Appellationsgericht
des Kantons Basel-Stadt
als Verwaltungsgericht
VD.2015.176
URTEIL
vom 7. März 2016
Mitwirkende
Dr. Stephan Wullschleger, Dr. Heiner Wohlfart, lic. iur. Christian Hoenen, Dr. Claudius Gelzer, Dr. Jeremy Stephenson und Gerichtsschreiberin MLaw Derya Avyüzen
Beteiligte
A____ Rekurrent
[...]
gegen
Sozialhilfe Basel-Stadt
Klybeckstrasse 15, 4007 Basel
Gegenstand
Rekurs gegen einen Entscheid des Departements für Wirtschaft,
Soziales und Umwelt vom 20. Juli 2015
betreffend Auszahlungsbudget ab
Sachverhalt
A____ (nachfolgend Rekurrent) wird seit November 2008 von der Sozialhilfe unterstützt. Mit Budgetverfügung vom 24. November 2014 setzte die Sozialhilfe die Höhe der monatlichen Unterstützungsleistungen für das Jahr 2015 neu fest, wobei sie die Kosten für die Prämien der obligatorischen Krankenpflegeversicherung zu dessen Gunsten erhöht und die anerkannten Wohnnebenkosten von bisher CHF 100.– im Umfang der Antennenkosten gemäss Mietvertrag um CHF 27.– reduziert hat. Dagegen erhob A____ Rekurs und beantragte, es seien ihm die Antennenkosten in Höhe von monatlich CHF 27.– mit Wirkung ab 1. Januar 2015 weiterhin auszurichten. Mit Entscheid vom 20. Juli 2015 wies das Departement für Wirtschaft, Soziales und Umwelt (WSU) den Rekurs ab.
Gegen diesen Entscheid hat der Rekurrent mit Eingabe vom 3. August 2015 Rekurs an den Regierungsrat erhoben. Das Präsidialdepartement hat mit Schreiben vom 2. September 2015 diesen Rekurs gestützt auf § 42 des Organisationsgesetzes (OG; SG 153.100) dem Verwaltungsgericht zum Entscheid überwiesen. Mit Rekursbegründung vom 23. September 2015 verlangt der Rekurrent die kostenpflichtige Aufhebung des angefochtenen Entscheids. Die Verfügung der Sozialhilfe vom 24. November 2014 betreffend die „(…) Festsetzung [der] wirtschaftlichen Hilfe in Höhe von CHF 1‘527.– [sei] insoweit aufzuheben bzw. abzuändern als unter ihrem (…) Ausgabenposten «B.3.2.00» CHF 27.00 für «Antennenkosten gemäss Mietvertrag» abgezogen wurden.“ Des Weiteren sei die Sozialhilfe anzuhalten, ihm „ (…) mit Wirkung ab 1. Januar 2015 bis auf Weiteres weiterhin über die von ihr direkt an seine Krankenversicherung entrichteten KVG-Prämien hinaus wirtschaftliche Hilfe in Höhe von monatlich CHF 1‘527.– zu budgetieren und auszurichten“ und es sei seinen im verwaltungsinternen Rekursverfahren gestellten Anträgen stattzugeben. Eventualiter sei die Sache an das Departement oder die Sozialhilfe zur neuen Beurteilung zurückzuweisen. Ferner beantragt er in verfahrensrechtlicher Hinsicht die Bewilligung respektive Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung. Schliesslich sei ihm die unentgeltliche Prozessführung zu bewilligen sowie auf die Erhebung allfälliger Gebühren und eines Kostenvorschusses zu verzichten, alles unter Kostenfolge zulasten des WSU und der Sozialhilfe Basel-Stadt. Das Gesuch um Bewilligung der aufschiebenden Wirkung hat er mit Eingaben vom 24. September 2015 und vom 27. September sowie 6. und 19. Oktober 2015 erneuert. Mit Verfügungen vom 25. und 29. September sowie 20. November 2015 hat der Instruktionsrichter das Gesuch um Bewilligung der aufschiebenden Wirkung abgewiesen. Das WSU hat sich am 9. November 2015 vernehmen lassen und beantragt die kostenfällige Abweisung des Rekurses. Dazu hat der Rekurrent mit Replik vom 9. Dezember 2015 und einem „Novenvortrag“ vom 21. Dezember 2015 Stellung genommen. Die Tatsachen und Parteistandpunkte ergeben sich, soweit sie für den Entscheid von Bedeutung sind, aus den nachfolgenden Erwägungen.
Erwägungen
1.1 Die Zuständigkeit des Verwaltungsgerichts zur Beurteilung des vorliegenden Rekurses ergibt sich aus dem Überweisungsbeschluss des Präsidialdepartements vom 2. September 2015 sowie § 42 des Organisationsgesetzes (OG) in Verbindung mit § 10 Abs. 1 und § 12 des Verwaltungsrechtspflegegesetzes (VRPG). Für das Verfahren gelten die Bestimmungen des VRPG. Der Rekurrent ist als Adressat vom angefochtenen Entscheid, mit dem die wirtschaftliche Unterstützung durch die Sozialhilfe neu festgesetzt worden ist, unmittelbar berührt und hat ein schutzwürdiges Interesse an dessen Aufhebung. Er ist daher gemäss § 13 Abs. 1 VRPG zum Rekurs legitimiert. Auf den rechtzeitig erhobenen und begründeten Rekurs ist somit einzutreten.
1.2 Die Kognition des Verwaltungsgerichts richtet sich mangels ausdrücklicher spezialgesetzlicher Regelung nach der allgemeinen Vorschrift von § 8 VRPG. Danach prüft das Gericht, ob die Vorinstanz den Sachverhalt unrichtig festgestellt, wesentliche Form- oder Verfahrensvorschriften verletzt, das öffentliche Recht nicht oder nicht richtig angewendet oder von dem ihr zustehenden Ermessen einen unzulässigen Gebrauch gemacht hat (statt vieler: AGE VD. 2012.11 vom 10. September 2012, VD.2011.88 vom 11. Juni 2012).
1.3 Sozialhilferechtliche Leistungen bilden gemäss der Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs für Menschenrechte (EGMR) zivilrechtliche Ansprüche im Sinne von Art. 6 Ziff. 1 EMRK, soweit das anwendbare Recht darauf einen rechtlichen Anspruch verleiht (vgl. BGer 8C_119/2010 vom 2. Dezember 2010 E. 3.1, 8C_124/2009 vom 3. April 2009 E. 3.3; VGE 630/2009 vom 26. August 2009). Vorliegend hat der Instruktionsrichter des Verwaltungsgerichts dem Rekurrenten mit Verfügung vom 20. November 2015 Gelegenheit zum Antrag auf die Durchführung einer öffentlichen Parteiverhandlung gegeben, wovon dieser keinen Gebrauch gemacht hat. Stattdessen hat der Rekurrent eine schriftliche Replik eingereicht, weshalb der Entscheid auf dem Zirkulationsweg gefällt werden kann (§ 25 Abs. 3 VRPG).
Strittig ist im vorliegenden Verfahren einzig, ob die Sozialhilfe bei der Festsetzung der Höhe der wirtschaftlichen Unterstützung auch dessen Antennenkosten als anrechenbare Wohnnebenkosten hätte im Budget 2015 berücksichtigen müssen.
2.1 Wie die Vorinstanz im angefochtenen Entscheid zutreffend erwogen hat, erstreckt sich die wirtschaftliche Hilfe der Sozialhilfe gemäss § 7 Abs. 1 und 2 des Sozialhilfegesetzes (SHG; SG 890.100) auf die Sicherung des sozialen Existenzminimums und wird in der Regel nur für die laufenden Bedürfnisse gewährt. Das Mass der wirtschaftlichen Hilfe hat das WSU in seinen Unterstützungsrichtlinien (URL) geregelt, die sich an den Richtlinien der Schweizerischen Konferenz für Sozialhilfe (SKOS-Richtlinien) orientieren (§ 7 Abs. 3 SHG). Gemäss den SKOS-Richtlinien umfasst die materielle Grundsicherung die in einem Privathaushalt notwendigen Ausgabenpositionen. Zu diesen gehören der Grundbedarf für den Lebensunterhalt, die Wohnungskosten unter Einschluss der unmittelbaren Nebenkosten und die Kosten für die medizinische Grundversorgung.
Nach Auffassung der Vorinstanz würden die strittigen Antennenkosten bereits mit dem Grundbedarf für den Lebensunterhalt gedeckt. Dieser umfasse gemäss Kapitel B.2.1 der SKOS-Richtlinien unter anderem auch die Ausgaben für Unterhaltung und Bildung, wozu auch die Kosten von Radio und Fernsehen gehörten. Da in Kapitel B.2.1 der SKOS-Richtlinien bereits beispielhaft die Konzessionsgebühren für Radio und Fernsehen genannt würden, seien auch zusätzliche Antennengebühren als Aufwendungen für Unterhaltung und Bildung zu qualifizieren, welche somit mit dem Grundbedarf gedeckt würden. Es bestehe daher kein Anspruch darauf, dass die Antennenkosten auch noch als Wohnnebenkosten gemäss Ziff. 10.4.5 der massgebenden URL und somit doppelt vergütet würden. Die Antennenkosten würden zudem nicht wie Heiz- oder Warmwasserkosten unmittelbar aus dem Wohnbedürfnis resultieren. Diese seien vielmehr Ausfluss der Befriedigung von kulturellen Bedürfnissen, weshalb sie sozialhilferechtlich nicht als unmittelbare Wohnnebenkosten qualifiziert werden könnten. Dies werde auch dadurch verdeutlicht, dass die Antennenkosten seit Januar 2015 nicht mehr vom Vermieter erhoben, sondern von der Firma upc cablecom in Rechnung gestellt würden, weshalb diese nicht länger als Nebenkosten gemäss Mietvertrag zu qualifizieren seien. Daher habe die Sozialhilfe ihre Praxis zur Ausrichtung von Radio- und TV-Anschlussgebühren mit Wirkung ab Januar 2015 an die SKOS-Richtlinien angepasst.
2.2 Der Rekurrent macht geltend, das Budget ab 2015 sei dahingehend zu ändern, als ihm weiterhin die Antennenkosten als Wohnnebenkosten zu entrichten seien. Er bezieht sich zunächst auf die Ziffer 10.4.5 der URL, wonach „die üblichen Wohn-Nebenkosten gemäss Mietvertrag“ erstattet würden. Des Weiteren seien die Antennenkosten vom Sozialamt seit seinem Eintritt in die Fürsorge laufend übernommen worden, weshalb eine Neuanpassung der URL, die die Übernahme dieser Kosten explizit ausschliesse, nicht zulässig sei. Zudem würden in seinem Mietvertrag die Antennenkosten für Radio und Fernseher ausdrücklich als Wohnnebenkosten ausgewiesen, und zwar unabhängig davon, ob sie von ihm an die Vermieterin oder direkt an den Kabelanbieter bezahlt würden. Ferner handle es sich hierbei wie bei den Kosten für Heizung, Warmwasser und Strom um „klassische aus dem Wohnbedürfnis bzw. Mietgebrauch entspringende Nebenkosten (Gebrauchskosten)“, die gemäss Ziffer 10.4 der URL in Verbindung mit § 7 Abs. 3 SHG in der Höhe ihres effektiven Anfalls von der Sozialhilfe zusätzlich zum Grundbedarf weiterhin auszurichten seien. Zur Begründung bezieht er sich dabei auch auf die Eigentumsverhältnisse bei Kabelanschluss und Kabelführung sowie die mietrechtliche Behandlung dieser Kosten. Ausserdem würden auch die Nebenkosten für verbrauchtes Wasser als Wohnnebenkosten akzeptiert, obwohl bei ihnen teilweise die Auffassung vertreten werde, diese würden dem allgemeinen Lebensbedarf und nicht einem „Grundbedürfnis des Wohnens“ dienen. Soweit in Kapitel B.2.1 der SKOS-Richtlinien von „Konzession Radio/TV“ gesprochen werde, umfasse dieser Begriff bloss die „Billag-Gebühren als eine Art Regelabgabe“, und nicht die vorliegend streitigen Antennenkosten. Diese seien demnach in den SKOS-Richtlinien unter die typischen Wohnnebenkosten zu subsumieren, die zusätzlich zum Grundbedarf auszurichten seien. In den Unterstützungsrichtlinien anderer Kantone würden deshalb die Kabelgebühren der upc cablecom zu den zulässigen Nebenkosten eines Mietverhältnisses gezählt. Danach zu unterscheiden, ob Kabelgebühren über den Vermieter oder den Kabelbetreiber direkt abgerechnet würden, verletze das Gleichbehandlungsgebot und das Willkürverbot. Die angefochtene Verfügung beruhe demnach nicht auf einer genügenden gesetzlichen Grundlage. Schliesslich sei ein Abzug der Antennenkosten auch deshalb zu unterlassen, weil der in den SKOS-Richtlinien vorgesehene monatliche Grundbedarf insgesamt um CHF 100.– zu tief bemessen sei. Die einkommensschwächsten 10 % der Ein- und Zweipersonenhaushalte hätten somit für den täglichen Grundbedarf CHF 1‘076.– und damit 18% mehr zur Verfügung als Sozialhilfeempfänger, was wiederum eine Verletzung des Gleichbehandlungsgrundsatzes und des Willkürverbots darstelle.
3.1 Der Rekurrent rügt, dass die im Hinblick auf die angefochtene Budgetverfügung vorgenommene Bemessung der wirtschaftlichen Unterstützung hinsichtlich der kantonalen Unterstützungsrichtlinien auf keiner genügenden gesetzlichen Grundlage beruhe und demnach das Gewaltenteilungsprinzip verletze. Somit verletze die Sozialhilfe sowohl das in Art. 12 der Bundesverfassung der Schweizerischen Eidgenossenschaft vom 18. April 1999 (BV; SR 101) garantierte Existenzminimum als auch ihr in Art. 115 Satz 1 der BV festgeschriebenes Unterstützungsrecht.
Gemäss dem in Art. 5 Abs. 1 BV statuierten Grundsatz der Gesetzmässigkeit (Legalitätsprinzip) muss sich alle Verwaltungstätigkeit auf eine hinreichend bestimmte und vom zuständigen Organ erlassene gesetzliche Grundlage stützen (Häfelin/ Müller/Uhlmann, Allgemeines Verwaltungsrecht, 7. Auflage 2016, N 325, 334; BGE 130 I 1 E. 3.1 S. 5). Die Übertragung der Rechtsetzungskompetenzen ist nach bundesgerichtlicher Rechtsprechung zulässig, wenn sie durch die Verfassung nicht ausgeschlossen, in einem Gesetz im formellen Sinn enthalten ist, die Delegation sich auf eine bestimmte, genau umschriebene Materie beschränkt und die Grundzüge der delegierten Materie in einem Gesetz umschrieben werden (BGE 128 I 113 E. 3c S. 122; VGE VD 666/2005 vom 24. Januar 2007 E.2.2). Gemäss § 7 Abs. 1 SHG erstreckt sich die wirtschaftliche Hilfe an Bedürftige auf die Sicherung des sozialen Existenzminimums. Gestützt auf § 7 Abs. 3 SHG regelt das zuständige Departement nach Rücksprache mit den Gemeinden das Mass der wirtschaftlichen Hilfe, wobei es sich an den SKOS-Richtlinien orientiert. Damit genügt die Delegation den genannten Voraussetzungen (vgl. dazu VGE 666/205 vom 24. Januar 2007 E. 2.3; VG.2011.1 vom 2. Dezember 2011 E. 2.1). Vorliegend regelt das WSU das Mass der wirtschaftlichen Hilfe und orientiert sich dabei an den SKOS-Richtlinien. Zu diesem Zweck hat es die kantonalen Unterstützungsrichtlinien (URL) erlassen (vgl. VGE VD.2012.235 vom 11. November 2013 E. 2.1; VGE 630/2009 vom 26. August 2009 E. 3.2). Diese Delegation der Konkretisierung von Sozialhilfeleistungen ist nach der bundesgerichtlichen Rechtsprechung so lange nicht zu beanstanden, als die vorgesehenen Leistungen noch oberhalb dessen liegen, was nach Art. 12 BV als Minimum staatlicher Leistungen geboten ist (vgl. BGE 130 I 1 E. 4 S. 14, m.w.H.; VGE VD.2012.191 vom 12. Juni 2013 E. 3.2, VD.2009.633 vom 8. Januar 2010 E. 7.2, VGE 657/2008 vom 18. November 2008 E. 2.1, 713/2005 und 666/2005 vom 24. Januar 2007, jeweils E. 2.3). Wie das Verwaltungsgericht verschiedentlich festgestellt hat, bedeutet die Verpflichtung zur Orientierung an den SKOS-Richtlinien nicht, dass diese im Verhältnis 1:1 zu übernehmen wären (VGE VG.2011.1 vom 25. November 2011 E. 2.1, VGE 666/2005 und 713/2005, beide vom 24. Januar 2007, jeweils E. 2.3; BJM 2009 S. 161 ff.). Dem zuständigen Departement wurde vielmehr ein gewisses Ermessen eingeräumt, darüber zu entscheiden, mit welcher Detailregelung den Gedanken, welche den SKOS-Richtlinien zugrunde liegen, Rechnung zu tragen ist. Dieses dem WSU eingeräumte Ermessen ist vom Verwaltungsgericht zu respektieren (VGE VD.2012.117 vom 26. September 2012 E. 3.2.3, VG.2011.1 vom 25. November 2011 E. 2.1; VGE 633/2009 vom 8. Januar 2010 E. 7.4, 771/2006 vom 26. Juni 2007 E. 2.3.3). Der Rüge, die Bemessung der wirtschaftlichen Unterstützung beruhe nicht auf einer genügenden gesetzlichen Grundlage, kann somit nicht gefolgt werden. Ferner ist festzuhalten, dass die vom Rekurrenten angerufenen ordentlichen Unterstützungsleistungen gemäss Art. 115 BV nicht Gegenstand der angefochtenen Budgetverfügungen ab Januar 2015 sind.
3.2 Der Rekurrent macht in seiner Rekursbegründung geltend, der Umstand, dass die Antennengebühren für die Zukunft bereits mit dem Grundbedarf gedeckt und deshalb nicht mehr als Bestandteil der Wohnnebenkosten zusätzlich zu diesem bezahlt würden, verstosse gegen das Willkürverbot und Gleichheitsgebot.
Gemäss Kapitel B.2.1 der SKOS-Richtlinien umfasst der Grundbedarf für den Lebensunterhalt unter anderem auch die Auslagen für Unterhaltung und Bildung, „wie z.B. Konzession Radio/TV, Sport, Spielsachen, Zeitungen, Bücher, Schulkosten, Kino, Haustierhaltung“. Nicht inbegriffen sind dagegen die Wohnungsmiete und die Wohnnebenkosten. Weiter sollen die Zusammensetzung der Ausgabenpositionen und die Höhe des Grundbedarfs für den Lebensunterhalt dem Konsumverhalten des untersten Einkommensdezils, also den einkommensschwächsten zehn Prozent der Schweizer Haushaltungen entsprechen. Damit solle statistisch abgesichert werden, dass die Lebensunterhaltskosten von Unterstützten einem Vergleich mit den Ausgaben nicht unterstützter Haushaltungen, die in sehr bescheidenen wirtschaftlichen Verhältnissen leben, standhalten. Empfohlen wurde dabei gemäss Kapitel B.2.2 der SKOS-Richtlinien ab 2015 für einen Einpersonenhaushalt ein Grundbedarf von CHF 986.–. Als Wohnkosten sind nach Kapitel B.3 der SKOS-Richtlinien neben dem anrechenbaren Mietzins die „vertraglich vereinbarten Nebenkosten“ anzurechnen. Diese werden in den Richtlinien nicht weiter ausgeführt. In Ziffer 10.1 der URL hat das WSU den Grundbetrag in dieser Höhe übernommen. Demgegenüber hat es die zu vergütenden Wohnnebenkosten weiter konkretisiert. Als Nebenkosten werden gemäss Ziffer 10.4.5 der URL jene Kosten gemäss Mietvertrag erstattet, welche unmittelbar aus dem Wohnbedürfnis resultieren. „Nicht übernommen werden die Kosten für Leistungen, welche aus dem Grundbedarf zu finanzieren sind“ (wie insbesondere Kabelanschlussgebühren für Radio/TV/Internet), auch wenn sie im Mietvertrag enthalten sind. Vor dem Hintergrund des blossen Orientierungsgebots gemäss § 7 Abs. 3 SHG kann dem WSU demnach keine unzulässige Abweichung von den SKOS-Richtlinien vorgeworfen werden. Tatsächlich erscheint es unausweichlich, dass entgegen der Auffassung des Rekurrenten in sozialhilferechtlicher Hinsicht nicht allein auf die mietvertragliche Abrede von Nebenkosten abgestellt werden kann. Vielmehr ist im Einzelnen zu prüfen, gestützt auf welche konkrete Grundlage die jeweiligen Kosten entstehen. Dem Rekurrenten ist zwar zuzugestehen, dass Mietwohnungen regelmässig mit einem Fernsehkabelanschluss versehen sind. Dieser dient aber nicht zwingend dem eigentlichen Wohnzweck, was sich schon aus der notorischen Möglichkeit einer Plombierung des Kabelanschlusses ergibt, womit die entsprechenden Nebenkosten wegfallen würden. Auch inhaltlich können der Fernsehkonsum und die damit verbundenen Nebenkosten von der reinen Wohnnutzung unterschieden werden, stellt doch der Fernsehkonsum, wie die Vorinstanzen zutreffend festgestellt haben, vielmehr Unterhaltung dar, deren Kosten ganz allgemein mit dem Grundbetrag gedeckt werden. Daran ändert auch der Umstand nichts, dass andere Kantone die Kabelanschlusskosten separat vergüten. Vorliegend hat das WSU im Ergebnis die Höhe der Leistungen um die früher zusätzlich vergüteten Kabelanschlussgebühren gesenkt. Dies liegt aber grundsätzlich in dessen Kompetenz. Es ist demnach nicht ersichtlich, worin eine Willkür liegen soll, und im Übrigen festzuhalten, dass die Vorinstanz in Würdigung der Umstände im Rahmen des ihr zustehenden Ermessenspielraums gehandelt hat, indem sie gestützt auf § 7 Abs. 3 SHG das Mass der wirtschaftlichen Hilfe unter Berücksichtigung der SKOS-Richtlinien geregelt hat. Im Übrigen betrifft die besagte Kürzung der Unterstützungsleistung, wie die Vorinstanz bereits zutreffend festgestellt hat, alle Sozialhilfebezüger und Sozialhilfebezügerinnen gleichermassen, weshalb nicht von einer Verletzung des Gleichbehandlungsgrundsatzes die Rede sein kann.
Die Zulässigkeit des Vorgehens der Vorinstanzen ist entgegen den Ausführungen des Rekurrenten auch deshalb nicht zu beanstanden, weil mit einer im Auftrag der schweizerischen Konferenz für Sozialhilfe (SKOS) durchgeführten Untersuchung des Bundesamts für Statistik in Frage gestellt worden ist, ob der aktuelle Grundbetrag für eine unterstützte Person in einem Einpersonenhaushalt den damit zu deckenden Bedarf noch angemessen abdeckt (vgl. RBB 18, act. 4/18). Die SKOS hat in ihren Richtlinien auch in Kenntnis dieser Studien den aktuellen Grundbetrag bestätigt. Darauf durften die Vorinstanzen demnach abstellen.
4.1 Mit seinem Rekurs rügt der Rekurrent weiter, dass die Vorinstanzen eine unzulässige Praxisänderung vorgenommen hätten. Er macht geltend, dass ihm seit seinem Eintritt in die Sozialhilfe am 30. Oktober 2008 als wirtschaftliche Hilfe in voller Kenntnis und auch nach jeder von ihm angezeigten Mietzinsänderung stets auch die Antennenkosten der upc cablecom bezahlt worden seien. Es bestehe daher im Kanton „eine jahrelange, ja jahrzehntelange ununterbrochene und einheitliche die ganze Zeit über von der Rechtsüberzeugung der Sozialhilfe und Zehntausender von Fürsorgeempfänger/innen wie überhaupt aller Bürger des Kantons Basel-Stadt getragene Praxis der baselstädtischen Sozialhilfeverwaltung, dass Antennenkosten von den Sozialhilfebezügerinnen und Sozialhilfebezügern nicht aus ihrem Grundbedarf zu bestreiten, sondern von der Sozialhilfe über diesen hinaus zusätzlich als Wohnnebenkosten zu vergüten seien“. Diese Verwaltungspraxis habe sich daher längst zu Gewohnheitsrecht verfestigt. Es fehle somit an ernsthaften und sachlichen Gründen für eine Praxisänderung, zumal in den Jahren 2010 und 2011 in der Schweiz über 90 % der privaten Haushalte und damit auch die überwiegende Mehrheit der Sozialhilfebezüger über einen Fernseher verfügten.
4.2 Für die Bildung von Gewohnheitsrecht im Verwaltungsrecht gelten strenge Anforderungen. Gewohnheitsrecht ist ungeschriebenes, objektives Recht. Seine Entstehung setzt eine langjährige, ununterbrochene und einheitliche Praxis voraus, welche auf der Rechtsüberzeugung sowohl der rechtsanwendenden Behörden als auch der vom angewendeten Grundsatz Betroffenen beruht. Erforderlich ist zudem, dass eine Lücke des geschriebenen Rechts vorliegt und ein unabweisliches Bedürfnis besteht, sie zu füllen (Häfelin/Müller/Uhlmann, a.a.O., N 163 ff. und BGE 119 IA 59 S. 62 E. 4b). Ob vorliegend Gewohnheitsrecht entstanden ist, kann offen gelassen werden. Der zuständige Rechtsetzer hat mit den ab Januar 2015 gültigen URL eine neue Grundlage für die sozialhilferechtliche Behandlung der Kabelanschlusskosten geschaffen, weshalb der letztgenannte Gesichtspunkt jedenfalls nicht (mehr) erfüllt wäre. Selbst wenn zuvor diesbezüglich Gewohnheitsrecht bestanden haben sollte, so wäre dieses genauso wenig revisionsresistent wie eine explizite Regelung in den früheren URL es gewesen wäre.
4.3 Zudem liegt auch keine unzulässige Praxisänderung vor. Eine Praxisänderung ist zulässig, wenn sie auf ernsthaften und sachlichen Gründen beruht, grundsätzlich erfolgt und das Interesse an der richtigen Rechtsanwendung und Rechtssicherheit überwiegt. Schliesslich darf eine Praxisänderung keinen Verstoss gegen Treu und Glauben bewirken. Dies wäre dann der Fall, wenn auf der Grundlage einer bisherigen Praxis Dispositionen getroffen wurden, aus denen ein nicht wieder gutzumachender Rechtsnachteil fliesst (vgl. Häfelin/Müller/Uhlmann, a.a.O., N 589 ff.; VGE VD.2012.183 vom 20. März 2013 E. 7). Vorliegend wurden die als Grundlage für die Leistungserbringung der Sozialhilfe dienenden URL geändert. Diesen kommt gemäss bundesgerichtlicher Rechtsprechung die Natur einer Verwaltungsverordnung zu (BGer 2P.108/2005 vom 5. Juli 2005 E. 1.1.3; VGE VD.2012.117 vom 26. September 2012 E. 3.2.2). Die Änderung der Leistungen der Sozialhilfe bezüglich der Kabelanschlussgebühren erfolgte in grundsätzlicher Weise und auf einer sachlichen Argumentationsgrundlage. Da staatliche Leistungen als Dauersachverhalte grundsätzlich gesetzlichen Änderungen unterliegen können, ist auch nicht ersichtlich, inwieweit das Interesse an der Rechtssicherheit einer Praxisänderung entgegenstehen könnte. Schliesslich macht der Rekurrent auch nicht geltend, welche nicht wieder gutzumachenden Dispositionen er auf der Grundlage der alten Praxis getroffen hat.
5.1 Des Weiteren rügt der Rekurrent in anderem Zusammenhang eine Verletzung von Treu und Glauben. Er bezieht sich dabei auf einen Eintrag im Protokoll der Sozialhilfe vom 24. Dezember 2014, wonach ihm ab 1. Januar 2015 weiterhin ohne Abzug von Antennenkosten CHF 100.– an Nebenkosten ausgerichtet würden. Gestützt darauf macht er einen Anspruch auf Schutz berechtigten Vertrauens in behördliche Zusicherungen oder sonstiges, bestimmte Erwartungen begründendes Verhalten der Behörde aufgrund des in Art. 9 BV verankerten Grundsatzes von Treu und Glauben geltend.
5.2 Der vom Rekurrenten angerufene Art. 9 BV verleiht einer Person Anspruch auf Schutz des berechtigten Vertrauens in behördliche Zusicherungen oder sonstiges, bestimmte Erwartungen begründendes Verhalten der Behörde. Voraussetzung dafür ist, dass die Person, die sich auf Vertrauensschutz beruft, berechtigterweise auf diese Grundlage vertrauen durfte und gestützt darauf nachteilige Dispositionen getroffen hat, die sie nicht mehr rückgängig machen kann; schliesslich scheitert die Berufung auf Treu und Glauben dann, wenn ihr überwiegende öffentliche Interessen gegenüberstehen (VGE VD.2014.165 vom 3. Juni 2015 E. 3.2, VD.2008.679 vom 17. März 2010 E. 3.2.2 mit Hinweis auf BGer 2A.279/2006 vom 26. Februar 2007 E. 3.3; ZBl 98 (1997) S. 272 ff.; Häfelin/Müller/Uhlmann, a.a.O., N 624 ff.; Sameli, Treu und Glauben im Verwaltungsrecht, ZSR 111 [1977] II S. 289 ff.). Ob eine von der Behörde gesetzte Vertrauensgrundlage vorliegt, kann vorliegend offen gelassen werden. Der Rekurrent macht schliesslich nicht geltend, welche nachteiligen Dispositionen er aufgrund des Eintrages im Protokoll der Sozialhilfe vom 24. Dezember 2014 getätigt haben will und es sind im Übrigen auch keine ersichtlich.
Daraus folgt, dass die Antennenkosten im Budget des Rekurrenten ab 1. Januar 2015 zu Recht von den Wohnnebenkosten in Abzug gebracht worden sind. Demzufolge ist der Rekurs abzuweisen. Bei diesem Ausgang des Verfahrens trägt der Rekurrent dessen Kosten. Mit seinem Rekurs hat er Antrag auf Bewilligung der unentgeltlichen Prozessführung gestellt. Da er die finanziellen Voraussetzungen für dessen Bewilligung zweifellos erfüllt und der Rekurs nicht als zum vornherein aussichtslos bezeichnet werden kann, ist diesem Antrag zu entsprechen. Die Kosten des Verfahrens gehen daher zu Lasten des Staates.
Demgemäss erkennt das Verwaltungsgericht:
://: Der Rekurs wird abgewiesen.
Der Rekurrent trägt die Kosten des Verfahrens mit einer Gebühr von CHF 500.– (inkl. Auslagen). Diese gehen jedoch zufolge Bewilligung des Kostenerlasses zu Lasten des Staates.
Mitteilung an:
– Rekurrent
– Sozialhilfe Basel-Stadt
– Departement für Wirtschaft, Soziales und Umwelt (WSU)
APPELLATIONSGERICHT BASEL-STADT
Die Gerichtsschreiberin
MLaw Derya Avyüzen
Rechtsmittelbelehrung
Gegen diesen Entscheid kann unter den Voraussetzungen von Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes [BGG] innert 30 Tagen seit schriftlicher Eröffnung Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten erhoben werden. Die Beschwerdeschrift ist fristgerecht dem Bundesgericht (1000 Lausanne 14) einzureichen. Für die Anforderungen an deren Inhalt wird auf Art. 42 BGG verwiesen. Über die Zulässigkeit des Rechtsmittels entscheidet das Bundesgericht.
Ob an Stelle der Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten ein anderes Rechtsmittel in Frage kommt (z.B. die subsidiäre Verfassungsbeschwerde an das Bundesgericht gemäss Art. 113 BGG), ergibt sich aus den anwendbaren gesetzlichen Bestimmungen. Wird sowohl Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten als auch Verfassungsbeschwerde erhoben, sind beide Rechtsmittel in der gleichen Rechtsschrift einzureichen.