nicht aufgeführt worden (Verfügung vom 10. Mai 2019 S. 1), anerkannte sie später ausdrücklich, dass sie die Prämie für September 2018 nicht bezahlt habe (Stellungnahme vom 22. August 2019 Ziff. 5 und 24). Unter diesen Umständen ist entgegen der Feststellung des WSU (angefochtener Entscheid Sachverhalt Ziff. 1; Vernehmlassung vom 6. Juli 2020 Ziff. 2) davon auszugehen, dass die Prämie für September 2018 von der Sozialhilfe nur an den Rekurrenten und nicht an die Krankenversicherung bezahlt worden ist und damit diesbezüglich keine Doppelzahlung vorliegt. Folglich hat die Sozialhilfe entgegen den Feststellungen des WSU (vgl. angefochtener Entscheid Tatsachen Ziff. 1 sowie E. 2, 7 und 9 f.) Krankenversicherungsprämien nicht im Umfang von CHF 5‘725.20 (12 x CHF 477.10), sondern nur im Umfang von CHF 5‘248.10 (11 x CHF 477.10) ohne gültigen Rechtsgrund bezahlt.
3.2 Zu prüfen ist, auf welcher Grundlage die Sozialhilfe diesen Betrag von wem zurückfordern kann.
3.2.1 Am 27. November 2017 verfügte die Sozialhilfe, dass die wirtschaftliche Hilfe für den Rekurrenten ab dem 1. Januar 2018 gemäss der Aufstellung in dieser Budgetverfügung erfolge. Dieses Auszahlungsbudget umfasst den Grundbedarf I, die Wohnungskosten, die Nebenkosten und die Krankenversicherungsprämie. Die Ausgaben, die von der Sozialhilfe direkt an Dritte bezahlt werden, sind mit einem Kreuz markiert. Eine solche Markierung findet sich nur bei den Wohnungskosten und den Nebenkosten. Folglich werden die Krankenversicherungsprämien gemäss der Budgetverfügung von der Sozialhilfe an den Rekurrenten und nicht direkt an die Krankenversicherung bezahlt. Die Budgetverfügung vom 27. November 2017 wurde von einer Mitarbeiterin der Sozialhilfe und vom Rekurrenten unterzeichnet. Auch die einzelnen Abrechnungen für Januar bis Dezember 2018 enthielten keinen Hinweis auf die Direktzahlungen an die Krankenversicherung (Hauptprotokoll Eintrag vom 7. August 2019). Gestützt auf die Budgetverfügung vom 27. November 2017 erfolgten im Verhältnis zwischen der Sozialhilfe und dem Rekurrenten entgegen der Ansicht des WSU (vgl. angefochtener Entscheid E. 7) nicht die Zahlungen der Krankenversicherungsprämien an den Rekurrenten, sondern die Zahlungen der Krankenversicherungsprämien an die Krankenversicherung ohne gültigen Rechtsgrund und damit in ungerechtfertigter Weise. Gemäss dem angefochtenen Entscheid werden die Krankenversicherungsprämien von der Sozialhilfe grundsätzlich direkt an die Krankenversicherung gezahlt (angefochtener Entscheid E. 6). Dies schliesst jedoch nicht aus, dass die Krankenversicherungsprämien in Ausnahmefällen an den Sozialhilfeempfänger und von diesem an die Krankenversicherung bezahlt werden. Dass es im vorliegenden Fall unrichtig oder gar unzulässig gewesen ist, die Krankenversicherungsprämien ausnahmsweise an den Rekurrenten zu zahlen, wird im angefochtenen Entscheid nicht festgestellt, sondern vielmehr festgehalten, der Grund für die Zahlung an den Rekurrenten sei aus den Akten nicht ersichtlich (angefochtener Entscheid E. 6). Im Übrigen ist in der Budgetverfügung vom 18. Dezember 2019 mit dem Auszahlungsbudget für die Zeit ab Januar 2020 (Beilage der Rekursbegründung) erneut die Zahlung der Krankenversicherungsprämien an den Rekurrenten vorgesehen.
Folglich sind im vorliegenden Fall nicht die Zahlungen der Krankenversicherungsprämien an den Rekurrenten, sondern die Zahlungen der Krankenversicherungsprämien an die Krankenversicherung ohne gültigen Rechtsgrund und damit in ungerechtfertigter Weise erfolgt.
3.2.2 Die Sozialhilfe übernimmt zwar die Kosten für die Prämien der obligatorischen Krankenpflegeversicherung im Umfang von höchstens 90 % der kantonalen Durchschnittsprämie (Unterstützungsrichtlinien des Departements für Wirtschaft, Soziales und Umwelt vom 22. Oktober 2019 [URL] Ziff. 10.5.1). Von der Sozialhilfe bezahlte Krankenversicherungsprämien gelten aber nicht als Sozialhilfeleistungen (Schweizerische Konferenz für Sozialhilfe, Richtlinien für die Ausgestaltung und Bemessung der Sozialhilfe, Bern Dezember 2016, Kap. B.5; Kantonales Sozialamt Zürich [Hrsg.], Sozialhilfe-Behördenhandbuch des Kantons Zürich, Zürich August 2012 [nachfolgend Handbuch Sozialhilfe ZH], Kap. 7.3.02.1; Stellungnahme vom 22. August 2019 Ziff. 13; vgl. Art. 3 Abs. 2 lit. a und b des Bundesgesetzes über die Zuständigkeit für die Unterstützung Bedürftiger [ZUG, SR 851.1]; Wizent, Sozialhilferechtliche Rückerstattungen gegenüber der Klientel, in: Jusletter 19. März 2018, Rz 14), sondern als Leistungen der Prämienverbilligung (Stellungnahme vom 22. August 2019 Ziff. 13; vgl. Handbuch Sozialhilfe ZH, Kap. 7.3.02). Jedenfalls für direkt an die Krankenversicherung gezahlte Prämien entspricht dies auch der Auffassung des WSU (vgl. angefochtener Entscheid E. 6 f.). Da sie nicht als Sozialhilfeleistungen gelten, sind ohne gültigen Rechtsgrund bezahlte Krankenversicherungsprämien nicht gemäss § 19 Abs. 1 des Sozialhilfegesetzes (SHG, SG 890.100) zurückzuerstatten (Stellungnahme vom 22. August 2019 Ziff. 13; vgl. Handbuch Sozialhilfe ZH, Kap. 7.3.02.4; Wizent, a.a.O., Rz 14). Prämienverbilligungen sind Sozialleistungen gemäss § 1 Abs. 1 lit. d des Gesetzes über die Harmonisierung und Koordination von bedarfsabhängigen Sozialleistungen (SoHaG, SG 890.700). Folglich richtet sich die Rückerstattung von Krankenversicherungsprämien, welche die Sozialhilfe ohne gültigen Rechtsgrund an die Krankenversicherung gezahlt hat, nach § 17 Abs. 1 SoHaG (vgl. Stellungnahme vom 22. August 2019 Ziff. 13 f.; Handbuch Sozialhilfe ZH, Kap. 7.3.02.4). Entgegen der Ansicht des WSU (angefochtener Entscheid E. 6 f.) und entsprechend der Auffassung der Sozialhilfe (Stellungnahme vom 22. August 2019 Ziff. 13 f.) ist damit im vorliegenden Fall eine Rückerstattungspflicht des Rekurrenten gemäss § 19 Abs. 1 SHG ausgeschlossen und eine solche gemäss § 17 Abs. 1 SoHaG zu prüfen.
3.2.3 Nach § 17 Abs. 1 SoHaG sind unrechtmässig bezogene Leistungen gemäss § 1 Abs. 1 lit. a–e dieses Gesetzes zurückzuerstatten. Der Begriff der Unrechtmässigkeit des Leistungsbezugs ist bei § 17 Abs. 1 SoHaG gleich auszulegen wie bei § 19 Abs. 1 SHG. Gemäss der Rechtsprechung zu § 19 Abs. 1 SHG ist grundsätzlich jeder Bezug unrechtmässig, der ohne rechtsgenügliche Grundlage erfolgt ist, wobei ein versehentliches Ausrichten von Unterstützungsleistungen durch die Sozialhilfe genügt. Dies gilt unter dem im öffentlichen Recht geltenden Grundsatz der Rückforderung von ungerechtfertigten Bereicherungen selbst dann, wenn dem Sozialhilfebezüger keine Verletzung der Meldepflicht vorgeworfen werden kann (VGE VD.2017.253 vom 18. Juni 2018 E. 2.1.2, VD.2017.8 vom 20. April 2017 E. 2.1, VD.2010.216 vom 7. November 2011). Dementsprechend wird in den Materialien zum SoHaG festgehalten, dass die Rückerstattungspflicht gemäss § 17 Abs. 1 SoHaG auch den Fall der versehentlichen Auszahlung von Leistungen erfasst (Ratschlag Nr. 07.1592.01 vom 16. Oktober 2007 S. 33).
3.2.4 Die Sozialhilfe bezahlte Ende Dezember 2017 sowie Ende Januar oder Anfang Februar, Ende Februar, Ende März, Ende April, Ende Mai, Ende Juni, Ende Juli, Ende September, Ende Oktober und Ende November 2018 Krankenversicherungsprämien von je CHF 477.10 für die Monate Januar, Februar, März, April, Mai, Juni, Juli, August, Oktober, November und Dezember 2018 im Gesamtumfang von CHF 5‘248.10 an die Krankenversicherung (vgl. Schreiben der Krankenversicherung vom 12. Dezember 2018; Kontoauszug der Sozialhilfe). Diese Zahlungen erfolgten im Verhältnis zwischen der Sozialhilfe und dem Rekurrenten ohne gültigen Rechtsgrund (vgl. oben E. 3.2.1). Sie sind deshalb gemäss § 17 Abs. 1 SoHaG zurückzuerstatten. Es ist unbestritten, dass die Doppelzahlungen der Krankenkassenprämien durch die Sozialhilfe auf einem Irrtum bzw. einem Versehen der Sozialhilfe beruhen (angefochtener Entscheid E. 8; Vernehmlassung vom 6. Juli 2020 Ziff. 2). Da grundsätzlich alle ohne gültigen Rechtsgrund, insbesondere auch versehentlich erbrachten Leistungen zurückzuerstatten sind (vgl. oben E. 3.2.3), ist die Behauptung des Rekurrenten, die Doppelzahlungen beruhten auf einem Fehler der Sozialhilfe und diese hätte die Doppelzahlungen bemerken sollen (Rekurs vom 8. Januar 2020), nicht geeignet, seine Rückerstattungspflicht in Frage zu stellen.
3.2.5 Als Rückerstattungspflichtige Personen nennt § 40 SoHaV sowohl die Personen, denen Leistungen gemäss § 1 Abs. 1 lit. a–e SoHaG unrechtmässig gewährt worden sind, sowie deren Erbinnen und Erben (lit. a) als auch Dritte oder Behörden, an welche die unrechtmässig bezogenen Leistungen gemäss § 1 Abs. 1 lit. a–e SoHaG ausbezahlt worden sind (lit. b). Im vorliegenden Fall trifft die Rückerstattungspflicht aus den folgenden Gründen den Rekurrenten und nicht die Krankenversicherung als Dritte. Die Rückerstattungspflicht eines Dritten gemäss Art. 25 Abs. 1 ATSG und Art. 2 Abs. 1 lit. b und c ATSV setzt voraus, dass der Dritte aus dem Leistungsverhältnis ein eigenes tatsächliches oder vermeintliches Recht gehabt hat (vgl. Dormann, a.a.O., Art. 25 ATSG N 34; Kieser, a.a.O., Art. 25 N 51). Die Krankenversicherung hatte im vorliegenden Fall kein eigenes Recht aus einem Leistungsverhältnis mit der Sozialhilfe. Aufgrund der Zahlungen der Sozialhilfe an die Krankenversicherung erloschen die Forderungen der Krankenversicherung gegenüber dem Rekurrenten auf Bezahlung der betreffenden Prämien. Deshalb wurde der Rekurrent durch die Zahlungen in der Form einer Verminderung seiner Passiven bereichert. Die Krankenkasse hingegen wurde durch die Zahlungen der Sozialhilfe nicht bereichert (vgl. dazu Schulin/Vogt, in: Basler Kommentar, 7. Auflage 2020, Art. 62 OR N 6 und 30). Die Forderungen der Krankenversicherung gegen den Rekurrenten auf Bezahlung der Prämien wurden bloss durch die bezahlten Prämien und damit Aktiven einer Art durch Aktiven anderer Art von gleichem Nominalwert ersetzt. Im Privatrecht werden die Personen des Bereicherungsausgleichs in Dreipersonenverhältnissen durch den Leistungsbegriff bestimmt (vgl. Schwenzer, Schweizerisches Obligationenrecht Allgemeiner Teil, 7. Auflage, Bern 2016, N 56.01 und 56.15). Im Fall einer Anweisung liegen Leistungsbeziehungen grundsätzlich nur im Deckungsverhältnis zwischen dem Anweisenden und dem Angewiesenen einerseits und im Valutaverhältnis zwischen dem Anweisenden und dem Zuwendungsempfänger andererseits vor. Bei Mängeln im Deckungs- oder Valutaverhältnis hat die bereicherungsrechtliche Rückabwicklung grundsätzlich entsprechend diesen Leistungsbeziehungen zu erfolgen (Schwenzer, a.a.O., N 56.22). Im vorliegenden Fall liegen zwar keine Anweisungen vor. Leistungsbeziehungen bestehen aber nur zwischen der Sozialhilfe und dem Rekurrenten einerseits und zwischen dem Rekurrenten und der Krankenversicherung andererseits. Folglich sind ungerechtfertigte Leistungen der Sozialhilfe vom Rekurrenten zurückzuerstatten. Ungerechtfertigte Leistungen des Rekurrenten sind ihm hingegen von der Krankenversicherung zurückzuerstatten. Die Frage, ob die Krankenversicherung dem Rekurrenten bereits alle Prämien, die er ihr für das Jahr 2018 bezahlt hat, zurückerstattet hat, kann vorliegend offenbleiben. Es ist Sache des Rekurrenten, gegebenenfalls seinen verbleibenden Rückerstattungsanspruch gegenüber der Krankenversicherung geltend zu machen.
3.3 In der Replik vom 5. August 2020 (S. 7) stellt der Rekurrent die folgende Behauptung auf: «Als B____ mich zu einem späteren Zeitpunkt darüber informiert hätte, dass dies ein Fehler war, musste ich alles wieder an B____ zahlen. Und als das Geld wieder bei SH war, hätten sie mir das Geld nie zurückgeschickt! In der Zwischenzeit wird das Geld zur Begleichung der Schulden verwendet, die SH mir in der Vergangenheit gemacht hat.» Falls der Rekurrent damit behaupten möchte, er habe die Prämien, die ihm die Krankenversicherung zurückerstattet hat, dieser wieder bezahlen müssen, könnte diese Behauptung nicht berücksichtigt werden. Da der Rekurrent im gesamten bisherigen Verfahren nie etwas Derartiges behauptet hat und nicht geltend macht, dass er die Zahlung erst nach der Rekursbegründung vom 8. Januar 2020 habe vornehmen müssen, handelte es sich um ein unzulässiges Novum (vgl. dazu statt vieler VGE VD.2020.35 vom 14. Juli 2020 E. 4.2). Zudem blieb der Rekurrent für eine entsprechende Behauptung jeglichen Beweis schuldig.
3.4 Zusammenfassend ergibt sich, dass der Rekurrent der Sozialhilfe die von dieser der Krankenversicherung ohne gültigen Rechtsgrund ausgerichteten Krankenkassenprämien in Höhe von insgesamt CHF 5‘248.10 (11 x CHF 477.10) zurückzuerstatten hat.
4.1 § 17 Abs. 1 SoHaG lautet folgendermassen: «Unrechtmässig bezogene Leistungen gemäss § 1 Abs. 1 lit. a bis e dieses Gesetzes sind zurückzuerstatten. Wer Leistungen in gutem Glauben empfangen hat, muss sie nicht zurückerstatten, wenn eine grosse Härte vorliegt.» Diese Formulierung erweckt den Eindruck, dass von vorherein keine Rückerstattungspflicht besteht, wenn der Empfänger gutgläubig ist und die Rückerstattung eine grosse Härte darstellen würde. Dies entspricht jedoch nicht dem Konzept der Verordnung über die Harmonisierung und Koordination von bedarfsabhängigen Sozialleistungen (SoHaV, SG 890.710). Gemäss § 42 Abs. 1 SoHaV wird die Rückerstattung unrechtmässig bezogener Leistungen gemäss § 1 Abs. 1 lit. a-e SoHaG, die in gutem Glauben empfangen worden sind, bei Vorliegen einer grossen Härte ganz oder teilweise erlassen. Wenn offensichtlich ist, dass die Voraussetzungen für den Erlass gegeben sind, verfügt das zuständige Durchführungsorgan gemäss § 41 Abs. 3 SoHaV den Verzicht auf die Rückforderung. Damit beruht die SoHaV auf der Annahme, dass die Rückerstattungspflicht gemäss § 17 Abs. 1 SoHaG zunächst unabhängig von der Frage des guten Glaubens und der grossen Härte besteht und bloss auf die Rückforderung zu verzichten oder die Rückerstattungsforderung zu erlassen ist, wenn der Empfänger die Leistung in gutem Glauben empfangen hat und eine grosse Härte vorliegt. Aufgrund der Materialien zum SoHaG und der vergleichbaren Regelung in Art. 25 Abs. 1 des Bundesgesetzes über den Allgemeinen Teil des Sozialversicherungsrechts (ATSG, SR 830.1) sowie Art. 4 Abs. 1 und Art. 3 Abs. 3 der Verordnung über den Allgemeinen Teil des Sozialversicherungsrechts (ATSV, SR 830.11) ist davon auszugehen, dass die Konzeption der SoHaV mit § 17 Abs. 1 SoHAG vereinbar ist. Gemäss den Materialien zum SoHaG kann auf eine Rückforderung verzichtet werden, wenn der Empfang der Leistung gutgläubig erfolgt ist und bei der rückerstattungspflichtigen Person in finanzieller Hinsicht eine grosse Härte vorliegt (Ratschlag Nr. 07.1592.01 vom 16. Oktober 2007 S. 34). Ein Verzicht setzt aber voraus, dass die Rückerstattungspflicht zunächst entstanden ist. Gemäss der Literatur zu Art. 25 ATSG ist zwischen der Frage der Rückerstattungspflicht und der Frage des Erlasses zu unterscheiden und kann die zweite Frage erst geprüft werden, wenn die Rechtsbeständigkeit der Rückerstattungsforderung feststeht (vgl. Dormann, in: Basler Kommentar, 2020, Art. 25 ATSG N 93; Kieser, Kommentar ATSG, 4. Auflage, Zürich 2020, Art. 25 N 76).
4.2
4.2.1 Auf die Rückforderung der Krankenversicherungsprämien durch die Sozialhilfe ist zu verzichten, wenn offensichtlich ist, dass die Voraussetzungen für den Erlass gegeben sind (§ 41 Abs. 3 SoHaV). Der Erlass der Rückerstattungsforderung gemäss § 17 Abs. 1 SoHaG setzt voraus, dass die unrechtmässig bezogenen Leistungen in gutem Glauben empfangen worden sind und dass eine grosse Härte vorliegt (§ 17 Abs. 1 SoHaG; § 42 Abs. 1 SoHaV). Ein gutgläubiger Bezug von Leistungen liegt in der Regel vor, wenn das Bewusstsein über den unrechtmässigen Leistungsbezug fehlt, sofern dieses Fehlen bei objektiver Betrachtungsweise unter den konkret gegebenen Umständen entschuldbar ist (Ratschlag Nr. 07.1592.01 vom 16. Oktober 2007 S. 34). Der gute Glaube wird vermutet, wenn sich die empfangende Person keiner groben Nachlässigkeit schuldig gemacht hat (§ 42 Abs. 2 SoHaV). Massgebend für die Beurteilung, ob eine grosse Härte vorliegt, ist der Zeitpunkt, in dem über die Rückforderung rechtskräftig entschieden ist (§ 42 Abs. 4 SoHaV).
4.2.2 In ihrer Stellungnahme vom 22. August 2019 stellte die Sozialhilfe fest, dass der Rekurrent bei ihren Zahlungen der Krankenversicherungsprämien für Januar, Februar und März 2020 gutgläubig gewesen sei und eine grosse Härte vorgelegen habe. Sie erklärte deshalb, sie erlasse dem Rekurrenten die Rückerstattung dieser Krankenversicherungsprämien (Stellungnahme vom 22. August 2019 Ziff. 15, 22 und 24). Zudem stellte sie fest, dass sie die Krankenversicherungsprämie für September 2018 nicht an die Krankenversicherung bezahlt habe (Stellungnahme vom 22. August 2019 Ziff. 5 und 24). Aus diesen Gründen beantragte die Sozialhilfe mit ihrer Stellungnahme vom 22. August, in teilweiser Gutheissung des Rekurses sei der Rekurrent zu verpflichten, ihr anstatt der am 10. Mai 2019 verfügten CHF 5‘725.20 neu CHF 3‘816.80 zurückzuerstatten. Die Vorinstanz ging auf diesen Antrag nicht weiter ein, weil sie aufgrund der Anwendung der unrichtigen Rechtsgrundlage für die Rückforderung einen Verzicht auf die Rückforderung für ausgeschossen hielt (vgl. angefochtener Entscheid E. 9). Hinzu kommt, dass der Rechtsdienst der Sozialhilfe Rücksprache mit dem Rechtsdienst des WSU genommen und erklärt hat, dass ihres Erachtens die Rückforderungssumme zu reduzieren sei. Auf Anraten des Mitarbeitenden des WSU hat die Sozialhilfe aber ihre Verfügung nicht in Wiedererwägung gezogen, sondern den Antrag auf teilweise Gutheissung des Rekurses gestellt (vgl. Hauptprotokoll Eintrag vom 15. August 2019). Dies obwohl die Wiedererwägung und der Erlass einer neuen Verfügung im Interesse aller Beteiligten gewesen wäre, da dem Begehren des Rekurrenten teilweise Genüge getan und das Rekursverfahren durch die teilweise Gegenstandslosigkeit vereinfacht worden wäre (vgl. Schwank, Das verwaltungsinterne Rekursverfahren des Kantons Basel-Stadt, Diss. Basel 2003, S. 169). Unter diesen Umständen und angesichts der irrigen Annahme der Sozialhilfe, ihr Antrag auf teilweise Rekursanerkennung werde vom WSU berücksichtigt, erschiene es stossend, wenn für die Frage des Verzichts auf die Rückforderung auf den Zeitpunkt des vorliegenden Urteils abgestellt würde. Inzwischen ist es nämlich keineswegs mehr offensichtlich, dass der Rekurrent bedürftig ist. Per 31. Dezember 2019 wurde der Rekurrent von der Sozialhilfe abgelöst (Verfügung des Amts für Sozialbeiträge vom 2. Januar 2020 S. 2). Aus der Berechnung der Ergänzungsleistungen und der Beihilfe durch das Amt für Sozialbeiträge vom 20. Dezember 2019 ergibt sich, dass das Einkommen des Rekurrenten seit Januar 2020 mindestens CHF 2‘805.– beträgt (Ergänzungsleistungen CHF 2‘228.– + Beihilfe CHF 84.– + AHV-Rente CHF 358.– + ausländische Rente Frankreich CHF 135.–) und dass er am 2. September 2019 über ein Vermögen von CHF 24‘951.– verfügt hat (Sparguthaben CHF 2‘335.– + Sparguthaben CHF 1‘327.– + Kapitalauszahlung aus Freizügigkeitskonto CHF 21‘289.––). Möglicherweise bezieht der Rekurrent inzwischen zudem ausländische Renten aus Belgien und Deutschland. Schliesslich könnten noch Erbansprüche des Rekurrenten bestehen (vgl. Verfügung des Amts für Sozialbeiträge vom 2. Januar 2020 S. 1). Zum Zeitpunkt einer allfälligen Wiedererwägung der Verfügung der Sozialhilfe im August 2019 oder des angefochtenen Entscheids vom 5. Dezember 2019 hätte das offensichtliche Vorliegen einer grossen Härte hingegen bejaht werden können, weil der Rekurrent im Sinn des SHG bedürftig war (vgl. Stellungnahme vom 22. August 2019 Ziff. 24; Hauptprotokoll Eintrag vom 7. August 2019). Bevor die Krankenversicherung dem Rekurrenten am 8. März 2018 doppelt bezahlte Krankenversicherungsprämien überwiesen hat (vgl. Kontoauszug des Rekurrenten), konnte dieser von den Zahlungen der Sozialhilfe an die Krankenversicherung keine Kenntnis haben. Für die Ende Dezember 2017 sowie Ende Januar oder Anfang Februar und Ende Februar 2018 erfolgten Zahlungen der Krankenversicherungsprämien für die Monate Januar, Februar und März 2018 durch die Sozialhilfe an die Krankenversicherung ist es deshalb offensichtlich, dass der Rekurrent gutgläubig gewesen ist (vgl. dazu Stellungnahme vom 22. August 2019 Ziff. 22). Für die Zahlungen der Krankenversicherungsprämien für die Monate April, Mai, Juni, Juli, August, Oktober, November und Dezember 2018 ist die Gutgläubigkeit des Rekurrenten hingegen zumindest nicht offensichtlich (vgl. Stellungnahme vom 22. August 2019 Ziff. 7, 9 und 22; angefochtener Entscheid E. 9; Vernehmlassung vom 6. Juli 2020 Ziff. 3 f.). Aus den vorstehenden Gründen hat die Sozialhilfe zu Recht beantragt, die Rückerstattungsforderung auf CHF3‘816.80 zu reduzieren. Dementsprechend ist die Rückerstattungsforderung von CHF 5‘248.10 um dreimal CHF 477.10 auf CHF 3‘816.80 zu reduzieren. Entgegen der Ausführungen der Sozialhilfe in der Stellungnahme vom 22. August 2019 handelt es sich dabei um einen teilweisen Verzicht und nicht um einen Erlass. Eine abschliessende Prüfung der Voraussetzungen des Erlasses der Rückerstattungsforderung ist im vorliegenden Verfahren nicht vorzunehmen, weil die Frage des Erlasses erst nach Eintritt der Rechtskraft des vorliegenden Urteils geprüft werden kann (vgl. oben E. 4.1 und unten E. 4.2.3).
4.2.3 Die Frage des Erlasses der Rückerstattungsforderung kann erst geprüft werden, wenn die Rechtsbeständigkeit der Rückerstattungsforderung feststeht (vgl. Dormann, a.a.O., Art. 25 ATSG N 93; Kieser, a.a.O., Art. 25 N 76). Dies ergibt sich auch daraus, dass gemäss § 42 Abs. 4 SoHaV für die Beurteilung, ob eine grosse Härte vorliegt, der Zeitpunkt, in dem über die Rückforderung rechtskräftig entschieden ist, massgebend ist. Die Rechtsbeständigkeit der Rückerstattungsforderung steht erst fest, wenn das vorliegende Urteil in Rechtskraft erwachsen ist. Ein allfälliges Erlassgesuch hätte der Rekurrent nach Eintritt der Rechtskraft des vorliegenden Urteils bei der Sozialhilfe einzureichen (vgl. angefochtener Entscheid E. 3).
5.1 Zusammenfassend ergibt sich, dass die Sozialhilfe gegenüber dem Rekurrenten eine Rückerstattungsforderung in Höhe von CHF 3‘816.80 hat.
5.2 Gemäss § 20 SHG ist die Rückerstattungsforderung zwar verzinslich. Für die Rückerstattungsforderung gemäss § 17 Abs. 1 SoHaG sehen hingegen weder das SoHaG noch die SoHaV eine Zinspflicht vor. Diese Rückerstattungsforderung ist deshalb nicht verzinslich (vgl. für die Rückerstattungsforderung gemäss Art. 25 Abs. 1 ATSG Dormann, a.a.O., Art. 25 ATS N 46; Kieser, a.a.O., Art. 25 N 40). Folglich ist Ziff. 2 der Verfügung vom 10. Mai 2019, gemäss welcher der Rückerstattungsbetrag ab Verfügungsdatum zu verzinsen ist, sofern nicht mindestens CHF 100.– pro Monat zurückbezahlt werden, aufzuheben.
5.3 Aus den vorstehenden Gründen ist der Rekurs teilweise gutzuheissen. Ziff. 1 des Entscheids des Departements für Wirtschaft, Soziales und Umwelt vom 5. Dezember 2019 sowie Ziff. 1 der Verfügung der Sozialhilfe vom 10. Mai 2019 sind aufzuheben. Der Rekurrent hat der Sozialhilfe zu Unrecht bezogene Leistungen im Betrag von CHF 3‘816.80 zurückzuerstatten. Sodann ist Ziff. 2 der Verfügung der Sozialhilfe vom 10. Mai 2019 aufzuheben, da der Rückerstattungsbetrag nicht zu verzinsen ist und der Rekurrent folglich keine Zinsen schuldet. Im Übrigen ist der Rekurs abzuweisen.
Die Gerichtskosten des verwaltungsgerichtlichen Rekursverfahrens werden in Anwendung von § 23 Abs. 1 des Reglements über die Gerichtsgebühren (GGR, SG 154.810) auf CHF 800.– festgesetzt. Mit dem vorliegenden Urteil wird die Rückerstattungspflicht des Rekurrenten um vier Zwölftel von CHF 5‘725.20 auf CHF 3‘816.80 reduziert. Zudem wird die Verpflichtung zur Verzinsung der Rückerstattungsforderung aufgehoben. Da der Rekurrent damit im Umfang von etwas mehr als vier Zwölftel obsiegt und im Umfang von etwas weniger als acht Zwölftel unterliegt, werden ihm die Gerichtskosten in Anwendung von § 30 Abs. 1 des Gesetzes über die Verfassungs- und Verwaltungsrechtspflege (VRPG, SG 270.100) im Umfang von CHF 500.– auferlegt.
Demgemäss erkennt das Verwaltungsgericht (Dreiergericht):
://: In teilweiser Gutheissung des Rekurses werden Ziff. 1 des Entscheids des Departements für Wirtschaft, Soziales und Umwelt vom 5. Dezember 2019 sowie Ziff. 1 und 2 der Verfügung der Sozialhilfe vom 10. Mai 2019 aufgehoben. Im Übrigen wird der Rekurs abgewiesen.
Der Rekurrent hat der Sozialhilfe zu Unrecht bezogene Leistungen im Betrag von CHF 3‘816.80 zurückzuerstatten.
Der Rekurrent trägt die Gerichtskosten des verwaltungsgerichtlichen Rekursverfahrens mit einer reduzierten Gebühr von CHF 500.–. Die Gerichtskosten werden mit dem geleisteten Kostenvorschuss von CHF 800.– verrechnet, sodass die Gerichtskasse dem Rekurrenten CHF 300.– zurückzuerstatten hat.
Mitteilung an:
Rekurrent
Departement für Wirtschaft, Soziales und Umwelt Basel-Stadt
Regierungsrat des Kantons Basel-Stadt
APPELLATIONSGERICHT BASEL-STADT
Die Gerichtsschreiberin
Dr. Michèle Guth
Rechtsmittelbelehrung
Gegen diesen Entscheid kann unter den Voraussetzungen von Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes (BGG) innert 30 Tagen seit schriftlicher Eröffnung Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten erhoben werden. Die Beschwerdeschrift ist fristgerecht dem Bundesgericht (1000 Lausanne 14) einzureichen. Für die Anforderungen an deren Inhalt wird auf Art. 42 BGG verwiesen. Über die Zulässigkeit des Rechtsmittels entscheidet das Bundesgericht.
Ob an Stelle der Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten ein anderes Rechtsmittel in Frage kommt (z.B. die subsidiäre Verfassungsbeschwerde an das Bundesgericht gemäss Art. 113 BGG), ergibt sich aus den anwendbaren gesetzlichen Bestimmungen. Wird sowohl Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten als auch Verfassungsbeschwerde erhoben, sind beide Rechtsmittel in der gleichen Rechtsschrift einzureichen.