Appellationsgericht
des Kantons Basel-Stadt
als Verwaltungsgericht Dreiergericht
VD.2015.142
URTEIL
vom 30. September 2016
Mitwirkende
Dr. Stephan Wullschleger, lic. iur. André Equey, Dr. Marie-Louise Stamm
und Gerichtsschreiber Dr. Urs Thönen
Beteiligte
A____ Rekurrent
[...]
vertreten durch [...], Rechtsanwalt,
[...]
gegen
Regierungsrat des Kantons Basel-Stadt Rekursgegner
Staatskanzlei, Marktplatz 9, 4001 Basel
Gegenstand
Rekurs gegen eine Verfügung der Staatskanzlei vom 1. Juli 2015
betreffend Informationszugang
Sachverhalt
Am 15. September 2014 reichte der Rekurrent beim Regierungsrat eine Aufsichtsbeschwerde gegen die Justizkommission ein und machte eine Verletzung der Amtspflichten geltend, weil die Justizkommission auf seine Eingabe vom 13. November 2012 nicht eingetreten sei. Damals habe er einerseits um Wiedererwägung einer früheren aufsichtsrechtlichen Anzeige vom 30. März 2009 ersucht, der die Justizkommission mit Entscheid vom 27. Oktober 2011 keine Folge geleistet hatte. Andererseits habe er am 13. November 2012 auch neue Tatsachen vorgebracht, was als neue aufsichtsrechtliche Anzeige hätte behandelt werden müssen.
Mit Regierungsratsbeschluss vom 31. März 2015 wurde entschieden, der Aufsichtsbeschwerde vom 15. September 2014 keine Folge zu leisten. Dieser Beschluss wurde dem Rekurrenten mit Schreiben des Regierungsrats vom 1. April 2015 mitgeteilt (Rekursbeilage 8).
Mit Informationszugangsgesuch vom 21. April 2015 beantragte der Rekurrent bei der Staatskanzlei die Aushändigung der schriftlichen Stellungnahme der Justizkommission unbekannten Datums zu seiner Aufsichtsbeschwerde vom 15. September 2014. Die Staatskanzlei lehnte dieses Gesuch mit Verfügung vom 1. Juli 2015 kostenlos ab.
Gegen die Verfügung der Staatskanzlei vom 1. Juli 2015 hat A____ am 10. Juli 2015 Rekurs angemeldet und diesen, innert erstreckter Frist, am 11. September 2015 begründet. Er beantragt die kostenfällige Aufhebung der Verfügung der Staatskanzlei und die Anweisung des Regierungsrats bzw. der Staatskanzlei, den Zugang zur schriftlichen Stellungnahme der Justizkommission zu gewähren.
Der Regierungsrat hat mit Vernehmlassung vom 19. November 2015 die kostenfällige Abweisung des Rekurses beantragt und mit Eingabe vom 24. November 2015 die Vorakten eingereicht. Alle Unterlagen wurden dem Rekurrenten zur allfälligen Replik zugestellt, ohne dass dabei die Stellungnahme der Justizkommission vom 19. Dezember 2014 entfernt wurde. Mit Verfügung vom 7. Dezember 2015 stellte die Instruktionsrichterin fest, dass diese Stellungnahme dem Rekurrenten irrtümlich zugesandt wurde, und kündigte an, dass das Verfahren weitergeführt und über die strittige Frage entschieden wird.
Der Rekurrent hat mit Replik vom 28. Januar 2016, wiederum innert erstreckter Frist, ausgeführt, sein Rechtsschutzinteresse beschränke sich auf den Kostenentscheid. Er beantragt, die ordentlichen und ausserordentlichen Kosten dem Regierungsrat aufzuerlegen. Im Falle des Unterliegens seien ihm die ordentlichen Kosten nur in reduziertem Umfang aufzuerlegen. Die Einzelheiten der Parteistandpunkte ergeben sich, soweit sie für den Entscheid von Bedeutung sind, aus den nachfolgenden Erwägungen. Der vorliegende Entscheid ist auf dem Zirkulationsweg ergangen.
Erwägungen
1.1 Die Zuständigkeit des Verwaltungsgerichts zur Beurteilung des vorliegenden Rekurses ergibt sich aus §§ 41 f. des Organisationsgesetzes (OG, SG 153.100) sowie § 10 Abs. 1 und § 12 des Gesetzes über die Verfassungs- und Verwaltungsrechtspflege (VRPG, SG 270.100). Gemäss dem am 1. Juli 2016 in Kraft getretenen totalrevidierten Gerichtsorganisationsgesetz (GOG, SG 154.100) werden Rekurse durch das Verwaltungsgericht grundsätzlich in Dreierbesetzung beurteilt (§ 92 Abs. 1 Ziff. 11 in Verbindung mit § 99 GOG).
1.2 Mit der angefochtenen Verfügung der Staatskanzlei wurde das Informationszugangsgesuch des Rekurrenten abgelehnt. Dieser ist nach § 13 Abs. 1 VRPG zum Rekurs berechtigt (VGE VD.2014.100 vom 8. Oktober 2014 E. 1.2 mit Hinweisen; VD.2012.153 vom 1. März 2013 E. 1). Die verlangte Stellungnahme der Justizkommission vom 19. Dezember 2014 wurde ihm samt Beilagen im Instruktionsverfahren irrtümlicherweise zugestellt, womit er faktisch Einsicht erhalten hat. Auf Intervention des Verwaltungsgerichts hin hat der Rechtsvertreter diese Stellungnahme mit den Beilagen wieder zurückgesandt. Ein aktuelles Interesse verbleibt jedoch an der Klärung der Rechtmässigkeit des weiteren Aufbewahrens und Verwendens allfälliger Kopien dieser Dokumente und namentlich der darin enthaltenen Personendaten durch den Rekurrenten und seinen Anwalt (Art. 4 Abs. 1 des Bundesgesetzes über den Datenschutz, DSG, SR 235.1, und hiernach E. 3). Auf den Rekurs ist daher einzutreten.
1.3 Die Kognition des Verwaltungsgerichts richtet sich nach der allgemeinen Vorschrift von § 8 VRPG. Danach prüft das Verwaltungsgericht insbesondere, ob die Verwaltung öffentliches Recht nicht oder nicht richtig angewendet, den Sachverhalt unrichtig festgestellt, wesentliche Form- oder Verfahrensvorschriften verletzt oder ihr Ermessen überschritten oder missbraucht hat. Die Angemessenheit des angefochtenen Entscheids hat das Verwaltungsgericht mangels einer besonderen gesetzlichen Grundlage nicht zu überprüfen (§ 8 Abs. 5 VRPG; VGE VD.2012.102 vom 4. April 2013 E. 1.2; VD.2012.153 vom 1. März 2013 E. 1.1).
2.1 § 75 der Verfassung des Kantons Basel-Stadt (KV, SG 111.100) verankert das Öffentlichkeitsprinzip mit Geheimhaltungsvorbehalt. Demgemäss besteht das Recht auf Einsicht in amtliche Akten, soweit nicht überwiegende öffentliche oder private Interessen entgegenstehen (Abs. 2), wobei die Vertraulichkeit von Steuerdaten auf Verfassungsstufe ausdrücklich vorbehalten bleibt (§ 75 Abs. 3 KV, dazu BGer 1C_598/2014 vom 18. April 2016 E. 4.3). Das Öffentlichkeitsprinzip wird – in Abstimmung mit den Anliegen des Datenschutzes – im Wesentlichen durch das kantonale Informations- und Datenschutzgesetz (IDG, SG 153.260) umgesetzt. Mit Verfassungsänderung von 2005 und dem Erlass des IDG von 2010 hat der Kanton Basel-Stadt den Systemwechsel zum Öffentlichkeitsprinzip vollzogen (Ratschlag IDG gemäss Regierungsratsbeschluss Nr. 08.0637.01 vom 10. Februar 2009, S. 3, 22; Rudin, Datenschutz und E-Government, in: Buser [Hrsg.], Neues Handbuch des Staats- und Verwaltungsrechts des Kantons Basel-Stadt, Basel 2008, S. 1083, 1140 f.; VGE VD.2012.153 vom 1. März 2013 E. 2.1). Seither ist ein amtliches Dokument grundsätzlich öffentlich zugänglich.
2.2 Massgebliches Verfahren ist vorliegend das Aufsichtsverfahren gegen die Justizkommission im Anschluss an die aufsichtsrechtliche Anzeige des Rekurrenten an den Regierungsrat vom 15. September 2014. Der Rekurrent beantragt die Einsicht in die Stellungnahme der Justizkommission, mit der sich diese zur aufsichtsrechtlichen Anzeige vom 15. September 2014 geäussert hat. Die Vorinstanz macht geltend, der Anzeiger habe ausser dem Auskunftsrecht nach § 51 Abs. 2 OG (Auskunft über die Erledigung der aufsichtsrechtlichen Anzeige) keine Verfahrensrechte und insbesondere kein Akteneinsichtsrecht. Damit seien implizit weitere Informationsansprüche ausgeschlossen. Die Verfahrensregeln der aufsichtsrechtlichen Anzeige dürften nicht über das Öffentlichkeitsprinzip ausgehebelt werden. Der Rekurrent vertritt demgegenüber die Ansicht, das Öffentlichkeitsprinzip gelte auch im Bereich der Aufsicht über die Notare, so dass der Zugang zu gewähren sei. Problematische Stellen könnten allenfalls geschwärzt werden.
2.3 Gemäss der Regelung der aufsichtsrechtlichen Anzeige in § 51 OG kann jedermann Tatsachen, die ein Einschreiten gegen eine Behörde erforderlich erscheinen lassen, deren vorgesetzter Behörde anzeigen (Abs. 1). Die vorgesetzte Behörde gibt dem Anzeiger Auskunft über die Erledigung seiner Anzeige (Abs. 2). Mit der aufsichtsrechtlichen Anzeige wird kein Verfahren im typischen Sinne eröffnet, worin dem Anzeiger eine Parteistellung oder ein Akteneinsichtsrecht zukäme (Schwank, Das verwaltungsinterne Rekursverfahren des Kantons Basel-Stadt, Diss. Basel 2003, S. 47; Häfelin/Müller/Uhlmann, Allgemeines Verwaltungsrecht, 7. Auflage, Zürich 2016, N 1202). In der Rechtsprechung des Bundesgerichts wurde bestätigt, dass dem Anzeiger weder im Verfahren der Notariatsaufsicht noch in der Anwaltsaufsicht Parteistellung zukommt (BGE 133 II 468 E. 2 S. 471; 132 II 250 E. 4.2 S. 254, je mit Hinweisen). Anders verhält es sich aber, wenn die freie Anwaltswahl des Anzeigers betroffen ist (BGE 138 II 162 E. 2.5.2 S. 168).
2.4 Beaufsichtigte Behörde ist im hier massgeblichen Verfahren die Justizkommission, Aufsichtsbehörde der Regierungsrat. Die Justizkommission ist eine vom Regierungsrat gewählte Kommission, zu deren Aufgaben namentlich die Aufsicht über das Notariat und das Disziplinarwesen gehört (§ 59 Notariatsgesetz, SG 292.100). Der Rekurrent hat seit 2007 in einer Erbsache, teilweise gemeinsam mit seiner Ehefrau, gegen mehrere Notare aufsichtsrechtliche Anzeigen eingereicht. Mit einer weiteren, hier massgeblichen Anzeige vom 15. September 2014 hat er die Amtsführung der Justizkommission in diesem Zusammenhang beanstandet. Dazu hat die Justizkommission zuhanden des Finanzdepartements die Stellungnahme vom 19. Dezember 2014 erstattet und diese mit dem Vermerk „persönlich/vertraulich“ versehen. Sie enthält unter anderem Angaben zur Tätigkeit eines Notars, gegen den der Rekurrent früher vorgegangen ist. Das Informationszugangsgesuch des Rekurrenten zielte auf Einsicht in diese Stellungnahme vom 19. Dezember 2014 ab.
2.5 Nach kantonalem Recht und im Einklang mit der Rechtsprechung des Bundesgerichts (hiervor E. 2.3) kommen dem Rekurrenten im Aufsichtsverfahren gegen die Justizkommission keine Parteistellung und kein Akteneinsichtsrecht zu. Mit dem Gesuch um Informationszugang bezweckt der Rekurrent, das fehlende Akteneinsichtsrecht im Aufsichtsverfahren zu kompensieren.
Mit der Vorinstanz ist festzuhalten, dass die ältere und speziellere Regelung des (eingeschränkten) Informationsanspruchs im Aufsichtsverfahren gemäss § 51 Abs. 2 OG dem erst später eingeführten allgemeinen Informationszugang nach § 25 IDG grundsätzlich vorgeht. Somit bleibt der Informationsanspruch des Anzeigers von Gesetzes wegen auf die Auskunft über die Erledigung seiner Anzeige beschränkt, wie es im Organisationsgesetz von 1976 vorgesehen ist. Der Gesetzgeber zielte bei der Einführung des Informations- und Datenschutzgesetzes im Jahr 2010 nicht darauf ab, das aufsichtsrechtliche Verfahren anzutasten. Im Ratschlag zum IDG vom 10. Februar 2009 finden sich keine Hinweise darauf, dass die auf das aufsichtsrechtliche Verfahren zugeschnittene Auskunftsbestimmung von § 51 Abs. 2 OG hätte ausgeweitet werden sollen.
Diese aufsichtsrechtliche Spezialregelung kommt den Informationsinteressen des Anzeigers insoweit entgegen, als er Auskunft über die Erledigung des Verfahrens erhält. Damit liegt auf gesetzlicher Ebene eine vorweggenommene Interessenabwägung für die Besonderheiten des aufsichtsrechtlichen Verfahrens vor. Dies gilt jedenfalls für das Aufsichtswesen über die Notare, welches in § 15 des Notariatsgesetzes unter Nennung der Justizkommission als Aufsichtsbehörde explizit geregelt wird und, sinngemäss, auch für die Aufsicht des Regierungsrats über die Justizkommission, soweit deren Aufgabe nach § 15 und § 59 Notariatsgesetz betroffen ist.
2.6 Für den Bereich der Aufsicht über die Notare und die damit verbundene Tätigkeit der Justizkommission ist der Auskunftsanspruch von § 51 Abs. 2 OG jedenfalls sachlich gerechtfertigt. Solche Aufsichtsverfahren weisen disziplinarrechtliche und strafrechtsähnliche Züge auf und sind von der Sache her mit Vertraulichkeit zu behandeln. Im Falle der Advokatenaufsichtsbehörde ist sogar eine gesetzliche Schweigepflicht der Aufsichtsbehörde verankert (§ 20 Advokaturgesetz, SG 291.100). Die Interessenlage der Justizkommission bei Disziplinarverfahren über Notare ist analog zu beurteilen. Die Aufsicht beschlägt einen Bereich, in dem der Vertraulichkeit ein grosser Stellenwert zukommt und auch die beaufsichtigten Berufsgruppen einer Schweigepflicht unterstehen (§ 21 Notariatsgesetz, vgl. für die Advokatur Art. 13 des Bundesgesetzes über die Freizügigkeit der Anwältinnen und Anwälte, BGFA, SR 935.61). Es steht dem Verwaltungsgericht nicht zu, in diesem sensiblen Bereich eigenmächtig den Informationszugang nach IDG einzuführen und damit faktisch Parteirechte zu gewähren. Ein solcher Paradigmenwechsel müsste vom Gesetzgeber ausdrücklich angeordnet werden, sofern er überhaupt gewünscht wäre. Insgesamt sind mit dem Auskunftsanspruch gemäss § 51 Abs. 2 OG die Informationsinteressen des Anzeigers genügend berücksichtigt worden.
2.7 Dasselbe ergibt sich aus dem Vorbehalt zugunsten abweichender und ergänzender Bestimmungen anderer Gesetze gemäss § 2 Abs. 3 IDG. Damit werden Regelungen vorbehalten, die den Schutz der Grundrechte von Personen im Sinne des IDG sicherstellen, über welche die öffentlichen Organe Personendaten bearbeiten. Damit wird die „bereichsspezifische“ Vertraulichkeit des Notariats und der Advokatur zugunsten ihrer Klientschaft erfasst (vgl. Rudin, Praxiskommentar zum IDG, Zürich 2014, § 2 N 32). Die vor Inkrafttreten des IDG entwickelte Aufsichtspraxis, welche die Vertraulichkeit der im Rahmen der Notariats- und Anwaltstätigkeit bearbeiteten Daten der Klientinnen und Klienten schützt, ist danach gemäss dem Vorbehalt von § 2 Abs. 3 IDG weiterzuführen.
2.8 Insgesamt ist die Abweisung des Informationszugangsgesuchs des Rekurrenten zu bestätigen. Inwieweit die vorliegenden Erwägungen im Umfeld der Notariatsaufsicht ganz allgemein auf das Aufsichtsverfahren gemäss § 51 OG anwendbar sind, ist vorliegend nicht zu entscheiden. Sowohl bezüglich der Aufgabe als auch seiner Stellung zum Verwaltungskörper weist das Notariat einige Besonderheiten auf, die einer Übertragung auf andere Aufsichtsbereiche – etwa im Verhältnis von Departement und Amt – entgegenstehen könnten. Die Frage, welche Tragweite dem Informationszugang gemäss IDG in anderen Aufsichtsbereichen zukomme, muss daher offen bleiben.
Dass dem Rekurrenten die Stellungnahme der Justizkommission mitsamt allen Beilagen im Instruktionsverfahren irrtümlicherweise zugestellt wurde, berechtigt diesen nicht zur weiteren Verwendung allfälliger Kopien dieser Unterlagen. Diese Dokumente enthalten Personendaten. Nach dem Bundesgesetz über den Datenschutz (DSG) ist der Rekurrent zur Wahrung der Persönlichkeit der betroffenen Personen verpflichtet und muss selbständig gewährleisten, dass durch seine Bearbeitung die Persönlichkeit von allfälligen betroffenen Personen nicht widerrechtlich verletzt wird (Art. 12 und 13 DSG). Zur Bearbeitung gehört auch das Bekanntgeben durch das Einsichtgewähren, Weitergeben oder Veröffentlichen der Personendaten (Art. 3 lit. e und f DSG). Diese Verantwortung trifft den Bearbeiter unabhängig davon, woher er die Daten bezogen hat (vgl. VGE VD.2013.140 vom 7. Mai 2014 E. 3.3).
Nach dem Gesagten ist der Rekurs abzuweisen. Bei diesem Ausgang des Verfahrens hat der Rekurrent dessen Kosten zu tragen. Die Kostenpflicht richtet sich nach § 30 Abs. 1 VRPG; der Grundsatz der Gebührenfreiheit des Informationszugangs gemäss § 36 Abs. 1 IDG entfaltet im verwaltungsgerichtlichen Verfahren jedenfalls solange keine Wirkung, als die Gebühr nicht prohibitiv ausfällt (§ 2 Abs. 2 lit. c IDG; VGE VD.2014.100 vom 8. Oktober 2014 E. 8, VD.2012.179 vom 19. Juni 2013 E. 9, VD.2013.140 vom 7. Mai 2014 E. 6).
Demgemäss erkennt das Verwaltungsgericht (Dreiergericht):
://: Der Rekurs wird abgewiesen.
Der Rekurrent trägt die Kosten des Verfahrens mit einer Gebühr von CHF 500.–, einschliesslich Auslagen.
Mitteilung an:
Rekurrent
Regierungsrat
APPELLATIONSGERICHT BASEL-STADT
Der Gerichtsschreiber
Dr. Urs Thönen
Rechtsmittelbelehrung
Gegen diesen Entscheid kann unter den Voraussetzungen von Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes (BGG) innert 30 Tagen seit schriftlicher Eröffnung Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten erhoben werden. Die Beschwerdeschrift ist fristgerecht dem Bundesgericht (1000 Lausanne 14) einzureichen. Für die Anforderungen an deren Inhalt wird auf Art. 42 BGG verwiesen. Über die Zulässigkeit des Rechtsmittels entscheidet das Bundesgericht.
Ob an Stelle der Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten ein anderes Rechtsmittel in Frage kommt (z.B. die subsidiäre Verfassungsbeschwerde an das Bundesgericht gemäss Art. 113 BGG), ergibt sich aus den anwendbaren gesetzlichen Bestimmungen. Wird sowohl Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten als auch Verfassungsbeschwerde erhoben, sind beide Rechtsmittel in der gleichen Rechtsschrift einzureichen.