Appellationsgericht
des Kantons Basel-Stadt
als Verwaltungsgericht Dreiergericht
VD.2016.115
URTEIL
vom 16. November 2016
Mitwirkende
Dr. Stephan Wullschleger (Vorsitz), lic. iur. André Equey,
lic. iur. Barbara Schneider
und Gerichtsschreiber lic. iur. Aurel Wandeler
Beteiligte
Touring Club Schweiz (TCS) Rekurrentin
Sektion beider Basel, Uferstrasse 10, 4414 Füllinsdorf
gegen
Regierungsrat Basel-Stadt Rekursgegner
Staatskanzlei, Marktplatz 9, 4001 Basel
Gegenstand
Rekurs gegen einen Entscheid des Regierungsrats vom 3. Mai 2016
betreffend Wettsteinallee, Abschnitt Rheinfelderstrasse bis Riehenring, Planfestsetzungsbeschluss
Sachverhalt
Der Regierungsrat hat mit Planfestsetzungsbeschluss P160561 vom 3. Mai 2016 gestützt auf §§ 97, 98 und 106 des Bau- und Planungsgesetzes (BPG; SG 730.100) den Nutzungsplan / Erschliessungsplan Nr. 5755 des Tiefbauamts betreffend Umgestaltung der Wettsteinallee, Abschnitt Rheinfelderstrasse bis Riehenring inklusive des neuen generellen Strassenquerprofiles, genehmigt.
Mit dem Erschliessungsplan sollen im Zuge umfangreicher Sanierungsarbeiten an den Werkleitungen auf der Strassenseite der ungeraden Hausnummern eine durchgehende Reihe von zwölf Bäumen in Rabatten gepflanzt und zu diesem Zweck insgesamt zehn heute auf der Allmend bestehende Parkplätze aufgehoben werden. Zudem soll mit baulichen Massnahmen zur Erhöhung der Verkehrssicherheit eine einheitliche Strassenbreite von 5.30 m und eine Verschiebung und Absenkung der Trottoirränder in den Kreuzungsbereichen geschaffen werden.
Auf die Einsprache der Touring Club Schweiz (TCS), Sektion beider Basel (Rekurrentin), ist der Regierungsrat nicht eingetreten. Dieser Beschluss ist der Rekurrentin mit Schreiben vom 4. Mai 2016 eröffnet worden.
Gegen diesen Planfestsetzungsbeschluss richtet sich der mit Eingabe vom 13. Mai 2016 und 6. Juni 2016 erhobene und begründete Rekurs, mit dem die Rekurrentin dessen kosten- und entschädigungsfällige Aufhebung und die vorbehaltlose Streichung des geplanten Abbaus von zehn Parkplätzen und der Pflanzung von zwölf Bäumen beantragt. Das Bau- und Verkehrsdepartement beantragt mit Vernehmlassung vom 8. August 2016 in Vertretung des Regierungsrates die kosten- und entschädigungsfällige Abweisung des Rekurses, soweit auf diesen einzutreten sei. Mit Verfügung vom 10. August 2016 wies der Instruktionsrichter das Gesuch um Bewilligung der aufschiebenden Wirkung des Rekurses ab.
Die Verhandlung des Verwaltungsgerichts hat am 16. November 2016 stattgefunden und mit einem Augenschein begonnen. Teilgenommen haben Herr lic. iur. [...] für die Rekurrentin sowie für die Rekursgegnerin [...] vom Rechtsdienst des Bau- und Verkehrsdepartements, Frau [...] vom Hochbau- und Planungsamt, sowie [...] vom Tiefbauamt und [...] vom Amt für Mobilität. Als weiterer (selbständiger) Rekurrent in einem parallelen Verfahren hat Herr [...] teilgenommen. Anschliessend wurde die Verhandlung im Gerichtssaal weitergeführt. Für sämtliche Ausführungen wird auf das Protokoll des Augenscheins und der Verhandlung verwiesen. Die Tatsachen ergeben sich aus den angefochtenen Entscheiden und den nachfolgenden Erwägungen.
Erwägungen
1.1 Gemäss § 113 Abs. 1 BPG kann gegen Verfügungen und Entscheide im Planfestsetzungsverfahren nach den allgemeinen Bestimmungen Rekurs erhoben werden. Nach § 10 des Verwaltungsrechtspflegegesetzes (VRPG; SG 270.100) unterliegen Verfügungen des Regierungsrates der Beurteilung durch das Verwaltungsgericht. Damit ist dessen Zuständigkeit gegeben, wobei der Entscheid in die Spruchkompetenz des Dreiergerichts fällt (§ 92 Abs. 1 Ziff. 11 und § 99 Gerichtsorganisationsgesetz; SG 154.100).
Die Vorinstanz ist auf den Rekurs der Rekurrentin nicht eingetreten. Insoweit ist die Rekurrentin durch den angefochtenen Entscheid berührt und hat ein schutzwürdiges Interesse an der Aufhebung oder Änderung des angefochtenen Nichteintretensentscheids. Sie ist daher gemäss § 13 Abs. 1 VRPG zum Rekurs legitimiert. Auf den form- und fristgerecht eingereichten Rekurs ist somit einzutreten.
2.1 Die Rekurrentin hat als Verkehrsverband gegen den angefochtenen Erschliessungsplan Rekurs erhoben. Ein Fall eines besonderen, gesetzlich geregelten sogenannt ideellen Verbandsbeschwerderechts liegt nicht vor (BGE 136 II 539 E. 1.1 S. 541 ff.). Nach der Lehre und Rechtsprechung ist ein Verband grundsätzlich zur sogenannten egoistischen Verbandsbeschwerde berechtigt, wenn er juristische Persönlichkeit besitzt, der Verbandszweck gemäss Statuten in der Wahrnehmung der Interessen der Mitglieder besteht und ein enger Zusammenhang zwischen Verbandszweck und Streitgegenstand vorliegt. Zudem muss eine Mehrheit beziehungsweise eine Grosszahl der Mitglieder selber betroffen und ihrerseits zur Beschwerde berechtigt sein (vgl. Rhinow/Koller/Kiss/Thurnherr/Brühl-Moser, Öffentliches Prozessrecht, 3. Auflage 2014, Rz. 1103; Waldmann, Basler Kommentar zum Bundesgerichtsgesetz, Art. 89 Rz. 33-36; Häner, Die Beteiligten im Verwaltungsverfahren und Verwaltungsprozess, Zürich 2000, S. 366 ff.; BGE 136 II 539 E. 1.1 S. 541 ff m.w.H.). Das Bundesgericht hat im Fall eines Verkehrsverbandes die entsprechenden Anforderungen – für eine Anordnung, welche den rollenden Verkehr betraf – als erfüllt betrachtet, in welchem eine „ansehnliche Zahl von Mitgliedern (…) die mit der umstrittenen Beschränkung belegte Strasse mehr oder weniger regelmässig“ benutzte (so BGE 136 II 539 E. 1.1 S. 543 [Münsingen]). Weiter muss ein enger, unmittelbarer Zusammenhang zwischen dem statutarischen Vereinszweck und dem Gebiet bestehen, in welchem die fragliche Verfügung erlassen worden ist (BGE 136 II 539 E.1.1 S. 542). Diese Voraussetzungen gelten auch im Verwaltungs- und Verfassungsprozessrecht des Kantons Basel-Stadt (Wullschleger/Schröder, Praktische Fragen des Verwaltungsprozesses im Kanton Basel-Stadt, BJM 2005 294 f.; VGE VD.2015.109 vom 18. März 2016 E. 1.3, VD.2010.274 vom 3. Februar 2012 E. 1.3.2).
2.2 Die Rekurrentin bezweckt nach den Vereinsstatuten die Förderung der verkehrlichen Interessen ihrer Mitglieder, was den privaten wie auch den öffentlichen Verkehr betrifft. Dabei soll zugunsten der Vereinsmitglieder die sinnvolle und zweckmässige Befriedigung der Infrastrukturbedürfnisse sowie ein möglichst reibungsloser, umweltschonender und die Sicherheit gewährleistender Ablauf des Verkehrs angestrebt werden. Wie bereits von der Vorinstanz implizit festgestellt worden ist, ergibt sich dabei die Prozessführung zur Wahrung diesen Interessen auch ohne ausdrückliche Nennung aus dieser allgemeinen Zweckbestimmung in den Statuten (VGE VD.2016.10 vom 8. November 2016; anders noch VGE vom 5. Dezember 1986 in Sachen E.G.). Fraglich erscheint, ob eine Grosszahl der in den Kantonen Basel-Stadt und Basel-Landschaft wohnhaften insgesamt 80‘000 Mitglieder selber zur Einsprache legitimiert wären.
2.3 Nach § 110 Abs. 2 BPG ist zur Einsprache gegen einen Planentwurf berechtigt, wer von der Planung persönlich berührt wird und ein schutzwürdiges Interesse an ihrer Änderung oder Ablehnung hat, oder wer durch eine besondere Vorschrift zum Rekurs ermächtigt ist. Bei Erschliessungsplänen, welche unmittelbare Wir-kungen auf die Gestaltung des Strassenraumes haben, kann zur Konkretisierung der Anforderungen an die persönliche Betroffenheit durch die angefochtene Massnahme auf die Rechtsprechung zur Legitimation zur Anfechtung von funktionellen Verkehrsanordnungen im Sinne von Art. 3 Abs. 4 des Strassenverkehrsgesetzes zurückgegriffen werden (vgl. auch VGE VD.2010.92 vom 29. September 2011 E. 1.2.3.3 zum entsprechenden Rückgriff in anderem Zusammenhang). Zum Rekurs gegen solche verkehrsbeschränkende Massnahmen sind nach der Praxis des Bundesgerichts wie auch des Verwaltungsgerichts alle Personen berechtigt, welche die mit einer Beschränkung belegte Strasse als Verkehrsteilnehmerinnen und –teilnehmer mehr oder weniger regelmässig benützen, wie dies bei Anwohnerinnen und Anwohnern oder Pendlerinnen und Pendlern der Fall ist, während bloss gelegentliches Befahren der Strasse nicht genügt (BGE 136 II 539 E. 1.1; BGer 1A.73/2004 vom 6. Juli 2004 E. 2.2, in: Pra 2004 Nr. 157 S. 894; VGE VD.2009.746 vom 10. November 2010; 614/2005 vom 17. März 2006).
2.4 Die Vorinstanz hat unter Verweis auf die Angaben der Rekurrentin erwogen, dass rund 70 ihrer Mitglieder von der Planauflage direkt betroffen seien. Wenn lediglich 70 von rund 80‘000 Mitgliedern an der betroffenen Strasse oder mindestens im unmittelbaren Bereich des Umgestaltungsprojekts wohnen würden, sei das Erfordernis der Betroffenheit einer grossen Zahl der Mitglieder nicht erfüllt. Dem hält die Rekurrentin unter Bezugnahme auf die Rechtsprechung zur Rekurslegitimation gegen funktionelle Verkehrsbeschränkungen entgegen, vom streitgegenständlichen Parkplatzabbau seien nicht nur die 70 an der Wettsteinallee wohnhaften Mitglieder des TCS betroffen. Aufgrund der Lage der Wettsteinallee als Haupteinzugsgebiet der Autobahnzubringer Grenzacherstrasse und Breite bestehe eine hohe Frequentierung, welche zusammen mit der Nähe zum Firmengelände der F. Hoffmann-La Roche AG wie auch der Messe bewirken würde, dass viele Mitarbeitende der Roche unter ihren Mitgliedern, aber auch eine Vielzahl der rund 1,5 Mio Mitglieder des Touring Clubs der Schweiz als Besucherinnen und Besucher der zahlreichen Messen in Basel – zumindest mit hoher Wahrscheinlichkeit – ihr Fahrzeug in der Wettsteinallee abstellen würden.
2.5 Soweit die Rekurrentin damit ihre Beschwerdelegitimation untermauern will, geht ihr Vorbringen fehl. Voraussetzung für die Legitimation des Verbandes ist nach dem Ausgeführten die Betroffenheit einer Mehrheit oder doch einer Grosszahl seiner Mitglieder als Parkplatzsuchende. Betroffen im vorliegenden Zusammenhang ist, wer als Mitglied mehr oder weniger regelmässig einen Parkplatz im Wettsteinquartier sucht. Demgemäss fallen Messebesucher und –besucherinnen ausser Betracht, kann doch mit Bezug auf diese Gruppe höchstens von einem gelegentlichen Bedürfnis nach Parkplätzen, nämlich anlässlich der jeweiligen Messe, gesprochen werden. Es kommt dazu, dass die Gruppe der Messebesucher aufgrund der Diversität der Messen keine Einheit darstellt, die bei jeder Messe immer wieder von neuem betroffen wäre. Vielmehr ist davon auszugehen, dass jede Messe ihr eigenes Publikum anzieht und die Zahl mehrfach betroffener Automobilistinnen und Automobilisten von vornherein gering ist. Davon zählen im vorliegenden Zusammenhang wiederum nur die Mitglieder des TCS, die der Sektion beider Basel angehören. Diese Gruppe dürfte in Anbetracht der Tatsache, dass sich Messen funktionsgemäss an ein geographisch gestreutes Publikum richten, eine kleine Minderheit von Parkplatzsuchenden während der Messezeit ausmachen und kann zahlenmässig kaum ins Gewicht fallen.
Grundsätzlich betroffen sind die Mitglieder des TCS, welche am Strassenabschnitt vom Wettsteinplatz bis zur Liegenschaft Wettsteinallee 65 sowie in unmittelbarer Umgebung dazu wohnen. Ausgenommen davon sind wiederum Mitglieder, welche über einen eigenen Parkplatz verfügen und aus diesem Grund nicht zu den regelmässigen Parkplatzsuchenden zählen können. Anhand der von der Rekurrentin eingereichten Mitgliederliste lässt sich diese letztgenannte Gruppe nicht quantifizieren, und die Rekurrentin konnte sie auch in der Verhandlung vor dem Verwaltungsgericht nicht beziffern (Prot. S. 3). Zutreffend ist, dass auch Pendlerinnen und Pendler, die regelmässig einen Parkplatz in der Wettsteinallee aufsuchen, zu Einsprache und Rekurs gegen den Erschliessungsplan berechtigt sind. Um eine ansehnliche Zahl von insgesamt betroffenen Mitgliedern kann es sich aber trotz der Zahl der im Wettsteinquartier, etwa bei der Firma Roche, tätigen Berufspendlerinnen und –pendler nicht handeln. Aufgrund der von der Rekurrentin beklagten „massiven Parkplatzknappheit“ im Gebiet um die Wettsteinallee (Rekursbegründung Ziff. 11) ist nicht davon auszugehen, dass viele Automobilistinnen und Automobilisten sich täglich oder regelmässig auf die offenbar schwierige bis aussichtslose Parkplatzsuche im Quartier begeben. Zwar kann dem Bericht der Umwelt-, Verkehrs- und Energiekommission entnommen werden, dass der überdurchschnittlich hohe Parkplatzdruck im Wettsteinquartier auch darauf zurückgeht, dass dort über die ganze Stadt gesehen am meisten Besucherparkkarten verkauft werden (vgl. Bericht UVEK Nr. 15.0988.02 vom 2. Dezember 2015, S. 3). Dies weist zwar auf einen Pendlersuchverkehr hin. Die Rekurrentin unterlässt es aber, die Zahl der entsprechend betroffenen Mitglieder ihrer eigenen Sektion auch nur ansatzweise zu konkretisieren, zu belegen oder zumindest glaubhaft zu machen. Insgesamt ist nach den vorstehenden Ausführungen von einem in mehrfacher Hinsicht beschränkten Kreis von betroffenen, selbst beschwerdeberechtigten Mitgliedern auszugehen. Die von diesem Kreis umschlossene Zahl dürfte zwar nicht marginal sein, aber deutlich unter der Schwelle liegen, ab welcher die Legitimation des Verbandes im Sinne der wiedergegebenen Rechtsprechung bejaht werden könnte.
Zur Abrundung ist festzuhalten, dass die Ausgangslage anders zu beurteilen ist als bei Verkehrsbeschränkungen wie Tempomassnahmen oder Fahrverbote in einer Strasse. Diese betreffen den rollenden Verkehr und mithin alle Automobilistinnen und Automobilisten, die eine Strasse durchfahren. Dies ist eine sehr viel höhere Zahl als die Zahl der betroffenen Verkehrsteilnehmenden, die von einer Beschränkung des ruhenden Verkehrs betroffen sind. Während sich die erstgenannten Massnahmen auch auf den gesamten Transitverkehr durch eine Strasse beziehen, ist von den zweitgenannten Massnahmen nur der Zielverkehr und damit eine kleine Teilmenge der Strassenbenutzerinnen und -benutzer betroffen. Von dieser Teilmenge sind zudem jene Mitglieder in Abzug zu bringen, die über einen eigenen Privatparkplatz verfügen.
Daraus folgt, dass der Regierungsrat zu Recht auf die Einsprache der Rekurrentin nicht eingetreten ist. Bei diesem Ausgang hat Rekurrentin gemäss § 30 VRPG die Kosten des Rekursverfahrens zu tragen. Die Gebühr ist auf CHF 1‘500.– festzusetzen.
Demgemäss erkennt das Verwaltungsgericht (Dreiergericht):
://: Der Rekurs wird abgewiesen.
Die Rekurrentin trägt die Kosten des Rekursverfahrens mit einer Gebühr von CHF 1‘500.–.
Mitteilung an:
Rekurrentin
Regierungsrat
APPELLATIONSGERICHT BASEL-STADT
Der Gerichtsschreiber
lic. iur. Aurel Wandeler
Rechtsmittelbelehrung
Gegen diesen Entscheid kann unter den Voraussetzungen von Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes (BGG) innert 30 Tagen seit schriftlicher Eröffnung Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten erhoben werden. Die Beschwerdeschrift ist fristgerecht dem Bundesgericht (1000 Lausanne 14) einzureichen. Für die Anforderungen an deren Inhalt wird auf Art. 42 BGG verwiesen. Über die Zulässigkeit des Rechtsmittels entscheidet das Bundesgericht.
Ob an Stelle der Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten ein anderes Rechtsmittel in Frage kommt (z.B. die subsidiäre Verfassungsbeschwerde an das Bundesgericht gemäss Art. 113 BGG), ergibt sich aus den anwendbaren gesetzlichen Bestimmungen. Wird sowohl Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten als auch Verfassungsbeschwerde erhoben, sind beide Rechtsmittel in der gleichen Rechtsschrift einzureichen.