Appellationsgericht
des Kantons Basel-Stadt
als Verwaltungsgericht Dreiergericht
VD.2016.112
URTEIL
vom 12. Januar 2017
Mitwirkende
Dr. Stephan Wullschleger, lic. iur. André Equey, Dr. Cordula Lötscher
und Gerichtsschreiberin lic. iur. Michèle Babst
Beteiligte
A____ Rekurrentin
[...]
gegen
Sozialhilfe Riehen
Wettsteinstrasse 1, 4125 Riehen
Gegenstand
Rekurs gegen einen Beschluss des Gemeinderats Riehen
vom 19. April 2016
betreffend Mietanteil
Sachverhalt
A____ zog am
Mit E-Mail vom 21. Oktober 2015 wandte sich A____ an die Sozialhilfe Riehen und machte geltend, dass sie und ihre Mitbewohnerin B____ den Mietvertrag zwar zusammen unterzeichnet hätten, Frau B____ aber gar nie in die Wohnung eingezogen sei. Die Kündigung von Frau B____ sei allerdings seitens des Vermieters nicht akzeptiert worden. Ihr Anteil solle von der Sozialhilfe übernommen werden, bis eine Kündigung rechtsgültig werde. Mit E-Mail vom 27. Oktober 2015 ergänzte A____, dass ihr – wenn daran festgehalten werde, dass sie alleinige Mieterin sei – der Grundbedarf für den Lebensunterhalt für einen Einpersonenhaushalt zustehe. Darauf verfügte die Sozialhilfe Riehen am 2. November 2015, dass die Differenz des Grundbetrags zwischen einem Ein- und einem Zweipersonenhaushalt für die Monate Juli 2015 bis November 2015 im Umfang von insgesamt CHF 1‘157.50 an A____ überwiesen werde und dass die Differenz des Mietzinsbetrags zwischen einem Ein- und einem Zweipersonenhaushalt für die Monate Juli 2015 bis November 2015 im Umfang von insgesamt CHF 1‘200.- dem Vermieter ihrer Wohnung überwiesen werde. Für den Monat Juni 2015 wurde keine sozialhilferechtliche Unterstützung gewährt.
Mit Eingabe vom 17. November 2015 reichte A____ gegen die Verfügung vom 2. November 2015 Rekurs beim Gemeinderat Riehen ein und beanstandete sinngemäss die Einstellung der Sozialhilfe für Juni 2015, die Annahme eines Einpersonenhaushalts erst ab Juli 2015 sowie die übernommene Höhe des Mietzinsanteils Der Gemeinderat Riehen hiess den Rekurs mit Entscheid vom 19. April 2016 teilweise gut und wies die Sozialhilfebehörde an, der Rekurrentin die Unterstützungsleistungen für den Monat Juni 2015 unter Anrechnung des Passagelohns auszubezahlen. In den übrigen Punkten wurde der Rekurs abgewiesen, soweit drauf eingetreten wurde.
Dagegen meldete A____ am 22. April 2016 Rekurs beim Regierungsrat an und reichte am 26. April 2016 die Begründung ein, worin sie die Übernahme des effektiven Mietzinses beantragte. Der Regierungsrat überwies den Rekurs am 12. Mai 2016 dem Appellationsgericht zum Entscheid. Mit Vernehmlassung vom 12. September 2016 beantragte die Gemeinde Riehen, auf den Rekurs sei unter Kostenfolgen zulasten der Rekurrentin nicht einzutreten, eventualiter sei der Rekurs abzuweisen. Die Tatsachen und Parteistandpunkte ergeben sich, soweit sie von Bedeutung sind, aus den nachfolgenden Erwägungen.
Erwägungen
1.1 Gemäss § 26 Abs. 1 des Gemeindegesetzes (SG 170.100) kann gegen letztinstanzliche Verfügungen der Gemeindebehörden nach den Bestimmungen des Organisationsgesetzes (OG, SG 153.100) Rekurs an den Regierungsrat erhoben werden. Dieser kann den Rekurs gemäss § 12 des Verwaltungsrechtspflegegesetzes (VRPG, SG 270.100) und § 42 OG an das Verwaltungsgericht überweisen. Dessen funktionelle und sachliche Zuständigkeit zur Beurteilung des vorliegenden Rekurses ist damit gegeben. Die Rekurrentin ist als Adressatin vom angefochtenen Entscheid unmittelbar berührt und hat ein schutzwürdiges Interesse an dessen Aufhebung oder Abänderung, weshalb sie gemäss § 13 Abs. 1 VRPG zum Rekurs legitimiert ist.
1.2 Die Kognition des Verwaltungsgerichts richtet sich nach der allgemeinen Vorschrift von § 8 VRPG. Danach prüft das Gericht, ob die Verwaltung öffentliches Recht nicht oder nicht richtig angewendet, den Sachverhalt unrichtig festgestellt, wesentliche Form- oder Verfahrensvorschriften verletzt oder ihr Ermessen überschritten oder missbraucht hat.
1.3 Im Falle von Streitigkeiten über zivilrechtliche Ansprüche und Verpflichtungen im Sinne von Art. 6 Ziff. 1 der EMRK findet gemäss § 25 Abs. 2 VRPG eine mündliche Verhandlung statt, sofern die Parteien nicht darauf verzichten. Sozialhilferechtliche Leistungen sind zivilrechtliche Ansprüche i.S.v. Art. 6 Ziff. 1 EMRK, soweit das anwendbare Recht einen Anspruch darauf verleiht (VGE VD.2015.15 vom 17. Juli 2015 E. 1.4). Der Verzicht auf den Anspruch auf eine mündliche öffentliche Verhandlung gemäss Art. 6 Ziff. 1 EMRK kann ausdrücklich oder stillschweigend erfolgen (BGE 134 I 331 E. 2.1 S. 332; VGE VD.2011.204 vom 13. März 2013 E. 1.2). Da die Parteien auch stillschweigend auf ihren Anspruch auf eine mündliche öffentliche Verhandlung verzichten können, haben sie in jenen Verfahren, für die das anwendbare Prozessrecht eine solche nicht zwingend vorschreibt, einen dahingehenden Verfahrensantrag zu stellen. Wenn sie dies unterlassen, wird angenommen, sie hätten auf ihren Anspruch verzichtet (BGE 134 I 331 E. 2.3 S. 333 und E. 2.3.2 S. 334 f.).
Am 15. September 2016 hat der Verfahrensleiter verfügt, dass die Vernehmlassung der Gemeinde Riehen vom 12. September einschliesslich Beilagen zur Kenntnis an die Rekurrentin geht und diese Gelegenheit erhält, innert Frist bis zum 7. Oktober 2016 eine Replik einzureichen oder die Durchführung einer öffentlichen Parteiverhandlung zu beantragen. Am 8. August 2016 hatte die Rekurrentin dem Appellationsgericht telefonisch mitgeteilt, dass sie per 1. September 2016 ihren Wohnsitz an der Adresse […] haben werde. Zudem ist die Rekurrentin seit dem 6. September 2016 an dieser Adresse gemeldet. Die Verfügung ist deshalb mit eingeschriebener Post gültig an diese Adresse versendet worden. Da sie von der Rekurrentin innert der Abholfrist nicht abgeholt worden ist, gilt sie als zugestellt. Da die Rekurrentin trotz dieser Zustellfiktion vom Inhalt der Verfügung keine Kenntnis genommen und mit Schreiben vom 21. September 2016 geltend gemacht hat, sie sei im September 2016 nicht in […] gewesen, hat der Verfahrensleiter ihr mit Verfügung vom 7. Oktober 2016 die Fristen zur Einreichung einer Replik oder zur Beantragung einer öffentlichen Parteiverhandlung bis am 28. bzw. 21. Oktober 2016 erstreckt. Auch diese Verfügung ist mit eingeschriebener Post an die korrekte Adresse der Rekurrentin gesendet und von dieser nicht abgeholt worden. Damit gilt auch die Verfügung vom 7. Oktober 2016 als zugestellt. Indem die Rekurrentin beide Verfügungen in Verletzung ihrer prozessualen Obliegenheiten nicht abgeholt hat, hat sie auf die Durchführung einer mündlichen öffentlichen Verhandlung stillschweigend verzichtet. Folglich kann der vorliegende Entscheid auf dem Zirkulationsweg gefällt werden.
2.1 Wer bedürftig ist, hat gemäss § 4 Abs. 1 des Sozialhilfegesetzes (SHG, SG 890.100) Anspruch auf wirtschaftliche Hilfe. Die wirtschaftliche Hilfe erstreckt sich auf die Sicherung des sozialen Existenzminimums (§ 7 Abs. 1 SHG). Das zuständige Departement regelt nach Rücksprache mit den Gemeinden das Mass der wirtschaftlichen Hilfe, wobei es sich an den Richtlinien der Schweizerischen Konferenz für Sozialhilfe orientiert (§ 7 Abs. 3 SHG). Gestützt darauf hat das Departement für Wirtschaft, Soziales und Umwelt des Kantons Basel-Stadt die Unterstützungsrichtlinien (URL) erlassen. Nach Ziff. 10.4.1 URL werden für Mietzinse oder Mietzinsanteile exkl. Nebenkosten die effektiven Kosten übernommen, wobei Maximalwerte für eine Person von CHF 700.–, für zwei Personen von CHF 1‘000.– gelten. Übersteigen die effektiven Kosten die genannten Kostengrenzwerte, können die effektiv anfallenden Kosten maximal während sechs Monaten übernommen werden.
2.2 Verfügungen, mit denen eine Gemeinde hilfesuchenden Personen Sozialhilfe ausrichtet, sind Dauerverfügungen. Sie legen das Rechtsverhältnis zwischen der hilfebedürftigen Person und dem zuständigen Gemeinwesen aufgrund eines bestimmten Sachverhalts zu einem bestimmten Zeitpunkt auf eine bestimmte oder unbestimmte Zeitdauer fest. Solche Verfügungen entfalten Rechtsfolgen in die Zukunft. Die einmal getroffene Regelung über die materielle Hilfe wird nach unbenutztem Ablauf der Rechtsmittelfrist materiell rechtskräftig bzw. rechtsbeständig mit der Folge, dass die Sozialbehörden an die Verfügung gebunden sind.
Eine rechtskräftige Verfügung kann auf Gesuch eines Betroffenen durch die erstinstanzlich zuständige Behörde in Wiedererwägung gezogen werden. Beim Gesuch um Wiedererwägung handelt es sich grundsätzlich nicht um ein förmliches Rechtsmittel, sondern um einen blossen Rechtsbehelf, der weder an Fristen noch an eine bestimmte Form gebunden ist. Ein Anspruch auf Eintreten auf ein Wiedererwägungsgesuch besteht nur, wenn sich die Umstände seit dem ersten Entscheid wesentlich geändert haben oder bei ursprünglicher Fehlerhaftigkeit der Verfügung, wenn die Gesuchstellerin erhebliche Tatsachen oder Beweismittel anführt, die ihr im früheren Verfahren nicht bekannt gewesen sind oder die schon damals geltend zu machen für sie unmöglich gewesen ist oder keine Veranlassung bestanden hat. Das Wiedererwägungsgesuch darf jedoch nicht dazu dienen, rechtskräftige Verfügungen immer wieder in Frage zu stellen oder gesetzliche Vorschriften über die Rechtsmittelfristen zu umgehen (Schwank, Das verwaltungsinterne Rekursverfahren des Kantons Basel-Stadt, Diss. Basel 2003, S. 44 f.; vgl. BGE 136 II 177 E. 2.1 S. 181). Das Nichteintreten auf ein Wiedererwägungsgesuch und die Abweisung eines Wiedererwägungsgesuchs sind Verfügungen und damit zulässige Anfechtungsobjekte. Gegen ein Nichteintreten kann der Rechtsmittelweg aber nur mit der Begründung beschritten werden, die Behörde habe zu Unrecht die Eintretensvoraussetzungen verneint (vgl. Schwank, a.a.O., S. 45; Kölz/Häner/Bertschi, Verwaltungsverfahren und Verwaltungsrechtspflege des Bundes, 3. Aufl., Zürich/Basel/Genf 2013, N 746 f.).
2.3 Die Rekurrentin beantragt mit dem vorliegenden Rekurs die Übernahme von B____s Mietzinsanteil sowie die Übernahme des effektiven Mietzinses (CHF 1'800.– inkl. Nebenkosten).
Die Verfügung vom 13. April 2015, mit welcher die Sozialhilfe Riehen für die Rekurrentin unter anderem Wohnungskosten mit Nebenkosten von CHF 600.– festgestellt hat, ist in Rechtskraft erwachsen. Die Wohnungskosten mit Nebenkosten von insgesamt CHF 600.– entsprechen dem halben Kostengrenzwert für einen Zweipersonenhaushalt gemäss der Unterstützungsrichtlinien (CHF 500.–) zuzüglich der Hälfte der Nebenkosten gemäss Mietvertrag.
Gemäss Verfügung vom 2. November 2015 hat die Sozialhilfe Riehen wiedererwägungsweise die Fragen geprüft, ob die Rekurrentin Anspruch auf den Grundbedarf und die Wohnungskosten für einen Einpersonenhaushalt oder Zweipersonenhaushalt hat, ob die Sozialhilfe Riehen auch den Mietzinsanteil von B____ übernehmen muss und ob der Rekurrentin die Unterstützung für Juni 2015 zu Recht verweigert worden ist. Die Frage, ob ausnahmsweise der effektive Mietzins zu übernehmen ist, hat die Sozialhilfe Riehen nicht geprüft, sondern die Berechnungsgrundlagen nur insoweit angepasst, dass sie als Wohnungskosten den Kostengrenzwert für einen Einpersonenhaushalt von CHF 700.– und die gesamten Nebenkosten von CHF 200.– eingesetzt hat. Damit ist die Sozialhilfe Riehen auf das sinngemässe Wiedererwägungsgesuch der Rekurrentin vom 27. Oktober 2015 betreffend die ausnahmsweise Übernahme des effektiven Mietzinses nicht eingetreten.
Somit kann die Rekurrentin im vorliegenden Verfahren nur rügen, die Sozialhilfe Riehen habe die Eintretensvoraussetzungen zu Unrecht verneint. Zu prüfen ist demnach, ob sich der Sachverhalt in einer Art geändert hat, dass eine Anpassung der ursprünglichen Verfügung notwendig war bzw. ob neue erhebliche Tatsachen oder Beweismittel vorliegen, die der Rekurrentin im früheren Verfahren nicht bekannt gewesen sind oder die schon damals geltend zu machen für sie unmöglich gewesen ist oder keine Veranlassung bestanden hat.
2.4
2.4.1 Der Verfügung vom 13. April 2015 lag die Annahme zugrunde, die Rekurrentin wohne in einem Zweipersonenhaushalt. Diese Annahme basierte auf dem von der Rekurrentin eingereichten Mietvertrag für eine 4 ½-Zimmer-Wohnung, den sie zusammen mit B____ unterzeichnet hatte. Anlässlich des Erstaufnahmegesprächs gab die Rekurrentin an, dass die Mitmieterin zwar nicht in die gemeinsam gemietete Wohnung eingezogen sei, dass sie jedoch bereits eine neue Mietpartei gefunden habe. Am 24. April 2015 teilte C____ der Sozialhilfe mit, dass er vor einigen Tagen bei der Rekurrentin eingezogen sei. Mit E-Mail vom 19. Mai 2015 hat die Rekurrentin der Sozialhilfebehörde erklärt, die Miete werde von ihr und C____ mit ihrem Grundbedarf derart aufgestockt, dass der Mietzins komplett gedeckt sei.
2.4.2 Die Umstände haben sich vorliegend insofern verändert, dass die Rekurrentin ab Juli 2015 nicht mehr in einem Zweipersonenhaushalt lebte, sondern alleine. Diesbezüglich ist die Sozialhilfebehörde auch zu Recht auf das Wiedererwägungsgesuch eingetreten. Allein aus dieser Konstellation ergeben sich aber keine veränderten Verhältnisse hinsichtlich der Frage, ob die effektiven Mietkosten, die über dem Grenzwert liegen, zu berücksichtigen sind. Gemäss Ziff. 10.4.2 URL kann für die Wohnungskosten ausnahmsweise ein höherer Grenzwert angewendet oder der effektive Mietzins übernommen werden. Eine Ausnahme können etwa die Gesundheitssituation oder die familiäre und soziale Situation begründen. Wesentliche Veränderungen in Bezug auf die gesundheitliche, familiäre oder soziale Situation oder ähnliches, die sich seit April 2015 ergeben haben und die rechtserheblich wären, sind vorliegend aber weder ersichtlich noch von der Rekurrentin dargetan.
2.4.3 Fraglich ist demnach noch, ob neue erhebliche Tatsachen oder Beweismittel genannt wurden, die der Rekurrentin im früheren Verfahren nicht bekannt waren, oder die geltend zu machen für sie damals nicht möglich war bzw. keine Veranlassung bestand. Mit E-Mail vom 21. Oktober 2015 hat sich die Rekurrentin nur darüber beklagt, dass die Differenz zwischen ihrem effektiven Mietzinsanteil und dem Grenzwert nicht von ihrem Grundbedarf abgezogen und der Vermieterin ihr ganzer Mietzinsanteil überwiesen werde. Damit hat sie noch nicht beanstandet, dass die Sozialhilfe die Wohnkosten nur im Umfang des Grenzwerts übernommen hat. Die Rekurrentin hat erstmals mit E-Mail vom 27. Oktober 2015 geltend gemacht, B____ und sie hätten gemäss URL aus gesundheitlichen und sozialen Gründen Anspruch auf Übernahme des effektiven Mietzinses. In ihrem Rekurs verweist sie insbesondere auf ihre lange Obdachlosigkeit sowie auf eine Tätigkeit […], der sie in der Wohnung nachgehen wolle. Damit bezieht sie sich aber nicht auf neue Tatsachen oder Beweismittel, die sie nicht bereits im erstinstanzlichen Verfahren hätte vorbringen können. Der Rekurrentin war bereits zu Mietbeginn bewusst, dass die Sozialhilfe nicht die effektiven Mietkosten übernehmen werde, sodass sie die Miete zusammen mit C____ mit ihrem Grundbedarf aufstocken wollte, wie sie auch mit E-Mail vom 19. Mai 2015 erklärte. Mit einem Widererwägungsgesuch kann aber nicht nachgeholt werden, was auf dem Rechtsmittelweg verpasst wurde. Da keine neue erhebliche Tatsachen oder Beweismittel vorgebracht wurden, die der Rekurrentin im früheren Verfahren nicht bekannt gewesen sind oder die schon damals geltend zu machen für sie unmöglich gewesen ist oder keine Veranlassung bestanden hat, musste die Sozialhilfe Riehen die Übernahme der effektiven Mietkosten nicht erneut überprüfen.
Im Übrigen ist der Entscheid des Sozialhilfe Riehen auch in der Sache nicht zu beanstanden. Gemäss Ziff. 10.4.1 URL können die effektiv anfallenden Kosten maximal während sechs Monaten übernommen werden, wenn die effektiven Wohnkosten die Kostengrenzwerte übersteigen. Dass die Voraussetzungen der Übernahme der effektiven Kosten gemäss dieser Bestimmungen nicht erfüllt sind, hat die Vorinstanz überzeugend dargelegt (vgl. Entscheid vom 19. April 2016 E. 8). Gemäss Ziff. 10.4.2 URL kann insbesondere aufgrund der Gesundheitssituation oder der familiären und sozialen Situation ausnahmsweise ein höherer Grenzwert angewendet oder der effektive Mietzins übernommen werden, wobei Entscheidungen über Ausnahmen restriktiv zu handhaben und stets zu befristen sind. Aufgrund der Systematik und des Zwecks ist davon auszugehen, dass diese Ausnahmebestimmung unabhängig von Ziff. 10.4.1 URL anwendbar ist. Die Rekurrentin macht zwar gesundheitliche und soziale Probleme geltend. Bei objektiver Betrachtungsweise ist aber nicht ersichtlich, weshalb wegen dieser Probleme bei der Rekurrentin ein Bedarf nach einer Wohnung bestehen könnte, deren Mietzins die Kostengrenzwerte gemäss Ziff. 10.4.1 URL übersteigt. Es erscheint vielmehr offensichtlich, dass die 4 ½-Zimmerwohnung mit 99 m2 mit Balkon sowie Waschmaschine/Tumbler selbst bei Bewohnung durch zwei Personen das für eine Sozialhilfebezügerin angemessene Mass deutlich übersteigt.
Soweit die Rekurrentin vorbrachte, die Sozialhilfe Riehen hätte auch den Mietzinsanteil von B____ übernehmen müssen, da auch diese bedürftig sei, ist die Sozialhilfebehörde zu Recht nicht auf das Wiedererwägungsgesuch eingetreten, da die Rekurrentin nicht legitimiert ist, sozialhilferechtliche Ansprüche von Drittpersonen geltend zu machen. Dasselbe gilt auch für den vorliegenden Rekurs.
2.5 Folglich ist es nicht zu beanstanden, dass die Sozialhilfe Riehen auf das sinngemässe Wiedererwägungsgesuch der Rekurrentin vom 27. Oktober 2015 betreffend die ausnahmsweise Übernahme des effektiven Mietzinses nicht eingetreten ist. Diesbezüglich erweist sich der Rekurs als unbegründet.
3.1 Gemäss der Verfügung vom 2. November 2015 überweist die Sozialhilfe Riehen den Differenzbetrag zwischen den neu anerkannten Wohnungskosten inklusive Nebenkosten von CHF 900.– und den bisher anerkannten Wohnungskosten inklusive Nebenkosten von CHF 600.– für die Zeit von Juli bis November 2015 dem Vermieter. Bei der Berechnung dieses Betrags hat die SH Riehen aber als Summe fälschlicherweise CHF 1‘200.– statt CHF 1‘500.– eingesetzt. Dementsprechend hat sie im Dispositiv der Verfügung angeordnet, dass dem Vermieter CHF 1‘200.– überwiesen werden. Auch wenn der Rechnungsfehler in der Begründung der Verfügung handschriftlich korrigiert worden ist, ist der Rekurs insoweit gutzuheissen und die Sozialhilfe Riehen zu verpflichten, die Differenz des Mietzinsbeitrags zwischen einem Ein- und einem Zweipersonenhaushalt für die Monate Juli 2015 bis November 2015 im Umfang von insgesamt CHF 1‘500.– dem Vermieter der Wohnung der Rekurrentin direkt zu überweisen, soweit dies nicht bereits erfolgt ist.
3.2 Im Übrigen ist der Rekurs abzuweisen, soweit darauf einzutreten ist. Aufgrund des geringfügigen Obsiegens der Rekurrentin und ihrer offensichtlichen Bedürftigkeit erscheint es angezeigt, auf die Erhebung ordentlicher Kosten für das verwaltungsgerichtliche Verfahren zu verzichten.
Demgemäss erkennt das Verwaltungsgericht (Dreiergericht):
://: In teilweiser Gutheissung des Rekurses wird die Sozialhilfe Riehen verpflichtet, die Differenz des Mietzinsbeitrags zwischen einem Ein- und einem Zweipersonenhaushalt für die Monate Juli 2015 bis November 2015 im Umfang von insgesamt CHF 1‘500.– dem Vermieter der Wohnung der Rekurrentin direkt zu überweisen, soweit dies nicht bereits erfolgt ist.
Im Übrigen wird der Rekurs abgewiesen, soweit darauf eingetreten wird.
Für das verwaltungsgerichtliche Rekursverfahren werden keine ordentlichen Kosten erhoben.
Mitteilung an:
Rekurrentin
Sozialhilfe Riehen
Gemeinderat Riehen
Regierungsrat Basel-Stadt
APPELLATIONSGERICHT BASEL-STADT
Die Gerichtsschreiberin
lic. iur. Michèle Babst
Rechtsmittelbelehrung
Gegen diesen Entscheid kann unter den Voraussetzungen von Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes (BGG) innert 30 Tagen seit schriftlicher Eröffnung Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten erhoben werden. Die Beschwerdeschrift ist fristgerecht dem Bundesgericht (1000 Lausanne 14) einzureichen. Für die Anforderungen an deren Inhalt wird auf Art. 42 BGG verwiesen. Über die Zulässigkeit des Rechtsmittels entscheidet das Bundesgericht.
Ob an Stelle der Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten ein anderes Rechtsmittel in Frage kommt (z.B. die subsidiäre Verfassungsbeschwerde an das Bundesgericht gemäss Art. 113 BGG), ergibt sich aus den anwendbaren gesetzlichen Bestimmungen. Wird sowohl Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten als auch Verfassungsbeschwerde erhoben, sind beide Rechtsmittel in der gleichen Rechtsschrift einzureichen.