Revocation of taxi permit due to debts upheldKI-generiert

Appellationsgericht

des Kantons Basel-Stadt

als Verwaltungsgericht

VD.2015.95

URTEIL

vom 22. Dezember 2015

Mitwirkende

Dr. Stephan Wullschleger (Vorsitz),

Dr. Claudius Gelzer, MLaw Jacqueline Frossard,

Dr. Christoph A. Spenlé, Dr. Andreas Traub

und Gerichtsschreiberin lic. iur. Barbara Noser Dussy

Beteiligte

A____ Rekurrent

[...]

gegen

Kantonspolizei Basel-Stadt, Taxibüro

Clarastrasse 38, 4005 Basel

Gegenstand

Rekurs gegen einen Entscheid des Justiz- und Sicherheitsdepartements

vom 17. März 2015

betreffend Entzug der Taxihalterbewilligung

Sachverhalt

A____ (Rekurrent), geboren am [...], ist im Besitz der Taxihalterbewilligung [...]. Nachdem das Taxibüro der Verkehrsabteilung der Kantonspolizei Kenntnis von Schulden des Rekurrenten erhalten hatte, gewährte es ihm anlässlich einer persönlichen Vorsprache vom 19. Juni 2013 das rechtliche Gehör zu seiner Schuldensituation. In der Folge wuchs der Gesamtbetrag der gegen den Rekurrenten erhobenen Betreibungen weiter auf CHF 73‘029.60, worauf ihn das Taxibüro am 13. Januar 2014 verwarnte und ihn unter Androhung der erneuten Prüfung des Entzugs der Taxihalterbewilligung aufforderte, seine Betreibungen bis zum 30. Juni 2014 auf CHF 12‘500.– zu reduzieren. Nach am 1. Juli 2014 erfolgter erneuter Gewährung des rechtlichen Gehörs entzog das Taxibüro dem Rekurrenten mit Verfügung vom 25. August 2014 aufgrund nach wie vor bestehender offener Betreibungen in Höhe von CHF 61‘569.90 und offener Verlustscheine in Höhe von CHF 11‘848.50 die Taxihalterbewilligung [...]. Den dagegen erhobenen Rekurs wies das Justiz- und Sicherheitsdepartement des Kantons Basel-Stadt (JSD) mit Entscheid vom 17. März 2015 kostenfällig ab.

Gegen den Entscheid des Justiz- und Sicherheitsdepartements richtet sich der mit Eingaben vom 25. März 2015 und 16. April 2015 erhobene und begründete Rekurs des Rekurrenten an den Regierungsrat. Das Präsidialdepartement hat den Rekurs mit Schreiben vom 7. Mai 2015 dem Verwaltungsgericht zum Entscheid überwiesen. Das JSD beantragt mit seiner Rekursantwort vom 9. Juli 2015 die kostenfällige Abweisung des Rekurses. Mit Eingabe vom 29. Juli 2015 hat der Rekurrent die Durchführung einer mündlichen Verhandlung beantragt. Das Verwaltungsgericht hat den Parteien Ende Oktober 2015 den vorgesehenen Verhandlungstermin vom 22. Dezember 2015 mitgeteilt. Mit Eingabe vom 15. November 2015 hat der Rekurrent um Verschiebung des Verhandlungstermins ersucht mit der Begründung, er müsse infolge des Todes seiner Mutter am 20. November 2015 für die Beerdigung und die Erledigung von Erbangelegenheiten nach [...] reisen und wisse das genaue Rückreisedatum noch nicht. Er habe zwar die Rückreise provisorisch auf den 10. Dezember 2015 gebucht, komme aber möglicherweise erst später zurück, da er noch nicht wisse, was alles in [...] zu regeln sei. Der Verfahrensleiter des Verwaltungsgerichts hat das Verschiebungsgesuch mit begründeter Verfügung vom 19. November 2015 abgewiesen. Ohne sich nochmals dazu geäussert zu haben, ist der Rekurrent der Verhandlung vom 22. Dezember 2015 ferngeblieben. Der anwesende Vertreter des JSD, lic. iur. [...], hat daraufhin auf ergänzende Ausführungen zu seinen schriftlichen Eingaben verzichtet und sich mit der schriftlichen Eröffnung und Begründung des Entscheides einverstanden erklärt. Das Verwaltungsgericht hat in der Folge gestützt auf die schriftlichen Vorbringen der Parteien über die Sache beraten und den vorliegenden Entscheid gefällt.

Erwägungen

1.1 Gegen Verfügungen, die sich auf das Gesetz über den Betrieb von Taxis (Taxigesetz, SG 563.200) stützen, kann gemäss § 20 des Taxisgesetzes in Verbindung mit § 41 des Gesetzes betreffend die Organisation des Regierungsrates und der Verwaltung des Kantons Basel-Stadt (OG, SG 153.100) Rekurs erhoben werden. Im vorliegenden Fall hat das Präsidialdepartement den an den Regierungsrat gerichteten Rekurs ohne eigenen Entscheid an das Verwaltungsgericht überwiesen, womit gemäss § 42 OG in Verbindung mit § 12 des Gesetzes über die Verfassungs- und Verwaltungsrechtspflege (VRPG, SG 270.100) dessen Zuständigkeit gegeben ist. Der Rekurrent ist vom angefochtenen Entscheid berührt und hat ein schutzwürdiges Interesse an dessen Aufhebung. Er ist daher gemäss § 13 Abs. 1 VRPG zum Rekurs legitimiert. Auf den frist- und formgerecht eingereichten Rekurs ist somit einzutreten.

1.2 Die Kognition des Verwaltungsgerichts richtet sich mangels einer spezialgesetzlichen Regelung nach § 8 VRPG. Danach prüft das Gericht, ob die Verwaltung öffentliches Recht nicht oder nicht richtig angewendet, den Sachverhalt unrichtig festgestellt, wesentliche Form- oder Verfahrensvorschriften verletzt oder ihr Ermessen überschritten oder missbraucht hat.

Die Vorinstanzen haben ihre Entscheide unter Hinweis auf § 6 in Verbindung mit § 9 des Taxigesetzes mit offenen Verlustscheinen über CHF 11‘848.50 und offenen Betreibungen über CHF 61‘569.90 (im Zeitpunkt des Entscheids des Taxibüros) resp. CHF 84‘261.05 des Rekurrenten (im Zeitpunkt des Entscheids der Vorinstanz) begründet.

2.1 Gemäss § 6 Abs. 3 des Taxigesetzes werden keine Taxihalterbewilligungen an Personen erteilt, gegen welche Verlustscheine aus den letzten fünf Jahren bestehen. Betreibungen in bedeutendem Umfang können zur Verweigerung der Bewilligung führen. Dies wird in § 4 der Verordnung zum Taxigesetz (Taxiverordnung, SG 563.210) dahingehend konkretisiert, dass die Bewilligung verweigert werden kann, wenn Betreibungen in der Gesamthöhe eines Viertels des durch den Taxibetrieb voraussichtlich erzielbaren Jahresumsatzes offen sind. Bestehen die gesetzlichen Voraussetzungen zu ihrer Erteilung nicht mehr, so ist die Taxihalterbewilligung zu entziehen (§ 9 Abs. 1 des Taxigesetzes).

2.2 Die Vorinstanz hat erwogen, dass der Rekurrent aktuell vier Verlustscheine in der Höhe von CHF 11‘848.50 aufweise. Beim Vorliegen von Verlustscheinen sei der Entzug der Taxihalterbewilligung nach der Praxis des Verwaltungsgerichts ohne weiteres zulässig. Hinzu kämen 18 Betreibungen in der Höhe von CHF 84‘261.05. Darunter befänden sich auch Forderungen der Eidgenössischen Steuerverwaltung (ESTV), weil der Rekurrent seit Jahren die Mehrwertsteuer nicht bezahlt habe. Zwar behaupte der Rekurrent, die Mehrwertsteuerberechnungen seien falsch, es gebe jedoch keine Hinweise, dass die ESTV dies bestätigen würde oder der Rekurrent auch nur der ESTV gegenüber deren Berechnung je in Zweifel gezogen hätte. Es sei daher nicht bewiesen, dass die daraus folgenden Betreibungen nicht gerechtfertigt gewesen wären. Aufgrund eines gemäss eigenen Angaben erzielten Jahresumsatzes von rund CHF 88‘000.– werde der Grenzwert an Betreibungen von einem Viertel des Jahresumsatzes gemäss § 4 der Taxiverordnung ohne Zweifel überschritten. Der Rekurrent erfülle somit aufgrund seiner prekären finanziellen Situation die Voraussetzungen für einen Entzug der Taxihalterbewilligung gemäss § 9 Abs. 1 in Verbindung mit § 6 Abs. 3 des Taxigesetzes und § 4 Abs. 2 der Taxiverordnung. Der Entzug erweise sich auch als verhältnismässig. Die Bonität sei für Taxihalter deshalb ein wichtiges Erfordernis, weil ein aus finanziellen Gründen unterlassener Fahrzeugunterhalt die Verkehrssicherheit im Allgemeinen und die Sicherheit der Kundschaft im Speziellen tangiere. Zudem bestehe die Gefahr, dass verschuldete Taxihalter ihrer Lohnzahlungspflicht gegenüber allfälligen Angestellten nicht nachkämen oder ortsunkundige Fahrgäste übervorteilten. Dem präventiven und generellen Schutzgedanken entsprechend solle die Bewilligung entzogen werden, bevor sich die finanziellen Schwierigkeiten zu Lasten der Kundschaft bemerkbar machten. Die Schulden des Rekurrenten hätten einen geschäftlichen Hintergrund. Ein nachhaltiger Ausweg aus der prekären Schuldensituation sei nicht ersichtlich, vielmehr habe sich diese zunehmend verschlechtert. Daraus liessen sich negative Rückschlüsse auf das Geschäftsgebaren des Rekurrenten ziehen. Es bestehe die Gefahr, dass er zur Erhöhung seines Einkommens eine unangepasste Fahrweise pflege, Umwege fahre oder die Ruhezeiten missachte. Aufgrund des Alters und Kilometerstandes seines Fahrzeuges sei zudem ein hoher Investitionsbedarf für dessen Instandhaltung absehbar. Der Rekurrent könne aufgrund seiner Verschuldung, für deren nachhaltige Sanierung er genügend Zeit gehabt hätte, keinen tadellosen Taxibetrieb mehr gewährleisten. Der Entzug der Taxihalterbewilligung, welcher keinen Einfluss auf das blosse Führen eines Taxis habe, da es hierfür bloss eine Taxichaffeurbewilligung brauche, sei daher zum Schutz der Sicherheit der Fahrgäste und eines reibungslosen Taxibetriebes geeignet und erforderlich. Die Massnahme sei auch mit Bezug auf seine familiäre Situation verhältnismässig, sei er doch weder seiner erwachsenen Tochter noch seiner Familie in […] gegenüber unterhaltspflichtig. Die ihnen erbrachten Leistungen seien freiwillige Gefälligkeiten.

2.3 Mit seinem Rekurs hält der Rekurrent daran fest, dass ihn die ESTV zu Unrecht in die Mehrwertsteuerpflicht und damit in eine verhängnisvolle Schuldenspirale „manövriere“. Dies zu beweisen übersteige aber seine finanziellen wie auch intellektuellen Möglichkeiten in einer fremden Kultur. Er macht geltend, der Umsatz werde aufgrund der Jahresprivatkilometerpauschale von 5‘200 km/Jahr „(Dumping)“, die „Abweisung der Tachoscheiben als (einzigem und dazu geschaffenem) Beweismittel zur Eruierung der Privatkilometer“, die „undifferenzierte Anwendung des Kilometerschnitts von CHF 2.15/km sowohl für Bestellungsfahrer wie für Bahnhoftaxifahrer“ wie ihm sowie mit der „unbeantragten Verwendung der Saldosatzmethode (anstelle der Effektiven Methode) in Anbetracht von (negierten) obligaten autospezifischen Aufwendungen“ willkürlich und unrechtmässig „hochgepusht“. Er sei in den Jahren 2007 und 2008 total 46‘099 resp. 42‘380 Kilometer gefahren. Während er gemäss seiner Buchhaltung 16‘216 resp. 14‘652 Privatkilometer neben 29‘973 resp. 27‘728 Geschäftskilometern gefahren sei und damit auf der Grundlage eines Kilometerschnitts von CHF 2.15 einen Umsatz von CHF 64‘441.– resp. CHF 59‘615.– erzielt habe, akzeptiere die ESTV jeweils nur 5‘000 Privatkilometer, woraus 41‘099 resp. 37‘380 Geschäftskilometer und Umsätze von CHF 88‘362.– resp. CHF 80‘367.– resultierten. Damit errechne sie zu Unrecht einen Umsatz von über CHF 75‘000.–, welche die Mehrwertsteuerpflicht auslöse.

Weiter macht er geltend, dass er seine Familie in […] monatlich unterstütze. Auch seine in einem Heim bei […] lebende Tochter unterstütze er bei Besuchen jeweils mit Esseneinladungen und mit kleinen Beträgen.

3.1 Der Betrieb von Taxis fällt als privatwirtschaftliche Erwerbstätigkeit in den Schutzbereich der Wirtschaftsfreiheit (Art. 27 der Bundesverfassung, BV, SR 101). Demnach muss jede Einschränkung des Rechts auf diese Berufsausübung über eine gesetzliche Grundlage verfügen, durch ein überwiegendes öffentliches Interesse gerechtfertigt sein und den Grundsatz der Verhältnismässigkeit respektieren (Art. 36 BV). Polizeiliche Massnahmen stellen den wichtigsten Anwendungsfall von Einschränkungen der Wirtschaftsfreiheit dar. Das kantonale Taxigesetz macht den Betrieb von Taxis aus polizeilichen Gründen von einer Bewilligung abhängig, die nur beim Vorliegen bestimmter Voraussetzungen erteilt wird (§§ 4 ff. Taxigesetz). Die Bewilligung zum Betrieb von Taxis ist eine Polizeierlaubnis, welche eine aus polizeilichen Gründen unter Bewilligungspflicht stehende Tätigkeit zulässt, wenn die zum Schutz der Polizeigüter aufgestellten gesetzlichen Voraussetzungen für die Ausübung dieser Tätigkeit erfüllt sind (Häfelin/Müller/Uhlmann, Allgemeines Verwaltungsrecht, 6. Auflage, Zürich 2010, Rz. 2523). Der Betrieb von Taxis kommt in seiner Funktion und Bedeutung einem öffentlichen Dienst sehr nahe, bei welchem die Kundschaft mangels Prüfungs- oder Wahlmöglichkeit auf einen zuverlässigen, prompten, das Entgelt korrekt berechnenden Vertragspartner angewiesen ist. Dem entspricht auch, dass der Taxibetrieb gemäss § 1 Abs. 2 des Taxigesetzes soweit als möglich dem öffentlichen Verkehr gleichgesetzt ist. Die Bewilligungspflicht erweist sich daher als angemessenes Mittel zur gewerbepolizeilichen Aufsicht zum Schutz vor Missbräuchen seitens der Taxihalter (so schon BGE 99 Ia 389 E. 3a S. 392 f.; zum Ganzen: VGE VD.2014.17 vom 22. August 2014 E. 3.1, VD.2010.126 vom 25. November 2011 E. 3.1).

3.2 Mit § 6 Abs. 3 in Verbindung mit § 9 Abs. 1 des Taxigesetzes besteht eine genügende formellgesetzliche Grundlage für den Entzug der Taxihalterbewilligung beim Bestand von Verlustscheinen aus den letzten fünf Jahren oder von Betreibungen in bedeutendem Umfang.

3.3 Unbestritten ist im vorliegenden Fall der Bestand der Betreibungen und Verlustscheine, auf welche sich die Vorinstanz stützt. Der Rekurrent bestreitet hingegen den Bestand der damit vollstreckten Forderungen. Er hat allerdings weder geltend gemacht noch gar belegt, dass er jemals rechtlich gegen die Steuerforderungen vorgegangen wäre, die gegen ihn in Betreibung gesetzt worden sind. Gemäss Art. 82 des Bundesgesetzes über die Mehrwertsteuer (MWSTG, SR 641.20) verfügt die ESTV über den Bestand und Umfang strittiger Steuerforderungen. Die entsprechenden Verfügungen können mit Einsprache und Beschwerde ans Bundesverwaltungsgericht angefochten werden (Art. 83 MWSTG). Auch gegen den entsprechenden Zahlungsbefehl der Steuerbehörde kann im Betreibungsverfahren Rechtsvorschlag erhoben werden; dieser kann mit Verfügung beseitigt werden, welche wiederum anfechtbar ist. Offenbar hat der Rekurrent keinen dieser vielen Rechtsbehelfe und Rechtsmittel ergriffen. Es bestehen daher im vorliegenden Verfahren keine genügenden Anhaltspunkte dafür, dass die Steuerforderungen zu Unrecht vollstreckt worden wären. Unbehelflich ist auch der Hinweis auf eine abweichende Berechnung der Steuerforderung durch den Rekurrenten, indem nur ein Teil der geltend gemachten privaten Nutzung des für Taxifahrten benutzten Fahrzeuges akzeptiert worden sei. Die entsprechende Argumentation hätte im steuerrechtlichen Verfahren vorgebracht werden müssen. Es ist daher im vorliegenden Verfahren von der Richtigkeit der in Betreibung gesetzten Forderungen auszugehen.

Aus dem Betreibungsmittelauszug ergibt sich im Übrigen, dass die vier (erloschenen) Betreibungen der ESTV im Betrag von CHF 22‘981.55 nur einen geringen Teil der gesamten ausstehenden Betreibungsforderung ausmachen. Daneben wurden in elf Betreibungen der kantonalen Steuerverwaltung für direkte Steuern des Bundes und des Kantons Basel-Stadt, der Ausgleichskasse sowie einer Krankenkasse Verlustscheine nach Art. 115 oder 149 SchKG über den Betrag von CHF 57‘484.45 ausgestellt. Der Rekurrent legt nicht dar und es ist nicht ersichtlich, dass diese Forderungen auf unberechtigten Forderungen beruhen sollen.

3.4 Auch bei Vorliegen der Voraussetzungen von § 6 Abs. 3 in Verbindung mit § 9 Abs. 1 des Taxigesetzes ist indessen die Taxihalterbewilligung nur zu entziehen, wenn sich diese Massnahme verhältnismässig erweist. Eine Verhältnismässigkeitsprüfung ist auch beim Entzugstatbestand des Vorliegens von Verlustscheinen, für welchen nach dem Gesetzeswortlaut kein Spielraum besteht, durchzuführen, steht doch jedes Verwaltungshandeln und somit auch dieser Tatbestand unter dem Vorbehalt der Verhältnismässigkeit (vgl. Art. 5 Abs. 2 BV, § 5 Abs. 2 der Verfassung des Kantons Basel-Stadt [KV, SG 111.100]). Der Erwägung der Vorinstanz, wonach beim Vorliegen von Verlustscheinen der Entzug der Taxihalterbewilligung nach der Praxis des Verwaltungsgerichts ohne weiteres zulässig sei, kann daher nicht uneingeschränkt gefolgt werden (vgl. Präzisierung der Rechtsprechung des Verwaltungsgerichts in VGE VD.2014.17 vom 22. August 2014 E. 3.3.2.6). Der Grundsatz der Verhältnismässigkeit verlangt, dass die Verwaltungsmassnahme zur Verwirklichung des im öffentlichen Interesse liegenden Ziels geeignet und notwendig ist. Ausserdem muss der angestrebte Zweck in einem vernünftigen Verhältnis zu den Belastungen stehen, die dem Privaten auferlegt werden (Häfelin/Müller/Uhlmann, a.a.O., Rz 581).

Im vorliegenden Verfahren hat die Vorinstanz die Verhältnismässigkeit des Entzugs der Taxihalterbewilligung zu Recht bejaht. Die finanzielle Situation des Rekurrenten ist absolut prekär, und seine Schulden haben sich im Verlauf des Verfahrens stetig erhöht. Es ist nicht ersichtlich, wie er unter diesen Umständen in der Lage sein soll, notwendige Instandhaltungs- und Wartungskosten für sein bereits älteres Fahrzeug (Erstzulassung: 2. März 2009; Kilometerstand: über 220‘000 km) oder gar ein neues Fahrzeug zu finanzieren. Unter diesen Umständen besteht ein erhebliches Sicherheitsinteresse der Öffentlichkeit und der potentiellen Kundschaft am Entzug der Taxihalterbewilligung. Dieses öffentliche Interesse wird vom privaten Interesse des Rekurrenten an der Belassung der Bewilligung nicht aufgewogen. Dieser wird auch nach dem Entzug der Taxihalterbewilligung weiterhin als Taxifahrer arbeiten können – wenn auch in einem Anstellungsverhältnis und nicht als Selbständiger –, bedarf es doch hierfür bloss einer Taxichauffeurbewilligung gemäss § 11 des Taxigesetzes. Mit der angeordneten Massnahme wird dem Rekurrenten somit nicht die Existenzgrundlage entzogen. Was die geltend gemachten Unterstützungsleistungen des Rekurrenten für seine Tochter und seine Angehörigen in [...] betrifft, so ist mit der Vorinstanz festzustellen, dass diese einerseits höchst ungenügend belegt sind und andererseits keine gesetzlichen Unterstützungspflichten bestehen. Freiwillig erbrachte kleine Gefälligkeiten und finanzielle Hilfe bei Notsituationen, wie er sie offenbar bis anhin erbringt, wird er als angestellter Taxichauffeur oder mit einer anderen Erwerbstätigkeit nicht weniger leisten können denn als (hoch verschuldeter) Taxihalter. Im Übrigen kann auf die zutreffenden Erwägungen der Vorinstanz zur Interessenabwägung verwiesen werden.

Daraus folgt, dass der Rekurs abzuweisen ist. Bei diesem Ausgang des Verfahrens trägt der Rekurrent dessen Kosten mit einer Gebühr von CHF 1‘000.–.

Demgemäss erkennt das Verwaltungsgericht:

://: Der Rekurs wird abgewiesen.

Der Rekurrent trägt die ordentlichen Kosten des verwaltungsgerichtlichen Verfahrens mit einer Gebühr von CHF 1‘000.–.

Mittelung an:

• Rekurrent

• Justiz- und Sicherheitsdepartement

APPELLATIONSGERICHT BASEL-STADT

Die Gerichtsschreiberin

lic. iur. Barbara Noser Dussy

Rechtsmittelbelehrung

Gegen diesen Entscheid kann unter den Voraussetzungen von Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes [BGG] innert 30 Tagen seit schriftlicher Eröffnung Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten erhoben werden. Die Beschwerdeschrift ist fristgerecht dem Bundesgericht (1000 Lausanne 14) einzureichen. Für die Anforderungen an deren Inhalt wird auf Art. 42 BGG verwiesen. Über die Zulässigkeit des Rechtsmittels entscheidet das Bundesgericht.

Ob an Stelle der Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten ein anderes Rechtsmittel in Frage kommt (z.B. die subsidiäre Verfassungsbeschwerde an das Bundesgericht gemäss Art. 113 BGG), ergibt sich aus den anwendbaren gesetzlichen Bestimmungen. Wird sowohl Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten als auch Verfassungsbeschwerde erhoben, sind beide Rechtsmittel in der gleichen Rechtsschrift einzureichen.