Appellationsgericht
des Kantons Basel-Stadt
als Verwaltungsgericht Dreiergericht
VD.2019.41-44
VD.2019.46-48
URTEIL
vom 21. Januar 2020
Mitwirkende
lic. iur. André Equey (Vorsitz),
Dr. Stephan Wullschleger, Dr. Marie-Louise Stamm
und Gerichtsschreiberin MLaw Marion Wüthrich
Beteiligte
A____ Rekurrent 1
[...]
B____ Rekurrent 2
[...]
C____ Rekurrent 3
[...]
D____ Rekurrentin 4
[...]
E____ Rekurrentin 5
[...]
F____ Rekurrent 6
[...]
G____ Rekurrent 7
[...]
alle vertreten durch [...], Advokat, [...]
gegen
Regierungsrat des Kantons Basel-Stadt Rekursgegner
Marktplatz 9, 4001 Basel
vertreten durch den Zentralen Personaldienst,
Spiegelgasse 4, 4051 Basel
Gegenstand
Rekurse gegen die Beschlüsse des Regierungsrats
vom 29. Januar 2019
betreffend Überführung der Stelle «Fachspezialist/-in Fahndung» im Rahmen der Systempflege, Stellenbeschreibung Nr. [...]
Sachverhalt
A____ (Rekurrent 1), B____ (Rekurrent 2), C____ (Rekurrent 3), D____ (Rekurrentin 4), E____ (Rekurrentin 5), F____ (Rekurrent 6), G____ (Rekurrent 7) sind Inhaber/-innen der Stelle «Fachspezialist/-in Fahndung». Diese Stelle wurde mit Beschluss des Regierungsrates per 1. Februar 2015 in die Lohnklasse 13 der Funktionskette 5104 (Richtposition 5104.13) überführt. Auf Antrag der Rekurrierenden erliess der Zentrale Personaldienst (nachfolgend: ZPD) am 6. April 2016 namens und im Auftrag des Regierungsrats entsprechende Verfügungen. Die dagegen von den Rekurrierenden erhobenen Einsprachen wies der Regierungsrat mit Beschlüssen vom 29. Januar 2019 ab. Diese Regierungsratsbeschlüsse unterscheiden sich teilweise geringfügig. Da die Rekurrierenden der Rekursbegründung für die Verfahren VD.2019.41-44 und 46-48 eine Kopie des im Verfahren VD.2019.48 angefochtenen Regierungsratsbeschlusses beigelegt haben, wird im Folgenden dieser Regierungsratsbeschluss zitiert.
Gegen die erwähnten Beschlüsse richten sich die am 9., 5., 10., 11., 11., 9. und 11. Februar 2019 angemeldeten Rekurse der Rekurrierenden. Mit Rekursbegründung vom 5. April 2019 beantragen sie die Aufhebung der Regierungsratsbeschlüsse vom 29. Januar 2019 und die Überführung der Stelle «Fachspezialist/in Fahndung» in die Lohnklasse 14, unter o/e-Kostenfolge. Der Regierungsrat beantragt mit Vernehmlassung vom 5. Juli 2019 die kostenfällige Abweisung der Rekurse. Mit Eingabe vom 10. September 2019 beantragen die Rekurrierenden die Durchführung einer öffentlichen Parteiverhandlung. Mit Verfügung vom 15. März 2019 vereinigte der Verfahrensleiter die Verfahren VD.2019.41 bis VD.2019.48. In Nachachtung einer weiteren Verfügung des Verfahrensleiters gab der Rechtsvertreter der Rekurrierenden mit Schreiben vom 14. Oktober 2019 bekannt, welche Rekurrierenden an der Hauptverhandlung für die Parteibefragung zur Verfügung stehen.
Anlässlich der Verhandlung vor dem Verwaltungsgericht am 21. Januar 2019 wurden die Rekurrierenden 5 und 6 betreffend die Stelle «Fachspezialist/-in Fahndung» (VD.2019.41-44 und VD.2019.46-48), die Rekurrierenden 1 und 2 betreffend die Stelle «Gruppenleiter/-in / Ressortleiter/-in Stv. Fahndung» (VD.2019.49-53), die Rekurrierenden 1 und 2 betreffend die Stelle «Ressortleiter/-in Fahndung» (VD.2019.54-55), sowie die Vertreter des ZPD befragt und konnten sie sich zur Sache äussern. Anschliessend gelangten der Rechtsvertreter des Rekurrenten im Verfahren VD.2019.39, der Rechtsvertreter der Rekurrierenden in den vereinigten Verfahren sowie der Vertreter des ZPD zum Vortrag. Dabei hielten sie an ihren Anträgen fest. Für ihre Ausführungen wird auf das Verhandlungsprotokoll verwiesen. Die weiteren Tatsachen und die Einzelheiten der Parteistandpunkte ergeben sich, soweit sie für das vorliegende Urteil von Bedeutung sind, aus den nachfolgenden Erwägungen.
Erwägungen
1.1 Einspracheentscheide des Regierungsrates betreffend die Überführung einer Stelle können gemäss Ziff. 4.4 der Überführungsrichtlinie im Zusammenhang mit dem Projekt Systempflege (ÜRS) vom Stelleninhaber bzw. der Stelleninhaberin beim Verwaltungsgericht angefochten werden. Dies entspricht der Regelung von § 10 des Verwaltungsrechtspflegegesetzes (VRPG, SG 270.100). Die ÜRS ist zusammen mit weiteren Dokumenten des ZPD zum Projekt Systempflege, namentlich dem Einreihungsplan mit den Modellumschreibungen und den Erläuterungen zur Einreihung von Stellen, für die Mitarbeitenden des Kantons im Intranet (https://intranet.bs.ch/arbeiten-bs/rund-um-ihre-anstellung/lohn-leistungen/system-pflege.html) und für alle interessierten Personen im Internet (https://www.arbeitgeber.bs.ch/ueber-uns/einspracheverfahren/grundlagen.html, besucht am 11. März 2020) abrufbar. Gemäss Ziff. 4.4 ÜRS sollen auf einen solchen Rekurs die Bestimmungen des Gesetzes betreffend die Organisation des Regierungsrates und der Verwaltung des Kantons Basel-Stadt (OG, SG 153.100) Anwendung finden. Wie in § 43 OG ausdrücklich festgehalten wird, gilt für Rekurse ans Verwaltungsgericht jedoch das VRPG. Entsprechend bestimmt § 7 Abs. 4 des Lohngesetzes (LG, SG 164.100), dass für den Weiterzug von Entscheiden des Regierungsrates über Einsprachen gegen Einreihungsverfügungen das VRPG massgebend ist. Funktionell zuständig ist gemäss § 92 Abs. 1 Ziff. 11 des Gerichtsorganisationsgesetzes (GOG, SG 154.100) das Dreiergericht (VGE VD.2017.49 vom 20. Juni 2018 E. 1.1, VD.2016.138 vom 27. Februar 2017 E. 1.1).
1.2 Die Rekurrierenden sind Inhaber/-innen der in Frage stehenden Stelle. Im Falle der Gutheissung der Rekurse wäre die Stelle rückwirkend per 1. Februar 2015 in eine höhere Lohnklasse zu überführen. Damit sind die Rekurrierenden von den Regierungsratsbeschlüssen berührt und haben ein schutzwürdiges Interesse an deren Aufhebung oder Abänderung. Sie sind daher gemäss § 13 Abs. 1 VRPG zum Rekurs legitimiert. Auf die frist- und formgerecht angemeldeten und begründeten Rekurse ist einzutreten.
1.3 Die Kognition des Verwaltungsgerichts richtet sich nach der allgemeinen Bestimmung von § 8 VRPG. Demnach hat das Verwaltungsgericht zu prüfen, ob die Vorinstanz den Sachverhalt unrichtig festgestellt, wesentliche Form- oder Verfahrensvorschriften verletzt, öffentliches Recht nicht oder nicht richtig angewendet oder von dem ihr zustehenden Ermessen einen unzulässigen Gebrauch gemacht hat. Demgegenüber hat das Verwaltungsgericht in Anwendung von § 8 Abs. 5 VRPG in Ermangelung einer besonderen gesetzlichen Grundlage im Lohngesetz die Angemessenheit der angefochtenen Verfügung nicht zu überprüfen (VGE VD.2017.49 vom 20. Juni 2018 E. 1.2, VD.2017.75 vom 15. September 2017 E. 1.2, VD.2016.138 vom 27. Februar 2017 E. 1.2). Bei der Überprüfung von Stelleneinreihungen ist zusätzlich zu berücksichtigen, dass das Einreihungssystem auf einem umfassenden analytischen Vergleich verschiedener Funktionen innerhalb der Verwaltung beruht. Da mit der Änderung der Besoldung einer Stelle das Gleichgewicht innerhalb eines ganzen Besoldungssystems tangiert ist und man stets Gefahr läuft, dadurch neue Ungleichheiten und Ungerechtigkeiten zu schaffen (BGE 120 Ia 329 E. 3 S. 333; VGE VD.2017.49 vom 20. Juni 2018 E. 1.2, VD.2017.75 vom 15. September 2017 E. 1.2, VD.2016.138 vom 27. Februar 2017 E. 1.2), fallen Stellenumschreibungen und -einreihungen in einem erheblichen Umfang in den Ermessensbereich des Regierungsrats und drängt sich eine besondere Zurückhaltung des Gerichts auf (BGE 123 I 1 E. 6b S. 8, 121 I 102 E. 4a S. 104; VGE VD.2017.49 vom 20. Juni 2018 E. 1.2, VD.2017.75 vom 15. September 2017 E. 1.2, VD.2016.138 vom 27. Februar 2017 E. 1.2). Das Verwaltungsgericht befasst sich daher regelmässig nicht mit den der Regierung delegierten Regelungskompetenzen im Rahmen des analytischen Systems gemäss § 5 LG und ihren Gewichtungen, sofern nicht verfassungsrechtliche Grundsätze zur Beurteilung stehen (VGE VD.2017.49 vom 20. Juni 2018 E. 1.2, VD.2017.75 vom 15. September 2017 E. 1.2, VD.2016.138 vom 27. Februar 2017 E. 1.2). Schliesslich ist festzuhalten, dass das Verwaltungsgericht bloss eine nachträgliche Kontrolle des ursprünglichen Überführungsbeschlusses vorzunehmen hat.
1.4 Gemäss § 18 VRPG gilt zwar auch im verwaltungsgerichtlichen Verfahren grundsätzlich die Untersuchungsmaxime. Danach hat das Gericht unabhängig von Beweisanträgen der Parteien «die materielle Wahrheit von Amtes wegen zu erforschen». Dieser Grundsatz wird aber durch die prozessuale Mitwirkungspflicht der Parteien begrenzt (VGE VD.2016.221 vom 16. November 2017 E. 1.2.2, VD.2015.133 vom 8. Dezember 2015 E. 4.3.1, VD.2014.99 vom 21. Mai 2015 E. 1.3.2). In Anwendung von § 16 Abs. 2 VRPG müssen daher nach feststehender Praxis des Verwaltungsgerichts bereits mit der Rekursbegründung alle Sachverhaltsvorbringen erhoben und belegt werden (VGE VD.2016.221 vom 16. November 2017 E. 1.2.2, VD.2016.194 vom 27. Dezember 2016 E. 2.4, VD.2016.96 vom 5. November 2016 E. 4.4.6). In späteren Eingaben oder anlässlich einer Parteiverhandlung kann die rekurrierende Partei keine Noven mehr vorbringen, es sei denn, die neuen Tatsachen oder Beweismittel hätten sich erst später ereignet oder seien erst später bekannt geworden oder es habe zu den betreffenden Vorbringen vorher kein Anlass bestanden (VGE 765/2007 vom 7. November 2008 E. 5; Wullschleger/Schröder, Praktische Fragen des Verwaltungsprozesses im Kanton Basel-Stadt, in: BJM 2005 S. 277, 307). Nach der jüngeren Praxis des Verwaltungsgerichts sind sogar nur noch echte Noven zulässig (VGE VD.2016.96 vom 5. November 2016 E. 4.4.6, VD.2015.133 vom 8. Dezember 2015 E. 4.3.1, VD.2014.99 vom 21. Mai 2015 E. 1.3.2).
2.1 Entgegen der Auffassung der Rekurrierenden (Rekursbegründung, Ziff. 6) gibt es keinen Grund, weshalb die Überführungskommission die für Gerichte geltenden Anforderungen an die Unabhängigkeit erfüllen müsste. Insbesondere kann dies nicht aus ihrer paritätischen Zusammensetzung abgeleitet werden. Im Übrigen ändert der Umstand, dass das Sekretariat der Überführungskommission die schriftlichen Stellungnahmen verfasst, nichts daran, dass deren Inhalt der Auffassung der Mehrheit der Überführungskommission entsprechen muss. Dementsprechend sehen die ÜRS ausdrücklich vor, dass die Stellungnahmen von der Überführungskommission zu genehmigen sind (vgl. ÜRS Ziff. 5.5-5.7 und 5.9). Aus dem Umstand, dass die Empfehlung der Überführungskommission in den angefochtenen Beschlüssen im Präsens wiedergegeben wird, schliessen die Rekurrierenden, nicht der Regierungsrat, sondern die Überführungskommission habe die Beschlüsse verfasst (Rekursbegründung, Ziff. 6). Gemäss der überzeugenden Darstellung des Regierungsrats hat die Überführungskommission diesem einen Einspracheentscheidentwurf vorgelegt und hat anschliessend der Regierungsrat entschieden, ob er der Empfehlung der Überführungskommission folgt oder nicht (vgl. Vernehmlassung, Ziff. 15). Gemäss Ziff. 5.1 ÜRS hat die Überführungskommission den Auftrag, den Regierungsrat bei der Behandlung von Einsprachen gegen die Zuordnung von Stellen auf die neuen Richtpositionen zu beraten, und gemäss Ziff. 5.9 werden die schriftlichen Stellungnahmen zuhanden des Regierungsrats vom Sekretariat der Überführungskommission verfasst und von der Überführungskommission genehmigt. Wie der Regierungsrat zu Recht geltend macht, steht es der Überführungskommission in diesem Rahmen frei, dem Regierungsrat einen Einspracheentscheidentwurf vorzulegen (Vernehmlassung, Ziff. 15). Im Zusammenhang mit der Überführungskommission ist die Rüge von Verfahrensfehlern damit unbegründet.
2.2 Die Rekurrierenden machen geltend, der Regierungsrat habe im Bereich des Wissens sowie der Kenntnisse und Fertigkeiten keine Quervergleiche vorgenommen und damit ihren Anspruch auf rechtliches Gehör verletzt (Rekursbegründung, Ziff. 8). Auch diese Rüge ist unbegründet. In den angefochtenen Beschlüssen wird ausdrücklich erwähnt, dass die Anforderungen der Quervergleichsstelle «Abteilungsleiter/-in Wasser“ an das Wissen höher seien als diejenigen der Stelle «Fachspezialist/-in Fahndung» (Regierungsratsbeschluss, E. 2.4). Dass die Kenntnisse und Fertigkeiten sowie bei den anderen Quervergleichsstellen auch das Wissen im Rahmen der Quervergleiche nicht erwähnt werden, lässt sich damit erklären, dass diesbezüglich nach Einschätzung des Regierungsrats keine wesentlichen Differenzen bestehen. Im Übrigen behaupten die Rekurrierenden zwar sinngemäss, die Anforderungen ihrer Stelle an das Wissen sowie die Kenntnisse und Fertigkeiten seien höher als bei anderen Stellen in der Lohnklasse 13 (vgl. Rekursbegründung, Ziff. 8), substantiieren oder belegen diese Behauptung aber nicht ansatzweise. Die aus Art. 29 Abs. 2 der Bundesverfassung (BV, SR 101) abgeleitete Begründungpflicht gebietet dem Regierungsrat nicht, sich mit allen Parteistandpunkten einlässlich auseinanderzusetzen und jedes einzelne Vorbringen ausdrücklich zu widerlegen. Vielmehr kann er sich auf die für den Entscheid wesentlichen Punkte beschränken. Die Begründung muss so abgefasst sein, dass sich die Betroffenen über die Tragweite des Entscheids Rechenschaft geben und ihn in voller Kenntnis der Sache an das Verwaltungsgericht weiterziehen können (BGE 135 III 513 E. 3.6.5 S. 520). Diesen Anforderungen genügen die angefochtenen Regierungsratsbeschlüsse offensichtlich.
2.3 Die Rekurrierenden machen geltend, die Beschlüsse beruhten prozessual betrachtet auf Behauptungen, weil die Entscheide der Überführungskommission und bereits die Eingaben des Vergütungsmanagements keine Beweisanträge enthielten bzw. ihnen keine Beweise zugrunde lägen (Rekursbegründung, Ziff. 7). Diese Rüge geht bereits deshalb an der Sache vorbei, weil nicht die Überführungskommission, sondern der Regierungsrat über die Einreihung der Stelle entscheidet. Im Übrigen bilden die Stellenbeschreibungen Basis der Bewertungsentscheide. Folglich stützt sich ein Grossteil der Feststellungen des Regierungsrats auf die betreffenden Stellenbeschreibungen. Dies gilt selbstverständlich ebenfalls für die Quervergleichsstellen, auch wenn die diesbezüglichen Stellenbeschreibungen in der Begründung der angefochtenen Beschlüsse nicht ausdrücklich erwähnt werden.
3.1 Art. 8 Abs. 1 BV verlangt nur – aber immerhin – dass im öffentlichen Dienstrecht gleichwertige Arbeit gleich entlöhnt wird (BGE 141 II 411 E. 6.1.1 S. 418; VGE VD.2017.49 vom 20. Juni 2018 E. 3.1, VD.2017.75 vom 15. September 2017 E. 2.1, VD.2016.138 vom 27. Februar 2017 E. 2). Der Grundsatz der Rechtsgleichheit und damit Art. 8 Abs. 1 BV ist verletzt, wenn im öffentlichen Dienstverhältnis gleichwertige Arbeit ungleich entlöhnt wird (BGE 131 I 105 E. 3.1 S. 107; VGE VD.2017.49 vom 20. Juni 2018 E. 3.1, VD.2017.75 vom 15. September 2017 E. 2.1, VD.2016.138 vom 27. Februar 2017 E. 2). Den politischen Behörden wird diesbezüglich ein grosser Spielraum in der Ausgestaltung von Besoldungsordnungen zugestanden. Ob verschiedene Tätigkeiten als gleichwertig zu betrachten sind, hängt von Beurteilungen ab, die unterschiedlich ausfallen können (BGE 141 II 411 E. 6.1.1 S. 418; VGE VD.2017.49 vom 20. Juni 2018 E. 3.1, VD.2017.75 vom 15. September 2017 E. 2.1, VD.2016.138 vom 27. Februar 2017 E. 2). Innerhalb der Grenzen des Willkürverbots und des Rechtsgleichheitsgebots sind die Behörden befugt, aus der Vielzahl denkbarer Anknüpfungspunkte die Tatbestandsmerkmale auszuwählen, die für die Besoldung von Beamten massgebend sein sollen (BGE 141 II 411 E. 6.1.1 S. 418, 131 I 105 E. 3.1 S. 107; VGE VD.2017.49 vom 20. Juni 2018 E. 3.1, VD.2017.75 vom 15. September 2017 E. 2.1, VD.2016.138 vom 27. Februar 2017 E. 2). Verfassungsrechtlich ist nicht verlangt, dass die Besoldung allein nach der Qualität der geleisteten Arbeit bzw. den tatsächlich gestellten Anforderungen bestimmt wird. Ungleichbehandlungen müssen sich aber vernünftig begründen lassen bzw. sachlich haltbar sein. So hat das Bundesgericht erkannt, dass Art. 8 Abs. 1 BV nicht verletzt ist, wenn Besoldungsunterschiede auf objektive Motive wie Alter, Dienstalter, Erfahrung, Familienlasten, Qualifikation, Art und Dauer der Ausbildung, Arbeitszeit, Leistung, Aufgabenbereich oder übernommene Verantwortlichkeiten zurückzuführen sind (vgl. BGE 131 I 105 E. 3.1 S. 107; VGE VD.2017.49 vom 20. Juni 2018 E. 3.1, VD.2017.75 vom 15. September 2017 E. 2.1, VD.2016.138 vom 27. Februar 2017 E. 2).
3.2 Gemäss § 3 Abs. 1 LG stehen für die Einreihung der Mitarbeitenden 28 Lohnklassen zur Verfügung. Die Lohnansätze für jede Lohnklasse sind im Gesetzesbestandteil bildenden Anhang 1 des LG geregelt (§ 3 Abs. 2 LG). Die Einreihung der Stellen erfolgt gemäss § 5 LG nach den Grundsätzen der Arbeitsbewertung durch ihre Zuordnung auf die Richtpositionen unter Berücksichtigung der Organisationsstruktur sowie aufgrund abteilungsübergreifender Quervergleiche. Anhand der Haupttätigkeit wird die Stelle einem der sieben Funktionsbereiche (1. Infrastruktur, Handwerk, Technik; 2. Gesundheit [Pflege, Therapie, Medizin, Paramedizin]; 3. Betreuung, Beratung, Therapie; 4. Lehr- und wissenschaftliche Funktionen; 5. Sicherheit, Bevölkerungsschutz; 6. Support-, Querschnitts- und Verwaltungsfunktionen; 7. Management und Stabsfunktionen) zugeordnet. Diese sieben Funktionsbereiche zusammen bilden den Einreihungsplan. In jedem Funktionsbereich sind ähnliche Anforderungsprofile mit unterschiedlichem Schwierigkeitsgrad in Funktionsketten abgebildet. Jede einzelne Lohnklasse einer Funktionskette ist eine Richtposition. Je höher das Anforderungsniveau, umso höher die Lohnklasse. Massgebend für die Zuordnung einer Stelle auf eine Richtposition und damit für die Lohnklassenfindung sind die Anforderungen der Stelle bezüglich Selbstkompetenz (Selbständigkeit und Flexibilität), Sozialkompetenz (Kommunikations- sowie Kooperations- und Teamfähigkeit), Führungskompetenz (Führung und Führungsunter-stützung), Fachkompetenz (Wissen sowie Kenntnisse und Fertigkeiten) sowie allfällige besondere Beanspruchungen und Arbeitsbedingungen (VGE VD.2018.107 vom 27. März 2019 E. 3.2; vgl. ZPD, Systempflege Erläuterungen zur Stellenzuordnung, 10. August 2015, S. 4).
3.3 Für jede zweite Richtposition innerhalb der Funktionskette wird mit einer Modellumschreibung beschrieben, welches Anforderungsniveau vorausgesetzt wird (VGE VD.2018.107 vom 27. März 2019 E. 3.3; vgl. Erläuterungen zum Einreihungsplan und den Modellumschreibungen, S. 3). Um in eine nicht mit einer Modellumschreibung umschriebene Richtposition eingereiht zu werden, muss eine Stelle nach der Praxis des Verwaltungsgerichts mindestens die Anforderungen der Modellumschreibung der darunterliegenden und zusätzlich einen Teil der Anforderungen der Modellumschreibung der darüber liegenden Richtposition erfüllen (VGE VD.2018.107 vom 27. März 2019 E. 3.3, VD.2017.75 vom 15. September 2017 E. 2.3, VD.2017.49 vom 20. Juni 2018 E. 5.6). Eine Stelle, welche die Anforderungen der Modellumschreibung einer Richtposition voll erfüllt und zusätzlich in wesentlichen Teilen das Anforderungsniveau der nächsthöheren Modellumschreibung erreicht, ist in die nicht umschriebene Richtposition zwischen den beiden Modellumschreibungen einzureihen (VGE VD.2018.107 vom 27. März 2019 E. 3.3, VD.2017.75 vom 15. September 2017 E. 2.3, VD.2017.49 vom 20. Juni 2018 E. 5.6). Für die Einreihung in eine umschriebene Richtposition genügt es grundsätzlich nicht, dass die Anforderungen der nächsttieferen Modellumschreibung übertroffen und die Anforderungen der zugehörigen Modellumschreibung teilweise erfüllt werden. Für die Einreihung in eine umschriebene Richtposition müssten die Anforderungen der betreffenden Modellumschreibung grundsätzlich vielmehr vollumfänglich erfüllt sein (VGE VD.2018.107 vom 27. März 2019 E. 3.3; vgl. VGE VD.2017.75 vom 15. September 2017 E. 2.3, VD.2016.138 vom 27. Februar 2017 E. 5.5, VD.2012.32/33/34/35 vom 31. Mai 2013 E. 4.1). Eine Ausnahme gilt für die Zuordnung auf die unterste mit einer Modellumschreibung umschriebene Richtposition einer Funktionskette (VGE VD.2018.107 vom 27. März 2019 E. 3.3; vgl. VGE VD.2017.49 vom 20. Juni 2018 E. 5.6). Die Einreihung in eine umschriebene Richtposition ist im Einzelfall jedoch auch dann möglich, wenn – von einer nicht umschriebenen Richtposition aus betrachtet – die Anforderungen der nächsttieferen Modellumschreibung überwiegend übertroffen und die Anforderungen der nächsthöheren Modellumschreibung in wesentlichen Teilen erfüllt und teilweise sogar übertroffen werden, die einzureihende Stelle also in einer Gesamtbetrachtung deutlich näher an der nächsthöheren Modellumschreibung liegt. Bei insgesamt signifikanter Nähe zur nächsthöheren Modellumschreibung ist damit im Sinne einer Kompensation insbesondere stärker zu berücksichtigen, wenn die Anforderungen der nächsthöheren Modellumschreibung übertroffen werden (VGE VD.2018.243 vom 8. November 2019 E. 7).
3.4 Bei der Prüfung der Einreihung einer Stelle geht es allein um die Bewertung der Stelle, nicht aber um eine Beurteilung der individuellen Tätigkeit der Stelleninhaberinnen und Stelleninhaber. Allfälligen Abweichungen zwischen der bewerteten Stelle und der Tätigkeit der Stelleninhaberinnen und Stelleninhaber ist entweder durch individuelle Regelungen (etwa ad personam Einreihungen) oder durch Anpassung der Stellenbeschreibung Rechnung zu tragen. Bei der Prüfung der Korrektheit einer Einreihung ist von der Stellenbeschreibung auszugehen, welche Basis des Bewertungsentscheides bildet. Bei der Interpretation dieser Stellenbeschreibung können die Ausführungen der Rekurrierenden als Stelleninhaberinnen und Stelleninhaber und deren Vorgesetzten berücksichtigt werden (VGE VD.2018.107 vom 27. März 2019 E. 3.4, VD.2017.49 vom 20. Juni 2018 E. 3.2, VD.2017.48 vom 23. März 2018 E. 3.2). Darüber hinaus kann mit einem Rekurs betreffend die Überführung einer Stelle im Rahmen der Systempflege nicht gerügt werden, dass die Stellenbeschreibung unrichtig sei (VGE VD.2018.107 vom 27. März 2019 E. 3.4, VD.2017.49 vom 20. Juni 2018 E. 3.1, VD.2017.48 vom 23. März 2018 E. 3.2). Die Massgeblichkeit der Stellenbeschreibung gilt auch für Quervergleiche (vgl. VD.2018.107 vom 27. März 2019 E. 1.5).
4.1 Selbständigkeit
Die Anforderungen der Stelle «Fachspezialist/-in Fahndung» bezüglich der Unterkompetenz Selbständigkeit entsprechen denjenigen der Modellumschreibung 5104.14. Mangels diesbezüglicher Rügen in der Rekursbegründung kann zur Begründung vollumfänglich auf die überzeugenden Erwägungen des Regierungsrats verwiesen werden (Regierungsratsbeschluss, E. 2.3 S. 2).
4.2 Flexibilität
Die Anforderungen der Stelle «Fachspezialist/-in Fahndung“ bezüglich der Unterkompetenz Flexibilität entsprechen denjenigen der Modellumschreibung 5104.14. Mangels diesbezüglicher Rügen in der Rekursbegründung kann zur Begründung vollumfänglich auf die überzeugenden Erwägungen des Regierungsrats verwiesen werden (Regierungsratsbeschluss, E. 2.3 S. 3).
4.3 Kommunikationsfähigkeit
Die Feststellung des Regierungsrats, wonach die Anforderungen der Stelle «Fachspezialist/-in Fahndung» bezüglich der Unterkompetenz Kommunikationsfähigkeit denjenigen der Modellumschreibung 5104.14 entsprechen, ist im Ergebnis nicht zu beanstanden (Regierungsratsbeschluss, E. 2.3). Die Vorbringen der Rekurrierenden (Rekursbegründung, Ziff. 11) sind nicht geeignet, deren Richtigkeit in Frage zu stellen. Gemäss dem Bericht des Vergütungsmanagements vom 18. April 2018 ist die Stelle «Fachspezialist/-in Fahndung» beim Überbringen von Todesnachrichten eher in Ausnahmefällen bzw. sehr selten selbst mit der Kommunikation betraut, sondern begleitet in der Regel den Überbringer der Botschaft (Stellungnahme vom 18. April 2018, Ziff. 2.2.8). Im Verfahren vor dem Regierungsrat machten die Rekurrierenden geltend, diese Feststellung sei unrichtig. Wenn ein Ressortleiter Stv. Fahndung mit dem Auftrag betraut werde, in Begleitung eines Fachspezialisten Fahndung eine Todesnachricht zu überbringen, werde die Nachricht von beiden zusammen überbracht und seien beide Redner (Stellungnahmen vom 22., 23. und 25. Mai 2018, S. 4). In den angefochtenen Beschlüssen hielt der Regierungsrat daran fest, dass die Stelle «Fachspezialist/-in Fahndung» eher in Ausnahmefällen bzw. sehr selten selbst mit der Kommunikation betraut sei, sondern in der Regel den Überbringer der Todesnachricht bloss begleite (Regierungsratsbeschluss, E. 2.3 S. 8). Anlässlich der Hauptverhandlung gab der zu diesem Thema befragte Rekurrent 6 an, pro Jahr vier- bis sechsmal als Redner Todesnachrichten zu überbringen und zusätzlich einige Male als Begleiter präsent zu sein. Die Rednerin oder der Redner würden dabei zwar die Hauptverantwortung tragen, bei der Begleitung fühle man aber gleichwohl mit. Bei der Überbringung von Todesnachrichten bestünden keine festen Rollen, die Aufgabe ergebe sich unabhängig vom Grad und könne alle Mitarbeitenden der Fahndung treffen. Namentlich auch aus Sicherheitsgründen würden Todesnachrichten in der Regel zu zweit überbracht (Verhandlungsprotokoll, S. 4-6). Diese Angaben stimmen mit dem Gesagten betreffend die Stellen «Gruppenleiter/-in / Ressortleiter/-in Stv. Fahndung» und «Ressortleiter/-in Fahndung» überein (Verhandlungsprotokoll, S. 11). Der befragte Rekurrent im Verfahren betreffend die Stelle «Gruppenleiter/-in / Ressortleiter/-in Stv. Fahndung» führte ergänzend aus, Todesnachrichten zwei- bis viermal pro Monat zu überbringen (Verhandlungsprotokoll, S. 10) und die Rekurrierenden im Verfahren betreffend die Stelle «Ressortleiter/-in Fahndung» gaben an, diese Aufgabe ein- bis zweimal pro Monat zu übernehmen (Verhandlungsprotokoll, S. 15).
Aus der E-Mail des Stellvertreters des Dienstleiters des Fahndungsdiensts vom 22. März 2018 (act. 7/5) ergibt sich zweifelsfrei, dass am Überbringen von Todesnachrichten immer mindestens zwei Mitarbeitende des Fahndungsdiensts beteiligt sind. Dabei ist davon auszugehen, dass die Stellen «Ressortleiter/-in Fahndung» und «Gruppenleiter/-in / Ressortleiter/-in Stv. Fahndung» mit durchschnittlich etwa zwei zu überbringenden Todesnachrichten pro Monat mit dieser Aufgabe hauptsächlich und massgeblich betraut sind. Die Stelle «Fachspezialist/-in Fahndung» übernimmt diese Aufgabe als Redner wesentlich weniger oft. Im Rahmen der Begleitung ist die Stelle «Fachspezialist/-in Fahndung» mit der belastenden Situation aber dennoch konfrontiert. Die Belastung durch das Bearbeiten von Todesfällen und das Überbringen von Todesnachrichten wurde berücksichtigt, indem der Stelle unter dem Titel der Beanspruchungen und Arbeitsbedingungen gelegentliche psychische Beanspruchungen mit gewisser Intensität attestiert wurden (Regierungsratsbeschluss, E. 2.3 S. 4). Dass die Stelle «Fachspezialist/-in Fahndung» auch eine gewisse Anzahl Todesnachrichten überbringt ändert nichts daran, dass die zu übermittelnden Botschaften in einem Teil der in der Stellenbeschreibung genannten Fälle eher nüchtern und sachlich ist (vgl. Regierungsratsbeschluss, E. 2.3 S. 4). Im Übrigen könnten die Rekurrierenden auch aus dem Umstand, dass die Todesnachrichten von beiden Beteiligten gemeinsam überbracht werden und beide als Redner in Erscheinung treten, nichts zu ihren Gunsten ableiten. Die Anforderungen an die Kommunikationsfähigkeit wären insgesamt auch dann nicht höher als diejenigen der Modellumschreibung 5104.14, wenn die Stelle «Fachspezialist/-in Fahndung» beim Überbringen von Todesnachrichten regelmässig die Kommunikation übernähme. Mit dem Regierungsrat ist hinsichtlich der Kommunikationsfähigkeit somit von der Übermittlung von anspruchsvollen Inhalten mit teilweise sensitivem Charakter an einen Empfängerkreis mit kleinerer Heterogenität auszugehen.
4.4 Kooperations- und Teamfähigkeit
Die Rekurrierenden machen geltend, es bestehe ein willkürlicher Widerspruch, weil der Regierungsrat bezüglich der Unterkompetenz Kooperations- und Teamfähigkeit der Stelle «Ressortleiter/-in Fahndung» die Erfüllung der Anforderungen der Modellumschreibung 5104.15 attestiere und der Stelle «Fachspezialist/-in Fahndung» nicht, obwohl die Stellenbeschreibungen bezüglich der Zusammenarbeit mit anderen Stellen nahezu identisch seien (Rekursbegründung, Ziff. 12). Eine Modellumschreibung 5104.15 gibt es nicht. Die Stelle «Ressortleiter/-in Fahndung» erfüllt bezüglich der Unterkompetenz Kooperations- und Teamfähigkeit die Anforderungen der Modellumschreibung 5160.15 (Vernehmlassung, Ziff. 32). Dies bedeutet, dass die Bearbeitung anspruchsvollerer Problemstellungen in einer grösseren Gruppe mit Partnern mit teilweise unterschiedlichen Interessen und Standpunkten vorausgesetzt wird. Die Stelle «Fachspezialist/-in Fahndung» setzt gemäss den Feststellungen des Regierungsrats demgegenüber die Bearbeitung anspruchsvollerer Problemstellungen in einer kleinen Gruppe mit Partnern mit mehrheitlich ähnlichen Interessen und Standpunkten voraus. Die in Ziffer 9.1 der Stellenbeschreibungen genannten Stellen, mit denen die Stelle «Ressortleiter/-in Fahndung» und die Stelle «Fachspezialist/-in Fahndung» regelmässig zusammenarbeiten sind zwar identisch (act. 6/2 Ziff. 9.1; act. 6/8 Ziff. 9.1). Die beiden Stellen arbeiten teilweise auch in denselben Gremien mit (act 6/2 Ziff. 9.2; act. 6/8 Ziff. 9.2). Die Stelle «Ressortleiter/-in Fahndung» nimmt aber zusätzlich an Rapporten der Kriminalpolizei (Betäubungsmittel, Eigentum, Vorermittlung) und am interdepartementalen „Runden Tisch Prostitution“ teil (act. 6/8 Ziff. 9.2). Zudem leitet sie anders als die Stelle der Rekurrierenden auch Gremien, z.B. die Arbeitsgruppe Schwarzarbeit (act. 6/8 Ziff. 9.3). Schliesslich ergeben sich aus nur der Stelle «Ressortleiter/-in Fahndung» obliegenden Aufgaben wie der Führung einer Gruppe im Tourendienst, der Leitung von Aktionen zur planmässigen Suche nach Personen und der Leitung von Einsätzen als örtlicher Einsatzleiter bei Grossveranstaltungen (act. 6/8 Ziff. 4, 5.1 und 5.3) erhöhte Anforderungen an die Kooperations- und Teamfähigkeit. Insgesamt ist damit die unterschiedliche Einschätzung der Anforderungen an die Kooperations- und Teamfähigkeit durch den Regierungsrat nicht zu beanstanden. Zu den übrigen Erwägungen des Regierungsrats betreffend die Unterkompetenz Kooperations- und Teamfähigkeit äussern sich die Rekurrierenden in der Rekursbegründung nicht. Anlässlich der Hauptverhandlung führten die Rekurrierenden betreffend die Stelle «Fachspezialist/-in Fahndung» aus, dass sie auch Arbeiten erledigten, die normalerweise der Stelle «Ressortleiter/-in Fahndung» obliegen würden. Federführend sei dabei jedoch die Stelle «Ressortleiter/-in Fahndung», welche kontrolliere (Verhandlungsprotokoll, S. 7). Die befragten Rekurrierenden betreffend die Stelle «Ressortleiter/-in Stv. Fahndung» führten ergänzend aus, dass die Aufgabenteilung zwischen den Mitarbeitenden der Fahndung auf allen Stufen sehr durchlässig sei. Oft würden sich nicht planbare Situationen ergeben, in welchen die «Fachspezialist/-in Fahndung» alle Funktionen übernehmen müssten (Verhandlungsprotokoll, S. 11). Diese Angaben wurden von den Rekurrierenden betreffend die Stelle «Ressortleiter/-in Fahndung» bestätigt. Sie wiesen jedoch auch auf die vorhandenen Unterschiede hin. So obliege der Stelle «Ressortleiter/-in Fahndung» insbesondere die Führung des Teams und die Verantwortung für die Mitarbeitenden sowie die Organisation der Gruppe und die Beurteilung der Mitarbeitenden. Letztlich sei es die Stelle «Ressortleiter/-in Fahndung», welche den Kopf hinhalte (Verhandlungsprotokoll, S. 15 f.). Im Übrigen ist nochmals darauf hinzuweisen, dass für die Prüfung der Einreihung einer Stelle die Stellenbeschreibung massgebend ist (vgl. oben E. 3.4). Damit sind die Ausführungen der Rekurrierenden nicht geeignet, die Richtigkeit der Feststellungen des Regierungsrats in Frage zu stellen. Unter Verweis auf die überzeugende Begründung der angefochtenen Beschlüsse ist folglich festzustellen, dass die Stelle «Fachspezialist/-in Fahndung» die Bearbeitung anspruchsvollerer Problemstellungen in einer kleinen Gruppe mit Partnern mit mehrheitlich ähnlichen Interessen und Standpunkten voraussetzt. Damit erfüllt sie die Anforderungen der Modellumschreibung 5104.12 ganz und diejenigen der Modellumschreibung 5104.14 nur teilweise (vgl. Regierungsratsbeschluss, E. 2.3 S. 4 f.).
4.5 Führung
Die Anforderungen der Stelle «Fachspezialist/-in Fahndung» bezüglich der Unterkompetenz Führung entsprechen denjenigen der Modellumschreibung 5104.14. Zur Begründung kann vollumfänglich auf die überzeugenden Erwägungen des Regierungsrats verwiesen werden (vgl. Regierungsratsbeschluss, E. 2.3 S. 5).
4.6 Führungsunterstützung
Unter Führungsunterstützung wird die erforderte Fähigkeit verstanden, als Planer/-in oder Fachberater/-in bzw. als Fachperson Entscheidungsgrundlagen zu erarbeiten und in der Regel Gremien bei der Entscheidfindung zu unterstützen (Erläuterungen zur Stellenzuordnung, S. 13). Der Regierungsrat stellte fest, die Stelle «Fachspezialist/-in Fahndung» leiste keine Führungsunterstützung (Regierungsratsbeschluss, E. 2.3 S. 5). Die Rekurrierenden machen geltend, dass sie Führungsunterstützung leisten. Als Beispiele dafür behaupten sie, dass sie bei Sportveranstaltungen, Demonstrationen und grossen Betrugsfällen vorhandene oder mögliche Risiken abwägen und die so erarbeiteten Grundlagen den Vorgesetzten weitergeben, die sie ihrerseits verfeinern oder direkt weitergeben (Rekursbegründung, Ziff. 13). Daran hielten die Rekurrierenden anlässlich der Hauptverhandlung fest (Verhandlungsprotokoll, S. 8). Gemäss der Stellenbeschreibung leistet die Stelle «Fachspezialist/-in Fahndung» Aufklärungsarbeit zuhanden der Einsatzleitung von Grossanlässen wie Sportveranstaltungen und Demonstrationen. Diese Aufgabe kann ihrer Natur nach zwar als Führungsunterstützung qualifiziert werden. Der Regierungsrat und das Vergütungsmanagement vertreten aber die Auffassung, die betreffenden Leistungen würden der fachlich vorgesetzten Stelle erbracht und der fachlich vorgesetzten Stelle erbrachte Leistungen entsprächen gemäss der Systematik nicht einer Führungsunterstützung (Vernehmlassung, Ziff. 40 und 43; act. 6/5 Ziff. 2.2.5). Diese Ansicht ist nachvollziehbar. Sie lässt sich damit begründen, dass die fachlich vorgesetzte Stelle die ihr unterstellte Stelle führt und eine Stelle für ihre eigene Führung keine Unterstützung leisten kann. Die Rüge, die Rekurrierenden leisteten entgegen der Feststellung des Regierungsrats Führungsunterstützung, ist damit unbegründet. Unbegründet ist auch die Rüge der Rekurrierenden, der Regierungsrat habe ihren Anspruch auf rechtliches Gehör verletzt, indem er in den angefochtenen Beschlüssen auf ihren Einwand, sie leisteten auch Führungsunterstützung nicht eingegangen ist. Wie bereits erwähnt, gebietet die Begründungspflicht dem Regierungsrat nicht, sich mit jedem Vorbringen der Rekurrierenden ausdrücklich auseinanderzusetzen (vgl. oben E. 2.2). Dies gilt erst recht, wenn das Vorbringen nicht rechtserheblich ist. Dies ist vorliegend der Fall, weil nicht ersichtlich ist und von den Rekurrierenden auch nicht dargelegt wird, inwiefern die Leistung von Führungsunterstützung einen Einfluss auf die Einreihung ihrer Stelle hätte. Im Übrigen nahm das Vergütungsmanagement in seinem Bericht vom 18. April 2019, der den Rekurrierenden vor dem Entscheid des Regierungsrats zur Stellungnahme zugestellt worden ist, zur Frage der Führungsunterstützung begründet Stellung (act. 6/5 Ziff. 2.2.5; vgl. dazu Vernehmlassung, Ziff. 42).
4.7 Wissen
Die Anforderungen der Stelle «Fachspezialist/-in Fahndung» bezüglich der Unterkompetenz Wissen entsprechen gemäss den überzeugend begründeten Feststellungen des Regierungsrats denjenigen der Modellumschreibung 5104.12 und 5104.14 (Regierungsratsbeschluss, E. 2.3 S. 5 f.). Die Rekurrierenden machen geltend, die Anforderungen dieser Modellumschreibung würden überschritten, weil die Stellenbeschreibung einige Zusatzausbildungen verlange (Rekursbegründung, Ziff. 14). Dieses Vorbringen ist unbegründet. Die Stellenbeschreibung verlangt zwar diverse Zusatzausbildungen. Dies entspricht aber der Modellumschreibung 5104.14, weil dort «zusätzliche Fachausbildung/Kurse (FAK)» erwähnt werden.
4.8 Kenntnisse und Fertigkeiten
4.8.1 Hinsichtlich des Unterkriteriums Praxiskenntnisse der Unterkompetenz Kenntnisse und Fertigkeiten verlangen die Modellumschreibung 5104.12 erhöhte bis erhebliche Praxis- und Umsetzungskenntnisse (teilweise Spezialistenniveau) vorwiegend innerhalb mehrerer Aufgabenbereiche und die Modellumschreibung 5104.14 erhebliche Praxis- und Umsetzungskenntnisse (Spezialistenniveau) vorwiegend innerhalb mehrerer Aufgabenbereiche. Gemäss den angefochtenen Beschlüssen verlangt die Stelle «Fachspezialist/-in Fahndung» erhöhte bis erhebliche Praxis- und Umsetzungskenntnisse (teilweise Spezialistenniveau) vorwiegend innerhalb mehrerer Aufgabenbereiche (Regierungsratsbeschluss, E. 2.3 S. 6 f.). Der Regierungsrat stellte fest, dass gemäss der Stellenbeschreibung zahlreiche funktionsnotwendige Fach- und Spezialkenntnisse vorausgesetzt werden, weshalb von erhöhten bis erheblichen Praxis- und Umsetzungskenntnissen auszugehen sei (Regierungsratsbeschluss, E. 2.3 S. 6). Die Rekurrierenden machen geltend, dass sie ein überaus breites Fachwissen aktuell halten und dass sie in Bezug auf gesetzliche Grundlagen und polizeiliches Vorgehen wie verdeckte Fahndung, Observationsabläufe betreffend verdächtige Personen, Betäubungsmitteldelikte, ausländerrechtliche Delikte etc. unbedingt Spezialistenniveau vorweisen müssten (Rekursbegründung, Ziff. 8). Anlässlich der Hauptverhandlung führten die befragten Rekurrierenden hierzu aus, dass ihre Einsatzfähigkeit in allen Gruppen der Fahndung zwar erwartet werde, sie sich das Spezialwissen aus anderen Gruppen jedoch nur «grob» aneignen würden (Verhandlungsprotokoll, S. 8). Mit diesen Ausführungen legen die Rekurrierenden nicht dar, weshalb die Stelle «Fachspezialist/-in Fahndung» nicht nur erhöhte bis erhebliche, sondern erhebliche Praxis- und Umsetzungskenntnisse erfordern sollte. Da erhöhte bis erhebliche Praxis- und Umsetzungskenntnisse teilweise Spezialistenniveau entsprechen, berücksichtigt bereits diese Qualifikation, dass die Stelle «Fachspezialist/-in Fahndung» in gewissen Gebieten über Kenntnisse und Fertigkeiten auf Spezialistenniveau verfügen muss. Dass in allen Gebieten Spezialistenniveau erforderlich wäre, wird von den Rekurrierenden nicht dargelegt und ist nicht ersichtlich. Damit ist die Feststellung des Regierungsrats, die Stelle «Fachspezialist/-in Fahndung» erfordere bloss erhöhte bis erhebliche Praxis- und Umsetzungskenntnisse (teilweise Spezialistenniveau), nicht zu beanstanden. Gemäss dem Organigramm umfasst der Fahndungsdienst die Abteilungen Fahndung und Spezialfahndung sowie das mobile Einsatzkommando (act. 6/10). Daraus schliesst der Regierungsrat zu Recht, dass Praxis- und Umsetzungskenntnisse vorwiegend innerhalb mehrerer Aufgabenbereiche erforderlich sind. Innerhalb eines Sachbereichs wären Praxis- und Umsetzungskenntnisse gemäss den überzeugenden Erwägungen des Regierungsrats erforderlich, wenn die Stelle «Fachspezialist/-in Fahndung» solche Kenntnisse über den gesamten übergeordneten Bereich «Spezialformationen» haben müsste. Dies ist gemäss der überzeugenden Feststellung des Regierungsrats nicht der Fall (Regierungsratsbeschluss, E. 2.3 S. 6). Im Rahmen der Auseinandersetzung mit den Vorbringen der Rekurrierenden erwog der Regierungsrat, der Bereich Spezialformationen bestehe aus den Abteilungen Fahndung, Einsatzzug, Interventionen und Unterstützungen. Wie die Rekurrierenden korrekt anmerkten, würden Kenntnisse innerhalb des Bereichs «Spezialformationen/Fahndung» benötigt. Dies entspreche Praxis- und Umsetzungskenntnissen vorwiegend innerhalb mehrerer Aufgabenbereiche (Regierungsratsbeschluss, E. 2.3 S. 7). Damit hat der Regierungsrat nicht eingeräumt, dass die Stelle «Fachspezialist/-in Fahndung» Praxis- und Umsetzungskenntnisse innerhalb des ganzen Bereichs Spezialformationen benötige, sondern bloss festgestellt, dass solche innerhalb der Abteilung Fahndung als Teil des Bereichs Spezialformationen erforderlich sind (vgl. Vernehmlassung, Ziff. 49). Entgegen der Auffassung der Rekurrierenden (Rekursbegründung, Ziff. 15) sind die Erwägungen des Regierungsrats damit nicht widersprüchlich. Die Rekurrierenden machen zudem geltend, dass der Fahndungsdienst in seiner täglichen Tätigkeit sogar ausserhalb der Spezialfahndung mit anderen Abteilungen wie z.B. dem Verkehrsdienst und der Sicherheitspolizei vernetzt sei und sie deshalb auch in diesen Bereichen Praxis- und Umsetzungskenntnisse benötigten (Rekursbegründung, Ziff. 8). Aus der Vernetzung mit anderen Abteilungen kann jedoch nicht abgeleitet werden, dass die Stelle auch im Tätigkeitsbereich dieser Abteilungen Praxis- und Umsetzungskenntnisse benötigt. Zudem änderte der Umstand, dass gewisse Kenntnisse auch im Tätigkeitsbereich anderer Abteilungen erforderlich wären, nichts daran, dass die Kenntnisse vorwiegend innerhalb mehrerer Aufgabenbereiche benötigt werden. Im Übrigen könnten die Rekurrierenden aus dem Umstand, dass Praxis- und Umsetzungskenntnisse nicht bloss vorwiegend innerhalb mehrerer Aufgabenbereiche, sondern innerhalb eines Sachbereichs erforderlich wären, ohnehin nichts zu ihren Gunsten ableiten, weil auch erhöhte bis erhebliche Praxis- und Umsetzungskenntnisse (teilweise Spezialistenniveau) vorwiegend innerhalb eines Sachbereichs die Anforderungen der Modellumschreibung 5104.14, die erhebliche Praxis- und Umsetzungskenntnisse (Spezialistenniveau) vorwiegend innerhalb mehrerer Aufgabenbereich verlangt, nicht vollständig erfüllten. Die Rekurrierenden beanstanden, dass in den angefochtenen Beschlüssen nicht berücksichtigt werde, dass gemäss der Stellenbeschreibung praktische Erfahrung von mindestens 8 Jahren funktionsnotwendig ist (Rekursbegründung, Ziff. 15). Die funktionsnotwendige praktische Erfahrung von mindestens 8 Jahren wurde in der Begründung der angefochtenen Beschlüsse zwar nicht ausdrücklich erwähnt. Indem festgestellt wurde, die Stelle «Fachspezialist/-in Fahndung» verlange erhöhte bis erhebliche Praxis- und Umsetzungskenntnisse (teilweise Spezialistenniveau), wurde sie aber mitberücksichtigt (vgl. Vernehmlassung, Ziff. 52 und 54).
4.8.2 Hinsichtlich des Unterkriteriums Kenntnisse der Prozesse und Abläufe der Unterkompetenz Kenntnisse und Fertigkeiten verlangen die Modellumschreibung 5104.12 erhöhte Kenntnisse der Prozesse und Abläufe vorwiegend innerhalb einer Dienststelle und die Modellumschreibung 5104.14 erhebliche Kenntnisse der Prozesse und Abläufe vorwiegend innerhalb einer Dienststelle. Gemäss den angefochtenen Beschlüssen verlangt die Stelle «Fachspezialist/-in Fahndung» erhöhte Kenntnisse der Prozesse und Abläufe vorwiegend innerhalb einer Dienststelle (Regierungsratsbeschluss, E. 2.3 S. 7). In der Stellenbeschreibung wird erwähnt, dass die Stelle «Fachspezialist/-in Fahndung» Kenntnisse über die Struktur und die Prozessabläufe anderer Abteilungen und Amtsstellen erfordert (Stellenbeschreibung, Ziff. 11.1). Gemäss dem Regierungsrat entspricht dies erhöhten Kenntnissen vorwiegend innerhalb einer Dienststelle, was nicht ausschliesse, dass auch gewisse Kenntnisse anderer Dienststellen wie z.B. der Staatsanwaltschaft erforderlich seien (Regierungsratsbeschluss, E. 2.3 S. 7). Die Rekurrierenden machen geltend, sie agierten in ihrer Tätigkeit weit über die Aufgabenbereiche hinaus und arbeiteten intensiv mit anderen Fachbereichen und Departementen zusammen (Rekursbegründung, Ziff. 15). Gemäss der Stellenbeschreibung arbeitet die Stelle «Fachspezialist/-in Fahndung» zwar auch regelmässig mit Stellen ausserhalb der eigenen Dienststelle zusammen (Stellenbeschreibung, Ziff. 9.1). Weshalb dafür relevante Kenntnisse der Prozesse und Abläufe der betreffenden Organisationen erforderlich sein sollten, ist aber nicht ersichtlich und wird von den Rekurrierenden nicht begründet. Dass allenfalls gewisse Kenntnisse der Prozesse und Abläufe von Organisationen ausserhalb der eigenen Dienststelle erforderlich sind, ändert im Übrigen nichts daran, dass die betreffenden Kenntnisse vorwiegend innerhalb einer Dienststelle erforderlich sind, wie der Regierungsrat zutreffend festgestellt hat. Schliesslich stellte der Regierungsrat fest, erhöhte Kenntnisse der Prozesse und Abläufe bedeuteten, dass die Stelle effizient ohne Rückfragen arbeiten kann. Von erheblichen Kenntnissen wäre hingegen auszugehen, wenn die Stelle Prozessverbesserungen anregen bzw. erarbeiten würde, was bei der Stelle «Fachspezialist/-in Fahndung» nicht der Fall sei (Regierungsratsbeschluss, E. 2.3 S. 7). Die Rekurrierenden bringen nichts vor, das geeignet wäre, die Richtigkeit dieser Erwägung in Frage zu stellen.
4.8.3 Aus den vorstehenden Gründen ist festzustellen, dass die Anforderungen der Stelle «Fachspezialist/-in Fahndung» bezüglich der Unterkompetenz Kenntnisse und Fertigkeiten denjenigen der Modellumschreibung 5104.12 entsprechen und die höheren Anforderungen der Modellumschreibung 5104.14 nicht erreicht werden.
4.9 Beanspruchungen und Arbeitsbedingungen
Die Anforderungen der Stelle «Fachspezialist/-in Fahndung» bezüglich der Unterkompetenz Beanspruchungen und Arbeitsbedingungen entsprechen denjenigen der Modellumschreibungen 5104.12 und 5104.14. Zur Begründung kann vollumfänglich auf die überzeugenden Erwägungen des Regierungsrats verwiesen werden (vgl. Regierungsratsbeschluss, E. 2.3 S. 7 f.).
4.10 Zusammenfassung
Zusammenfassend ist festzustellen, dass die Stelle «Fachspezialist/-in Fahndung» alle Anforderungen der Modellumschreibung 5104.12 erfüllt. In Bezug auf sechs Unterkompetenzen (Selbständigkeit, Flexibilität, Kommunikationsfähigkeit, Führung, Wissen sowie Beanspruchungen und Arbeitsbedingungen) entsprechen die Anforderungen der Stelle denjenigen der Modellumschreibung 5104.14. Dabei sind die Anforderungen an zwei dieser Unterkompetenzen (Wissen sowie Beanspruchungen und Arbeitsbedingungen) allerdings bei beiden Modellumschreibungen der Funktionskette 5104 identisch. Bezüglich einer Unterkompetenz (Kenntnisse und Fertigkeiten) entsprechen die Anforderungen der Stelle denjenigen der Modellumschreibung 5104.12 und werden die höheren Anforderungen der Modellumschreibung 5104.14 nicht erreicht. In Bezug auf eine Unterkompetenz (Kooperations- und Teamfähigkeit) werden die Anforderungen der Modellumschreibung 5104.14 nur teilweise erfüllt. Damit erfüllt die Stelle die Anforderungen der Modellumschreibung 5104.12 voll und erreicht zusätzlich in wesentlichen Teilen das Anforderungsniveau der Modellumschreibung 5104.14. Unter diesen Umständen ist die Einreihung in die nicht umschriebene Richtposition 5104.13 nicht zu beanstanden.
5.1 «Interventionsspezialist/-in Sondereinheit Basilisk»
Die Rekurrierenden machen geltend, die Stelle «Interventionsspezialist/-in Sondereinheit Basilisk» eigne sich nicht für einen Quervergleich, weil die Tätigkeiten der Stelle «Fachspezialist/-in Fahndung» und der Stelle «Interventionsspezialist/-in Sondereinheit Basilisk» verschieden seien (Rekursbegründung, Ziff. 17). Dieser Einwand ist haltlos. Es liegt in der Natur der Sache von abteilungsübergreifenden Quervergleichen, dass die einzureihende Stelle und die Quervergleichsstellen unterschiedliche Tätigkeiten ausüben. Gemessen an den üblichen Differenzen zwischen der einzureihenden Stelle und den Quervergleichsstellen sind die Tätigkeiten der Stellen «Fachspezialist/-in Fahndung» und «Interventionsspezialist/-in Sondereinheit Basilisk» zudem als sehr ähnlich zu qualifizieren. In den angefochtenen Beschlüssen wird festgestellt, das Aufgabenportfolio der Stelle «Interventionsspezialist/-in Sondereinheit Basilisk» sei hinsichtlich der Aufgabenbreite und –tiefe auf vergleichbarem Niveau wie dasjenige der Stelle «Fachspezialist/in Fahndung» (Regierungsratsbeschluss, E. 2.4 S. 8). Die Rekurrierenden machen geltend, der Regierungsrat begründe diese wesentliche Schlussfolgerung nicht (Rekursbegründung, Ziff. 17). Diese Rüge ist unbegründet. In der Begründung der angefochtenen Beschlüsse werden das Aufgabenportfolio der Stelle «Fachspezialist/-in Fahndung» eingehend (Regierungsratsbeschluss, E. 2.3 S. 2 ff.) und dasjenige der Quervergleichsstelle kürzer (Regierungsratsbeschluss, E. 2.4 S. 8 f.) dargestellt. Aus dieser Darstellung kann der Schluss gezogen werden, dass das Niveau der beiden Stellen vergleichbar ist. Im Übrigen wird die Feststellung, das Aufgabenportfolio der beiden Stellen sei hinsichtlich Aufgabenbreite und –tiefe auf vergleichbarem Niveau, durch die in den Stellenbeschreibungen erwähnten generellen Aufträge und Aufgaben bestätigt (vgl. act. 6/2 Ziff. 4 f.; act. 6/11 Ziff. 4 f.). Abgesehen von den nachfolgenden Behauptungen begründen die Rekurrierenden ihrerseits nicht, weshalb das Aufgabenportfolio der beiden Stellen nicht auf vergleichbarem Niveau sein sollte. Die Rekurrierenden behaupten, die Anordnung von Zwangsmassnahmen komme bei der Stelle «Fachspezialist/-in Fahndung» viel häufiger vor als bei der Stelle «Interventionsspezialist/-in Sondereinheit Basilisk» (Rekursbegründung, Ziff. 17). Diese Behauptung ist nicht zu berücksichtigen, weil die Rekurrierenden jegliche Substantiierung und jeglichen Beweis schuldig bleiben. Im Übrigen könnten sie ohnehin nichts daraus ableiten, weil es nicht nachvollziehbar ist und von den Rekurrierenden ebenfalls nicht begründet wird, weshalb die Anforderungen an die Kommunikationsfähigkeit sowie die Beanspruchungen und Arbeitsbedingungen höher sein sollten, nur weil die Stelle öfter Zwangsmassnahmen anordnet. Die übrigen Erwägungen des Regierungsrats betreffend den Quervergleich mit der Stelle «Interventionsspezialist/-in Sondereinheit Basilisk» werden von den Rekurrierenden in der Rekursbegründung nicht beanstandet. Ergänzend kann festgestellt werden, dass der Quervergleichsstelle die gefährlicheren Zugriffe obliegen als derjenigen der Rekurrierenden (Vernehmlassung, Ziff. 63; act. 6/11 Ziff. 4, 5.1 und 12.2; act. 6/2 Ziff. 4., 5.1 und 12.2). Unter Verweis auf die zutreffende Begründung des angefochtenen Beschlusses (Regierungsratsbeschluss, E. 2.4 S. 8 f.) ist deshalb festzuhalten, dass die Anforderungen der Stellen «Fachspezialist/-in Fahndung» und «Interventionsspezialist/-in Sondereinheit Basilisk“ insgesamt vergleichbar und die Einreihung der beiden Stellen in die gleiche Lohnklasse daher gerechtfertigt ist.
5.2 «Schwarzarbeitsinspektor/-in»
Die Rekurrierenden machen geltend, beim Quervergleich mit der Stelle «Schwarzarbeitsinspektor/-in» sei zu wenig berücksichtigt worden, dass die Stelle «Fachspezialist/-in Fahndung» mit dem Bearbeiten von Todesfällen, dem Überbringen von Todesnachrichten und der Betreuung von Opfern während eines laufenden Betrugsfalls (Enkeltrick/Spoofing) äusserst belastende zusätzliche Funktionen ausübe (Rekursbegründung, Ziff. 17). Es mag zwar sein, dass Opfer von Betrugsfällen wie von den Rekurrierenden behauptet teilweise einer besonders einfühlsamen und geduldigen Betreuung bedürfen (Rekursbegründung, Ziff. 17). Weshalb diese Aufgabe äusserst belastend sein soll, ist aber nicht nachvollziehbar. Jedenfalls ist die Betreuung von Opfern laufender Betrugsfälle offensichtlich nicht belastender als die teilweise konfrontativen Kontakte der Stelle «Schwarzarbeitsinspektor/-in» mit Arbeitnehmern und Arbeitgebern. Zu den Aufgaben der Stelle «Schwarzarbeitsinspektor/-in» gehören schwierige und komplexe, mehrere Rechtsgebiete betreffende, auch fremdsprachige Abklärungen, Einvernahmen und Befragungen in sehr belastendem Umfeld (act. 7/16 Ziff. 5). Beim Umgang mit schwieriger Kundschaft und bei der Intervention bei Gewalt oder Drohung gegenüber den Stelleninhabenden, Mitarbeitenden und Anwesenden ist auch die Quervergleichsstelle spezifischen physischen und psychischen Belastungen ausgesetzt (act. 7/16 Ziff. 12.2). Dass die psychische Beanspruchung aufgrund der Todesfälle und damit auch des Überbringens von Todesnachrichten bei der Stelle «Fachspezialist/-in Fahndung» etwas höher als bei der Stelle «Schwarzarbeitsinspektor/-in» ist, ist beim Quervergleich berücksichtigt worden. Gemäss den in der Rekursbegründung nicht bestrittenen Feststellungen des Regierungsrats werden die Anforderungen der Stelle «Fachspezialist/-in Fahndung» hingegen dadurch etwas relativiert, dass die Stelleninhabenden in der Regel im Team bzw. mit einem Partner arbeitet (vgl. Regierungsratsbeschluss E. 2.4 S. 9). Gemäss den angefochtenen Beschlüssen hat die Stelle «Schwarzarbeitsinspektor/-in» bei der Bearbeitung der Gesetzesverstösse bzw. beim Vollzug des Gesetzes mit eigener Prioritätensetzung und grossem Ermessensspielraum eine höhere Eigenständigkeit als die Stelle «Fachspezialist/-in Fahndung» (Regierungsratsbeschluss, E. 2.4 S. 9). Die Rekurrierenden bestreiten dies und machen geltend, ihre Stelle müsse in weiterem Umfang als die Quervergleichsstelle Ermessen ausüben und Prioritäten setzen (Rekursbegründung, Ziff. 17), liefern für diese Behauptung aber weder eine Begründung noch einen Beleg. Anders als in der Stellenbeschreibung der Stelle der Rekurrierenden wird in der Stellenbeschreibung der Quervergleichsstelle ausdrücklich erwähnt, dass diese beim selbständigen Gesetzesvollzug über einen grossen Ermessensspielraum verfüge (act. 6/12 Ziff. 4). Zudem arbeitet die Stelle «Schwarzarbeitsinspektor/-in» in der Regel allein, während die Stelle «Fachspezialist/-in Fahndung» regelmässig im Team arbeitet (Vernehmlassung, Ziff. 68). Unter diesen Umständen ist die Feststellung des Regierungsrats vertretbar. Im Übrigen änderte die Annahme, die Stellen seien bezüglich Prioritätensetzung und Ermessensspielraum vergleichbar, nichts daran, dass die Einschätzung des Regierungsrats, das Anforderungsniveau der Stellen «Fachspezialist/-in Fahndung» und „Schwarzarbeitsinspektor/-in» sei insgesamt vergleichbar und die Einreihung in die gleiche Lohnklasse sei angemessen, nicht zu beanstanden ist. Ergänzend wird auf die diesbezügliche Begründung des angefochtenen Beschlusses verwiesen (vgl. Regierungsratsbeschluss, E. 2.4 S. 9).
5.3 «Berufsfeuerwehr Korporal/-in»
Die Rekurrierenden machen geltend, auch beim Quervergleich mit der Stelle «Berufsfeuerwehr Korporal/-in» sei zu wenig berücksichtigt worden, dass die Stelle «Fachspezialist/-in Fahndung» mit dem Bearbeiten von Todesfällen, dem Überbringen von Todesnachrichten und der Betreuung von Opfern während eines laufenden Betrugsfalls (Enkeltrick/Spoofing) äusserst belastende zusätzliche Funktionen ausübe (Rekursbegründung, Ziff. 17). Die psychischen Belastungen der beiden Stellen mögen sich inhaltlich zwar etwas unterscheiden. Der generelle Auftrag der Quervergleichsstelle umfasst die Gruppenführung bei der Intervention von Bränden, Naturereignissen, Explosionen, Unfällen und ABC-Ereignissen zum Schutz von Mensch, Tier, Umwelt und Sachwerten (act. 6/14 Ziff. 4). Unter den spezifischen physischen und psychischen Belastungen werden in der Stellenbeschreibung unter anderem ausdrücklich Explosions-, Einsturz- und Absturzgefahren sowie die Betreuung von schwerstverletzten Personen erwähnt (act. 6/14 Ziff. 12.2). Insbesondere wenn Menschen von den Ereignissen betroffen sind, kann es dabei zu dramatischen Situationen und Konfrontationen mit dem Tod kommen. Die psychischen Belastungen der Stelle «Berufsfeuerwehr Korporal/-in» sind deshalb nicht geringer als diejenigen der Stelle «Fachspezialist/-in Fahndung». Die übrigen Erwägungen des Regierungsrats betreffend den Quervergleich mit der Stelle «Berufsfeuerwehr Korporal/-in» werden von den Rekurrierenden in der Rekursbegründung nicht substantiiert bestritten. Unter Verweis auf die überzeugende Begründung der angefochtenen Beschlüsse (vgl. Regierungsratsbeschluss, E. 2.4 S. 9 f.) ist deshalb festzuhalten, dass das Anforderungsniveau der Stellen «Fachspezialist/-in Fahndung» und «Berufsfeuerwehr Korporal/-in» insgesamt vergleichbar und die Einreihung in die gleiche Lohnklasse deshalb korrekt ist.
5.4 «Abteilungsleiter/-in Wasser»
Auch betreffend den Quervergleich mit der Stelle «Abteilungsleiter/-in Wasser» machen die Rekurrierenden sinngemäss geltend, es sei zu wenig berücksichtigt worden, dass die Stelle «Fachspezialist/-in Fahndung» mit dem Bearbeiten von Todesfällen, dem Überbringen von Todesnachrichten und der Betreuung von Opfern während eines laufenden Betrugsfalls (Enkeltrick/Spoofing) äusserst belastende zusätzliche Funktionen ausübe (Rekursbegründung, Ziff. 17). Diese Rüge ist unbegründet. In den angefochtenen Beschlüssen wurde berücksichtigt, dass sich die Stelle «Fachspezialist/-in Fahndung» von der Stelle «Abteilungsleiter/-in Wasser» durch psychische und physische Beanspruchungen sowie Beeinträchtigungen durch die funktionsbedingte Arbeitszeit unterscheidet (Regierungsratsbeschluss, E. 2.4 S. 10). Dies ändert aber nichts daran, dass bei der Gesamtbetrachtung die Anforderungen der Quervergleichsstelle insgesamt höher sind als diejenigen der Stelle der Rekurrierenden. Der Stelle «Abteilungsleiter/-in Wasser» obliegt insbesondere die operative Führung der Abteilung Wasser. Diese beinhaltet unter anderem das Ableiten der Ziele für die Abteilung aus den übergeordneten Zielsetzungen, die Konkretisierung und Umsetzung der strategischen Vorgaben der Abteilung sowie die Gestaltung und Steuerung der Betriebsabläufe (act. 7/14 Ziff. 4 f.). Die Stelle «Abteilungsleiter/-in Wasser» führt direkt 4 Personen und total 25 Personen (act. 6/16 Ziff. 3), wobei diese Personen teilweise unterschiedliche Funktionen haben. Bei der Führungsfunktion der Stelle «Abteilungsleiter/-in Wasser» handelt es sich um Linienführung (Regierungsratsbeschluss, E. 2.4 S. 10 f.). Diese umfasst die personelle und fachliche Führung, die Personalbeurteilung sowie in Zusammenarbeit mit der Anstellungsbehörde und der Personalabteilung die Anstellung, Förderung, Weiterbildung und Entlassung von Mitarbeitenden (vgl. act. 6/16 Ziff. 5 und 7.3; ZPD, Systempflege Erläuterungen zur Stellenzuordnung, S. 12). Die Führungsfunktion der Stelle «Fachspezialist/-in Fahndung» beschränkt sich hingegen auf die fachliche Führung von maximal fünf Personen mit gleichen Funktionen (Regierungsratsbeschluss, E. 2.3 S. 5). Schliesslich obliegt der Quervergleichsstelle anders als derjenigen der Rekurrierenden auch die Leitung von Gremien (act. 6/16 Ziff. 9.3; act. 6/2 Ziff. 9.3). Damit sind die Anforderungen der Quervergleichsstelle bezüglich der Unterkompetenz Führung deutlich höher als diejenigen der Stelle des Rekurrenten. Zu den übrigen Ausführungen des Regierungsrats betreffend den Quervergleich mit der Stelle «Abteilungsleiter/-in Wasser» äussern sich die Rekurrierenden nicht. Unter Verweis auf die zutreffende Begründung der angefochtenen Beschlüsse (Regierungsratsbeschluss, E. 2.4 S. 10 f.) ist deshalb festzustellen, dass die höhere Einreihung der Quervergleichsstelle sachlich gerechtfertigt ist.
Gemäss den vorstehenden Erwägungen ist die im Rahmen des Projekts Systempflege vorgenommene Überführung der Stelle «Fachspezialist/-in Fahndung» in die Lohnklasse 13 der Funktionskette 5104 (Richtposition 5104.13) nicht zu beanstanden. Die Rekurse sind daher abzuweisen. Bei diesem Ausgang des Verfahrens tragen die Rekurrierenden 1-7 dessen Kosten mit einer Gebühr von je CHF 400.– (vgl. § 30 Abs. 1 VRPG; § 23 des Reglements über die Gerichtsgebühren [SG 154.810]), welche mit den geleitsteten Kostenvorschüssen in Höhe von CHF 2ʹ800.– verrechnet wird.
Demgemäss erkennt das Verwaltungsgericht (Dreiergericht):
://: Die Rekurse werden abgewiesen.
Die Rekurrierenden 1-7 tragen die Kosten des verwaltungsgerichtlichen Rekursverfahrens mit einer Gebühr von je CHF 400.–, einschliesslich Auslagen. Die Kosten werden mit den geleisteten Kostenvorschüssen von CHF 2ʹ800.–verrechnet.
Mitteilung an:
Rekurrierenden 1-7
Regierungsrat des Kantons Basel-Stadt
Zentraler Personaldienst
Überführungskommission
APPELLATIONSGERICHT BASEL-STADT
Die Gerichtsschreiberin
MLaw Marion Wüthrich
Rechtsmittelbelehrung
Gegen diesen Entscheid kann unter den Voraussetzungen von Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes (BGG) innert 30 Tagen seit schriftlicher Eröffnung Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten erhoben werden. Die Beschwerdeschrift ist fristgerecht dem Bundesgericht (1000 Lausanne 14) einzureichen. Der mit Verordnung des Bundesrats vom 20. März 2020 über den Stillstand der Fristen in Zivil- und Verwaltungsverfahren zur Aufrechterhaltung der Justiz im Zusammenhang mit dem Coronavirus (COVID-19) (SR 173.110.4) geregelte Fristenstillstand gilt auch für Beschwerden in öffentliche-rechtlichen Angelegenheiten. Keine Anwendung findet der Fristenstillstand in Verfahren gemäss Art. 46 Abs. 2 BGG. Für die Anforderungen an den Inhalt der Beschwerdeschrift wird auf Art. 42 BGG verwiesen. Über die Zulässigkeit des Rechtsmittels entscheidet das Bundesgericht.
Ob an Stelle der Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten ein anderes Rechtsmittel in Frage kommt (z.B. die subsidiäre Verfassungsbeschwerde an das Bundesgericht gemäss Art. 113 BGG), ergibt sich aus den anwendbaren gesetzlichen Bestimmungen. Wird sowohl Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten als auch Verfassungsbeschwerde erhoben, sind beide Rechtsmittel in der gleichen Rechtsschrift einzureichen.