Appellationsgericht
des Kantons Basel-Stadt
als Verwaltungsgericht
VD.2015.94
URTEIL
vom 11. Mai 2016
Mitwirkende
Dr. Marie-Louise Stamm, Dr. Heiner Wohlfart, lic. iur. Christian Hoenen, Dr. Claudius Gelzer, Dr. Jeremy Stephenson und Gerichtsschreiber Dr. Alexander Zürcher
Beteiligte
A____ Rekurrentin
[...]
vertreten durch [...], Advokat,
[...]
gegen
Leitung Volksschulen
Leimenstrasse 1, 4001 Basel
Gegenstand
Rekurs gegen einen Entscheid des Erziehungsdepartements vom
betreffend Nichtübernahme der Kosten für die private Schulung von B____
Sachverhalt
B____, geboren am [...], leidet an einer rechtsbetonten Cerebralparese und an Teilleistungsstörungen. Im Schuljahr 2013/2014 besuchte er den Regelkindergarten C____ in Basel. Dort erhielt er zusätzliche Betreuung, Unterstützung und Assistenz. Mitte November 2013 liess die Schulleitung der Primarschule D____ ein Standardisiertes Abklärungsverfahren (SAV) zur Ermittlung des individuellen Bildungsbedarfs von B____ einleiten. Am 11. Januar 2014 meldete A____, die Mutter von B____, ihren Sohn bei den Volksschulen unter der Mitteilung ab, dass B____ ab dem nächsten Schuljahr die Privatschule E____ besuchen werde. Im Rahmen des SAV beantragte sie mit Schreiben vom 19. Februar 2014 dem Erziehungsdepartement die Übernahme der Kosten für die Schulung von B____ im E____. Die Schulleitung der Primarstufe D____ stellte der Fachstelle Zusätzliche Unterstützung mit Schreiben vom 20. Februar 2014 Antrag auf zusätzliche Unterstützung (verstärkte Massnahmen) für B____ und dessen Förderung in einer Kleinklasse. Mit Verfügung vom 26. Mai 2014 lehnte der Leiter Volksschulen die Übernahme der Kosten für die Schulung von B____ im E____ ab. Einen hiergegen erhobenen Rekurs lehnte das Erziehungsdepartement mit Entscheid vom 29. Januar 2015 ab.
Gegen diesen Entscheid richtet sich der mit Eingaben vom 3. Februar und 20. April 2015 erhobene und begründete Rekurs von A____ an den Regierungsrat. Mit diesem Rekurs beantragt sie die Aufhebung des angefochtenen Rekursentscheids, die Gutheissung des Übertritts ihres Sohns B____ in die Privatschule E____ und die Übernahme der Schulkosten von gegenwärtig CHF 27'645.– p.a. bis Ende der Primarschulzeit. Eventualiter sei das Erziehungsdepartement zu verpflichten, sich an den Schulkosten der Privatschule E____ im Umfange der durchschnittlichen Bildungsausgaben für einen Primarschüler einer staatlichen Schule zu beteiligen. Subeventualiter verlangt die Rekurrentin, dass die Schulkosten einer anderen Privatschule mit gleicher oder ähnlicher Struktur und Klassengrösse wie die E____ zu übernehmen seien. Subsubeventualiter sei das Erziehungsdepartement zu verpflichten, sich an den Schulkosten einer anderen Privatschule mit gleicher oder ähnlicher Struktur und Klassengrösse wie die E____ im Umfange der durchschnittlichen Bildungsausgaben für einen Primarschüler einer staatlichen Privatschule zu beteiligen. Das Präsidialdepartement hat den Rekurs mit Schreiben vom 7. Mai 2015 dem Verwaltungsgericht zum direkten Entscheid überwiesen. Mit Vernehmlassung vom 10. Juli 2015 beantragt die Vorinstanz die vollumfängliche Abweisung des Rekurses. Hierauf hat die Rekurrentin mit Eingabe vom 18. August 2015 repliziert. Die Tatsachen und Parteistandpunkte ergeben sich, soweit vorliegend von Belang, aus dem angefochtenen Entscheid und den nachfolgenden Erwägungen. Der vorliegende Entscheid ist auf dem Zirkulationsweg ergangen.
Erwägungen
1.1 Die Zuständigkeit des Verwaltungsgerichts zur Beurteilung des vorliegenden Rekurses ergibt sich aus dem Überweisungsbeschluss des Präsidialdepartements vom 7. Mai 2015 sowie aus § 42 des Gesetzes betreffend die Organisation des Regierungsrates und der Verwaltung (Organisationsgesetz OG; SG 153.100) und §§ 10 ff. des Gesetzes über die Verfassungs- und Verwaltungsrechtspflege (VRPG; SG 270.100). Die Kognition des Verwaltungsgerichts richtet sich nach der allgemeinen Vorschrift von § 8 VRPG und umfasst namentlich die richtige Feststellung des Sachverhalts, die richtige Anwendung der gesetzlichen Bestimmungen sowie den willkürfreien Gebrauch des Ermessens durch die Verwaltung.
1.2 Die Rekurrentin ist als unterhaltspflichtige Mutter des betroffenen Kindes vom vorinstanzlichen Entscheid berührt und hat ein schutzwürdiges Interesse an dessen Aufhebung oder Änderung (VGE VD.2009.721 vom 14. April 2010 E. 1.2). Auf ihren frist- und formgerecht erhoben Rekurs ist somit einzutreten (§ 13 Abs. 1 VRPG).
2.1 Streitgegenstand des vorliegenden Verfahrens bildet die Frage nach der Übernahme der Schulungskosten von B____ im E____. Die Vorinstanz hat in Übereinstimmung mit dem Leiter Volksschule die Übernahme abgelehnt, weil keine Anhaltspunkte dafür vorliegen würden, dass B____ in einem Spezialangebot nicht seinen intellektuellen Fähigkeiten entsprechend gefördert werden könnte und das dort verfügbare heilpädagogische Angebot, auf das er angewiesen sei, sich nachteilig auf ihn auswirken könnte. Ebenso wenig gebe es konkrete Anhaltspunkte für die Befürchtung der Rekurrentin, dass selbst die Klassen in den Spezialangeboten, ungeachtet der genauen Anzahl Schülerinnen und Schüler, noch zu gross für B____ seien, um ihn dort angemessen fördern zu können (angefochtener Entscheid, E. 6.3.2). Der Leiter Volksschulen habe nach Abwägung der Interessen und unter Berücksichtigung weiterer massgeblicher Gesichtspunkte, insbesondere des Wohls von B____ und der zur Verfügung stehenden Ressourcen, zu Recht darauf geschlossen, dass die Spezialangebote genau das bieten würden, was die Rekurrentin für ihren Sohn fordere, und infolgedessen die vollständige oder teilweise Übernahme der Primarschulkosten abzulehnen sei (E. 6.4).
2.2 Die Rekurrentin hält dafür, dass B____ aufgrund seines Gesundheitsbilds, namentlich aufgrund seines durch die Cerebralparese bedingten Aufmerksamkeits- und Konzentrationsdefizits, in einer Kleinklasse zu unterrichten sei (Rekursbegründung, Rz 7). Das bestehende Sonderschulangebot richte sich an ein "hochproblematisches Zielpublikum" und sei deshalb für B____ völlig unzumutbar. Er benötige ein ruhiges und unaufgeregtes Umfeld, um seinen Defiziten zu begegnen. Die Spezialangebote der Volksschule würden auch gar keine Kleinstklassen von maximal 7 Schülern anbieten. Diese würden nämlich Klassengrössen bis 14 Kindern umfassen, was für B____ eindeutig zu gross sei (Rz 11). Da es für B____ kein ausreichendes staatliches Bildungsangebot aufgrund seiner gesundheitlichen Defizite gebe, sei das Angebot der Volksschule unangemessen und nicht ausreichend. Gestützt auf verschiedene Bestimmungen des Bundes- wie des kantonalen Rechts verlangt die Rekurrentin deshalb die Übernahme der Privatschulkosten (Rz 12, 18 ff.).
3.1 Gemäss Art. 62 BV sorgen die für das Schulwesen zuständigen Kantone für ausreichenden, allen Kindern offen stehenden und an öffentlichen Schulen unentgeltlichen obligatorischen Grundschulunterricht, auf den Art. 19 BV einen verfassungsrechtlichen Anspruch verschafft. Den Kantonen kommt bei der Regelung der Anforderungen an einen "ausreichenden" obligatorischen Grundschulunterricht ein erheblicher Gestaltungsspielraum zu (BGE 138 I 162 E. 3.2 S. 165; 133 I 156 E. 3.1 S. 158 f.; 130 I 352 E. 3.2 S. 354; BGer 2C_971/2011 vom 13. April 2012 E. 3.2; 2P.216/2002 vom 5. Februar 2003 E. 4.2, je mit Hinweisen; VGE VD.2013.112 vom 25. Mai 2014 E. 3.1.2). Die auf Grund von Art. 19 BV garantierte Grundschulung muss aber auf jeden Fall für "den Einzelnen angemessen und geeignet sein bzw. genügen, um ihn angemessen auf ein selbstverantwortliches Leben im modernen Alltag vorzubereiten" (BGE 133 I 156 E. 3.1 S. 158 f.; 129 I 35 E. 7.3 S. 38 f.; BGer 2C_971/2011 vom 13. April 2012 E. 3.1). Damit ergibt sich aus Art. 19 BV ein Anspruch auf eine den individuellen Fähigkeiten des Kindes und seiner Persönlichkeitsentwicklung entsprechende unentgeltliche Grundschulausbildung an einer öffentlichen Schule. Der Anspruch wird verletzt, wenn die Ausbildung des Kindes in einem Masse eingeschränkt wird, dass die Chancengleichheit nicht mehr gewahrt ist bzw. wenn es Lehrinhalte nicht vermittelt erhält, die in der hiesigen Wertordnung als unverzichtbar gelten. Wie andere soziale Grundrechte gewährleistet auch der Anspruch auf ausreichenden und unentgeltlichen Grundschulunterricht nur einen Mindeststandard. Der sich aus Art. 19 BV ergebende Anspruch umfasst daher nur ein angemessenes, erfahrungsgemäss ausreichendes Bildungsangebot an öffentlichen Schulen. Ein Mehr an individueller Betreuung, das theoretisch möglich wäre, kann mit Rücksicht auf das staatliche Leistungsvermögen von Verfassungs wegen nicht gefordert werden (BGE 138 I 162 E. 3.2 S. 165; 130 I 352 E. 3.3 S. 354 f.; 129 I 12 E. 4 S. 20; BGer 2C_971/2011 vom 13. April 2012 E. 3.2). Ein Anspruch auf optimale und geeignetste Schulung eines Kindes ergibt sich aus Art. 19 BV nicht (BGer 2C_971/2011 vom 13. April 2012 E. 3.2; 2C_446/2010 vom 16. September 2010 E. 5.2; 2P.216/2002 vom 5. Februar 2003 E. 5.4). Darüber hinaus haben die Gerichte bei der Beurteilung von Leistungsansprüchen die funktionellen Grenzen ihrer Zuständigkeit zu beachten. Sie haben nicht die Kompetenz, die Prioritäten bei der Mittelaufteilung zu setzen. Zu beachten ist dabei – wie in allen Bereichen staatlicher Leistungen – auch das begrenzte staatliche Leistungsvermögen (BGE 138 I 162 E. 4.6.2 S. 169; 129 I 12 E. 6.4 S. 20; BGer 2C_971/2011 vom 13. April 2012 E. 4.6.2). Daraus folgt, dass aus Art. 19 und 62 BV weder ein Anspruch auf ein optimales Schulangebot noch ein allgemeiner Anspruch auf staatliche (Mit-)Finanzierung des Besuchs einer Privatschule abgeleitet werden kann, jedenfalls so lange nicht, wie an öffentlichen Schulen ein ausreichender (Art. 19 BV) Unterricht angeboten wird (BGer 2C_686/2012 vom 13. Juni 2013 E. 3.1.5; Kägi-Diener, in: Ehrenzeller/ Schindler/Schweizer/Vallender [Hrsg.], Die schweizerische Bundesverfassung. St. Galler Kommentar, 3. Auflage, Zürich et al. 2014, Art. 19 Rz. 43; vgl. auch VGE VD.2013.112 vom 25. Mai 2014 E. 3.1.2; VD.2009.721 vom 14. April 2010 E. 2.1).
3.2 Kein weitergehender Anspruch behinderter Kinder und Jugendlichen ergibt sich aus Art. 20 des Bundesgesetzes über die Beseitigung von Benachteiligungen von Menschen mit Behinderungen (Behindertengleichstelllungsgesetz [BehiG]; SR 151.3), welche Bestimmung die Grundsätze von Art. 19 und Art. 62 Abs. 3 BV konkretisiert (BGE 138 I 162 E. 3 S. 164 ff.). Das Behindertengleichstellungsgesetz beauftragt die Kantone, spezifische Massnahmen für behinderte Kinder und Jugendliche im Bereich der Schule vorzusehen. Gemäss Art. 20 BehiG sorgen die Kantone dafür, dass behinderte Kinder und Jugendliche eine Grundschulung erhalten, die ihren besonderen Bedürfnissen angepasst ist (Abs. 1); die Kantone fördern, soweit dies möglich ist und dem Wohl des behinderten Kindes oder Jugendlichen dient, mit entsprechenden Schulungsformen die Integration behinderter Kinder und Jugendlicher in die Regelschule (Abs. 2). Art. 20 BehiG zielt somit auf die Gleichstellung behinderter Kinder mit anderen Kindern und auf die Verhinderung ihrer Stigmatisierung (vgl. auch die Zweckbestimmung von Art. 1 BehiG). Wie unter E. 3.1 vorstehend ausgeführt, umfasst der verfassungsrechtliche Anspruch gemäss Art. 19 und 62 Abs. 2 BV nur ein angemessenes, erfahrungsgemäss ausreichendes Bildungsangebot an öffentlichen Schulen. Dies gilt für behinderte wie für nichtbehinderte Kinder gleichermassen. Ein darüber hinausgehendes Mass an individueller Betreuung, das theoretisch immer möglich wäre, kann mit Rücksicht auf das staatliche Leistungsvermögen nicht gefordert werden. Für behinderte Kinder besteht ein Anspruch auf ausreichende Sonderschulung, aber kein bundesrechtlicher Anspruch auf Finanzierung einer privaten Sonderschulung, wenn das an öffentlichen Schulen bestehende Bildungsangebot angemessen und ausreichend ist und die Integration des behinderten Kindes fördert. Art. 20 BehiG geht demzufolge nicht weiter, als dies den verfassungsrechtlichen Vorgaben von Art. 19 und 62 Abs. 2 und 3 BV entspricht (BGer 2C_249/2014 vom 27. März 2015 E. 3.2 mit Hinweisen; VGE VD.2011.148 und 177 vom 20. August 2012 E. 4.2; Uebersax, Der Anspruch Behinderter auf ausreichende Grund- und Sonderschulung, in: Riemer-Kafka, Kinder und Jugendliche mit Behinderungen, 2011, S. 36).
3.3 Das kantonale Recht ist im Rahmen des hievor dargestellten übergeordneten Rechts zu sehen. Demnach haben Kinder und Jugendliche mit besonderem Bildungsbedarf gemäss § 64 des Schulgesetzes (SchulG; SG 410.100) Anrecht auf verstärkte Massnahmen bis zum vollendeten 20. Altersjahr, wenn sich die Förderangebote im Rahmen der integrativen Regelschule gemäss § 63b SchulG als ungenügend erweisen. In begründeten Fällen kann sie auch in sonderschulischen Spezialangeboten der Volksschule, in Sonderschulen mit kantonalem Auftrag, in Privatschulen oder in anderer Weise erfolgen (Art. 64 Abs. 1 SchulG). Über die Art und den Umfang der verstärkten Massnahmen entscheidet die Volksschulleitung auf Antrag der Schulleitung und aufgrund der Empfehlung einer Abklärungsstelle, wobei die Erziehungsberechtigten vor dem Entscheid anzuhören sind (Art. 64 Abs. 2 SchulG). Diese Regelung hat der Regierungsrat mit der Verordnung über die Schulung und Förderung von Schülerinnen und Schülern mit besonderem Bildungsbedarf [Sonderpädagogikverordnung [SPV]; SG 412.750) weiter konkretisiert. Gemäss § 11 SPV werden Schüler, die eine sogenannte verstärkte Massnahme erhalten, nach Möglichkeit integrativ in der Regelklasse geschult (Abs. 1); in begründeten Fällen können sie auch separativ geschult werden (Abs. 2). Die separative Schulung erfolgt nach § 13 SPV in sonderschulischen Spezialangeboten der Volksschule (lit. a), in nichtstaatlichen Sonderschulen (lit. b) oder, sofern kein ausreichendes Angebot an staatlichen Schulen oder nichtstaatlichen Sonderschulen besteht, in Privatschulen (lit. c). Zwecks Sicherstellung eines ausreichenden Angebots können anerkannte nichtstaatliche Sonderschulen und anerkannte nichtstaatliche Fachzentren mittels Leistungsvereinbarung mit Aufgaben im Bereich der verstärkten Massnahmen, insbesondere der Sonderschulung, beauftragt werden (§ 22 SPV). Besteht für die Schulung und Förderung eines Schülers mit besonderem Bildungsbedarf an der Volksschule oder bei einem anerkannten Leistungsanbieter kein geeignetes Angebot, so kann im Einzelfall auch eine nicht als Leistungsanbieterin anerkannte Privatschule mit der Schulung und Förderung dieses Schülers betraut werden (§ 23 SPV).
4.1 Es ist vorliegend unbestritten, dass der Sohn der Rekurrentin aufgrund seiner gesundheitlichen Gebrechen, einer Cerebralparese, und der damit verbundenen erheblichen Konzentrations- und Aufmerksamkeitsschwächen schulisch einen überschaubaren Rahmen mit wenig Ablenkung sowie einen strukturierten und eng begleiteten Schulalltag benötigt (Rekursbegründung, Rz 10; Rekursantwort, Rz 5). Ebenso sind sich die Parteien einig, dass weder die Regelklasse mit zusätzlichen Förderangeboten noch die Integrationsklasse diesen Rahmen bieten können, sondern dass B____ der separativen Schulung in einem kleineren Klassenverband bedarf. Strittig ist hingegen die Frage, in welcher Form B____ separativ geschult werden soll. Während nach Auffassung der Vorinstanz die Volksschulen mit ihren sonderschulischen Spezialangeboten (§ 13 lit. a SPV) ein angemessenes und ausreichendes Angebot für B____ bereithält (Rekursantwort, Rz 6 und 7 ff.), stuft die Rekurrentin dieses Angebot als unangemessen und nicht ausreichend ein (Rekursbegründung, Rz 11 ff.).
4.2 Die Rekurrentin moniert zunächst, dass die heilpädagogisch geführten Spezialangebote der Volksschule (Spa) für B____ gar nicht geeignet seien, weil er aufgrund seiner normalen kognitiven Leistungsfähigkeit nicht auf spezielle heilpädagogische Unterstützung angewiesen sei (Rekursbegründung, Rz 11.2 S. 5). Diesem Vorbringen hält die Vorinstanz die Feststellungen des SPD in dessen SAV-Bericht entgegen, welcher Aufmerksamkeits- und Impulssteuerungsprobleme, insbesondere in Gruppen nach F90.0 von ICD-10 diagnostiziert habe. Dies werde durch einen Bericht der Privatschule vom 13. April 2015 bestätigt, wonach B____ sehr impulsiv sei und sehr heftig und ungehalten reagiere, wenn ihm Anweisungen seitens der Lehrpersonen oder von Schulkollegen nicht gefallen würden. Auch aus einer Normalbegabung könne nicht abgeleitet werden, dass die heilpädagogisch geführten Spezialangebote für B____ nicht geeignet wären. Schwere Verhaltensauffälligkeiten und Normalbegabung schlössen sich nicht aus (Rekursantwort, Rz 10). Replicando macht die Rekurrentin geltend, dass B____ die umfassende heilpädagogische Unterstützung, wie sie die Spezialangebote offenbar kennen würden, nicht brauche, mehr noch, für seine schulische Entwicklung sogar kontraproduktiv sei (Replik, Rz 8).
Wie es sich mit dem Bedarf von B____ nach heilpädagogischer Unterstützung im Einzelnen verhält, braucht hier nicht entschieden zu werden. Auch wenn die Spezialangebote ein breites heilpädagogisches Angebot bereithalten, so bedeutet dies nicht, dass sämtliche Schüler und Schülerinnen unabhängig von ihrem individuellen Förderbedarf in den Genuss heilpädagogischer Begleitung kommen. Auf der Basis einer Förderdiagnostik wird für jeden einzelnen Schüler und jede einzelne Schülerin dessen bzw. deren Förderbedarf ermittelt und gestützt hierauf bestimmt, mit welchen Mitteln und Methoden er bzw. sie gefördert werden kann (s. dazu das Schulportrait der Spezialangebote, abrufbar unter https://spa.edubs.ch/schulportrait). Dieser individualisierende Ansatz ermöglicht es, die Fördermassnahmen gezielt auf die Bedürfnisse der einzelnen Schüler und Schülerinnen abzustimmen. Damit wird auch vermieden, dass einzelne Schüler oder Schülerinnen "übertherapiert" werden oder in ihrer schulischen Entwicklung, wie es die Rekurrentin befürchtet, behindert werden. Geeignete heilpädagogische Massnahmen erlauben es auch, unabhängig von kognitiven Fähigkeiten Verhaltensauffälligkeiten wirksam zu begegnen. In diesem Lichte kann nicht gesagt werden, die Spezialangebote seien für B____ nicht geeignet, weil dort seinen Aufmerksamkeits- und Konzentrationsproblemen grundsätzlich nicht begegnet werden könnte. Dies zu beurteilen wäre Gegenstand des weiteren Verfahrens nach dem Abschluss des SAV gewesen, nachdem die Schulleitung der Primarstufe D____, welcher der Kindergarten C____ zugeteilt ist, am 20. Februar 2014 Antrag für Zusätzliche Unterstützung (Verstärkte Massnahmen) gestellt hatte. Nachdem die Rekurrentin ihren Sohn aber bereits am 11. Januar 2014 bei den Volksschulen mit dem Hinweis abgemeldet hatte, dass sie ihn beim E____ angemeldet habe, konnten die beantragten Massnahmen von der Volksschulleitung nicht weiter konkretisiert und mit Blick auf die bestehenden Angebote auf ihre Wirksamkeit und Angemessenheit hin geprüft werden (vgl. BGer 2C_528/2012 vom 2. November 2012 E. 3.2).
4.3 Die Rekurrentin hält die Kleinklassen der Spezialangebote der Volksschule auch aufgrund "der hochproblematischen Kinder in solchen Klassen" für unangemessen, ja geradezu kontraproduktiv. Sie beruft sich dabei auf Darstellungen im Anhang zum Evaluationsbericht "Schul- und familienergänzende Tagesstrukturen für Schülerinnen und Schüler im Kantons Basel-Stadt". Danach seien Zielpublikum dieser Kleinklassen Kinder, die "vorher eine schwierigen Schulkarriere durchlaufen haben (…), alles wurde probiert, um die Kleinklasse oder einen Heimaufenthalt zu vermeiden. Die Kleinklasse wird oft als letzte Station vor der Fremdplatzierung wahrgenommen. Entsprechend traumatisiert kommen viele Kinder in die Kleinklassen-Tagesschulen." (Rekursbegründung, Rz 11.2 S. 4 f.). Diese Äusserungen können nicht einer Beurteilung der Eignung der Spezialangebote zugrunde gelegt werden. Der genannte Evaluationsbericht datiert vom September 2003 und stammt damit aus einer Zeit, als die Sonderschulung von behinderten Kindern noch weitgehend in der Verantwortung der eidgenössischen Invalidenversicherung lag. Diese Verantwortung wurde mit der Neuordnung des Finanzausgleichs (NFA) 2008 auf die Kantone übertragen (dazu kurz BGE 138 I 162 E. 3.1 S. 164 f.). Mit der Interkantonalen Vereinbarung vom 25. Oktober 2007 über die Zusammenarbeit im Bereich der Sonderpädagogik (Sonderpädagogik-Konkordat [SPK]; SG 419.630) und der darauf basierenden Ausführungsgesetzgebung wurden auch im Kanton Basel-Stadt neue Grundlagen für sonderpädagogische Massnahmen geschaffen. Dem entspricht, wie die Leiterin Zusätzliche Unterstützung in ihrer Stellungnahme im vorinstanzlichen Verfahren vom 4. August 2014 ausgeführt hat, dass heute keine Kleinklassen in der angesprochenen Form mehr existieren (Rekursantwortbeilage [RAB] 12). Die vorstehend zitierten Äusserungen haben daher längst als überholt zu gelten.
Wie die Vorinstanz richtig bemerkt, handelt es sich bei den Spezialangeboten nicht einfach um eine Spezialschule für schwersterziehbare Kinder (Rekursantwort, Rz 10). Mit ihr kann festgehalten werden, dass die sonderpädagogischen Angebote anders als bei Fremdplatzierungen nicht von einem Kindes- oder Jugendschutzgedanken getragen sind, sondern nach ihrem Sinn und Zweck auf der Überzeugung und Zielsetzung fussen, jedem Kind mit Rücksicht auf dessen Wohl eine seinen Begabungen und Fähigkeiten entsprechende, angemessene und ausreichende Bildung zukommen zu lassen (§ 3 Abs. 1 und 2 SPV). Der besondere Bildungsbedarf kann sich aus den verschiedensten Ursachen wie Leistungsschwäche, Behinderungen, mangelnden Deutschkenntnissen, auffälligen Verhaltensweisen, besonderen Biographien oder besonderer Leistungsfähigkeiten ergeben (§ 2 Abs. 2 SPV). Kleinklassen werden daher entsprechend den Bedürfnissen der darin zusammengefassten Kinder zusammengestellt. Es ist deshalb möglich, dass die eine oder andere Kleinklasse vorwiegend aus verhaltensauffälligen Kindern oder aus Kindern mit besonderen Biographien besteht. Damit ist aber ebenso dafür gesorgt, dass andere Kleinklassen sich schwergewichtig aus Kindern zusammensetzen, die ein grosses Bedürfnis nach Ruhe und wenig Ablenkung aufweisen. Die Erfüllung einer angemessenen Rücksichtnahme auf die individuellen Bedürfnisse der von einer Sonderschulung betroffenen Kinder kann daher erst nach erfolgter Zuteilung in eine bestimmte (Klein-)Klasse festgestellt bzw. geprüft werden. Diese Prüfung, war vorliegend, wie unter E. 4.2 vorstehend ausgeführt, nicht mehr möglich, nachdem die Rekurrentin ihren Sohn von der Volksschule abgemeldet hatte.
4.4 Nach Auffassung der Rekurrentin gibt es bei den Spezialangeboten der Volksschule gar keine Kleinstklassengrössen von maximal 7 Schülern. Diese würden Klassengrössen bis 14 Kindern umfassen, was für B____ eindeutig zu gross sei. Sie verweist hierbei auf die entsprechenden Webseiten der Spezialangebote, welche von Klassen bis zu 14 Kindern ausgehen würden (Rekursbegründung, Rz 11.2 S. 5 f.).
Es trifft zu, dass sich auf der Webseite der Heilpädagogischen Spezialangebote (abrufbar unter https://spa.edubs.ch, besucht am 26. April 2014) keine Angaben zu den maximalen Schülerzahlen auf der Primarstufe (3.-8. Schuljahr) finden. Einzig beim Standort der Ganztagesschule Richter-Linder wird im Abschnitt "Spezialitäten" erwähnt: "Wir unterrichten in zwei altersdurchmischten Gruppen von je maximal 14 Kindern, welche zusammen alle vier Primarstufen abdecken." (https://spa.edubs.ch/standorte/1-6-ts-ps-richter-linder/ganztagesschule-ps-richter-linder; ebenso als Replikbeilage [RB] 3). Wird für den Standort Richter-Linder die Schulung in altersdurchmischten Gruppen als Spezialität dieses Standorts angeführt, kann daraus nicht abgeleitet werden, an anderen Standorten würden die Klassen in gleicher Grösse geführt. Denn im Gegensatz zu den Regelklassen kennen die sonderschulischen Spezialangebote keine gesetzlichen Höchstzahlen. Die Zahl der Schülerinnen bzw. Schüler pro Klasse oder Angebot richten sich vielmehr nach dem Bildungsbedarf der Kinder (§ 67b Abs. 2 SchulG). Wie der Leiter Zusätzliche Unterstützung auf Anfrage der Vorinstanz im Hinblick auf ihre Vernehmlassung im vorliegenden Rekursverfahren mit E-Mail vom 8. Juli 2015 (RAB 5) ausgeführt hat, wird der Unterricht in den Spezialangeboten auf der Primarstufe in der Regel in Kleingruppen von 7 oder 8 Schülerinnen und Schülern durchgeführt. Phasenweise könnten auch zwei Kleingruppen zusammengelegt werden, wobei der Unterricht in diesem Fall von zwei Lehrpersonen im Teamteaching durchgeführt werde. Aufgrund der Regelung von § 67b Abs. 2 SchulG ist es indessen auch möglich, je nach Bildungsbedarf der zugewiesenen Kinder (vgl. § 2 Abs. 2 SPV) kleinere oder grössere Klassen zu bilden. Damit ist erstellt, dass an den Tagesschulen der Spezialangebote ein auch von der Klassengrösse her angemessenes und ausreichendes Schulungsangebot besteht, das Rücksicht auf die individuellen Bildungsbedürfnisse der ihnen zugewiesenen Kinder nimmt.
Die Rekurrentin vermag auch replicando nicht darzulegen, warum B____ zwingend auf einen noch kleineren Klassenverband angewiesen ist. Sie spricht zwar wiederholt von Kleinstklassen (z.B. Rekursbegründung, Rz 9, 10 und 13), ohne jedoch zu beziffern, wieviele Schüler eine derartige Kleinstklasse im Maximum umfassen dürfe, um den Bedürfnissen ihres Sohnes nach Ruhe und Ungestörtheit zu begegnen. Die involvierten Fachleute erwähnen lediglich in allgemeiner Weise eine Notwendigkeit, B____ in einem kleinen Klassenverband (bzw. Gruppe) zu schulen, ohne dessen Grösse näher zu spezifizieren (Schreiben Dr. med. F____, Oberarzt [...] UKBB vom 23. September 2013 an den SPD [Rekursbegründungsbeilage (RBB) 6] und vom 16. April 2014 an das Erziehungsdepartement [RBB 8] sowie E-Mail G____, [...] UKBB vom 18. Februar 2014 an Rekurrentin [RBB 7]). Im E____ werden die Klassen nach dessen eigenen Angaben auf der Schulwebseite auf Primarstufe aktuell in der Grössenordnung von 7 bis 10 Schülern geführt (abrufbar [...], besucht am 26. April 2016). In Übereinstimmung damit erwähnt der Leiter E____-Primarschule in seiner Stellungnahme vom 30. Juli 2015 betreffend die schulische Situation von B____ (RB 1), dass der Unterricht in Kleinstklassen (sic!) mit maximal acht Kindern pro Klassenzimmer stattfände. Unter diesen Umständen kann festgestellt werden, dass zwischen den Klassengrössen bei den Spezialangeboten und im BZB kein wesentlicher Unterschied besteht, mag es je nach Schuljahr auch Abweichungen von ein oder zwei Kindern geben.
4.5 Als Fazit kann festgehalten werden, dass mit den heilpädagogischen Spezialangeboten der Volksschule grundsätzlich ein angemessenes und ausreichendes Angebot bereitsteht, um den besonderen Bedürfnissen von B____ nach Ruhe und Ungestörtheit gerecht zu werden. Die kleinen Klassengrössen der Spezialangebote bieten den gewünschten überschaubaren Rahmen für einen Unterricht mit möglichst wenig Ablenkung. Auch wenn die Spezialangebote breite heilpädagogische Unterstützung bereithalten, ist jeweils aufgrund des individuellen Förderbedarfs der Kinder zu entscheiden, inwiefern sie in deren Genuss kommen sollen. Da die Klassen nach Massgabe des unterschiedlichen Bildungsbedarfs der zugewiesenen Kinder zusammengesetzt werden können, können Kinder mit gleichen oder ähnlichen Bedürfnissen der gleichen Kleinklasse zugeteilt werden, um sie bestmöglich auf ihrem Weg zu ihren individuellen Lernzielen zu begleiten und zu fördern, ohne dass Kinder mit anderem Bildungsbedarf diesen Prozess behindern.
Ein Entscheid über die von B____ benötigten verstärkten Massnahmen in Form einer separativen Schulung wurde jedoch durch die Rekurrentin verunmöglicht. Noch während des laufenden Abklärungsverfahrens beim SPD teilte sie den Volksschulen am 11. Januar 2014 auf dem Anmeldeformular zum Eintritt in die
Gemäss der Regelung von § 10 Abs. 4 SPV ist der SPD lediglich mit der Abklärung des Förderbedarfs des betroffenen Schülers betraut. Den Entscheid über die Zuteilung von verstärkten Massnahmen fällt hingegen der Leiter Volksschule unter Berücksichtigung des Kindeswohls, des Abklärungsberichts, der Stellungnahme der Erziehungsberechtigten, der Positionen der betroffenen Schulleitungen, des zur Verfügung stehenden Angebots und der zur Verfügung stehenden Ressourcen (§ 10 Abs. 6 und § 23 SPV). Die Rekurrentin hätte daher, auch wenn der Abklärungsbericht bzw. die zuständige Person beim SPD keine Empfehlung für eine separative Schulung von B____ abgeben mochten, den weiteren Gang des Geschehens und namentlich den Entscheid des Leiters Volksschule abwarten müssen, zumal sie ja unter dem 19. Februar 2014 einen eingehend begründeten Antrag von drei Seiten auf Kostenbeteiligung an der E____ verfasst hatte (Beilage zur Stellungnahme der Leiterin Zusätzliche Unterstützung vom 4. August 2014 [RAB 12]), welches Gesuch anlässlich der Besprechung von diesem Tag beim SPD dem Abklärungsbericht beigefügt wurde (s. Zusatzblatt zum SAV des Abklärungsberichts SPD [RAB 2]). Zu diesem Zeitpunkt hatte die Rekurrentin jedoch schon längst entschieden, ihren Sohn privat schulen zu lassen (vgl. Abmeldung von der Volksschule vom 11. Januar 2011 [Beilage zur Stellungnahme der Leiterin Zusätzliche Unterstützung vom 4. August 2014, RAB 12]). Sie strebte nach ihren eigenen Worten für B____ das "optimalste Lernumfeld" an (Antrag vom 19. Februar 2014 am Ende [Beilage zur Stellungnahme der Leiterin Zusätzliche Unterstützung vom 4. August 2014, RAB 12]). Wie unter E. 3 vorstehend ausgeführt, besteht aufgrund der einschlägigen Bestimmungen des Bundes- und des kantonalen Rechts lediglich Anspruch auf ein angemessenes und unter den gegebenen Umständen ausreichendes Bildungsangebot an einer öffentlichen Schule, nicht jedoch auf eine darüber hinausgehende optimale individuelle Schulung. Die Abmeldung von B____ von der Volksschule über ein halbes Jahr vor dessen Übertritt in die Primarstufe, ohne das definitive Ergebnis seiner Abklärung durch den SPD wie auch den Entscheid des Leiters Volksschule über verstärkte Massnahmen für B____ abzuwarten, ist unter diesen Umständen als verfrüht zu bezeichnen. Auf jeden Fall waren dem Leiter Volksschule mit der Abmeldung von B____ durch seine Mutter die Hände gebunden und konnte die von der Schulleitung am 20. Februar 2014 beantragte Zusätzliche Unterstützung (RAB 3) nicht weiter konkretisiert und geprüft werden. Dass der Leiter Volksschule in der Folge die von der Rekurrentin beantragte Übernahme der Kosten für die private Schulung von B____ abgelehnt hat, ist daher nicht zu beanstanden, zumal mit den Spezialangeboten der Volksschule wie dargelegt grundsätzlich ein angemessenes und ausreichendes Bildungsangebot bereitgestanden hätte.
Unter diesen Umständen liegt keine Verletzung weder von Art. 19 und 62 BV noch von Art. 20 BehiG noch von § 64 Abs. 1 SchulG in Verbindung mit §§ 13 und 23 SPV vor.
4.6 Die Rekurrentin hat über die vorgenannte Bestimmungen hinaus eine Verletzung von § 45 OG durch die Vorinstanz gerügt, weil diese trotz umfassender Kognition den abweisenden Kostenentscheid eins zu eins übernommen habe, ohne diesen zu hinterfragen (Rekursbegründung, Rz 15 ff.). Der Rekurrentin ist insofern zu folgen, als der verwaltungsinternen Rekursinstanz gemäss § 45 OG grundsätzlich die gleiche Kognition wie der verfügenden Behörde zukommt (VGE VD.2013.15 vom 14. August 2013 E. 2.4 und VD.2010.174 vom 13. Dezember 2011 E. 3.3). Wie die Vorinstanz aber richtig bemerkt hat (angefochtener Entscheid, E. 4), können auch verwaltungsinterne Rekursinstanzen sich trotz umfassender Kognition bei Entscheiden eine Zurückhaltung in der Überprüfung auferlegen, wenn diese Entscheide auf besonderem Fachwissen der vorbereitenden oder verfügenden Behörden, auf Fachgutachten, deren Einholung gesetzlich vorgeschrieben ist, oder auf einer komplexen Interessenabwägung beruhen. Es ist daher nicht zu beanstanden, wenn die Vor-instanz eine gewisse Zurückhaltung geübt hat. Aufgrund der Vielzahl von Fachpersonen und –stellen, welche vorliegend in die Entscheidung über die Zuteilung von verstärkten Massnahmen involviert waren (§ 10 SPV), aber auch aus der Auslegung und Verwendung unbestimmter Rechtsbegriffe wie besonderer Bildungsbedarf (§ 2 SPV) oder separative Schulung in begründeten Fällen (§ 11 Abs. 2 SPV) eröffnet sich dem Leiter Volksschulen von Gesetzes wegen ein Beurteilungsspielraum, in welchen von der Rekursinstanz trotz umfassender Kognition nicht ohne Not eingegriffen werden soll (dazu eingehender Rhinow/Koller/Kiss/Thurnherr/Brühl-Moser, Öffentliches Prozessrecht, 3. Auflage, Basel 2014, Rz 1598 ff.).
Die Rekurrentin hält in diesem Zusammenhang auch den Abklärungsbericht des SPD für fehlerhaft, weshalb der Leiter Volksschulen seinen Entscheid nicht auf diesen Bericht hätte abstützen dürfen (Rekursbegründung, Rz 11.2 S. 5 und Rz 17). Namentlich hält sie dem Bericht entgegen, dass er lediglich den Besuch der Regelklasse mit integrativer Unterstützung und nicht eine Sonderschulung empfohlen habe (Replik, Rz 5 f.). Der Leiter Volksschulen hätte daher zwingend ein zusätzliches Gutachten anordnen müssen. Diesem Vorbringen kann nicht gefolgt werden. Dem Leiter Volksschulen war durchaus nicht entgangen, dass der Abklärungsbericht Brüche und Unstimmigkeiten aufwies, namentlich dass der Bericht trotz erkannten grossen Bildungsbedarfs von B____ keine sonderpädagogischen Massnahmen empfahl. In richtiger Einschätzung des Sachverhalts erkannte er in seiner Verfügung vom 26. Mai 2014, dass B____ infolge seiner Schwierigkeiten beim Lernen und im Verhalten auf Förderung in einem überschaubaren Rahmen mit wenig Ablenkung angewiesen sei und nach individuellem, nicht dem Regellehrplan entsprechenden Zielsetzungen unterrichtet werden müsse. Insofern deckte sich seine Einschätzung von B____ und dessen Bildungsbedarf mit der Auffassung der Rekurrentin. Strittig war somit, nachdem auch der Leiter Volksschulen in Abweichung der Empfehlung des SPD auf Notwendigkeit einer separativen Schulung erkannt hatte, nur noch die Frage, ob diese Schulung im Rahmen der heilpädagogischen Spezialangebote der Volksschule (§ 13 lit. a SPV) oder mangels eines ausreichenden Angebots an einer Privatschule (§ 13 lit. b SPV) zu erfolgen hat, für deren Kosten die Volksschule aufzukommen hatte. Für diese Frage bedurfte es keiner weiteren Abklärung von B____, nachdem der Leiter Volksschulen zur Erkenntnis gekommen war, dass die Volksschule ein dem Bildungsbedarf von B____ angemessenes Schulungsangebot bereit hält. Auch im verwaltungsgerichtlichen Rekursverfahren besteht kein Anlass für die nachträgliche Anordnung eines zusätzlichen Gutachtens oder einer Oberexpertise, wie es die Rekurrentin verlangt (Rekursbegründung, Rz 17). Ohnehin könnte ein solches Gutachten aufgrund des Zeitablaufs keine verlässlichen Erkenntnisse mehr liefern, nachdem B____ inzwischen zwei Jahre älter geworden ist und sich entsprechend weiter entwickelt hat.
Zusammenfassend ist festzustellen, dass das Gesuch um Beteiligung an den Kosten der Privatschulung von B____ zu Recht abgewiesen wurde. Ist damit der vorliegende Rekurs abzuweisen, gehen die Kosten des Verfahrens zu Lasten der Rekurrentin (§ 30 Abs. 1 VRPG).
Demgemäss erkennt das Verwaltungsgericht:
://: Der Rekurs wird abgewiesen.
Die Rekurrentin trägt die Kosten des Verfahrens mit einer Gebühr von CHF 1'200.–.
Mitteilung an:
Rekurrentin
Regierungsrat
Erziehungsdepartement
APPELLATIONSGERICHT BASEL-STADT
Der Gerichtsschreiber
Dr. Alexander Zürcher
Rechtsmittelbelehrung
Gegen diesen Entscheid kann unter den Voraussetzungen von Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes (BGG) innert 30 Tagen seit schriftlicher Eröffnung Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten erhoben werden. Die Beschwerdeschrift ist fristgerecht dem Bundesgericht (1000 Lausanne 14) einzureichen. Für die Anforderungen an deren Inhalt wird auf Art. 42 BGG verwiesen. Über die Zulässigkeit des Rechtsmittels entscheidet das Bundesgericht.
Ob an Stelle der Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten ein anderes Rechtsmittel in Frage kommt (z.B. die subsidiäre Verfassungsbeschwerde an das Bundesgericht gemäss Art. 113 BGG), ergibt sich aus den anwendbaren gesetzlichen Bestimmungen. Wird sowohl Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten als auch Verfassungsbeschwerde erhoben, sind beide Rechtsmittel in der gleichen Rechtsschrift einzureichen.