Appellationsgericht
des Kantons Basel-Stadt
als Verwaltungsgericht Dreiergericht
VD.2016.138
URTEIL
vom 27. Februar 2017
Mitwirkende
Dr. Stephan Wullschleger, lic. iur. André Equey, Dr. Marie-Louise Stamm
und Gerichtsschreiberin Dr. Salome Stähelin
Beteiligte
A____ Rekurrent
[...]
vertreten durch [...], Advokat,
[...]
gegen
Regierungsrat des Kantons Basel-Stadt Rekursgegner
Marktplatz 9, 4001 Basel
Gegenstand
Rekurs gegen einen Beschluss des Regierungsrats
vom 14. Juni 2016
betreffend Ablehnung Einsprache gegen die Verfügung vom 21.08.2015 betreffend Überführung der Stelle "Schulhauswart/in, mittlere Anlage" im Rahmen der Systempflege, Stellenbeschreibung Nr. 11009.000001
Sachverhalt
A____ (Rekurrent) arbeitet seit dem 1. Oktober 1986 als Schulhauswart im Erziehungsdepartement (ED) des Kantons Basel-Stadt. Mit Schreiben vom Dezember 2014 wurde der Rekurrent darüber informiert, dass der Regierungsrat seine Stelle Schulhauswart mittlere Anlagen im Rahmen des Projektes Systempflege per 1. Februar 2015 in die Lohnklasse 10 überführt. Der Rekurrent verlangte daraufhin innert Frist den Erlass einer Verfügung. Mit Verfügung vom 21. August 2015 hielt der Zentrale Personaldienst (ZPD) an seinem Entscheid fest, die Stelle Schulhauswart/in mittlere Anlagen in Lohnklasse 10 zu überführen. Dagegen erhob der Rekurrent mit Schreiben vom 14. September 2015 Einsprache. Mit dieser verlangt er die Überführung der Stelle in Lohnklasse 11. Am 11. Dezember 2015 liess sich die Abteilung Vergütungsmanagement des ZPD zur Einsprache zu Handen der Überführungskommission vernehmen und empfahl deren Abweisung. Mit Eingabe vom 27. Januar 2016 reichte der Rekurrent eine fakultative Stellungnahme betreffend Überführung der Stelle an die Überführungskommission ein. Mit Beschluss vom 14. Juni 2016 wies der Regierungsrat die Einsprache ab, nachdem die paritätische Überführungskommission in ihrer Stellungnahme Abweisung der Einsprache empfohlen hatte.
Mit Schreiben vom 24. Juni 2016 meldete der Rekurrent gegen diesen Entscheid Rekurs an, am 11. Juli 2016 reichte er, nun anwaltlich vertreten, die Rekursbegründung ein. Mit Eingabe vom 31. Oktober 2016 nahm der ZPD in der Rekursantwort Stellung. Am 16. November 2016 gab der ZPD weitere Unterlagen ein. Mit Schreiben vom 23. Dezember 2016 reichte der Rekurrent eine Replik ein.
Die Einzelheiten der Parteistandpunkte ergeben sich, soweit sie für den vorliegenden Entscheid von Bedeutung sind, aus den nachfolgenden Erwägungen. Der vorliegende Entscheid ist auf dem Zirkulationsweg ergangen.
Erwägungen
1.1 Einspracheentscheide des Regierungsrates betreffend die Überführung einer Stelle können gemäss Ziffer 4.4 der Überführungsrichtlinie im Zusammenhang mit dem Projekt Systempflege (ÜRS) vom Stelleninhaber beim Verwaltungsgericht angefochten werden. Dies entspricht der Regelung von § 10 des Gesetzes über die Verfassungs- und Verwaltungsrechtspflege (VRPG; SG 270.100). Gemäss Ziffer 4.4 ÜRS sollen auf einen solchen Rekurs die Bestimmungen des Gesetzes betreffend die Organisation des Regierungsrates und der Verwaltung des Kantons Basel-Stadt (OG, SG 153.100) Anwendung finden. Wäre dies tatsächlich so gemeint gewesen, wäre es gesetzeswidrig. Denn wie in § 43 OG ausdrücklich festgehalten wird, gilt für Rekurse ans Verwaltungsgericht das VRPG. Dementsprechend bestimmt § 7 Abs. 4 des Lohngesetzes (SG 164.100), dass für den Weiterzug von Entscheiden des Regierungsrates über Einsprachen gegen Einreihungsverfügungen das VRPG massgebend ist. Funktionell zuständig ist gemäss § 92 Abs. 1 Ziff. 11 i.V.m. § 99 des Gerichtsorganisationsgesetzes (GOG, SG 154.100) das Dreiergericht.
1.2 Die Kognition des Verwaltungsgerichts richtet sich nach der allgemeinen Bestimmung von § 8 VRPG (VGE VD.2011.212/VD.2011.213 vom 27. Juni 2013 E. 1.3, VD.2011.190 vom 18. Dezember 2012 E. 1.3). Demnach hat das Verwaltungsgericht zu prüfen, ob die Vorinstanz den Sachverhalt unrichtig festgestellt, wesentliche Form- oder Verfahrensvorschriften verletzt, öffentliches Recht nicht oder nicht richtig angewendet oder von dem ihr zustehenden Ermessen einen unzulässigen Gebrauch gemacht hat (VGE VD.2016.66 vom 20. Juni 2016 E. 13, VD.2015.243 vom 7. Juli 2016 E. 1.2). Demgegenüber hat das Verwaltungsgericht in Anwendung von § 8 Abs. 4 VRPG in Ermangelung einer besonderen gesetzlichen Grundlage im Lohngesetz die Angemessenheit der angefochtenen Verfügung nicht zu überprüfen (VGE VD.2011.212/VD.2011.213 vom 27. Juni 2013 E. 1.3, VD.2011.190 vom 18. Dezember 2012 E. 1.3, vgl. VD 2010.104 vom 15. Juni 2011 E. 1.3, VD.2010.19 vom 12. April 2011 E. 1.3, VD.2009.722 vom 25. Oktober 2010 E. 1.3; Häfelin/Müller/Uhlmann, Allgemeines Verwaltungsrecht, 7. Auflage, Zürich/St. Gallen 2016, N 1148). Bei der Überprüfung von Stelleneinreihungen ist zusätzlich zu berücksichtigen, dass das Einreihungssystem auf einem umfassenden analytischen Vergleich verschiedener Funktionen innerhalb der Verwaltung beruht. Da mit der Änderung der Besoldung einer Stelle das Gleichgewicht innerhalb eines ganzen Besoldungssystems tangiert ist und man stets Gefahr läuft, dadurch neue Ungleichheiten und Ungerechtigkeiten zu schaffen (BGE 120 Ia 329 E. 3 S. 333; VGE VD.2011.212/VD.2011.213 vom 27. Juni 2013 E. 1.3, VD.2011.190 vom 18. Dezember 2012 E. 1.3; VGE 700/2002 vom 14. Mai 2003 E. 4b), fallen Stellenumschreibungen und -einreihungen in einem erheblichen Umfang in den Ermessensbereich des Regierungsrats und drängt sich eine besondere Zurückhaltung des Gerichts auf (BGE 123 I 1 E. 6b S. 8, 121 I 102 E. 4a S. 104 m.H.; VGE VD.2011.212/VD.2011.213 vom 27. Juni 2013 E. 1.3, VD.2011.190 vom 18. Dezember 2012 E. 1.3). Das Verwaltungsgericht befasst sich daher regelmässig nicht mit den der Regierung delegierten Regelungskompetenzen im Rahmen des analytischen Systems gemäss § 5 des Gesetzes betreffend Einreihung und Entlöhnung der Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter des Kantons Basel-Stadt (Lohngesetz, SG 164.100) und ihren Gewichtungen, sofern nicht verfassungsrechtliche Grundsätze zur Beurteilung stehen (VGE VD.2011.212/VD.2011.213 vom 27. Juni 2013 E. 1.3, VD.2011.190 vom 18. Dezember 2012 E. 1.3; vgl. VGE 772 und 773/2008 sowie 603-606/2009 vom 4. August 2009 E. 1.2, in: BJM 2011 162 ff. S. 162 f.).
1.3 Der Rekurrent als Inhaber der in Frage stehenden Stelle ist vom angefochtenen Entscheid des Regierungsrates offensichtlich berührt und hat ein schutzwürdiges Interesse an dessen Aufhebung bzw. Abänderung. Er ist daher gemäss § 13 Abs. 1 VRPG zum Rekurs legitimiert.
Art. 8 Abs. 1 der Bundesverfassung der Schweizerischen Eidgenossenschaft (BV, SR 101) verlangt nur – aber immerhin – dass im öffentlichen Dienstrecht gleichwertige Arbeit gleich entlöhnt wird (BGE 141 II 411 E. 6.1.1 S. 418). Der Grundsatz der Rechtsgleichheit und damit Art. 8 Abs. 1 BV ist verletzt, wenn im öffentlichen Dienstverhältnis gleichwertige Arbeit ungleich entlöhnt wird (BGE 131 I 105 E. 3.1 S. 107). Den politischen Behörden wird diesbezüglich ein grosser Spielraum in der Ausgestaltung von Besoldungsordnungen zugestanden. Ob verschiedene Tätigkeiten als gleichwertig zu betrachten sind, hängt von Beurteilungen ab, die unterschiedlich ausfallen können (BGE 141 II 411 E. 6.1.1 S. 418). Innerhalb der Grenzen des Willkürverbots und des Rechtsgleichheitsgebots sind die Behörden befugt, aus der Vielzahl denkbarer Anknüpfungspunkte die Tatbestandsmerkmale auszuwählen, die für die Besoldung von Beamten massgebend sein sollen (BGE 141 II 411 E. 6.1.1 S. 418, 131 I 105 E. 3.1 S. 107). Verfassungsrechtlich ist nicht verlangt, dass die Besoldung allein nach der Qualität der geleisteten Arbeit bzw. den tatsächlich gestellten Anforderungen bestimmt wird. Ungleichbehandlungen müssen sich aber vernünftig begründen lassen bzw. sachlich haltbar sein. So hat das Bundesgericht erkannt, dass Art. 8 BV nicht verletzt ist, wenn Besoldungsunterschiede auf objektive Motive wie Alter, Dienstalter, Erfahrung, Familienlasten, Qualifikation, Art und Dauer der Ausbildung, Arbeitszeit, Leistung, Aufgabenbereich oder übernommene Verantwortlichkeiten zurückzuführen sind (BGE 131 I 105 E. 3.1 S. 107).
Bei der Prüfung der Einreihung einer Stelle geht es allein um die Bewertung der Stelle, nicht aber um eine Beurteilung der individuellen Tätigkeit der Stelleninhaberinnen und Stelleninhaber. Allfälligen Abweichungen zwischen der bewerteten Stelle und der Tätigkeit der Stelleninhaberinnen und Stelleninhaber ist entweder durch individuelle Regelungen (etwa ad personam Einreihungen) oder durch Anpassung der Stellenbeschreibung Rechnung zu tragen. Bei der Prüfung der Korrektheit einer Einreihung ist von der Stellenbeschreibung auszugehen, welche Basis des Bewertungsentscheides bildet. Bei der Interpretation dieser Stellenbeschreibung können die Ausführungen der Rekurrierenden als Stelleninhaberinnen und Stelleninhaber und deren Vorgesetzten berücksichtigt werden (VGE VD.2011.18/VD.2011.19/VD.2011.32 vom 5. September 2012 E. 3.2, VD.2011.17/VD.2011.31 vom 5. September 2012 E. 3.2, VD.2011.15/VD.2011.16/VD.2011.21/VD 2011.22 vom 5. September 2012 E. 3.2).
Der Rekurrent beantragt, es seien Stellenbeschreibungen, Aufgaben- und Pflichtenhefte von in Lohnklasse 11 eingereihten Schulhauswarten/innen grosse Anlagen und in Lohnklasse 10 eingereihten Schulhauswarten/innen mittlere Anlagen sowie Pläne von grossen Anlagen einzuholen. Der Zentrale Personaldienst hat eine Auflistung der Gebäudeeigenschaften der Anlagen eingereicht. Daraus sind alle wesentlichen Eigenschaften der Anlagen, insbesondere auch die Gebäudefläche, ersichtlich. Dass diese Angaben abgesehen von der Gebäudefläche der B____schule unrichtig wären, wird vom Rekurrenten nicht behauptet. Betreffend die B____schule hat der Zentrale Personaldienst Pläne eingereicht. Die Einreihung erfolgt aufgrund der Stellenbeschreibung und nicht aufgrund des Aufgaben- oder Pflichtenhefts. Zudem macht der Rekurrent nicht geltend, die Stellenbeschreibungen entsprächen nicht den entsprechenden Aufgaben und Pflichtenheften. Damit sind die vom Rekurrenten erwähnten Dokumente für die Beurteilung des Rekurses nicht relevant. Eventualiter beantragt der Rekurrent, es sei mittels eines unabhängigen Gutachtens abzuklären, inwieweit sich in qualitativer und quantitativer Sicht seine Arbeitsstelle von derjenigen eines Schulhauswarts in Lohnklasse 11 unterscheide. Zur Beantwortung dieser Frage bedarf es keines dem Gericht fehlenden Fachwissens, was vom Rekurrenten auch nicht behauptet wird. Damit sind die Voraussetzungen für die Einholung eines Gutachtens nicht erfüllt. Somit sind die Beweisanträge des Rekurrenten abzuweisen, soweit ihnen mit der Einreichung der Stellenbeschreibungen Schulhauswart/in grosse, mittlere und kleine Anlagen nicht ohnehin bereits nachgekommen worden ist.
4.1 Der Rekurrent rügt, die Unterteilung der Schulhauswartstellen in Schulhauswart/in grosse Anlagen, Schulhauswart/in mittlere Anlagen und Schulhauswart/in kleine Anlagen sowie die Zuweisung der Schulhauswartstellen zu den betreffenden Stellenbeschreibungen verletze das Rechtsgleichheitsgebot und das Willkürverbot.
4.2 Die Einteilung der Anlagen in grosse, mittlere und kleine ist nach Komplexität vorgenommen worden. Die Komplexität ist insbesondere nach den folgenden Kriterien bestimmt worden: zu betreuende Gebäudefläche des Schulhauses, zu betreuende Gebäudefläche der zugeordneten Kindergärten, Anzahl und Art verschiedener Schulstufen, Anzahl Turnhallen, Vorhandensein einer Grossaula und Vorhandensein eines Schwimmbads (Bericht des Vergütungsmanagements vom 11. Dezember 2015 [Rekursbeilage 16]). Die Stellenbeschreibungen Nr. 11007.000001 Schulhauswart/in grosse Anlagen, Nr. 11009.000001 Schulhauswart/in mittlere Anlagen und Nr. 11011.000001 Schulhauswart/in kleine Anlagen werden durch die Auflistung Gebäudeeigenschaften der zu betreuenden Schulanlagen konkretisiert (Vernehmlassung Ziff. III.A.2.3.1).
4.3 Die vom Rekurrenten betreute mittlere Anlage B____schule weist folgende Merkmale auf: Gebäudefläche 10‘103 m2, 2 Schulstufen ([...] und [...]), 1 Turnhalle, 1 Grossaula. Die grosse Anlage Wasgenring I und II hat folgende Eigenschaften: Gebäudefläche 14‘691 m2, 2 Schulstufen (Primarschule und Orientierungsschule), 3 Turnhallen. Hinzu kommt eine Gebäudefläche Kindergärten von 1‘120 m2. Die grosse Anlage Wirtschaftsgymnasium/Wirtschaftsmittelschule weist folgende Merkmale auf: Gebäudefläche 17‘123 m2, 2 Schulstufen (Gymnasium und Berufsfachschule), 4 Turnhallen, 1 Grossaula. Die beiden erwähnten grossen Anlagen unterscheiden sich damit zunächst im Wesentlichen tatsächlich nur durch die Gebäudefläche und teilweise durch die Zahl der Turnhallen. Daraus kann jedoch entgegen der Auffassung des Rekurrenten nicht geschlossen werden, die Einteilung der Anlagen sei nur nach quantitativen Kriterien erfolgt. Aus der zu betreuenden Gebäudefläche ergeben sich nämlich auch unterschiedliche qualitative Anforderungen an den Schulhauswart. Die Grösse der zu betreuenden Anlage wirkt sich unter anderem auf die Aufgabenvielfalt aus. Schulhauswarte grosser Anlagen haben neben den idealtypischen Aufgaben eines Hauswarts vermehrt administrative und koordinative Aufgaben zu erfüllen (Regierungsratsbeschluss vom 14. Juni 2016 E. 2.2).
Zudem unterscheiden sich gewisse grosse Anlagen von der vom Rekurrenten betreuten mittleren Anlage auch dadurch, dass darin nicht nur zwei, sondern drei Schulstufen unterrichtet werden (Kaserne/Theodor/Clara, Wasserstelzen/Burgstrasse/Bettingen, Dreirosen/Theobald Baerwart/Horburg/Insel/Ackermätteli, Allgemeine Gewerbeschule SfG sowie Bäumlihof Gymnasium und WBS) und dass sie eine Schwimmhalle aufweisen (St. Alban/Sevogel, Gymnasium Kirschgarten, Wasserstelzen/Burgstrasse/Bettingen, St. Johann/Vogesen/Pestalozzi sowie Bäumlihof Gymnasium und WBS) (vgl. Auflistung der Gebäudeeigenschaften).
4.4 Die Anforderungen in Bezug auf die Führung sind je nach Grösse der Anlage unterschiedlich (Regierungsratsbeschluss vom 14. Juni 2016 E. 2.2). Einem Schulhauswart grosse Anlagen sind bis 20 Personen mit bis 4 Stellen, einem Schulhauswart mittlere Anlagen bis 8 Personen mit bis 3 Stellen und einem Schulhauswart kleine Anlagen keine Personen unterstellt (Stellenbeschreibungen Nr. 11007.000001, 11009.000001 und 11011.000001 [Vernehmlassungsbeilagen 2 bis 4]). Dabei handelt es sich zwar um Maximalzahlen, die im konkreten Fall nicht immer erreicht werden müssen. Es ist jedoch offensichtlich, dass bei einer grösseren zu betreuenden Gebäudefläche mehr Mitarbeitende erforderlich sind und einem Schulhauswart grosse Anlage demzufolge mehr Personen unterstellt sind als einem Schulhauswart mittlere Anlage. Dementsprechend erklärt auch der Rekurrent, dass dem erhöhten Arbeitsumfang mit den zur Verfügung stehenden Stellenprozenten Rechnung getragen werde und ein Schulhauswart grosse Anlage seine Aufgaben mit der ihm zur Verfügung stehenden Man-/Women-Power erfülle (Rekurs Ziff. 23 und 28). Die Führung einer grösseren Zahl von Mitarbeitenden stellt aber auch erhöhte Anforderungen an den Vorgesetzten. Zudem sind einem Schulhauswart grosse Anlagen gemäss den vom Rekurrenten nicht bestrittenen Angaben des Zentralen Personaldienstes nicht nur ein grösseres internes Reinigungsteam unterstellt als einem Schulhauswart mittlere Anlagen, sondern in der Regel auch ein Assistenzhauswart (Vernehmlassung Ziff. III.B.5; vgl. Schreiben von C____ vom 23. August 2016 [Vernehmlassungsbeilage 6]). Die Führung eines qualifizierteren Mitarbeiters stellt ebenfalls erhöhte Anforderungen an den Vorgesetzten.
4.5 Die Unterhaltsarbeiten im Zusammenhang mit einer Schwimmhalle umfassen die tägliche Reinigung des Schwimmbads und der Schwimmhalle, die Sicherstellung der SIA-Normen betreffend Wasserqualität und eine wöchentliche Grundreinigung. Zur Erfüllung dieser Aufgaben bedarf es eines Kurses zur Erlangung der Fachbewilligung für die Verwendung von Biozidprodukten zur Desinfektion von Badewasser in Gemeinschaftsbädern (Vernehmlassung Ziff. III.A.11). Dass sich dieses Fachwissen in einem Zusatzkurs erwerben lässt, ändert nichts daran, dass der Unterhalt einer Schwimmhalle erhöhte Anforderungen an den Stelleninhaber stellt.
4.6 Spezielle Aufgaben im Zusammenhang mit der Tätigkeit in einer Schule auf Niveau Oberstufe (z.B. Berufsinformationsabende, Gesundheitstag, diverse Orientierungsveranstaltungen, diverse Prüfungsanlässe, Ausstellungen etc.) und unterschiedliche Unterrichtszeiten werden unter dem Kriterium Anzahl und Art verschiedener Schulstufen berücksichtigt (Regierungsratsbeschluss vom 14. Juni 2016 E. 2.2).
4.7 Gemäss der Auflistung der Gebäudeeigenschaften beträgt die Gebäudefläche der vom Rekurrenten betreuten Anlage 10‘103 m2. Der Rekurrent macht geltend, die von ihm betreute Anlage weise eine Gesamtgebäudefläche von 12‘265.15 m2 auf. Zudem betreue er eine Fläche von 4‘000 m2 auf Allmend. Gemäss dem vom Rekurrenten eingereichten anlagespezifischen Pflichtenheft (Rekursbeilage 17) beträgt die Gebäudefläche der vom Rekurrenten betreuten Anlage 12‘265 m2. Zudem sei der Rekurrent für eine Fläche auf Allmend von 4‘000 m2 zuständig. Die Gesamtgebäudefläche von 12‘265.15 m2 ist aber nachweislich falsch. Gemäss den offiziellen Plänen (Vernehmlassungsbeilage 5) beträgt die Gesamtfläche vielmehr 11‘079.11 m2. Die tatsächlich zu betreuende Fläche von 10‘103 m2 ergibt sich gemäss dem Zentralen Personaldienst nach Abzug der Wohnung sowie der technischen Räumlichkeiten wie Lift, raumlufttechnische Anlagen etc. (Vernehmlassung Ziff. III.A.7). Dass die Wohnräume von 99.55 m2 von der Gebäudefläche, die der Rekurrent in seiner beruflichen Funktion als Schulhauswart zu betreuen hat, abzuziehen sind, ist offensichtlich. Ob es in jeder Hinsicht sachgerecht ist, auch die technischen Räumlichkeiten abzuziehen, kann dahingestellt bleiben. Es ist offensichtlich, dass die Fachstelle Betrieb Schulanlagen diese Räumlichkeiten bei der Ermittlung der zu betreuenden Fläche aller Anlagen in Abzug gebracht hat. Damit sind die Gebäudeflächen in der Auflistung der Gebäudeeigenschaften bei allen Anlagen etwas geringer ausgefallen. Da alle Anlagen gleich behandelt worden sind, ist es für den Vergleich zwischen den zu betreuenden Gebäudeflächen irrelevant, ob die technischen Räumlichkeiten in Abzug gebracht werden können. Gemäss dem Zentralen Personaldienst wird der Unterhalt des Sportrasens nicht vom Rekurrenten, sondern von der Stadtgärtnerei wahrgenommen und gemäss der Stellungnahme des Leiters der Fachstelle Betrieb Schulanlagen vom 23. August 2016 gehört die Betreuung eines Grossteils der Aussenanlage (Sport- und Hartplatz, Weitsprunganlage, Beseitigung des Litterings auf dem Fussballplatz) zum Aufgabenbereich des Schulhauswarts der Anlage [...]gymnasium und [...]mittelschule (Vernehmlassung Ziff. III.A.7; Schreiben von C____ vom 23. August 2016 [Vernehmlassungsbeilage 6]). Dies wird vom Rekurrenten nicht bestritten.
§ 18 der Dienstordnung für die Schulhauswartinnen und Schulhauswarte bestimmt unter dem Titel Umschwung, dass die Umgebung des Schulhauses durch den Hauswart sauber zu halten ist. Dies ist bei der Stellenbewertung berücksichtigt worden (Vernehmlassung Ziff. III.A.13). Weshalb dies dazu führen sollte, dass die Stelle des Rekurrenten in Lohnklasse 11 eingereiht werden müsste, ist aber nicht nachvollziehbar.
4.8 Der Rekurrent macht geltend, dass er Ferien- und Krankheitsvertretungen auch in grossen Anlagen, insb. der Anlage [...]gymnasium und [...]mittelschule wahrnehme. Daraus kann jedoch nicht geschlossen werden, dass die Stelle des Rekurrenten den Anforderungen der Stelle eines Schulhauswarts grosse Anlage entspricht. Bei der Stellvertretung wird zwischen der Abwesenheitsstellvertretung und der umfassenden Stellvertretung unterschieden. Bei jener übernimmt der Mitarbeiter bei Abwesenheit eines Mitarbeiters in höher eingereihter Funktion aufgrund von Ferien oder Arbeitsunfähigkeit dessen Aufgaben. Der Anspruch auf Entschädigung für eine solche Stellvertretung ist in der Verordnung betreffend Entschädigung der Stellvertretung bei Abwesenheit von Mitarbeitern und Mitarbeiterinnen des Kantons Basel-Stadt (Stellvertretungsverordnung, SG 164.440) geregelt. Eine umfassende Stellvertretung geht weiter und beinhaltet die regelmässige bzw. dauernde Übernahme von Aufgaben eines Mitarbeiters mit höher eingereihter Funktion. Eine solche Stellvertretung wird bei der Bewertung der Stelle berücksichtigt. Die Ferien- und Krankheitsvertretungen des Rekurrenten entsprechen Abwesenheitsstellvertretungen. Gemäss der Stellvertretungsverordnung wird eine solche Stellvertretung ab einem gewissen Umfang mit einer Stellvertretungszulage entschädigt. Damit scheidet eine Berücksichtigung bei der Stellenbewertung aus. Zudem fallen für den Rekurrenten nicht alle Aufgaben eines Schulhauswarts grosse Anlage an, wenn er einen solchen vertritt. Diesbezüglich ist insbesondere zu berücksichtigen, dass Schulhauswarte ihre Ferien in der Regel während der Schulferien zu beziehen haben (§ 8 Dienstordnung für die Schulhauswartinnen und Schulhauswarte [Vernehmlassungsbeilage 7]) (vgl. Vernehmlassung Ziff. III.A.13).
4.9 Aus den vorstehenden Erwägungen ergibt sich, dass die Unterteilung der Schulhauswartstellen in Schulhauswart/in grosse Anlagen, Schulhauswart/in mittlere Anlagen und Schulhauswart/in kleine Anlagen sowie die Zuweisung der Schulhauswartstellen zu den betreffenden Stellenbeschreibungen auf sachlichen Gründen beruhen. Sie verletzen folglich weder das Rechtsgleichheitsgebot noch das Willkürverbot.
5.1 Betreffend die Selbständigkeit entsprechen die Anforderungen der Stelle Schulhauswart/in mittlere Anlagen gemäss der Vorinstanz denjenigen der Modellumschreibung 1006.09 (Regierungsratsbeschluss vom 14. Juni 2016 E. 2.3). Der Rekurrent macht geltend, die Bewältigung seiner Aufgaben und die Gewährleistung eines ordentlichen Schulbetriebs seien nur mit einem mittleren Entscheidungsfreiraum möglich, insbesondere weil er Ansprechperson für Lehrkräfte, Schüler und andere externe Nutzer sei. Diese Auffassung ist unzutreffend. Zunächst ist festzuhalten, dass in den Modellumschreibungen eine abstrakte Fachsprache verwendet wird, mit der das Anforderungsniveau einzelner Funktionen von Lohnklasse 1 bis 28 beschrieben wird. Die Wertungen entsprechen daher nicht dem üblichen Verständnis, sondern sind jeweils im Verhältnis zu einer Stelle in Lohnklasse 28 zu sehen. Folglich ist ein kleiner Entscheidungsfreiraum im Verhältnis zu einer Stelle in Lohnklasse 28 klein (Erläuterungen zum Einreihungsplan und den Modellumschreibungen). Hinsichtlich des Entscheidungsfreiraums werden Unterkategorien von „sehr klein“ bis „sehr gross“ unterschieden und umschreibt „kleiner“ die dritte Kategorie (Systempflege, Erläuterungen zur Stellenzuordnung, S. 6 f.). In der Lohnklasse 28 befinden sich z.B. die Mitglieder des Regierungsrats (§ 25 OG). Im Quervergleich leuchtet es daher ohne Weiteres ein, dass der Entscheidungsfreiraum eines Schulhauswarts einer kleinen oder mittleren Anlage als „kleiner“ qualifiziert wird. Wie der Zentrale Personaldienst zu Recht festhält, besteht beim Reinigen und Unterhalten der Räumlichkeiten, den regelmässigen Kontrollgängen und den kleineren Steuerungseingriffen ein kleines Mass an Autonomie beim Treffen von Entscheidungen (Vernehmlassung Ziff. III.B.2). Weshalb der Umstand, dass der Stelleninhaber für bestimmte Belange Ansprechperson für Nutzer des Schulhauses ist, den Schluss auf einen bestimmten Entscheidungsfreiraum zulassen sollte, ist nicht nachvollziehbar.
5.2 Die Anforderungen der Stelle Schulhauswart/in mittlere Anlagen bezüglich Flexibilität, Kommunikationsfähigkeit, Kooperations- und Teamfähigkeit, Führung, Führungsunterstützung und Wissen entsprechen denjenigen der Modellumschreibung 1006.11 (Regierungsratsbeschluss vom 14. Juni 2016 E. 2.3).
5.3 Gemäss der Verfügung des Zentralen Personaldienstes vom 21. August 2015 (Rekursbeilage 12) erfüllt die Stelle Schulhauswart/in mittlere Anlagen in Bezug auf Kenntnisse und Fertigkeiten die Anforderungen der Modellumschreibung 1006.11. Gemäss der Stellungnahme des Zentralen Personaldienstes vom 11. Dezember 2015 (Rekursbeilage 16) wird das Anforderungsniveau der Lohnklasse 11 nur knapp erreicht, weil sich die erhöhten Kenntnisse der Prozesse und Abläufe nicht nur auf die Dienststelle, sondern sogar primär auf die Schulanlage, höchstens jedoch auf das Rayon, die Gruppe, der die Anlage zugeordnet ist, beschränken. Gemäss der Vorinstanz entsprechen die Anforderungen der Stelle Schulhauswart/in mittlere Anlagen hingegen nicht vollumfänglich denjenigen der Modellumschreibung 1006.11, weil diese erhöhte Kenntnisse der Prozesse und Abläufe vorwiegend innerhalb einer Dienststelle verlangt und sich die erhöhten Kenntnisse der Prozesse und Abläufe eines Schulhauswarts mittlere Anlagen nur auf eine Schulanlage oder einen Rayon und nicht auf eine Dienststelle beziehen (Regierungsratsbeschluss vom 14. Juni 2016 E. 2.3). Dies ist zutreffend. Eine Dienststelle entspricht einer grossen Organisationseinheit, im vorliegenden Fall der Abteilung Raum und Anlagen. Die Stelle Schulhauswart/in mittlere Anlagen erfordert keine Kenntnisse dieser gesamten Dienststelle, sondern nur eines Rayons mehrerer Schulhäuser (Vernehmlassung Ziff. III.B.7).
5.4 Gemäss der Vorinstanz entsprechen die Anforderungen der Stelle Schulhauswart/in mittlere Anlagen bezüglich Beanspruchungen und Arbeitsbedingungen der Modellumschreibung 1006.09 (Regierungsratsbeschluss vom 14. Juni 2016 E. 2.3). Der Inhaber einer Stelle gemäss Modellumschreibung 1006.09 ist manchmal gewissen Beeinträchtigungen durch die funktionsbedingte Arbeitszeit ausgesetzt, derjenige einer Stelle gemäss Modellumschreibung 1006.11 oft erhöhten Beeinträchtigungen. Mitarbeitende, die Hauswartsfunktionen innehaben, werden für die ausserhalb des ordentlichen Schulbetriebs geleistete Arbeit, die durch die Benutzung der Anlagen durch Vereine oder sonstige Dritte entsteht, gemäss § 12 Abs. 1 der Verordnung betreffend Zulagen gemäss § 15a Lohngesetz (Zulagenverordnung; SG 164.410) mit einer Zulage entschädigt. Da die Beeinträchtigung durch die Benutzung der Anlage durch Dritte somit bereits zusätzlich entschädigt wird, kann sie bei der Stellenbewertung entgegen der Auffassung des Rekurrenten nicht nochmals berücksichtigt werden. Bei dieser ist nur die vom Schulbetrieb ausgehende Arbeitszeitbelastung zu berücksichtigen (Vernehmlassung Ziff. III.B.8). Die täglich zu leistende Arbeitszeit ist von den Mitarbeitern der Verwaltung des Kantons Basel-Stadt zwischen 06:00 und 20:00 Uhr zu erbringen, falls der Betrieb nicht andere Arbeitszeiten erfordert (§ 4 Verordnung zur Arbeitszeit der Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter des Kantons Basel-Stadt [Arbeitszeitverordnung, SG 162.200]). Für die Mitarbeiter gilt grundsätzlich die Fünf-Tage-Woche und die wöchentliche Arbeitszeit wird in der Regel von Montag bis Freitag erbracht (§ 5 Abs. 1 und 2 Arbeitszeitverordnung). Zulagen für von der Norm abweichende Arbeitszeit sind aber nur für Nacht-, Sonntags- und Feiertagsarbeit sowie Pikett vorgesehen (§ 23 ff. Arbeitszeitverordnung). Der Zentrale Personaldienst stellt deshalb zu Recht fest, dass Veranstaltungen von Montag bis Samstag zwischen 06:00 bis 20:00 Uhr während der normalen Arbeitszeit stattfinden (Vernehmlassung Ziff. III.B.8). Im Belegungsplan der B____schule (Rekursbeilage 25) finden sich im Jahr 2015 höchstens 9 und im Jahr 2016 höchstens 11 und damit nur vereinzelte schulische Veranstaltungen ausserhalb der normalen Arbeitszeiten. Zudem wird die Beeinträchtigung durch die Arbeit im Zusammenhang mit diesen Veranstaltungen dadurch gemindert, dass sie lange im Voraus feststehen. Aus den Angaben des Rekurrenten (Rekurs Ziff. 54) und den von diesem eingereichten Antragsformularen (Rekursbeilage 26) ergibt sich, dass der Aufenthalt von mehr als fünf Schülern und einer Lehrperson ausserhalb der offiziellen Öffnungszeiten von Montag bis Freitag zwischen 07:00 und 18:00 Uhr mit Formularen beantragt, vom Konrektorat bewilligt und vom Rekurrenten zur Kenntnis genommen werden muss. Den vom Rekurrenten eingereichten Antragsformularen ist zu entnehmen, dass es in diesem Zusammenhang im Jahr 2015 nur zu 2 und im Jahr 2016 zu 9 Einsätzen ausserhalb der normalen Arbeitszeit gekommen ist. Auch unter Mitberücksichtigung dieser Einsätze erleidet der Schulhauswart der B____schule durch funktionsbedingte spezielle Arbeitszeiten nicht mehr als manchmal gewisse Beeinträchtigungen. Etwas Anderes ergibt sich auch nicht aus den unbelegten weitergehenden Behauptungen des Rekurrenten.
5.5 Zusammenfassend entsprechen die Anforderungen der Stelle Schulhauswart/in mittlere Anlagen damit bezüglich 2 Unterkompetenzen denjenigen der Modellumschreibung 1006.09, bezüglich 6 Unterkompetenzen denjenigen der Modellumschreibung 1006.11 und bezüglich 1 Unterkompetenz teilweise denjenigen der Modellschreibung 1006.11. Unter diesen Umständen ist die Feststellung der Vorinstanz, die Stelle entspreche den Anforderungen der Richtposition 1006.10 (Regierungsratsbeschluss vom 14. Juni 2016 E. 2.3), nicht zu beanstanden. Um in eine nicht mit einer Modellumschreibung umschriebene Richtposition eingereiht zu werden, muss eine Stelle mindestens die Anforderungen der Modellumschreibung der darunter liegenden Richtposition und zusätzlich einen Teil der Anforderungen der Modellumschreibung der darüber liegenden Richtposition erfüllen (vgl. VGE VD.2011.190 vom 18. Dezember 2012 E. 3.1). Eine Stelle, welche die Anforderungen der Modellumschreibung einer Richtposition voll erfüllt und zusätzlich in wesentlichen Teilen das Anforderungsniveau der nächsthöheren Modellumschreibung erreicht, ist in die nicht umschriebene Richtposition zwischen den beiden Modellumschreibungen einzureihen (vgl. Erläuterungen zum Einreihungsplan und den Modellumschreibungen). Für die Einreihung in eine umschriebene Richtposition genügt es nicht, dass die Anforderungen der nächsttieferen Modellumschreibung übertroffen und die Anforderungen der zugehörigen Modellumschreibung teilweise erfüllt werden. Für die Einreihung in eine umschriebene Richtposition müssen die Anforderungen der betreffenden Modellumschreibung vielmehr vollumfänglich erfüllt sein (VGE VD.2012.32/VD.2012.33/VD.2012.34/VD.2012.35 vom 31. Mai 2013 E. 4.1).
5.6 Gemäss der Vorinstanz eignen sich die Stellen Technischer Hauswart 1 und Stv. Sicherheitsanlagen im Waaghof, Technischer Hauswart 2 im Waaghof und Hauswart/in mit Ausbildungsfunktion, Sonderschulheim zur Hoffnung zum Quervergleich mit der Stelle Schulhauswart/in mittlere Anlagen. Entgegen der Behauptung des Rekurrenten wird im angefochtenen Entscheid auch begründet, weshalb diese Stellen für einen Quervergleich geeignet sind (Regierungsratsbeschluss vom 14. Juni 2016 E. 2.4; vgl. die ergänzende Begründung in der Vernehmlassung Ziff. III.B.9). Hingegen begründet der Rekurrent mit keinem Wort, weshalb sich die ebenfalls in der Lohnklasse 10 eingereihten Stellen Technischer Hauswart 2 im Waaghof und Hauswart/in mit Ausbildungsfunktion, Sonderschulheim zur Hoffnung für einen Quervergleich nicht eignen sollten. Bezüglich der Stelle Technischer Hauswart 1 und Stv. Sicherheitsanlagen im Waaghof macht der Rekurrent geltend, deren höhere Einreihung in der Lohnklasse 11 lasse sich entgegen der Vorinstanz nicht mit den erhöhten Anforderungen an die Sicherheit begründen, weil ein allfälliger Fehler beim Schlüsseldienst aufgrund der architektonischen Sicherheitsmassnahmen keine gravierenden Auswirkungen zeitigen würde und die Verantwortung des Rekurrenten keinesfalls geringer sei, weil eine nicht verschlossene Türe unmittelbar dazu führen könnte, dass unbefugte in die Schulanlage eindringen könnten und die Gefahr von Vandalismus, Brand oder Diebstahl bestünde. Dieser Einwand ist unbegründet. Der Technische Hauswart 1 und Stv. Sicherheitsanlage Waaghof ist nicht für das Schliessen zuständig. Seine Sicherheitsaufgaben umfassen vielmehr die Verantwortlichkeit für die optimale Funktionstüchtigkeit aller Sicherheitsanlagen im Waaghof bei Abwesenheit, die Kontrolle der ausgeführten Arbeiten von Dritten auf die Funktionstüchtigkeit und die Betreuung der Zutrittsregelung inklusive Badgeverwaltung der Zutritte und Zeiterfassung exkl. E3 (Stellenbeschreibung Technischer Hauswart 1 und Stv. Sicherheitsanlagen im Waaghof [Vernehmlassungsbeilage 9]). Dass das Entweichen eines gefährlichen Schwerverbrechers aus einem Gefängnis viel schwerwiegender wäre als das Eindringen eines Unbefugten in eine Schulanlage ist offensichtlich.
Aus den vorstehenden Ausführungen folgt, dass die im Rahmen des Projektes Systempflege vorgenommene Überführung der Stelle „Schulhauswart/in mittlere Anlagen“ in Lohnklasse 10 nicht zu beanstanden ist. Der Rekurs ist daher abzuweisen. Bei diesem Ausgang des Verfahrens hat der Rekurrent gemäss § 30 Abs. 1 VRPG dessen Kosten zu tragen.
Demgemäss erkennt das Verwaltungsgericht (Dreiergericht):
://: Der Rekurs wird abgewiesen.
Der Rekurrent trägt die ordentlichen Kosten des verwaltungsgerichtlichen Rekursverfahrens mit einer Gebühr von CHF 1‘000.– inklusive Auslagen.
Mitteilung an:
Rekurrent
Regierungsrat des Kantons Basel-Stadt
Zentraler Personaldienst
Überführungskommission
APPELLATIONSGERICHT BASEL-STADT
Die Gerichtsschreiberin
Dr. Salome Stähelin
Rechtsmittelbelehrung
Gegen diesen Entscheid kann unter den Voraussetzungen von Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes (BGG) innert 30 Tagen seit schriftlicher Eröffnung Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten erhoben werden. Die Beschwerdeschrift ist fristgerecht dem Bundesgericht (1000 Lausanne 14) einzureichen. Für die Anforderungen an deren Inhalt wird auf Art. 42 BGG verwiesen. Über die Zulässigkeit des Rechtsmittels entscheidet das Bundesgericht.
Ob an Stelle der Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten ein anderes Rechtsmittel in Frage kommt (z.B. die subsidiäre Verfassungsbeschwerde an das Bundesgericht gemäss Art. 113 BGG), ergibt sich aus den anwendbaren gesetzlichen Bestimmungen. Wird sowohl Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten als auch Verfassungsbeschwerde erhoben, sind beide Rechtsmittel in der gleichen Rechtsschrift einzureichen.